制約體制范文10篇

如何將股份制的董事會領(lǐng)導(dǎo)下的負(fù)責(zé)制、監(jiān)事會的監(jiān)督約束與企業(yè)經(jīng)理的中心地位、企業(yè)黨組織的核心作用、職工代表大會的民主管理等有機(jī)結(jié)合，又如何發(fā)揮各自的作用，增強(qiáng)股份制企業(yè)內(nèi)部的凝聚力和自我約束能力，武漢糧油食品貿(mào)易中心(以下簡稱“糧貿(mào)中心”)在幾年的實(shí)踐中對這個(gè)問題進(jìn)行了一些有益的探索。現(xiàn)將我們調(diào)查的情況介紹如下:

一、具體做法

糧貿(mào)中心是1984年底由湖北省、武漢市糧食部門的倡議，得到部分省、市糧食部門贊同，經(jīng)商業(yè)部批準(zhǔn)，聯(lián)合組織的全國糧食行業(yè)中最早的一家股份制企業(yè)。投資入股的單位由創(chuàng)建初期的6個(gè)省區(qū)的36家企業(yè)發(fā)展到目前的15個(gè)省、區(qū)、計(jì)劃單列市的63家企業(yè)，擁有股金1486萬元，股東大會為糧貿(mào)中心非常設(shè)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，董事會為股東大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。糧貿(mào)中心在董事會的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行經(jīng)理負(fù)責(zé)制。現(xiàn)有職工570人。1987年3月，武漢市委、市政府按照股份制企業(yè)的特征和企業(yè)的具體情況對糧貿(mào)中心實(shí)行間接管理:糧貿(mào)中心行政關(guān)系歸口市商委實(shí)行行業(yè)管理(1989年調(diào)整為市糧食局管理);黨群關(guān)系娜歸到所在地的江岸區(qū)委實(shí)行屬地領(lǐng)導(dǎo)管理。企業(yè)可以直接向市工商、稅務(wù)、銀行、物資、勞動等部門辦理有關(guān)事項(xiàng)。按照《糧貿(mào)中心簡章))的規(guī)定:“經(jīng)理是中心的法人代表，••…在執(zhí)行黨和國家政策、方針、法律、法令的前提下，行使經(jīng)營自主權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、人事選聘權(quán)、財(cái)物支配權(quán)、職工的分配獎懲權(quán)”，全面負(fù)責(zé)企業(yè)的物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)，從而確立了經(jīng)理在企業(yè)的權(quán)力中心和責(zé)任中心的地位。對于經(jīng)理的支持、約束也因此成為企業(yè)約束機(jī)制運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)和重要內(nèi)容。糧貿(mào)中心圍繞經(jīng)理的中心地位初步建立了企業(yè)的自我約束體系。企業(yè)黨委、職工代表大會和以黨委為核心的監(jiān)事組，充分發(fā)揮各自的作用，從多層次、多角度，調(diào)動企業(yè)的多種因素，按照股份制企業(yè)的特征，實(shí)行對企敢經(jīng)理和下作人員的全面約束、監(jiān)督。

(一)企業(yè)黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督保證。糧貿(mào)中心組建后不久就成立了臨時(shí)黨組，1986年成立了企業(yè)黨委。黨委成立以后，積極發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢，圍繞企業(yè)的經(jīng)營管理活動履行監(jiān)督、約束的職責(zé)。

1.維護(hù)企業(yè)經(jīng)理的中心地位，把握企業(yè)的方向。糧貿(mào)中心的黨委和經(jīng)理屬于兩個(gè)不同的組織結(jié)構(gòu)。經(jīng)理由董事會聘任，經(jīng)理的中心地位由《糧貿(mào)中心簡章》所確立。這就要求企業(yè)黨委要更善于處理關(guān)系.更加注意自己的工作方法。黨委成立以后，不充當(dāng)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者和決策者，尊重經(jīng)理的中心地位，維護(hù)經(jīng)理的權(quán)威。經(jīng)理的一些重大決策主動與黨委成員通報(bào)，征求意見;黨委成員積極維護(hù)經(jīng)理的決策，加強(qiáng)企業(yè)思想政治工作，調(diào)動職工的積極性，主動琉導(dǎo)和政府有關(guān)部門聯(lián)系的渠道，為經(jīng)理的工作創(chuàng)造寬松的環(huán)境。黨組織的監(jiān)督約束不是針對經(jīng)理個(gè)人，而是從大處著手，從全面出發(fā)擔(dān)負(fù)維護(hù)國家、企業(yè)和職工利益的責(zé)任。黨組織始終把堅(jiān)持企業(yè)經(jīng)營管理的社會主義方向放在首位，了解、掌握黨和國家的方針、政策，特別是與企業(yè)改革密切相關(guān)的重大政策、法規(guī)，及時(shí)組織黨委成員(經(jīng)理也屬黨委成員)和行政領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)、貫徹，監(jiān)督企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員認(rèn)真執(zhí)行黨的方針、政策，遵紀(jì)守法。對此，現(xiàn)任經(jīng)理深有感觸地說:、“有了黨委的把關(guān)、撐腰，有了恰如其份的監(jiān)督和約束，我感到?jīng)Q策更加穩(wěn)妥，政令更加暢通。”

2.以黨委考核為基礎(chǔ)，確保經(jīng)理正確行使人事任免權(quán)。糧貿(mào)中心黨委在不違反《糧貿(mào)中心簡章》的前提下，運(yùn)用黨的組織優(yōu)勢，建立干部考核體系，為經(jīng)理的人事任免提供良好的條件。1990年3月，糧貿(mào)中心黨委制定了《關(guān)于干部管理的若干規(guī)定》，規(guī)定:糧貿(mào)中心的干部管理，原則向下管一級。各單位正、副經(jīng)理，中心各室(科)正、副主任(科長)以及相當(dāng)職務(wù)的行政干部，由黨委推薦或總經(jīng)理提名，黨政領(lǐng)導(dǎo)集體研究，由行政任免，黨委和行政共同管理。當(dāng)黨政對具體的人事任免發(fā)生分歧時(shí)，雙方都采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，有時(shí)采取暫緩作決定的辦法，等條件成熟了再議。3.健全廉政制度，規(guī)范經(jīng)營行為。黨委堅(jiān)持和提倡克己奉公精神，要求職工在企業(yè)創(chuàng)建之初舉步維艱時(shí)，更要對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益負(fù)責(zé)，自覺抵制和糾正業(yè)務(wù)交往中的不正之風(fēng)。工98了年，糧貿(mào)中心黨委制定了義關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行黨的紀(jì)律的若干規(guī)定》，1986年初，黨委又建立了舉報(bào)制度。這些規(guī)章的建立，促使領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)了自我約束力。中心經(jīng)理、副經(jīng)理等因公外出，有時(shí)受到業(yè)務(wù)往來單位超標(biāo)準(zhǔn)安排住宿和購買車、船票，回來報(bào)銷時(shí)，都主動自付了超標(biāo)準(zhǔn)部分。

摘要：構(gòu)建社會主義和諧社會，需要加強(qiáng)和完善政府公共管理職能，提高政府提供公共服務(wù)和社會管理的能力；需要完善社會三大部門的平衡發(fā)展，促進(jìn)社會和諧發(fā)展；需要減少公權(quán)力侵犯私權(quán)利的行為，完善權(quán)力監(jiān)督制約體系。

關(guān)鍵詞：和諧社會政府公共管理職能監(jiān)督與制約

構(gòu)建社會主義和諧社會，是我們黨從中國特色社會主義事業(yè)全局出發(fā)提出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。指導(dǎo)社會主義和諧社會理論的哲學(xué)思想，是馬克思主義哲學(xué)的辯證觀點(diǎn)和“度”的觀念。辯證觀點(diǎn)認(rèn)為，一切事物的矛盾，不但是相克的，而且是相生的。只有對抗性矛盾才是一方吃掉另一方的關(guān)系，而我國現(xiàn)今社會整體上是非對抗性社會，社會矛盾普遍存在相生、互利、共贏的關(guān)系。矛盾一方的存在和發(fā)展，是以另一方的存在和發(fā)展為條件的。例如要快速建設(shè)城市和工業(yè)，必須更好地建設(shè)鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)；要保持東南部快速發(fā)展，必須同時(shí)大規(guī)模開發(fā)中西部；要鼓勵更高效率，必須實(shí)現(xiàn)公平；人要更長久地利用自然資源，必須同時(shí)更好地保護(hù)和造就自然資源等等。要解決好這些矛盾，達(dá)到協(xié)調(diào)、均衡、共贏、共享，顯然政府在和諧社會中的角色尤為重要。加快政府管理創(chuàng)新，是促進(jìn)和諧社會發(fā)展的保證和關(guān)鍵。政府作為和諧社會的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，在發(fā)展戰(zhàn)略上要打破單一經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的思路，要堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)，由一個(gè)管制型政府走向服務(wù)型政府。同時(shí)要充分認(rèn)識和考慮不同群體和階層的利益、公平公正地分配社會資源和制定社會行為規(guī)則，維護(hù)不同群體和階層之間的和諧。

一、加強(qiáng)和完善政府公共管理職能，提高政府提供公共服務(wù)和社會管理的能力

公共管理是指那些不以營利(不以追求利潤最大化)為目的，旨在有效地增進(jìn)與公平地分配社會公共利益的調(diào)控活動。毫無疑問，政府對社會發(fā)展負(fù)有主要責(zé)任。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府在公共服務(wù)供給方面發(fā)揮著直接提供、資金供給和監(jiān)管三種作用。目前我國公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了供給主體多元化，但存在覆蓋領(lǐng)域窄、財(cái)政供養(yǎng)不規(guī)范、績效管理不嚴(yán)格、過度市場化又缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管等問題。為此，我們從以下幾方面探討提高政府公共服務(wù)和社會管理能力，以保證公共服務(wù)全覆蓋、高效率和高質(zhì)量。

第一，行政人員應(yīng)轉(zhuǎn)變服務(wù)理念。在政府中，很少有人用“顧客”一詞。大多數(shù)行政人員根本不知道誰是他們的顧客。他們只知道為領(lǐng)導(dǎo)、上級服務(wù)，而無視那些真正的服務(wù)對象。從理論上講，民主政府的存在就是為公民服務(wù)。今天的時(shí)代已不同于工業(yè)時(shí)代，人們對政府提供的服務(wù)產(chǎn)生了懷疑，試圖改變一切：成立各種委員會，制定新的計(jì)劃，籌集資金，自愿服務(wù)等，這無疑對政府提出了挑戰(zhàn)。為適應(yīng)這種變化，政府應(yīng)把顧客放到司機(jī)位置上。因?yàn)橐坏╊櫩蜕狭似嚕椭荒芟Ｍ緳C(jī)把自己送到目的地，這是被動的。如果讓乘客自己開車，他們就會選擇自己的路線抵達(dá)終點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民增收、金融政策、社會經(jīng)濟(jì)鏈 農(nóng)民收入是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集中體現(xiàn)，是全面建設(shè)農(nóng)村小康社會的基石，也是事關(guān)全國綜合經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的基礎(chǔ)。黨的十六大提出“……建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)。”為完成好這一任務(wù)，我們從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)核心的金融角度，對此政策性、體制性問題進(jìn)行相關(guān)研究，并提出一些建設(shè)性意見和建議。

（一）

按支出法統(tǒng)計(jì)的GDP由最終消費(fèi)、投資和凈出口三大部分組成。從1990年至2001年，我國GDP各大部分的貢獻(xiàn)率平均比重為：最終消費(fèi)占59.69%，投資占38.22%，凈出口占2.08%。最終消費(fèi)始終是促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)增長的主要動力。目前，從國際上看，特別是亞洲金融危機(jī)、美國“9·11”事件和伊拉克戰(zhàn)爭后，全球金融經(jīng)濟(jì)形勢動蕩不安，我國人民幣升值的壓力越來越大，凈出口已遭遇到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一是凈出口占全球凈出口總額較小，且增幅減緩。2002年盡管自己與自己比出口增幅較大，但扣除加工貿(mào)易后真正的商品凈出口只占全球出口總額的2%。2003年1至9月進(jìn)口增幅高于出口增幅6.2個(gè)百分點(diǎn)，進(jìn)出口貿(mào)易順差僅為91.5億美元，比去年同期下降54.3%。二是一些國家和地區(qū)采取以反傾銷為主的貿(mào)易手段，抑制我國產(chǎn)品出口。從WTO成立的1995年起至2002年底，成員方反傾銷立案2160起，其中涉及我國的就達(dá)308起，占立案總數(shù)的14.29%；2002年，WTO成員反傾銷立案共276起，其中涉及我國產(chǎn)品的有47起，占立案總數(shù)的16.67%；2003年4月美國已把我國列入《2003年各國貿(mào)易壁壘報(bào)告》清單，1至9月，有15個(gè)國家和地區(qū)對我國出口產(chǎn)品反傾銷和保障措施立案42起，涉及金額10.7億美元。三是出口退稅率下調(diào)，將會明顯降低我國的凈出口。2003年10月，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局決定從2004年1月1日起降低一般性出口產(chǎn)品和部分資源性產(chǎn)品出口退稅率，按現(xiàn)行出口結(jié)構(gòu)，出口退稅率的平均水平將降低3個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)有關(guān)專家測算，平均出口退稅率每下調(diào)一個(gè)百分點(diǎn)，中國出口增速將下降4.9個(gè)百分點(diǎn)。按此測算，平均出口退稅率下調(diào)3個(gè)百分點(diǎn)，將會使中國的出口受到兩位數(shù)的影響。

同時(shí)，我國投資與消費(fèi)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中的相互關(guān)系與作用已發(fā)生變化，消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動作用已顯得更加突出。在短缺經(jīng)濟(jì)條件下，基本建設(shè)投資中的40%轉(zhuǎn)化為消費(fèi)基金后，居民隨之將增加的收入幾乎全部轉(zhuǎn)化為購買力，而進(jìn)入買方市場后，僅靠增加投資已不能有效拉動消費(fèi)。進(jìn)入90年代以來，消費(fèi)需求相對于投資、出口，在經(jīng)濟(jì)增長中的重要性逐步增強(qiáng)，在我國社會總需求中，無論是按支出法計(jì)算還是按生產(chǎn)法計(jì)算，最終消費(fèi)一般占到60%以上，是三大需求中份額最大的一部分。在GDP年新增額中，消費(fèi)需求已成為我國現(xiàn)階段國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的重要保證，據(jù)統(tǒng)計(jì)，最終消費(fèi)年新增額占GDP年新增的比重同樣由1993年的48.98%上升到2002年的60%左右。因此，從世界經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化格局和我國國情來看，擴(kuò)大內(nèi)需是必然的選擇。

2002年末，我國內(nèi)地共有2861個(gè)縣級行政區(qū)劃，縣域內(nèi)國土面積896萬多平方公里，超過全國國土總面積的93%；總?cè)丝跀?shù)為9.35億，占73%，剔除縣域中的城鎮(zhèn)人口，農(nóng)村人口約為8.7億，占全國總?cè)丝诘?8%，已成為拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的潛在力量。但由于收入分配不平衡，特別是農(nóng)民收入增幅減緩，農(nóng)村居民消費(fèi)比重逐漸下降，致使覆蓋最大的農(nóng)村消費(fèi)市場后勁不足，嚴(yán)重制約了整個(gè)消費(fèi)需求的發(fā)展。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，在我國居民消費(fèi)中，農(nóng)村居民消費(fèi)的比重由1990年的56.3%下降到2000年的45.2%，而城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)上升到54.8%；人均消費(fèi)額農(nóng)村居民由1990年的609元上升到2000年的2399元，而城鎮(zhèn)居民由1288元上升到5211元。農(nóng)民人均純收入的年增長幅度從1996年的9%下降到2000年的最低點(diǎn)2.1%，在糧食價(jià)格上漲和務(wù)工收入增加的影響下，2001年雖反彈到4.2%，2002年上升到4.8%，但缺乏實(shí)質(zhì)性發(fā)展后勁。2002年底農(nóng)村居民人均純收入2476元，比城鎮(zhèn)居民可支配收入7703元少5227元，城鎮(zhèn)居民實(shí)際可支配收入已是農(nóng)民人均純收入的3至5倍。

因此，從戰(zhàn)略意義上講，解決農(nóng)民增收問題已顯得十分緊迫。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，任何經(jīng)濟(jì)活動都必須有金融資本這根血脈作支撐，而農(nóng)村有效的金融服務(wù)是調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，擴(kuò)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長的內(nèi)在動力，所以，研究農(nóng)民增收問題必須要把解決好農(nóng)村金融服務(wù)問題放在重要位置。

【關(guān)鍵詞】鄧小平/權(quán)力監(jiān)督/權(quán)力制約/民主政治

【正文】

權(quán)力監(jiān)督與制約，是現(xiàn)代民主政治的核心問題之一。人類政治文明的歷史發(fā)展進(jìn)程，證明了這樣一個(gè)事實(shí)，那就是在政治社會中，政治的核心問題就是政治權(quán)力的構(gòu)成形式問題。只有將政治權(quán)力置于一個(gè)有效制約的機(jī)制下，才能正常合理地運(yùn)作，才不至于使掌握并行使權(quán)力的人濫用權(quán)力而導(dǎo)致民主制度的破壞。絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對的腐敗。因此，對政治權(quán)力必須進(jìn)行監(jiān)督和制約，凡是不受監(jiān)督與制約的權(quán)力，必定會被濫用而導(dǎo)致政治的專橫與腐敗。在現(xiàn)代民主化進(jìn)程中，對權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督與制約，更是成為世界上各個(gè)國家共同面臨的、同時(shí)又是必須解決的問題。中國自然也不例外。中國社會長期奉行集權(quán)專制體制，革命勝利后，又由于種種原因，沒有能夠建立相應(yīng)的制度來解決這個(gè)問題，從而使得傳統(tǒng)的集權(quán)體制在很大程度上被延續(xù)下來。而這種不受監(jiān)督和制約的集權(quán)體制的惡性發(fā)展，給中國的社會主義革命和建設(shè)造成了災(zāi)難性的惡果。“”的教訓(xùn)，引起了國人對這個(gè)問題的深刻反思。而作為帶領(lǐng)中國人民從“”的陰影中走出，邁向現(xiàn)代民主社會的第二代黨中央領(lǐng)導(dǎo)核心的鄧小平，則是比較早地認(rèn)識到了這個(gè)問題。（注：應(yīng)當(dāng)說，鄧小平的思想在不同時(shí)期，有著不同的側(cè)重點(diǎn)。在70年代末至80年代初，主要側(cè)重于政治體制改革的問題，包括領(lǐng)導(dǎo)體制改革、加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)等。因?yàn)檫@一時(shí)期的工作重點(diǎn)，主要是糾正“”在政治思想和路線方面的錯(cuò)誤，撥亂反正；而80年代初期以后，則主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)體制改革方面的問題。當(dāng)然，在鄧小平的思想體系中，政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革本身就是密切聯(lián)系、不可分割的。所以，有關(guān)權(quán)力監(jiān)督與制約的問題，是鄧小平在不同時(shí)期都始終予以關(guān)注的一個(gè)重要問題，是鄧小平關(guān)于政治體制改革思想理論的核心部分。）可以說，關(guān)于權(quán)力監(jiān)督與制約的思想，在鄧小平理論體系中占有極其重要的地位，是鄧小平憲政思想和政治體制改革思想的核心部分。

（一）

很長一段時(shí)間以來，在對于權(quán)力制約問題上，一直存在著種種的誤區(qū)。不可否認(rèn)，權(quán)力制約思想是資產(chǎn)階級的政治家、法學(xué)家最早提出的，其代表，便是以“三權(quán)分立”為基本模式的分權(quán)制衡主張。于是，人們一談到權(quán)力制約，便立即同“三權(quán)分立”聯(lián)系起來。而鄧小平又說過：“在改革中，不能照搬西方的，不能搞自由化。過去我們那種領(lǐng)導(dǎo)體制也有一些好處，決定問題快。如果過分強(qiáng)調(diào)搞互相制約的體制，可能也有問題。”（注：《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第178頁。）“資本主義社會講的民主是資產(chǎn)階級的民主，實(shí)際上是壟斷資本的民主，無非是多黨競選、三權(quán)鼎立、兩院制。我們的制度是人民代表大會制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”（注：《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第240頁。）有的人也就因此認(rèn)為鄧小平是反對搞權(quán)力制約的。其實(shí)，這是一種誤解。鄧小平不贊成搞西方式的權(quán)力制約體制，并不意味著不贊成對權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督與制約。相反，他從中國的歷史和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，堅(jiān)決主張建立有中國特色的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制，并把這作為改革黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)體制、堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)重要方面和重要內(nèi)容。鄧小平在1987年10月13日的一次談話中就曾明確指出：“我們要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)然也要有監(jiān)督、有制約”，這是“為了更好地加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。”（注：《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第256頁。）

對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約，是現(xiàn)代憲法與民主政治的一項(xiàng)重要的政治原則，也是憲政與法治的精髓。而說到憲法與民主政治，資產(chǎn)階級又是先行的。曾經(jīng)指出：“講到憲法，資產(chǎn)階級是先行的。英國也好，法國也好，美國也好，資產(chǎn)階級都有過革命時(shí)期，憲法就是他們在那個(gè)時(shí)候開始搞起來的。”（注：《選集》第五卷，人民出版社1977年版，第127頁。）西方資產(chǎn)階級政治家和思想家關(guān)于權(quán)力監(jiān)督與制約思想和主張的核心，就是如何對國家權(quán)力進(jìn)行有效管理，加以控制，在最大限度上減少乃至杜絕權(quán)力濫用的現(xiàn)象。法國著名的啟蒙思想家孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是條萬古不易的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。”因此，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”（注：孟德斯鳩：《論法的精神》，商務(wù)印書館1982年版，第154頁。）孟德斯鳩的這一思想，對西方國家民主憲政的發(fā)展，產(chǎn)生了重要影響。經(jīng)歷了資產(chǎn)階級革命后的西方各國，都在不同程度上確立了分權(quán)制衡的政治體制，并將權(quán)力監(jiān)督與制約作為實(shí)行“法治”的一個(gè)重要方面，建立了一整套權(quán)力制約機(jī)制。

建立有限政府，切斷行政權(quán)的無處不在

建立遵循正當(dāng)程序政府，體現(xiàn)平等、公開、公正原則

建立責(zé)任政府，實(shí)現(xiàn)人治行政向政府行政轉(zhuǎn)變

行政權(quán)是憲法和法律賦予國家行政機(jī)關(guān)管理政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的最重要的國家權(quán)力。由于行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國家強(qiáng)制力保證行使等特點(diǎn)，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān)的一種國家權(quán)力，又是最動態(tài)、最容易違法或?yàn)E用的一項(xiàng)國家權(quán)力，如不對其進(jìn)行強(qiáng)有力的制約和監(jiān)督，就有可能膨脹為恣意妄為的權(quán)杖。因此，制約和監(jiān)督權(quán)力的核心，首先是制約和監(jiān)督行政權(quán)。

一、我國在體制轉(zhuǎn)軌過程中尤其需要強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督

我國由于正處于體制轉(zhuǎn)軌和社會變革的特殊歷史時(shí)期，對行政權(quán)的依賴和對行政權(quán)的制約成為一個(gè)問題的兩個(gè)方面，既缺一不可，又呈現(xiàn)一種復(fù)雜的態(tài)勢。

摘要：本文在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，概括了當(dāng)前我省在對權(quán)力制約和監(jiān)督方面進(jìn)行的探索和取得的初步成效；分析了目前我省在對權(quán)力制約和監(jiān)督方面存在的突出問題及其原因；提出了當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期加強(qiáng)對權(quán)力制約和監(jiān)督的對策思考。

關(guān)鍵詞：公共權(quán)力；制約；監(jiān)督；體制；機(jī)制

中圖分類號：D262．6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008－4088（2003）12－0066－06

根據(jù)省紀(jì)委“關(guān)于落實(shí)省重點(diǎn)課題‘強(qiáng)化對權(quán)力的制約和監(jiān)督的研究’調(diào)研方案”的安排，我們課題組承擔(dān)了“加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督，對防止腐敗、促進(jìn)政治文明建設(shè)的作用意義”子課題。今年5月我們赴廈門、泉州、漳州、莆田、福州、南平等設(shè)區(qū)市及其轄區(qū)內(nèi)部分縣（市、區(qū)）機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，通過召開座談會、實(shí)地考察、走訪干部群眾，以及向上述地區(qū)黨政機(jī)關(guān)干部發(fā)放調(diào)查問卷（共發(fā)出1600份，收回有效問卷1560份，回收率為97．5％）等形式進(jìn)行調(diào)研。在此基礎(chǔ)上形成以下看法：

一、當(dāng)前我省在對權(quán)力制約和監(jiān)督方面的探索和成效

一是對權(quán)力的本質(zhì)和權(quán)力制約的必要性有了更加深刻的認(rèn)識。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，腐敗與私有制相伴而生，社會主義國家不存在權(quán)力腐敗問題。問卷調(diào)查表明，大多數(shù)干部群眾已經(jīng)不再盲目認(rèn)同這樣的觀點(diǎn)，他們對權(quán)力的本質(zhì)和腐敗的根源，有了更加理性的思考和認(rèn)識。在問卷調(diào)查中有82．6％的人認(rèn)為產(chǎn)生腐敗的最主要的原因是掌握權(quán)力的人缺乏有效的制約和監(jiān)督。91．5％的人認(rèn)為防止腐敗最有效的手段是推進(jìn)民主化進(jìn)程，建立完善的監(jiān)督和制約機(jī)制，建立政務(wù)公開、運(yùn)作透明的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部能夠從國家興亡和政治文明建設(shè)的高度來認(rèn)識權(quán)力制約問題，普遍認(rèn)為應(yīng)該加快政治體制改革步伐，從體制和機(jī)制上確保對權(quán)力的制約和監(jiān)督能夠正常有效地進(jìn)行。

九屆全國人大四次會議通過的《十五計(jì)劃綱要》明確指出：要“依法行政，從嚴(yán)治政”，“健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。”這無疑抓住了防止權(quán)力違法和濫用的要害。行政權(quán)是憲法和法律賦予國家行政機(jī)關(guān)管理政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的最重要的國家權(quán)力。由于行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國家強(qiáng)制力保證行使等特點(diǎn)，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān)的一種國家權(quán)力，又是最動態(tài)、最容易違法或?yàn)E用的一項(xiàng)國家權(quán)力，因而制約權(quán)力的核心首先是制約行政權(quán)。

一、加強(qiáng)對行政權(quán)的制約是世界性的普遍規(guī)律

對行政權(quán)進(jìn)行制約，是自行政權(quán)產(chǎn)生以后就無法回避的一個(gè)重大課題。而將這種制約由“權(quán)力問題”變成一個(gè)“法律問題”的，則源自古希臘柏拉圖的名著《法律篇》。柏拉圖認(rèn)為：“如果一個(gè)國家的法律處于從屬地位，沒有權(quán)威，我敢說，這個(gè)國家一定要覆滅；然而，我們認(rèn)為一個(gè)國家的法律如果在官吏之上，而這些官吏服從法律，這個(gè)國家就會獲得諸神的保佑和賜福。”①柏拉圖的學(xué)生亞里士多德則在其名篇《政治學(xué)》中進(jìn)一步完善了這個(gè)“法律問題”。亞里士多德認(rèn)為，法治的兩個(gè)條件或標(biāo)準(zhǔn)是“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”。②無獨(dú)有偶。大約在同一歷史時(shí)期的中國春秋戰(zhàn)國時(shí)代，也產(chǎn)生了主張“法治”的法家。③但無論是古希臘柏拉圖、亞里士多德所主張的法治，還是中國古代法家所主張的法治，在當(dāng)時(shí)都沒有實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)、政治和思想基礎(chǔ)，因而對行政權(quán)的控制和監(jiān)督也就主要局限為理論層面的“法律問題”。而將這一理論層面的“法律問題”上升為實(shí)踐層面的“法律制度”的，則是源于近代資本主義制度的建立。

1、20世紀(jì)以前西方國家對行政權(quán)的嚴(yán)格控制。資本主義國家在立國之初，政治上為了防止封建復(fù)辟和行政專橫，經(jīng)濟(jì)上為了保障自由競爭不受行政權(quán)干預(yù)，明確提出政府管理得越少越好的“消極行政”理論。資產(chǎn)階級思想家和法學(xué)家認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”④因此，他們主張“所有權(quán)力都必須通過法律賦予，否則行政機(jī)關(guān)不得享有和行使任何權(quán)力，與此同時(shí)，任何權(quán)力都必須通過法來制約和控制。”⑤這就第一次明確提出了將行政權(quán)置于法律之下的“依法行政”的原則。為了保證“依法行政”原則的真正實(shí)現(xiàn)，資產(chǎn)階級思想家和法學(xué)家提出：“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”⑥并為此設(shè)計(jì)了一套頗為繁復(fù)的法律制度：將立法權(quán)交給議會，將司法權(quán)交給法院；行政權(quán)的行使既要受到立法權(quán)的事先規(guī)范和控制，又要受到司法權(quán)的事后審查和監(jiān)督。這種嚴(yán)格規(guī)范主義的依法行政的觀念和制度，統(tǒng)治了西方世界200余年。

2、20世紀(jì)前半期西方國家行政權(quán)的迅速擴(kuò)張。壟斷資本主義時(shí)代的來臨，對“消極行政”理論和嚴(yán)格規(guī)范主義理論提出了挑戰(zhàn)。英國著名行政法學(xué)家韋德描寫的那種“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在”⑦的田園牧歌時(shí)代已經(jīng)結(jié)束。壟斷經(jīng)濟(jì)、福利國家的出現(xiàn)，要求政府全面和能動地介入經(jīng)濟(jì)和社會管理，“積極行政”、服務(wù)行政、給付行政理論隨之產(chǎn)生。與此相適應(yīng)，“依法行政”立法已不再局限于議會的立法，而是擴(kuò)大到了政府制定的法規(guī)和規(guī)章；政府也不再僅僅擁有行政執(zhí)法權(quán)，而且擁有了行政立法權(quán)和行政司法權(quán)-裁決公民、法人之間的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛以及行政機(jī)關(guān)與公民、法人之間的行政糾紛的權(quán)力。西方國家行政權(quán)迅速擴(kuò)張的一大突出例證，就是美國大量獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的興起，以及羅斯福新政之后聯(lián)邦政府權(quán)力的擴(kuò)張。⑧

3、20世紀(jì)后半期行政權(quán)受控與擴(kuò)張并存。行政權(quán)的急劇擴(kuò)張，對傳統(tǒng)行政控權(quán)理論構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，對公民的民主和自由也構(gòu)成了巨大威脅。西方有識之士驚呼：“我們必須清醒地認(rèn)識到并去正視行政控制中所固有的某些危險(xiǎn)。如果一個(gè)公共行政制度只注重結(jié)果而不關(guān)心人權(quán)，那么它就有可能導(dǎo)致獨(dú)裁與壓迫。”⑨因此，以第二次世界大戰(zhàn)以后美國1946年頒布的《聯(lián)邦行政程序法》為標(biāo)志，西方國家紛紛開始對行政權(quán)加強(qiáng)控制：在立法上，議會在委托政府立法時(shí)均規(guī)定明確的立法原則和立法范圍，政府超越可以撤銷；在執(zhí)法上，通過制定行政程序法和建立行政公開、行政監(jiān)察、行政監(jiān)督、行政裁決和行政復(fù)議等制度來加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的自律、內(nèi)部監(jiān)督和公眾監(jiān)督；在司法上，法院擁有對政府行為的違憲和違法審查權(quán)，以及對政府與公民、法人之間的行政糾紛的最終裁決權(quán)。但是，20世紀(jì)40年代后期開始的控權(quán)，并不是對20世紀(jì)以前控權(quán)理念的簡單回歸，而是實(shí)行一種控制與擴(kuò)大行政權(quán)并重、保護(hù)公民民主與提高行政效率并舉的新的模式。

摘要：本文在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，概括了當(dāng)前我省在對權(quán)力制約和監(jiān)督方面進(jìn)行的探索和取得的初步成效；分析了目前我省在對權(quán)力制約和監(jiān)督方面存在的突出問題及其原因；提出了當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期加強(qiáng)對權(quán)力制約和監(jiān)督的對策思考。

關(guān)鍵詞：公共權(quán)力；制約；監(jiān)督；體制；機(jī)制

中圖分類號：D262．6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008－4088（2003）12－0066－06

根據(jù)省紀(jì)委“關(guān)于落實(shí)省重點(diǎn)課題‘強(qiáng)化對權(quán)力的制約和監(jiān)督的研究’調(diào)研方案”的安排，我們課題組承擔(dān)了“加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督，對防止腐敗、促進(jìn)政治文明建設(shè)的作用意義”子課題。今年5月我們赴廈門、泉州、漳州、莆田、福州、南平等設(shè)區(qū)市及其轄區(qū)內(nèi)部分縣（市、區(qū)）機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，通過召開座談會、實(shí)地考察、走訪干部群眾，以及向上述地區(qū)黨政機(jī)關(guān)干部發(fā)放調(diào)查問卷（共發(fā)出1600份，收回有效問卷1560份，回收率為97．5％）等形式進(jìn)行調(diào)研。在此基礎(chǔ)上形成以下看法：

一、當(dāng)前我省在對權(quán)力制約和監(jiān)督方面的探索和成效

一是對權(quán)力的本質(zhì)和權(quán)力制約的必要性有了更加深刻的認(rèn)識。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，腐敗與私有制相伴而生，社會主義國家不存在權(quán)力腐敗問題。問卷調(diào)查表明，大多數(shù)干部群眾已經(jīng)不再盲目認(rèn)同這樣的觀點(diǎn)，他們對權(quán)力的本質(zhì)和腐敗的根源，有了更加理性的思考和認(rèn)識。在問卷調(diào)查中有82．6％的人認(rèn)為產(chǎn)生腐敗的最主要的原因是掌握權(quán)力的人缺乏有效的制約和監(jiān)督。91．5％的人認(rèn)為防止腐敗最有效的手段是推進(jìn)民主化進(jìn)程，建立完善的監(jiān)督和制約機(jī)制，建立政務(wù)公開、運(yùn)作透明的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部能夠從國家興亡和政治文明建設(shè)的高度來認(rèn)識權(quán)力制約問題，普遍認(rèn)為應(yīng)該加快政治體制改革步伐，從體制和機(jī)制上確保對權(quán)力的制約和監(jiān)督能夠正常有效地進(jìn)行。

[論文關(guān)鍵詞]政府績效評估；社會生態(tài)環(huán)境；制約因素

[論文摘要]政府績效評估機(jī)制作為社會大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，和其他系統(tǒng)進(jìn)行連續(xù)不斷的能量交換，以保持系統(tǒng)的動態(tài)平衡。基于生態(tài)環(huán)境視角，從經(jīng)濟(jì)體制類型和我國的財(cái)政狀況、政治體制、政治環(huán)境以及中國傳統(tǒng)文化和“官本位”思想等幾個(gè)方面進(jìn)行深入分析，探討政府績效評估制度影響和制約效應(yīng)，為我國政府績效評估制度的進(jìn)一步完善尋找理論支撐。

一、引言

生態(tài)環(huán)境(ecologicalenvironment)原來是自然科學(xué)術(shù)語，主要用來描述任何有機(jī)體的生長環(huán)境。但在20世紀(jì)20年代，以美國芝加哥學(xué)派的派克(R·F·Park)和蒲基斯(E·w·Burgurs)為先鋒，借用自然科學(xué)中動植物生態(tài)學(xué)的概念、術(shù)語，對人類社會的生存環(huán)境進(jìn)行了系統(tǒng)分析。他們認(rèn)為：“從功能理論之生態(tài)觀點(diǎn)而言，任何經(jīng)濟(jì)、文化、政治和行政制度等皆為一有生命的個(gè)體，是經(jīng)過一段漫長的成長過程漸漸演進(jìn)而來的。也就是說在生命的個(gè)體之間，以及生物與環(huán)境之間都有一種功能的相互依賴關(guān)系。”這種與自然環(huán)境相對稱的社會客觀存在被稱為社會生態(tài)環(huán)境，它主要包括三大社會系統(tǒng)：社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會政治系統(tǒng)和社會文化系統(tǒng)。

政府績效是指政府在社會管理活動中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力；或者說，政府績效評估是指對政府管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果與最終成果所反映的績效進(jìn)行評價(jià)和劃分等級。政府績效評估作為改進(jìn)行政管理的關(guān)鍵一環(huán)，成為一項(xiàng)重大的政治活動而蓬勃展開。由此，加強(qiáng)和完善政府績效評估制度無疑是政府部門職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)強(qiáng)大而有效的推動力。

正如一切事物都必然生長于特定的生態(tài)環(huán)境之中一樣，政府績效評估制度也絲毫不能例外。社會生態(tài)環(huán)境是政府績效評估制度賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提；政府效績評估制度必然和周圍的經(jīng)濟(jì)、政治和文化環(huán)境存在著一種功能上的依賴關(guān)系，但又受到其制約。從一定意義上理解，政府績效評估制度的發(fā)展過程就是一個(gè)不斷適應(yīng)和不斷克服社會生態(tài)環(huán)境制約的過程。

近年來，國稅部門腐敗犯罪案件時(shí)有發(fā)生，一些執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中濫用職權(quán)、貪污受賄、徇私舞弊、挪用私分稅款、內(nèi)外勾結(jié)騙取出口退稅或虛開增值稅專用發(fā)票等，致使國家稅收大量流失，嚴(yán)重?cái)_亂了稅收秩序，危害了國家經(jīng)濟(jì)安全。為此，在新形勢下，如何深入分析、研究和總結(jié)國稅部門腐敗犯罪發(fā)生的原因，抓住苗頭性、傾向性問題以及案發(fā)的主要環(huán)節(jié)，從體制、制度的建立、創(chuàng)新入手，探索從源頭上預(yù)防國稅部門腐敗行為的治本性措施和對策，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。筆者結(jié)合近年來的調(diào)查研究情況，談幾點(diǎn)淺見。

一、國稅部門腐敗犯罪的原因探析

國稅部門腐敗行為產(chǎn)生的原因是多方面的，既有主觀原因，也有客觀原因，但究其根本原因則是稅收執(zhí)法權(quán)的異化。可以說，無權(quán)力，則無腐敗行為，而稅收執(zhí)法權(quán)的異化主要是權(quán)力失控（權(quán)力過程缺乏有力的制約和監(jiān)督）引起的，正所謂“絕對的權(quán)力，絕對的腐敗”。當(dāng)前，導(dǎo)致國稅部門腐敗行為發(fā)生的原因主要是：

（一）思想方面的原因

一些不良思想和特權(quán)思想仍在左右著國稅部門一部門人員的處理方法。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，使權(quán)力商品化經(jīng)濟(jì)化。國稅部門或多或少的掌握著一定的稅收執(zhí)法權(quán)。當(dāng)在失控或約束不力的情況下，受錢權(quán)互惠效應(yīng)的誘導(dǎo)，國稅部門的部門人員便會把手中的權(quán)力作為私有化了的商品進(jìn)行交易，進(jìn)而產(chǎn)生腐敗。

（二）體制、制度方面的原因