養(yǎng)老金隱性債務(wù)和體制轉(zhuǎn)軌論文

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[養(yǎng)老資金問題在1999年惡化，中央政府不得不介入，為25個(gè)省提供支付養(yǎng)老金的資金。很顯然，必須為支付轉(zhuǎn)軌成本尋找到額外的資金來源。]

養(yǎng)老金隱性債務(wù)指一個(gè)養(yǎng)老金計(jì)劃向職工和退休人員提供養(yǎng)老保險(xiǎn)金的承諾。它等于如果該計(jì)劃在今天即終止的情況下，所有必須付給當(dāng)前退休人員的養(yǎng)老金的現(xiàn)值加上在職職工已積累、并必須予以償付的養(yǎng)老金權(quán)利的現(xiàn)值。養(yǎng)老金隱性債務(wù)通常是在養(yǎng)老金計(jì)劃終止的假設(shè)下計(jì)算的，該終止假設(shè)假定沒有資金積累的養(yǎng)老體系將立即終止，所有退休人員和在職職工將得到其未來退休金和應(yīng)計(jì)權(quán)利的補(bǔ)償。隱性養(yǎng)老金債務(wù)作為一個(gè)存量概念代表了政府能夠明確預(yù)計(jì)到，并必須列入財(cái)政計(jì)劃的直接和隱性的債務(wù)。與政府的潛在債務(wù)不同（例如挽救國有銀行），隱性養(yǎng)老金債務(wù)不形成不可預(yù)料的財(cái)政支出需求。

轉(zhuǎn)軌成本的概念產(chǎn)生于即使在部分繳費(fèi)已分流到個(gè)人帳戶的情況下仍要繼續(xù)向養(yǎng)老金領(lǐng)取者（和未來的退休人員）支付退休金而出現(xiàn)的融資缺口，它是一個(gè)流量的概念。轉(zhuǎn)軌成本的產(chǎn)生是由于仍需要在一定時(shí)期內(nèi)償還舊體系的債務(wù)。該融資缺口源于隱性養(yǎng)老金債務(wù)，但并不等于隱性養(yǎng)老金債務(wù)，因?yàn)椴糠种С鍪怯糜谝驗(yàn)楸Ａ舨糠峙f體制而每天新增長(zhǎng)的債務(wù)，而部分當(dāng)前債務(wù)則是由繼續(xù)的繳費(fèi)所覆蓋。

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隱性養(yǎng)老金的規(guī)模取決于許多經(jīng)濟(jì)和人口因素，例如養(yǎng)老金體系的覆蓋面、其所覆蓋職工和退休人員的年齡結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老金福利水平、退休年齡、替代率、指數(shù)化機(jī)制和貼現(xiàn)率等?；谄漯B(yǎng)老金體系于1994年終止的假設(shè)，世界銀行（1997）測(cè)算中國的隱性養(yǎng)老金債務(wù)為1994年GDP的46—69%。而最近世界銀行的一項(xiàng)新的測(cè)算則認(rèn)為中國的隱性養(yǎng)老金債務(wù)約為1998年GDP的94%（DorfmanandSin,2000）。

中國政府一直沒有明確承認(rèn)養(yǎng)老金債務(wù)，并在尋求其他減少轉(zhuǎn)軌成本的辦法。實(shí)際上，政府已嘗試著使用3種方式的組合來減少隱性養(yǎng)老金債務(wù)和支付轉(zhuǎn)軌成本：首先，中國保持著繳費(fèi)率為13%、替代率為20%的小規(guī)?，F(xiàn)收現(xiàn)付支柱（國務(wù)院26號(hào)文件）。繳費(fèi)的約4個(gè)百分點(diǎn)被設(shè)計(jì)用于轉(zhuǎn)軌目的(根據(jù)世界銀行(1997)，工資稅/繳費(fèi)的9%足以支付替代率為24%的小規(guī)?，F(xiàn)收現(xiàn)付支柱。根據(jù)國務(wù)院26號(hào)文件，13%的繳費(fèi)率相對(duì)于20%的替代水平顯然綽綽有余。工資稅額外的4個(gè)百分點(diǎn)（＝13－9）是設(shè)計(jì)用于轉(zhuǎn)軌目的的。)。第二，老職工被保留在老體系中，這將在一定程度上減少轉(zhuǎn)軌成本。第三，政府沒有削減養(yǎng)老金，而是希望擴(kuò)大養(yǎng)老金覆蓋范圍能提供一些額外的資金。

現(xiàn)在很明顯這些方法都未能提供足夠的資金來支付轉(zhuǎn)軌成本。資金問題非常嚴(yán)重：在1998年，22個(gè)省級(jí)養(yǎng)老金統(tǒng)籌出現(xiàn)赤字，金額約42億元，其他10個(gè)省有27億元的盈余(然而，由于沒有全國的統(tǒng)籌，中央政府不能使用幾個(gè)省級(jí)統(tǒng)籌中的盈余。這些盈余都在沿海地區(qū)。)（Hang,1999）。到1998年底，基本養(yǎng)老體系（支柱1、2）的總結(jié)余達(dá)到587億元。這些結(jié)余資金分布很不平均，其中5個(gè)沿海地區(qū)，廣東、江蘇、浙江和上海占267億元，另21省市僅占311億元；還有5個(gè)省的結(jié)余幾乎為零（Hang,1999)。這一局面在1999年惡化，中央政府不得不介入，為25個(gè)省提供支付養(yǎng)老金的資金。很顯然，必須為支付轉(zhuǎn)軌成本尋找到額外的資金來源?；趪H經(jīng)驗(yàn)，如下幾個(gè)選擇可供中國的政策制訂者考慮：

——通過縮小現(xiàn)行體系、延長(zhǎng)退休年齡和減少保險(xiǎn)福利水平來減少養(yǎng)老金隱性債務(wù)；

——在對(duì)國有企業(yè)公司化和私有化的過程中實(shí)行債務(wù)和資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換；以及

——使用一般的稅收或發(fā)行債券。

世界銀行一項(xiàng)最近的研究進(jìn)一步明確指出了為轉(zhuǎn)軌成本籌資的方式，它包括：(1)通過一般的財(cái)政收入或?qū)ｉT的社會(huì)保障稅籌資；（2）中央或地方政府通過發(fā)債來籌資；（3）動(dòng)用出售國有企業(yè)或其他資產(chǎn)的收益；（4）提高與工資相連的繳費(fèi)率(DorfmanandSin,2000）。

本文著重研究最后一種選擇，并通過模擬分析用各種稅收支付轉(zhuǎn)軌成本所產(chǎn)生的影響。不過，使用公司化和私有化的資金收益仍是可行的：智利在養(yǎng)老金改革中使用由私有化產(chǎn)生的資金支付轉(zhuǎn)軌成本。波利維亞政府用其6個(gè)最大國有企業(yè)私有化所產(chǎn)生的資金，并通過委托國際性資產(chǎn)管理公司進(jìn)行投資運(yùn)作，為全社會(huì)每個(gè)人建立起金額相同的最低養(yǎng)老金。盡管養(yǎng)老金水平低，但這些國家中最窮和最脆弱的群體，即那些無法為退休而儲(chǔ)蓄的老年窮人，都可享受到。

政策制訂者擔(dān)心公司化或私有化會(huì)引起國有資產(chǎn)流失。如果按照正常市場(chǎng)價(jià)格出售的話，國有資產(chǎn)的價(jià)值不會(huì)減少，只是國有資產(chǎn)的構(gòu)成改變了，從有形的資產(chǎn)變?yōu)楝F(xiàn)金或收入。國家可以決定如何使用這些私有化收入，是用來減少債務(wù)還是投資于其他項(xiàng)目。例如，匈牙利使用私有化資金償付外債。由此而減少利息支出和主權(quán)債評(píng)級(jí)上升使全國受益（Kornai,2000）。中國仍可考慮使用國有企業(yè)公司化所得的部分資金來償付養(yǎng)老金債務(wù)。也可同時(shí)對(duì)公開上市公司的IPO收益征稅，并利用這筆資金建立全國的養(yǎng)老金調(diào)劑基金，該基金可由中央管理，也可通過競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)承包給國際上著名的資產(chǎn)管理公司管理（像波利維亞一樣）。不過，這一話題超出了本文的范圍。