論失業保險制度完善

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摘要:圍繞完善我國失業保險制度這一問題，并結合了當前我國制度中的內容，從覆蓋范圍、基金籌集等方面進行探討，研究發現我國不僅在制度的設計上而且在制度的執行方面都存在著不少問題。建議我國在定義具體概念，立法工作，保障民生，促進就業等方面對失業保險保險制度進行不斷完善。

關鍵詞:失業;社會保險;失業保險

一、失業保險制度的概述

（一）失業保險制度的概念。失業保險制度是以憲法為核心，以其他相關法律為輔助，對失業保險關系進行調整而形成的制度體系。（二）失業保險制度的基本內容。作為一個完整、健全的失業保險制度應大致包括以下內容：第一，失業保險制度的覆蓋范圍。失業保險覆蓋面的大小和范圍，是需要在制度內明確規定出來的。根據不同的行業區分，可能會把從事農業的人員排除在范圍之內，而根據工作時間來看，可能會把臨時工和季度工人排除，而我國是以居民的戶籍制度為基礎劃分的。我國的失業保險制度只包括了城鎮企事業單位的工作人員，對于公務員和非城鎮戶口的勞動者，失業保險制度對其并不進行保護。第二，失業保險金的籌集。失業保險金的籌集一般有五種方式：一是雇主和雇員共同承擔；二是雇主和國家共同承擔；三是雇員和國家共同承擔；四是由雇主、雇員、國家按比例承擔；五是雇主獨自承擔。大多數國家采用的模式是通過建立基金由雇主、雇員和國家各按比例承擔。第三，失業保險金的領取資格。一般來說，符合下列條件，失業人才具有領取失業保險的資格：在法定勞動年齡內，具有勞動能力，不是本人自動離職，在工作期間繳納了一定期限的失業保險費，必須進行了失業登記。在各國規定中，大多都包括了以上幾個方面。

二、我國失業保險法律制度的現狀及分析

我國現行的失業保險制度具有以下不足之處:第一，失業保險制度中基礎概念規定模糊。我國《失業保險條例》對失業、非自愿性失業、再就業等相關概念的界定都處于非常模糊狀態，尤其突出在對失業的定義上，對失業如何進行有效完整的定義是一個需要仔細考慮的問題。另一問題就是，在現行的失業保險法律法規中仍然使用“職工”這一詞語，職工，舊時指工人，現在常指我國企事業、機關中以工資收入為主要生活來源的勞動者或工作人員，而這種定義已經不符合我國現在的國情。從上述可看出我國無論是在立法層次還是在法規政策上都存在概念規定模糊的問題。第二，立法層次偏低。我國的《失業保險條例》沒有上升到法律層面，缺乏權威性和強制性。由于《失業保險條例》不夠具有威懾力，導致我國在繳納失業保險基金上存在著許多困難，眾多企業、事業單位沒有把這個問題重視起來。要想保證失業保險具有強制性，必須要有較高效力和層次的法律保證實施，才能保障失業人員的權益和失業保險工作的順利進行。參照世界上大多數國家的作法，一般是制定《失業保險法》來確保相關工作的順利展開。第三，失業保險覆蓋范圍狹窄。當前我國面臨的一個重要社會與經濟問題就是城鄉統籌，在城鄉一體化的背景之下，城鎮和鄉村都應該平等享受各個方面的政策，讓城鎮居民和農民享有相同的權利。我國在《失業保險條例》第二條中規定了失業保險的范圍只適用于城鎮企事業單位職工，包括這些單位的農民合同制職工。《條例》將鄉鎮企業職工、臨時工、個體經營者等眾多其他勞動者排除在保險范圍之外，這顯然沒有考慮到社會整體利益，其范圍不應只涉及企事業單位的工作人員和合同制農民工人，還應包括更多的勞動者，例如公務員等，才能體現出其存在的價值意義，更好地實現社會公平。第四，失業保險金的給付問題。根據《失業保險條例》《社會保險法》的相關規定，由失業保險費、失業保險基金利息、財政補貼和依法應納入的其他基金構成失業保險基金，同時也對其給付主體和支出做出了補充規定。在《失業保險條例》第十八條中規定了失業保險金標準的確定方式。眾所周知，失業保險制度的建立是為了確保在勞動者失業后仍能保障其一定的生活的水平，維持基本的生活，給予其再就業的時間。可是從《條例》第18條所表述的來看，當前我國的失業保險金標準介于各地方最低工資標準和城市居民最低生活標準二者之間，但全國各個地方的的最低工資都普遍較低，而給付的失業保險金更是要低于最低工資標準，這樣有可能對勞動者的最基本的生活水平都難以保障。

三、我國失業保險法律制度的完善

（一）完善相關概念的界定。長期以來，我國在失業保險立法上對一些基本概念一直沒有明確的定義。因此，首先，要對我國的失業保險法律制度中，最基本也是最重要的是對“失業”這一概念做出科學地、準確地、完整地的定義其次，應該改變使用“職工”這一詞語的現象，改為“員工”更合適。員工與職工有著本質上的區別，員工多指企業中的行政和業務人員，主要存在于公司制的企業中，員工也體現“雇員”這一勞動者與企業的雇傭合同關系，總的說來，員工包含于職工中，因此將企業“職工”稱為“員工”其實更為恰當。（二）提高《失業保險條例》的立法層次。目前全世界大多數國家的失業保險制度都是用法律的形式將其確定，確立了相關的權利、義務以及責任。而現階段在我們國家，卻沒有一部《失業保險法》。面對我國是否需要出臺一部完善的《失業保險法》這一問題，許多學者對此的看法各有千秋，許多人認為就現在而言社會運行以及相關的上層建筑不足以支撐這部法律的出臺，應該等到一切走上軌道后再著手此事。可是失業保險制度在運行過程有許多的不足，沒有全面的保障到所有的工作人員應有的權利。還有對失業保險的管理也是一個問題，管理秩序較為混亂，沒有嚴格的管理規定并且管理人員也不盡其職。所以將《失業保險條例》的法律高度提升，給予失業保險制度一部獨立的法律是非常必要的也是必然的。法律本身具有它的局限性，它與社會現實生活存在著矛盾，其過于靜態，落后于社會的發展，所以應該使法律與社會盡量同行。（三）完善失業保險基金的征管制度。從世界范圍來看，失業保險金的征收有征稅和收費兩種方式。而我國是采用的則是籌集失業保險基金的方法。目前世界各國大多選擇的是通過征稅的方式來獲取失業保險基金，稅收方式的好處就是其具有強大的強制力，通過法律保證其實施，我國可以從這一方面為借鑒出發點，設計以稅收方式征收失業保險基金，通過稅收的強制性特征保障基金的繳納，或者設計具有針對性的新的稅種，將各項需繳納的保險基金改為稅，一方面既具有稅本身的約束力，另一方面也具有法律的保障，相較之下必然會比現在的籌集制度具有更高的效力。（四）擴大失業保險法律制度的覆蓋范圍。根據《失業保險條例》第二條以及第三十二條的規定我們可以看出，我國的失業保險覆蓋的主要層面是城鎮勞動者，并不包括鄉鎮和農民勞動者。也就是說，我國的鄉鎮企業是不受失業保險制度的保護的，鄉鎮企業的工作人員不僅僅限制在農村勞動者，還有大量的非農村勞動者，這一部分人已經脫離傳統的農耕土地生活，他們與城鎮勞動者一樣通過勞動就業獲取生活酬勞，屬于就業人員的一份子，面臨著相同的失業風險，如果不能給予鄉鎮企業就業人員予以失業保障，他們失業后將面臨著更大的困境。其次，隨著《公務員法》的實施以及公務員工作制度的不斷完善，公務員與勞動者之間的角色轉換會發生一定的變化，如果單獨為其制定專門的失業保障制度會導致法律資源的浪費，而且也會造成制度上協調不足的問題，所以應當把公務員也列入保障范圍中。（五）完善失業保險金給付制度。普遍來說，失業保險金的給付應從兩個方面去考慮，一是給付期限，二是失業保險金的高低。首先，我國把失業保險金的給付期分為了十二個月、十八個月和二十四個月三種期限，也就是說失業者的失業時間長短與失業待遇有著密切的聯系，但縱觀其他國家的經驗，大多數國家都把給付時間控制在12個月內，通過設計期限迫使失業者快速轉變失業狀態，以減少對政府的國度依賴同時也減輕國家的財政壓力和社會壓力。所以我國在一定基礎上也可適當調整給付期限，一方面防止失業者失去勞動機會，另一方面也有助于推動經濟的發展和社會的進步。其次，失業保險金的給付金額也應適當提高。在法律規定的失業保險金發放的方式之外，可以將職工的教育程度，繳費的時長，繳費的高低以及家庭情況都納入發放失業保險金額的考慮范圍內，根據不同的標準設立不同層級的金額數，這樣既能保障生活水平較低的失業者也能保障到生活水平較高的失業者，更符合社會公共利益。（六）增強失業保險促進再就業功能。失業保險制度不僅要解決失業人員的生活問題，同時也要解決失業人員的再就業問題，失業保險制度要將其重心要向促進再就業做出適當的轉移。首先，應該要通過立法來加以改變，要加大失業保險基金在促進再就業方面的支出，從我國目前的情況來看整體偏向于保障基本生活，對促進再就業的重視程度比較低。其次，應該完善就業培訓制度。失業者在相關部門進行了失業登記后，根據不同行業、不同失業者自身的情況與條件制定相應的培訓項目，并建立培訓效果評估機制。而且也可以把用人單位納入培訓體系中，例如某些企業需要專業型人才的，可以根據企業的要求進行培訓，避免勞動者與企業需求脫節。最后，應建立激勵約束機制。鼓勵并引導失業者轉變就業觀念，多去嘗試不同領域的就業與創業。

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作者:呂志杰 單位:西北政法大學