養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究論文

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“他山之石、可以攻玉。”德國(guó)作為現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)源地，歷來(lái)就受到國(guó)際社會(huì)廣泛和持續(xù)的關(guān)注，其養(yǎng)老保險(xiǎn)也已經(jīng)過(guò)一百多年的運(yùn)行實(shí)踐。在我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入攻堅(jiān)階段但前景并不明朗的時(shí)候，有必要從德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行實(shí)踐中采擷一二。

一、發(fā)展軌跡

本文所指養(yǎng)老保險(xiǎn)是德國(guó)的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)，其目標(biāo)是保障老年人的基本生活，養(yǎng)老金水平與繳費(fèi)工資與繳費(fèi)年限相聯(lián)系，目前的繳費(fèi)率大概是月工資的20％(雇員和雇主均負(fù)擔(dān)20％)，繳納年限一般情況下為45年，截至2002年底，已有5142.4萬(wàn)人參加法定養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)有1767.8萬(wàn)人。下面，讓我們沿著德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展軌跡，來(lái)更全面地了解德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀。

從1889年《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》建立以來(lái)，一些關(guān)鍵的年份和重要的改革如下：

1957年，從基金積累制改為現(xiàn)收現(xiàn)付制，建立動(dòng)態(tài)養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)整機(jī)制；1972年，主要是擴(kuò)大了被保險(xiǎn)人的范圍；1992年，養(yǎng)老金的調(diào)整依據(jù)改為可供支配的凈工資收入的增幅；1999年，在養(yǎng)老金計(jì)算公式中增加了人口發(fā)展因子，使人口老齡化的負(fù)擔(dān)能公平地分?jǐn)偟奖ｋU(xiǎn)費(fèi)繳納者和養(yǎng)老金領(lǐng)取者身上；2001年，降低福利標(biāo)準(zhǔn)、延長(zhǎng)退休年齡、提高繳費(fèi)比例和降低“視同繳費(fèi)年限”等；2003年和2005年進(jìn)行了組織機(jī)構(gòu)的改革，主要是自治機(jī)構(gòu)的合并，以降低管理成本。

宏觀來(lái)看德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的演變，可以總結(jié)出以下幾條發(fā)展主線：

1.籌資模式：從完全積累到現(xiàn)收現(xiàn)付。從1957年開(kāi)始，基金積累制向現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變，到1969年徹底實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)收現(xiàn)付制模式一直保持到現(xiàn)在。

2.內(nèi)容設(shè)計(jì)：越來(lái)越多樣性和個(gè)性化.盡量滿足不同個(gè)體的需要，賦予個(gè)體一定的選擇權(quán)，目前養(yǎng)老金種類(lèi)可分為：因年老支付的養(yǎng)老金(常規(guī)養(yǎng)老金、長(zhǎng)期養(yǎng)老金、婦女養(yǎng)老金和礦工養(yǎng)老金等)；因工作能力減退而支付的養(yǎng)老金(嚴(yán)重殘疾、喪失工作能力或無(wú)勞動(dòng)能力者養(yǎng)老金、失業(yè)者養(yǎng)老金等)；因死亡支付的養(yǎng)老金(鰥寡養(yǎng)老金、教育養(yǎng)老金和孤兒養(yǎng)老金等)。

3.福利水平：先從低到高，再?gòu)母叩降汀?957年到1989年32次的養(yǎng)老金調(diào)整使實(shí)際養(yǎng)老金比最初提高了2.3倍；19世紀(jì)初推行養(yǎng)老保險(xiǎn)體制時(shí)，法定的退休年齡是70歲，而那時(shí)的平均壽命只有45歲，近些年，德國(guó)人的實(shí)際退休年齡是60歲，但平均壽命則已達(dá)到80歲。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)濟(jì)的不可持續(xù)，近些年福利水平有下降趨勢(shì)。如從1992年起，60歲和63歲的退休年齡將提高到標(biāo)準(zhǔn)退休年齡65歲；視同繳費(fèi)年限降低(如過(guò)去受教育年限也可視為繳費(fèi)年限，最長(zhǎng)可以13年，現(xiàn)在只有7年)，從2001年起降低養(yǎng)老金水平(替代率將從70％降為2020年的46％)。

4.監(jiān)管機(jī)制：自治性越來(lái)越強(qiáng)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，遵循國(guó)家立法和國(guó)家自治相結(jié)合的原則。經(jīng)選舉產(chǎn)生的雇員和雇主代表對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行自治管理。自治結(jié)構(gòu)是游離于政府之外的，所有這些機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成了德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)關(guān)聯(lián)合會(huì)(VDR)。這種將政府從直接的管理責(zé)任中脫離出來(lái)的自治管理模式還形成了有效的、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督體系：外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)是政府，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)是自治機(jī)構(gòu)，從而有力地保障養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的日常運(yùn)行。自治組織的管理能力也是在不斷的實(shí)踐中變得越來(lái)越強(qiáng)大。

二、現(xiàn)實(shí)依托

可以看出，最大限度的將公正與互助、公開(kāi)性、多樣性和效率結(jié)合起來(lái)，是德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和運(yùn)行的根本目的。制度主要依托如下現(xiàn)實(shí)因素：

(一)制度形成和存在的總體依據(jù)——民主的和福利的聯(lián)邦制的國(guó)家性質(zhì)和完善的法律體系

德國(guó)基本法第20條第1款規(guī)定，聯(lián)邦德國(guó)是一個(gè)民主的和福利的聯(lián)邦制國(guó)家。依據(jù)福利國(guó)家原則，養(yǎng)老保險(xiǎn)是應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)的一項(xiàng)主要任務(wù)。福利國(guó)家原則規(guī)定國(guó)家具有負(fù)責(zé)社會(huì)福利的職能，但不對(duì)國(guó)家應(yīng)如何完成此項(xiàng)職能做出具體規(guī)定。這是民主原則在社會(huì)保險(xiǎn)制度中的體現(xiàn)，這也賦予了政府對(duì)實(shí)現(xiàn)公正的路徑進(jìn)行選擇的自由。

自德國(guó)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來(lái)，公正就在其中占有優(yōu)先地位，這種優(yōu)先地位是由完善的法律制度予以保障的。社會(huì)法典第1卷總則和社會(huì)法典第4卷通則對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)作了原則規(guī)定，第6卷對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作了更為詳盡的規(guī)定，還有各州的立法以及聯(lián)邦法院的規(guī)定。另外，還有完備的司法制度，德國(guó)憲法規(guī)定，任何權(quán)利受到損害的公民都可以訴諸司法機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題，由社會(huì)法庭首先負(fù)責(zé)。

(二)現(xiàn)收現(xiàn)付的資金運(yùn)作模式依舊——對(duì)社會(huì)公平的不懈追求

由于人口老齡化和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)加劇，在從現(xiàn)收現(xiàn)付走向基金積累的國(guó)際趨勢(shì)下(智利完全私有化的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革自不必說(shuō)，就算福利國(guó)家櫥窗之稱的“瑞典”和“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜姹Ｕ系母＠麌?guó)家英國(guó)，也都紛紛走上了更有效率的“基金積累”道路)，德國(guó)是仍然保持著更能促進(jìn)社會(huì)公平的現(xiàn)收現(xiàn)付模式的少數(shù)國(guó)家之一。一方面是改革難度大的客觀因素；另一方面也是對(duì)社會(huì)公平最大限度和執(zhí)著追求的主觀結(jié)果。最大限度的公平實(shí)際上也是德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度堅(jiān)持不懈的追求。

(三)多樣化的制度設(shè)計(jì)和自治管理機(jī)構(gòu)——國(guó)家對(duì)公民權(quán)利的最大維護(hù)和對(duì)民主、自由的最大保障

自由和平等歷來(lái)就是西方文化的核心與精髓，多樣化的制度設(shè)計(jì)給了社會(huì)成員一定的選擇空間和自由，體現(xiàn)了德國(guó)重視社會(huì)成員的個(gè)性化需求，尊重自由的文化。

德國(guó)允許社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行自治管理，雖然這并不意味著社會(huì)保險(xiǎn)可以隨意發(fā)展，但至少說(shuō)明了國(guó)家在履行憲法所保障的基本權(quán)利的同時(shí)，在盡力保障了個(gè)人和企業(yè)的自由權(quán)，其實(shí)這得益于政府的角色定位。在社會(huì)保險(xiǎn)中，立法者在盡力創(chuàng)造這樣一種法律框架，即能使人們盡量自己負(fù)責(zé)解決自己的事情，政府沒(méi)有興趣以一種官僚主義的方式規(guī)定所有的細(xì)節(jié)。因此，在這種角色定位下，國(guó)家就沒(méi)有必要經(jīng)營(yíng)所有的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。這一點(diǎn)也是前面所述民主和福利的聯(lián)邦國(guó)家的典型體現(xiàn)。

(四)改革舉步為艱——福利剛性、政治作用和強(qiáng)大的工會(huì)力量

為了增強(qiáng)制度的適應(yīng)性，德國(guó)政府雖然在對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行不斷調(diào)整，但大都是小修小補(bǔ)，可就是這些對(duì)于社會(huì)制度來(lái)說(shuō)根本稱不上改革、屬于很正常的“調(diào)整”，如隨著人口平均預(yù)期壽命的延長(zhǎng)而相繼延長(zhǎng)退休年齡等，都遇到強(qiáng)大的社會(huì)阻力。可以說(shuō)，在德國(guó)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革舉步為維。除了在任何國(guó)家都起作用的“福利剛性”和“政治作用”不可忽視外，強(qiáng)大的工會(huì)力量是另外一個(gè)不可忽視的因素。德國(guó)工會(huì)聯(lián)盟(DGB)目前有1000多萬(wàn)個(gè)會(huì)員(即單個(gè)的工會(huì))，工會(huì)的目標(biāo)是改善雇員的工作和生活條件，他們代表雇員的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益參與社會(huì)保險(xiǎn)的自治管理、對(duì)社會(huì)政策問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)，而且工會(huì)在意識(shí)形態(tài)上又是中立的，獨(dú)立于任何政黨，可見(jiàn)，他們對(duì)雇員福利的保護(hù)是持久和穩(wěn)定的。因此，強(qiáng)大的工會(huì)一直在維護(hù)勞動(dòng)者福利和權(quán)益方面扮演著重要的作用，同時(shí)也構(gòu)成德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的一個(gè)主要阻力。

三、現(xiàn)狀評(píng)論

但現(xiàn)在的制度是否能帶來(lái)最優(yōu)的社會(huì)效果，在了解了制度現(xiàn)狀和其存在的社會(huì)基礎(chǔ)后，有必要對(duì)其進(jìn)行全面的評(píng)論，這才能達(dá)到進(jìn)行國(guó)際借鑒的真正目的。在這里，主要參考著名社會(huì)保障專家鄭功成教授在其所著《中國(guó)社會(huì)保障制度變遷與評(píng)估》一書(shū)中提出的指標(biāo)(價(jià)值取向與建制理念、制度的適應(yīng)性和制度的可持續(xù)性等)來(lái)對(duì)其進(jìn)行評(píng)論。

(一)公平的價(jià)值取向值得肯定

雖然近些年養(yǎng)老保險(xiǎn)金水平有所下降，但從總體來(lái)看，其人性化的、寬松的制度設(shè)計(jì)和全面覆蓋的立法原則等，都說(shuō)明了其仍是一個(gè)名副其實(shí)的福利國(guó)家，其為保持福利水平所做的各種努力都基于其對(duì)公平的不懈追求。這一點(diǎn)不僅能從現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)容可以看出，還能從1990年?yáng)|西德合并時(shí)，面對(duì)東德制度不一致且西德保障水平高于東德的情況，德國(guó)政府決定將原西德的社會(huì)保險(xiǎn)制度模式完全移植到東德的轉(zhuǎn)型方案中看出。西部地區(qū)對(duì)東部地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型的責(zé)任分擔(dān)，明顯地符合增進(jìn)社會(huì)公平與國(guó)家認(rèn)同的價(jià)值追求。盡管現(xiàn)在對(duì)于德國(guó)的轉(zhuǎn)型方案還不能簡(jiǎn)單地予以評(píng)判，因?yàn)楝F(xiàn)在轉(zhuǎn)型還沒(méi)有最后完成，但其中所包含的對(duì)公平的追求與向往，以及國(guó)家認(rèn)同等是應(yīng)當(dāng)充分肯定的。

(二)對(duì)公平的不懈追求并沒(méi)有阻止福利水平的下降

在德國(guó)，雖然主觀上有追求公平的強(qiáng)烈愿望，但嚴(yán)重的人口老齡化問(wèn)題導(dǎo)致制度負(fù)擔(dān)異常沉重，目前，制度負(fù)擔(dān)比例(繳費(fèi)人數(shù)/領(lǐng)取人數(shù))是2.3∶1，生育率降低又使這一形勢(shì)雪上加霜，預(yù)計(jì)20年后這一比例將下降到1.3∶1，而依據(jù)“代際協(xié)議”的現(xiàn)收現(xiàn)付制只有在一定的人口結(jié)構(gòu)下才能正常的運(yùn)轉(zhuǎn)(一般至少要大于3∶1)。而與此同時(shí)，在德國(guó)，多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還未真正形成，實(shí)際上直到2001年政府才推出里斯特養(yǎng)老金，才開(kāi)始建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。在這種形勢(shì)下，養(yǎng)老金水平下降是必然的，這也是近來(lái)改革的動(dòng)向之一。從實(shí)際運(yùn)行結(jié)果來(lái)看也是如此。據(jù)德國(guó)2005年8月2日《明鏡周刊》報(bào)道，2004年因經(jīng)濟(jì)困難而無(wú)法在合同期內(nèi)付清所有保險(xiǎn)費(fèi)而提前結(jié)清的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)高達(dá)126億元，比2003年高出2億歐元。由于提前退出了法定養(yǎng)老保險(xiǎn)，60％的未來(lái)退休人員不得不大幅度降低生活標(biāo)準(zhǔn)，近三分之一的德國(guó)人將面臨老年貧困的威脅。

(三)增強(qiáng)適應(yīng)性的努力并沒(méi)有改變養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)濟(jì)不可持續(xù)的局面

一項(xiàng)制度只有適應(yīng)所處時(shí)代的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等多項(xiàng)因素，才能得到可持續(xù)的發(fā)展.近些年來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出已面臨很大壓力。養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出在德國(guó)一直是支出規(guī)模最大的福利項(xiàng)目，1990年，法定養(yǎng)老保險(xiǎn)支出2000億馬克，幾乎占社會(huì)福利費(fèi)用的30％，國(guó)民生產(chǎn)總值的9％。在轉(zhuǎn)型后，壓力更加沉重。在2002年，即兩德統(tǒng)一10年之后，以工資為繳費(fèi)基礎(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)和建立在稅收基礎(chǔ)上的社會(huì)福利支出的相加總額約合德國(guó)GDP的1/3，全德領(lǐng)取退休金和社會(huì)救濟(jì)的人口接近工資收入人口，德國(guó)財(cái)政支出的62％都用來(lái)償還債務(wù)和社會(huì)福利，龐大的社會(huì)保險(xiǎn)賬戶出現(xiàn)虧空，德國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)也因此連年超過(guò)3％(占GDP比例)的警戒線。雖然德國(guó)政府也采取了多種“增收減支”措施，如從2001年逐漸延長(zhǎng)退休年齡，到2011年，開(kāi)始把退休年齡延長(zhǎng)到67歲；逐步提高繳費(fèi)比例，從現(xiàn)在的19.5％提高為2030年的22％；逐漸降低養(yǎng)老金水平，但替代率將從現(xiàn)在的53％降為2020年的46％，再進(jìn)而降為2003年的43％。從這幾年的實(shí)際運(yùn)行狀況看，由于沒(méi)有從根本上和結(jié)構(gòu)上改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，取而代之的各種“小修小補(bǔ)”的調(diào)整政策并沒(méi)有改善制度經(jīng)濟(jì)的不可持續(xù)性。由于過(guò)于寬松的規(guī)定和多項(xiàng)選擇的自由，雖然目前的法定退休年齡是65歲，但平均實(shí)際退休年齡僅60歲，“早退”現(xiàn)象非常嚴(yán)重。因此，提高適應(yīng)性的努力并沒(méi)有必然帶來(lái)較高適應(yīng)性的結(jié)果。另外，經(jīng)濟(jì)上的不可持續(xù)還表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)缺乏活力，由于習(xí)慣于德國(guó)過(guò)去的高福利，社會(huì)成員已形成惰性和過(guò)于依賴社會(huì)福利的情況，近些年福利水平的降低也沒(méi)有激勵(lì)他們的工作熱情，反而使一部分人更加消極，或者提前退休，或者依靠領(lǐng)取失業(yè)金度日，這使長(zhǎng)期以來(lái)由于產(chǎn)品成本太高、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力下降的德國(guó)經(jīng)濟(jì)很難擺脫不景氣的狀態(tài)。

四、若干啟示

通過(guò)對(duì)德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的分析，可以發(fā)現(xiàn)，其中既有值得學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)，也有引以為戒的教訓(xùn)。

(一)經(jīng)驗(yàn)

盡管在實(shí)踐運(yùn)行中也有不盡如人意之處，但在一定程度上，德國(guó)作為福利國(guó)家的典型和資深代表，還是提供給我們一個(gè)追求公平、法制完善和管理透明、規(guī)范的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度典范。

1.公平的理念。平等與幸福是人類(lèi)追求的終極目標(biāo)，德國(guó)在社會(huì)政策中貫徹的最大限度地促進(jìn)社會(huì)公平的理念，是與整個(gè)人類(lèi)發(fā)展相一致的，其對(duì)社會(huì)公平的執(zhí)著和不懈追求的精神值得我們學(xué)習(xí)。

2.完善的法律。這是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行走上規(guī)范、高效的重要保證，許多國(guó)家成功的社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行實(shí)踐都說(shuō)明了這一點(diǎn)。法律的完善不僅僅體現(xiàn)在法律的齊全上，還體現(xiàn)在對(duì)法律的穩(wěn)定性和動(dòng)態(tài)性保持一個(gè)合理的度上。如在德國(guó)，僅2001年到2005年期間，政府就曾對(duì)多項(xiàng)條款進(jìn)行了幾十次的微調(diào)，而整體的管理原則又得以保持。

3.自治的管理。自治管理是一種透明、民主和有效率的社會(huì)保險(xiǎn)管理模式，一方面自治管理可以充分吸收社會(huì)力量，直接減輕政府的管理責(zé)任；另一方面，賦予了勞動(dòng)者、企業(yè)和工會(huì)參與管理的權(quán)利，是對(duì)勞動(dòng)者保險(xiǎn)權(quán)益的最大尊重；而且，自治管理有助于政府更好地履行監(jiān)督職責(zé)，保證制度運(yùn)行的效率。

4.茁壯的工會(huì)。與過(guò)于強(qiáng)大的德國(guó)工會(huì)形成鮮明對(duì)比的是，在中國(guó)，工會(huì)組織太不完善。作為用經(jīng)濟(jì)手段解決社會(huì)問(wèn)題的社會(huì)保險(xiǎn)制度，往往都是出于政治目的的安排，其制度的出臺(tái)也往往是不同利益集團(tuán)相互較量的結(jié)果.如果沒(méi)有工會(huì)這樣的組織與企業(yè)、政府等其他利益組織形成力量的牽制和制衡，勞動(dòng)者的權(quán)益是很難保障的，在利益多元化、矛盾多元化的社會(huì)轉(zhuǎn)型期就更是如此。

(二)教訓(xùn)

在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的模式選擇、水平確定上，要吸收以下教訓(xùn)：

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)是多個(gè)系統(tǒng)綜合作用的結(jié)果，而不是某一單個(gè)因素的獨(dú)立作用，偏執(zhí)于任何一個(gè)單一的因素，不顧其他，制度的發(fā)展必然是不可持續(xù)的。因此，要綜合考慮經(jīng)濟(jì)、政治、文化和歷史等多項(xiàng)因素。而且，在不同的歷史時(shí)期，同一因素對(duì)制度所起的決定作用或影響程度也是不同的，對(duì)制度進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)整是必要的。

2.平等與幸福固然是人類(lèi)追求的終極目標(biāo)，但經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展才是人類(lèi)社會(huì)不斷接近這個(gè)目標(biāo)的唯一路徑。只有把蛋糕做大，才能有更多的蛋糕可分，否則促進(jìn)社會(huì)公平的福利制度不僅不能長(zhǎng)期存在，還會(huì)造成經(jīng)濟(jì)的衰退，形成社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的惡性循環(huán)，這樣一來(lái)，終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也就無(wú)從談起。

3.只注重公平而不注重激勵(lì)勞動(dòng)者的制度只會(huì)增加國(guó)民的惰性和依賴性，從而降低經(jīng)濟(jì)活力，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有負(fù)面影響。