政策功能范文10篇

[摘要]專利資助政策是政府運(yùn)用公共財(cái)政資源鼓勵(lì)自主創(chuàng)新和促進(jìn)專利事業(yè)發(fā)展的重要舉措。本文以2007年中國(guó)30個(gè)省區(qū)數(shù)據(jù)為樣本，采用灰色關(guān)聯(lián)法對(duì)專利資助政策功能進(jìn)行了定量分析。結(jié)果表明，專利資助政策對(duì)研發(fā)投入熱情、社會(huì)文明發(fā)展、專利申請(qǐng)數(shù)量和專利質(zhì)量均具有比較顯著的影響。基于此，提出完善專利資助政策的政策建議。

〔關(guān)鍵詞〕專利資助政策；功能分析；灰色關(guān)聯(lián)法；實(shí)證研究

自從1999年上海市頒布《上海市專利申請(qǐng)費(fèi)、費(fèi)資助辦法》首開專利資助政策之先河，作為一項(xiàng)公共財(cái)政補(bǔ)貼措施，該政策在全國(guó)各省、市地方政府得到了廣泛實(shí)施，這對(duì)鼓勵(lì)發(fā)明創(chuàng)造、促進(jìn)專利申請(qǐng)和授權(quán)起到了積極作用，但由于該政策也存在導(dǎo)向不明確、政策監(jiān)督不力、公共資源浪費(fèi)嚴(yán)重等問題。為此，如何充分發(fā)揮資助政策的積極功能、提升制度績(jī)效，是管理者、決策者和學(xué)者們共同的呼聲。基于此，本文采用灰色關(guān)聯(lián)分析方法對(duì)2007年中國(guó)30個(gè)省區(qū)的專利資助政策功能進(jìn)行定量分析，以便為我國(guó)專利事業(yè)發(fā)展提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)參考。

1研究綜述

1.1樂觀論

姚軍(2002)［1］提出我國(guó)企業(yè)專利申請(qǐng)少的主要原因是專利費(fèi)問題，尤其是一些中小企業(yè)由于考慮專利費(fèi)的支出困難而放棄發(fā)明創(chuàng)造的專利保護(hù)，而專利資助則有助于鼓勵(lì)企業(yè)申請(qǐng)專利。王峰(2003)［2］認(rèn)為專利資助能夠有效降低當(dāng)?shù)鼐用裆暾?qǐng)和維持專利的成本，提高專利意識(shí)和專利申請(qǐng)量。朱平芳、徐偉民(2003)［3］研究了上海市科技撥款和稅收減免兩種激勵(lì)政策對(duì)大中型工業(yè)企業(yè)R&D投入及其專利產(chǎn)出的影響，認(rèn)為這些政策能夠顯著地提升企業(yè)的研發(fā)投入水平。程華、趙祥(2007)［4］以全國(guó)大中型企業(yè)為研究樣本，同樣表明專利資助對(duì)企業(yè)的R&D產(chǎn)出具有明顯的促進(jìn)作用。

摘要：基于市場(chǎng)原則的政策性金融功能觀，是在充分發(fā)揮商業(yè)性金融功能和金融市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)性作用的前提下，以政策性金融的首倡誘導(dǎo)與虹吸擴(kuò)張性功能為主導(dǎo)，包括基本功能、核心功能和衍生功能不同分類在內(nèi)的政策性金融特有功能觀。并據(jù)此探討了我國(guó)政策性銀行的定位和改革發(fā)展的方向。

關(guān)鍵詞：金融發(fā)展；金融功能；政策性金融；改革和定位

一、引言

20世紀(jì)90年代初，基于功能觀點(diǎn)(functionalperspective)的視角分析金融體系和金融中介，是相對(duì)于傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)(institutionalperspective)的金融分析范式的重大轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)將現(xiàn)存的機(jī)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)作為既定的前提，金融體系的調(diào)整與改革一般是在這個(gè)既定的前提下進(jìn)行；功能觀點(diǎn)則認(rèn)為，在長(zhǎng)期內(nèi)，金融中介機(jī)構(gòu)所履行的功能，遠(yuǎn)比它們?cè)谀硞€(gè)具體的經(jīng)濟(jì)中采取的形式和開展的業(yè)務(wù)要穩(wěn)定得多，而且機(jī)構(gòu)形式的變遷將最終由它們所履行的功能決定。因此應(yīng)該把金融中介研究的視角定位在金融體系的基本功能上，然后根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)金融功能，建立能最好地實(shí)現(xiàn)這些功能效應(yīng)的機(jī)構(gòu)與組織。作為總體金融功能不可或缺的一個(gè)組成部分，研究政策性金融功能，不僅是政策性金融學(xué)科建設(shè)和理論研究的一個(gè)基礎(chǔ)性課題，而且在當(dāng)前我國(guó)政策性銀行改革與發(fā)展的實(shí)踐中，從功能觀視角研究政策性金融，能夠科學(xué)而正確地認(rèn)識(shí)政策性金融，從根本上澄清對(duì)政策性金融的誤解、錯(cuò)解乃至曲解，也有助于決策層制定更為科學(xué)、合理的政策性銀行改革方案。

在政策性金融功能的研究方面，白欽先、曲昭光(1993)早期對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)職能的分析，實(shí)際上是對(duì)政策性金融功能的初步研究。白欽先(1998)將政策性金融功能概括為直接扶植與強(qiáng)力推進(jìn)功能、逆向性選擇功能、倡導(dǎo)與誘導(dǎo)性功能、虹吸與擴(kuò)張性功能、補(bǔ)充與輔助性功能、服務(wù)與協(xié)調(diào)功能。譚慶華(2005)認(rèn)為，政策性金融具有中介功能、服務(wù)功能(基礎(chǔ)功能)和資源配置功能(核心功能)，在擴(kuò)展功能上側(cè)重于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能，在衍生功能上側(cè)重于宏觀調(diào)節(jié)功能。國(guó)外對(duì)政策性金融功能效應(yīng)的研究主要集中在日本，小椋·吉野等(1984)認(rèn)為政策性金融的主要功能是結(jié)構(gòu)調(diào)整功能；日向野(1986)在國(guó)內(nèi)最早提出政策性金融的誘導(dǎo)(功能)效應(yīng)。此外，W．G．謝波德(W．G．Shephard,1975)從產(chǎn)業(yè)組織論的角度分析了在金融業(yè)寡占的情況下，設(shè)立與民間金融機(jī)構(gòu)相競(jìng)爭(zhēng)的政策性銀行可以提高金融業(yè)的整體效率。井手和林(1992)則通過建立同為金融中介組織的政府金融機(jī)構(gòu)與民間銀行之間的競(jìng)爭(zhēng)模型證明，在存在斯塔克爾伯格(Stackelberg)競(jìng)爭(zhēng)均衡的情況下，經(jīng)營(yíng)方針與商業(yè)性銀行不同的政府金融機(jī)構(gòu)，作為領(lǐng)導(dǎo)方，引導(dǎo)民間金融機(jī)構(gòu)行動(dòng)，能促進(jìn)社會(huì)福利的增加。

二、基于市場(chǎng)原則的政策性金融特有功能觀內(nèi)容及效用

內(nèi)容摘要：迄今為止，我國(guó)依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場(chǎng)和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國(guó)有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供應(yīng)商。本報(bào)告強(qiáng)調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的土地政策。關(guān)鍵詞：土地制度，主體功能區(qū)，區(qū)域性土地政策一、引言迄今為止，我國(guó)依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場(chǎng)和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國(guó)有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供應(yīng)商。改革提高了市場(chǎng)配置資源的程度，但是政府同大型國(guó)有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對(duì)土地的壟斷卻進(jìn)一步強(qiáng)化。中國(guó)經(jīng)濟(jì)由投資拉動(dòng)的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動(dòng)金融密切相關(guān)的。法律賦予地方政府對(duì)土地的壟斷權(quán)，不僅是地方政府賴以生存和維持運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特殊激勵(lì)結(jié)構(gòu)。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴(kuò)張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長(zhǎng)方式的弊端已在財(cái)政、稅收、金融、投資、價(jià)格形成機(jī)制、社會(huì)和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手?jǐn)Q開甚至放閘的沖動(dòng)，進(jìn)而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。必須對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行根本改革。本報(bào)告強(qiáng)調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的土地政策。二、推進(jìn)形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路（一）以進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃為契機(jī)，開展國(guó)土規(guī)劃在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃中，有以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的五年計(jì)劃，有以土地利用管制和耕地保護(hù)為主的土地利用總體規(guī)劃，有以滿足城市化發(fā)展的城市建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。這幾個(gè)規(guī)劃在實(shí)施過程中，各自為政，相互沖突，導(dǎo)致規(guī)劃的效力大打折扣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以GDP等增長(zhǎng)指標(biāo)為主導(dǎo)，決定一個(gè)地方在一個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)面貌，也決定地方領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)，因此，往往成為主導(dǎo)性規(guī)劃。城市建設(shè)規(guī)劃直接與一個(gè)地方的城市化程度相對(duì)應(yīng)，而且城市外延的擴(kuò)大也決定一個(gè)地方城市政府的財(cái)政能力，加上我國(guó)目前正處于城市化的快速發(fā)展階段，在城市建設(shè)規(guī)劃方面，出現(xiàn)2-3年各地就進(jìn)行一次規(guī)劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規(guī)劃是在給定一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化程度的前提下，對(duì)一個(gè)地方土地利用結(jié)構(gòu)、土地轉(zhuǎn)用和耕地保護(hù)量的指標(biāo)性規(guī)劃，但是，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化水平大大超過預(yù)期，另一方面，由于我國(guó)改革后的第一個(gè)土地利用規(guī)劃是1997年編定的，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期明顯過低，造成土地利用總體規(guī)劃大大滯后，越來越失去其權(quán)威性，甚至在一些地區(qū)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。主體功能區(qū)規(guī)劃，是國(guó)土開發(fā)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃。要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補(bǔ)的國(guó)土開發(fā)規(guī)劃體系。以推進(jìn)形成主體功能區(qū)為契機(jī)，把國(guó)土規(guī)劃提上議事日程，從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，對(duì)國(guó)土進(jìn)行全面規(guī)劃，實(shí)行科學(xué)的國(guó)土開發(fā)和保護(hù)，對(duì)于優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的土地進(jìn)行科學(xué)布局，以《國(guó)土規(guī)劃法》的形式予以明確，提高規(guī)劃的科學(xué)性，減少行政干預(yù)，減少下位法之間的沖突和矛盾。（二）有利于空間合理布局，形成區(qū)域梯度發(fā)展改革二十多年來，區(qū)域之間的調(diào)整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展打破了國(guó)有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面，區(qū)域朝著均衡方向發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以能全國(guó)遍地開花，在很大程度上得益于當(dāng)時(shí)的政策鼓勵(lì)農(nóng)民利用集體的土地自辦企業(yè)，解決農(nóng)民的就業(yè)和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當(dāng)時(shí)廣東比較靈活的集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的辦法，據(jù)調(diào)查，這一區(qū)域50%以上的建設(shè)用地屬于集體建設(shè)用地，這就大大降低了企業(yè)創(chuàng)辦的門檻，為招商引資創(chuàng)造了大大便利。90年代末以后，長(zhǎng)江三角洲的發(fā)展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴(yán)格管理，但這一區(qū)域80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時(shí)，留下了大量存量集體建設(shè)用地，為長(zhǎng)三角工業(yè)化城市化提供了巨大的土地空間。隨著珠三角和長(zhǎng)三角的高度工業(yè)化，土地稀缺性大大提高，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移勢(shì)在必然，中部和西部局部地區(qū)成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。土地政策的制定和實(shí)施必須要充分考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一，土地要素的角色和功能應(yīng)有所差異。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，由于土地稀缺性十分高，如果繼續(xù)沿襲政府獨(dú)家控制土地、低價(jià)供應(yīng)土地支持工業(yè)和大比例行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施土地的思路，不僅導(dǎo)致土地的不集約、節(jié)約利用，而且也不利于這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化的匹配發(fā)展；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?qū)缪莩薪觾?yōu)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要角色，土地政策的制定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)起步和發(fā)展階段以靈活性和創(chuàng)新性支持工業(yè)化和城市化的經(jīng)驗(yàn)，避免建設(shè)用地完全通過征用的傾向，給集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)開辟一個(gè)通道，將對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是以環(huán)境保護(hù)為主，土地政策的制定和實(shí)施則應(yīng)以強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制的完善為主，通過補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付，縮小這兩個(gè)區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的差距。因此，在推進(jìn)形成主體功能區(qū)建設(shè)中，根據(jù)不同區(qū)域的功能定位，形成區(qū)域性的土地政策，將有利于區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，形成區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。（三）建立和健全補(bǔ)償機(jī)制，縮小區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展之所以形成各地單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一個(gè)很重要的原因是，一個(gè)地方不抓經(jīng)濟(jì)，該地區(qū)與其他地區(qū)的差距就會(huì)不斷拉大，地方政府收入也上不來。地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距由它們之間的工業(yè)化、城市化程度決定，而工業(yè)化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個(gè)地區(qū)的工業(yè)化、城市化水平越高，居民購(gòu)買力越強(qiáng)，房地產(chǎn)業(yè)越活躍，土地市場(chǎng)也越發(fā)展，政府土地收入也越高。反之，一個(gè)地區(qū)的工業(yè)化、城市化程度越低，居民購(gòu)買力越低，房地產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，土地市場(chǎng)也無法發(fā)展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后政府收入狀況差異的真實(shí)寫照。盡管我們力圖通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決地區(qū)之間的平衡，但由于地區(qū)之間差距的根源在于預(yù)算外收入的差距，一個(gè)地方的產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)。解決的辦法是，根據(jù)主體功能區(qū)的區(qū)域劃分原則，對(duì)于能發(fā)展的區(qū)域（優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域）在土地政策、尤其是建設(shè)用地指標(biāo)有所放松，支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市化的進(jìn)程和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的工業(yè)化進(jìn)程；對(duì)于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，除了已經(jīng)實(shí)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和退耕還林、還草政策外，在財(cái)政上專辟生態(tài)和環(huán)境保護(hù)基金，給予補(bǔ)償；除了中央財(cái)政渠道外，還應(yīng)探索區(qū)域之間發(fā)展權(quán)機(jī)會(huì)損失補(bǔ)償機(jī)制，即由優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域獲得了發(fā)展權(quán)的區(qū)域向被限制和禁止發(fā)展區(qū)域進(jìn)行發(fā)展權(quán)補(bǔ)償，辦法包括建設(shè)用地指標(biāo)可交易，建立政策性移民專區(qū)等等，讓限制和禁止發(fā)展區(qū)域享受工業(yè)化和城市化的成果，讓優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域享受優(yōu)良的環(huán)境，形成全局范圍的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然可持續(xù)發(fā)展。（四）充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用我國(guó)上一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府通過壟斷土地供應(yīng)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，這種增長(zhǎng)模式，雖然保證了工業(yè)化和城市化的高速度，但也帶來政府經(jīng)營(yíng)土地和金融的高風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民權(quán)益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環(huán)境惡化，土地腐敗。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入追求增長(zhǎng)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展新階段。土地盡管在區(qū)域發(fā)展中還將扮演重要角色，但土地啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的機(jī)制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對(duì)土地的行政配置和獨(dú)家壟斷，發(fā)揮市場(chǎng)在土地配置中的基礎(chǔ)性作用，通過價(jià)格機(jī)制反映土地資源的稀缺性，引導(dǎo)土地的更集約、更節(jié)約及更有價(jià)值利用；將財(cái)產(chǎn)權(quán)在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農(nóng)民集體分享城市化工業(yè)化帶來的土地價(jià)值增值的成果，促進(jìn)社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定。具體而言，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，土地政策的重點(diǎn)是，強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的作用，政府逐步退出對(duì)土地征用和供應(yīng)的壟斷，誘導(dǎo)目前過量的基礎(chǔ)設(shè)施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置，將一些對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償?shù)膫€(gè)案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規(guī)章，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)行合法保護(hù)。在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)起飛階段，一定要吸取優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的思路，真正發(fā)揮市場(chǎng)在配置土地資源中的作用，既通過價(jià)格機(jī)制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用，又通過健全市場(chǎng)和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)，降低企業(yè)創(chuàng)辦門檻，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利對(duì)土地級(jí)差收益的分享，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制度空間。三、主體功能區(qū)的土地政策設(shè)計(jì)（一）優(yōu)化開發(fā)區(qū)的土地政策1.優(yōu)化建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。（1）改變優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)目前工業(yè)用地比重過高，城市商業(yè)等三產(chǎn)用地比重過低的局面。應(yīng)著力研究發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，城市用地與工業(yè)用地的比重關(guān)系，提高土地的集約度和利用效率，推動(dòng)優(yōu)化開發(fā)區(qū)從過于依賴工業(yè)增長(zhǎng)向依賴城市三產(chǎn)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城市集聚效應(yīng)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業(yè)和房地產(chǎn)用地的市場(chǎng)供應(yīng)量，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉(zhuǎn)用于通過市場(chǎng)方式供應(yīng)于經(jīng)營(yíng)性用地，以及將建議（4）中提到的工業(yè)性協(xié)議用地減少的部分直接通過市場(chǎng)方式供應(yīng)轉(zhuǎn)用于城市經(jīng)營(yíng)性用地。2.強(qiáng)化市場(chǎng)在建設(shè)用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應(yīng)的途徑。（1）嚴(yán)格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費(fèi)土地，又易滋生腐敗。建議對(duì)建設(shè)用地中劃撥用于公共設(shè)施建設(shè)的比重做出嚴(yán)格限定，清理一些以公共利益名義實(shí)際是營(yíng)利性的用地。進(jìn)行某些公共用地按市場(chǎng)價(jià)賠償?shù)脑圏c(diǎn)。減少行政劃撥的公共建設(shè)用地的用途和比重進(jìn)行嚴(yán)格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場(chǎng)、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴(yán)格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅(jiān)持《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的“為了公共利益的需要，可以對(duì)土地實(shí)行征收和征用”的原則，改變目前只要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要就實(shí)行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準(zhǔn)確界定的情況，建議出臺(tái)政策明確規(guī)定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國(guó)土部門監(jiān)察的重要內(nèi)容。（3）限定政府儲(chǔ)備土地為存量土地，嚴(yán)禁征用農(nóng)民集體土地納入土地儲(chǔ)備范圍，明確土地儲(chǔ)備中心主要通過對(duì)存量建設(shè)用地的收購(gòu)和收回以獲取土地。3.嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點(diǎn)。（1）出臺(tái)政策統(tǒng)一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當(dāng)前土地資產(chǎn)價(jià)格上漲的有利時(shí)機(jī)，以盤活閑置土地為目的，由國(guó)務(wù)院盡快出臺(tái)關(guān)于處置國(guó)有閑置建設(shè)用地歷史遺留問題的規(guī)定，對(duì)閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機(jī)構(gòu)抵債土地繳納閑置費(fèi)、土地收回和相關(guān)稅費(fèi)等作出明確政策規(guī)定。同時(shí)，加強(qiáng)土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進(jìn)行土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收試點(diǎn)，提高房地產(chǎn)商持有土地的成本，防止土地投機(jī)。（2）對(duì)存量集體建設(shè)用地的確權(quán)進(jìn)行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對(duì)“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項(xiàng)指標(biāo)支持和減免稅費(fèi)，由登記機(jī)關(guān)直接按歷史用地進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。屬于舊廠房改造，須根據(jù)有關(guān)規(guī)定完善用地和規(guī)劃報(bào)建手續(xù)后方可進(jìn)行。對(duì)違法用地的舊廠房拆遷，應(yīng)視情給予補(bǔ)償。為防止地方借改造之機(jī)擴(kuò)大集體建設(shè)用地范圍,建議國(guó)土部門在珠三角地區(qū)進(jìn)行存量集體建設(shè)用地確權(quán)試點(diǎn)。（3）尊重農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，構(gòu)建利益共同體。政府應(yīng)主要從舊物業(yè)改造帶來的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和物業(yè)的稅收中受益，土地價(jià)值升值的絕大部分應(yīng)留給農(nóng)民集體；在物業(yè)改造中，尊重農(nóng)民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對(duì)于需要政府和社會(huì)資本介入的大型物業(yè)改造項(xiàng)目，要保留合理比例和位置較好的物業(yè)給農(nóng)民集體，讓農(nóng)民集體長(zhǎng)期享有物業(yè)出租的收入。[1][2][][]4.實(shí)行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)。（1）由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費(fèi)用。（2）在建設(shè)用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地；（3）城市區(qū)域應(yīng)向騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進(jìn)城，這部分進(jìn)城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。（4）對(duì)于整理出的閑置建設(shè)用地，可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。5.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補(bǔ)平衡，逐步實(shí)行功能區(qū)域之間的耕地保護(hù)與補(bǔ)償機(jī)制。（1）在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設(shè)用地后備資源的供應(yīng)瓶頸。以浙江為例，土地嚴(yán)管前，浙江省已有各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里，啟動(dòng)開發(fā)面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設(shè)用地的按計(jì)劃指標(biāo)控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘?jīng)r。2000至2004年，全省建設(shè)用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達(dá)70萬畝。土地嚴(yán)管后，2005年國(guó)家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)16.5萬畝，加上已獲批準(zhǔn)可使用的折抵指標(biāo)共20多萬畝，大量已批項(xiàng)目等地開工。建議對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的現(xiàn)有農(nóng)保率作出調(diào)整，以適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程。（2）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡的辦法，改為以功能區(qū)域?yàn)閱挝唬瑢?shí)行耕地占補(bǔ)平衡。（3）建立農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地只能通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護(hù)平衡，這種做法一直沒有得到中央認(rèn)可。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種做法將越來越普遍，甚至出現(xiàn)跨省平衡。建議出臺(tái)功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補(bǔ)償機(jī)制等出臺(tái)有關(guān)政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護(hù)面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補(bǔ)償。6.進(jìn)行土地財(cái)產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，培植地方政府可永續(xù)利用的地方稅源。（1）啟動(dòng)土地財(cái)產(chǎn)稅改革，讓城市政府有永續(xù)的收入來源。根據(jù)各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，土地財(cái)產(chǎn)稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續(xù)性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統(tǒng)一征收，分步實(shí)施。建議將與土地財(cái)產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)由多個(gè)部門征收，改為只由稅務(wù)部門征收；將現(xiàn)行的各種土地稅費(fèi)合并為三個(gè)稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對(duì)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非行為的征稅，將現(xiàn)在的耕占稅、耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)有償使用費(fèi)合并征收，體現(xiàn)保護(hù)耕地的目的；土地保有稅是對(duì)持有建設(shè)用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然升值的情況，可由中立的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)公布一個(gè)地區(qū)一定時(shí)期的土地價(jià)格，稅務(wù)部門根據(jù)地價(jià)上漲的情形對(duì)土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對(duì)建設(shè)用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩(wěn)定的稅源，也有利于土地轉(zhuǎn)向最有價(jià)值的使用。（2）在土地財(cái)產(chǎn)稅改革探索階段，盡快出臺(tái)土地出讓金納入地方預(yù)算管理實(shí)施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規(guī)定，將國(guó)有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國(guó)庫(kù)，實(shí)行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規(guī)范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點(diǎn)：一是，預(yù)算資金管理是年初進(jìn)行預(yù)算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場(chǎng)行為，當(dāng)年計(jì)劃出讓多少土地可以由有關(guān)機(jī)構(gòu)控制，但出讓金多少則受市場(chǎng)左右，土地出讓金如何納入地方預(yù)算管理要有具體實(shí)施細(xì)則。二是，中央在土地出讓金預(yù)算管理的規(guī)定中，應(yīng)規(guī)范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機(jī)。7.嘗試工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場(chǎng)，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對(duì)工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng)。建議政府放棄對(duì)工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng)，這樣，一方面可以減輕政府的財(cái)政壓力，另一方面有利于農(nóng)民分享土地級(jí)差收益，使稀缺的建設(shè)用地按市場(chǎng)價(jià)格配置到更有價(jià)值的使用。廣東省政府積極推行以農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實(shí)踐證明，村留用地既有利于村級(jí)經(jīng)濟(jì)壯大，在農(nóng)村公共財(cái)政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的重要途徑。建議中央出臺(tái)專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（3）保護(hù)農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對(duì)宅基地的權(quán)屬?zèng)]有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，對(duì)宅基地的申請(qǐng)、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名，侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。（二）重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的土地政策1.逐步加大市場(chǎng)在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經(jīng)營(yíng)土地風(fēng)險(xiǎn)。（1）改變建設(shè)用地指標(biāo)過于集中于大城市的局面。在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，政府在建設(shè)用地上行政配置資源的色彩濃，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響大。在一些省份，2/3以上的建設(shè)用地指標(biāo)被集中使用于省會(huì)城市和少數(shù)幾個(gè)中等城市，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該予以改變。（2）在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，地方政府也借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)的做法，實(shí)行政府土地儲(chǔ)備和獨(dú)家經(jīng)營(yíng)土地，但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)育不足，土地出讓收益不理想，政府經(jīng)營(yíng)土地并非一本萬利，應(yīng)減少政府獨(dú)家供應(yīng)土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲(chǔ)備。（3）在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施用地比重過高，帶來供地結(jié)構(gòu)的不合理，也影響土地收益，應(yīng)當(dāng)予以改變。2.嘗試工業(yè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，維持我國(guó)制造業(yè)的全球優(yōu)勢(shì)。審慎評(píng)估政府壟斷工業(yè)用地“招、拍、掛”對(duì)我國(guó)工業(yè)化的影響，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)。工業(yè)用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺(tái)，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價(jià)招商引資行為，但也會(huì)提高重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地的成本。我國(guó)現(xiàn)在正處在工業(yè)化的關(guān)鍵階段，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和工業(yè)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，都有賴工業(yè)化繼續(xù)保持一定增長(zhǎng)速度。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)民直接將集體建設(shè)用地以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓等形式供應(yīng)給企業(yè)，既大大降低了企業(yè)的用地成本，又保證了農(nóng)民可以長(zhǎng)期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費(fèi)。推廣地方農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的做法，有利于大量中小企業(yè)到廣大重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域落戶，促進(jìn)制造業(yè)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移，繼續(xù)保持我國(guó)制造業(yè)在全球的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。3.維持工業(yè)化、城市化進(jìn)程中集體和國(guó)有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。（1）城市化進(jìn)程中的土地國(guó)有化趨勢(shì)應(yīng)該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃這個(gè)龍頭。規(guī)劃就是法律，一切用地以規(guī)劃為藍(lán)本，不能突破規(guī)劃，也不能利用政府權(quán)力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新，變相大面積圈占農(nóng)地。（2）在制度上確保建設(shè)用地兩種所有制的長(zhǎng)期并存。我國(guó)憲法確立的土地國(guó)有制和集體土地所有制的并存，有利于維護(hù)我們這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)人口大國(guó)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。但是，由于現(xiàn)行有關(guān)法律造成城市化的同時(shí)土地就必須國(guó)有化的現(xiàn)實(shí)格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉(xiāng)分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地農(nóng)用時(shí)的長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。（3）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實(shí)踐證明，村留用地既有利于村級(jí)經(jīng)濟(jì)壯大，在農(nóng)村公共財(cái)政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的重要途徑。建議中央出臺(tái)專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（4）保護(hù)農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對(duì)宅基地的權(quán)屬?zèng)]有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，對(duì)宅基地的申請(qǐng)、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名，侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。4.盡快制定規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律，結(jié)束集體建設(shè)用地大量非法流轉(zhuǎn)的局面。（1）應(yīng)在符合規(guī)劃的前提下，集體土地應(yīng)與國(guó)有土地一樣，可以出租，出讓，轉(zhuǎn)讓，抵押；可以獲得與國(guó)有土地具有同等權(quán)利的《集體土地使用權(quán)證》；農(nóng)民可以獲得土地流轉(zhuǎn)的絕大部分收益；集體非農(nóng)建設(shè)用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得。（2）所有非農(nóng)建設(shè)用地的安排必須符合土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地必須在規(guī)劃的控制下，按年度用地計(jì)劃實(shí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，依法進(jìn)行土地登記，辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)，取得轉(zhuǎn)用證書。（3）要對(duì)所轄地域的非農(nóng)建設(shè)用地作一次認(rèn)真普查，制定出補(bǔ)辦轉(zhuǎn)用手續(xù)的最后期限和罰則，使所有非農(nóng)建設(shè)用地必須依法取得，禁止私下流轉(zhuǎn)的土地黑市；建立集體建設(shè)用地使用權(quán)交易市場(chǎng)。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，依市場(chǎng)原則將集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，這一過程不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，任何建設(shè)用地使用者都可根據(jù)市場(chǎng)公平交易的原則，與集體土地所有者或建設(shè)用地使用者進(jìn)行等價(jià)交換。土地使用權(quán)價(jià)格應(yīng)該是市場(chǎng)價(jià)格。(4)加強(qiáng)集體土地收入的管理，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。在土地產(chǎn)權(quán)上，嚴(yán)格界定集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在土地權(quán)利，在流轉(zhuǎn)收益分配上的關(guān)系，要加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益資金的管理，將土地流轉(zhuǎn)收益最大程度地運(yùn)用于農(nóng)民的社會(huì)保障，以保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。5.進(jìn)行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)。（1）由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費(fèi)用。（2）在建設(shè)用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地。（3）城市區(qū)域應(yīng)騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進(jìn)城，這部分進(jìn)城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。（4）對(duì)于整理出的閑置建設(shè)用地，可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。6.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補(bǔ)平衡，逐步實(shí)行功能區(qū)域之間的耕地保護(hù)與補(bǔ)償機(jī)制。（1）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡的辦法，改為以功能區(qū)域?yàn)閱挝唬瑢?shí)行耕地占補(bǔ)平衡。（2）建立農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地可以通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護(hù)平衡。（3）隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，跨省耕地動(dòng)態(tài)總量平衡將不可避免，建議出臺(tái)功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補(bǔ)償機(jī)制等出臺(tái)有關(guān)政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護(hù)面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補(bǔ)償。（三）限制開發(fā)區(qū)的土地政策1.建立生態(tài)保護(hù)的財(cái)政和地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。（1）國(guó)家財(cái)政專門設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金，作為對(duì)限制開發(fā)區(qū)域保護(hù)環(huán)境的補(bǔ)償。（2）繼續(xù)維持10-15年的退耕還林補(bǔ)償政策。這一政策在其他區(qū)域可以停止，但是對(duì)于限制開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對(duì)于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。（3）國(guó)家出臺(tái)政策，建立發(fā)達(dá)地區(qū)向限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)境補(bǔ)償辦法。2.加大林權(quán)、草場(chǎng)權(quán)屬改革，增大當(dāng)?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益；（2）林地權(quán)屬的長(zhǎng)期化；（3）解決草場(chǎng)的“公地悲劇”問題，解決草場(chǎng)界定中的技術(shù)和產(chǎn)權(quán)問題。3.對(duì)于資源性利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以土地政策的支持。限制開發(fā)區(qū)不可能完全脫離工業(yè)化進(jìn)程，帶來當(dāng)?shù)厝丝谥赂唬瑧?yīng)該支持當(dāng)?shù)刭Y源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在建設(shè)用地指標(biāo)上，改變完全集中于大中城市的格局，對(duì)于限制開發(fā)區(qū)內(nèi)一些縣發(fā)展資源性產(chǎn)業(yè)給予一定的土地指標(biāo)。（四）禁止開發(fā)區(qū)的土地政策1.建立生態(tài)保護(hù)的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制。由于本區(qū)域主要是國(guó)家森林公園或自然保護(hù)區(qū)，資源的保護(hù)具有國(guó)家公共品的特性，因此，必須建立限制開發(fā)區(qū)域的土地和資源保護(hù)的受益主體已經(jīng)超越本地區(qū)人口，因此，必須由中央財(cái)政專門設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金，作為對(duì)限制開發(fā)區(qū)域保護(hù)環(huán)境的補(bǔ)償。2.繼續(xù)執(zhí)行退耕還林和生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償政策。前些年實(shí)施的退耕還林還草政策，對(duì)于禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)恢復(fù)起到了十分積極的作用，考慮到這些地區(qū)的生態(tài)正處于修復(fù)期，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民還沒有經(jīng)濟(jì)能力承擔(dān)后續(xù)功能，繼續(xù)10-15年的中央財(cái)政支持相當(dāng)關(guān)鍵，因此，這一政策對(duì)于禁止開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對(duì)于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。不僅如此，在實(shí)施主體功能區(qū)以后，由于禁止開發(fā)區(qū)主要承擔(dān)生態(tài)功能，中央財(cái)政應(yīng)對(duì)本區(qū)域生態(tài)修復(fù)以后的維護(hù)設(shè)立專門資金。3.加大政策性移民力度，讓禁止區(qū)域人口分享工業(yè)化城市化成果。禁止開發(fā)區(qū)域多為生態(tài)脆弱區(qū)域，資源的承載力不堪重負(fù)是環(huán)境惡化的主要原因。國(guó)家應(yīng)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域及重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域協(xié)同，做好政策性移民工作，讓限制性區(qū)域的人口分享工業(yè)化和城市化的好處，尤其是分享土地級(jí)差收益帶來的好處。（1）由禁止開發(fā)區(qū)域政府與優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域政府聯(lián)手，建立政策性移民專區(qū)，輸入?yún)^(qū)和輸出區(qū)政府聯(lián)合組織管理區(qū)，在土地、就業(yè)、教育、社會(huì)政策等方面形成特殊政策，利于移民長(zhǎng)期安置；（2）輸入?yún)^(qū)和輸出區(qū)建立建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺(tái)，輸入?yún)^(qū)給予輸出區(qū)土地收益補(bǔ)償。4.加大林權(quán)、草場(chǎng)權(quán)屬改革，增大當(dāng)?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。禁止開發(fā)區(qū)域不僅要進(jìn)行生態(tài)的修復(fù)，還要增加生態(tài)保護(hù)的效益，關(guān)鍵是改變?cè)诹帧⒉莘矫嬷恢乇Ｗo(hù)、忽視效益的思路，應(yīng)建立從保護(hù)中增加收益的制度安排。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益；（2）林地權(quán)屬的長(zhǎng)期化；（3）解決草場(chǎng)的公地悲劇問題，解決草場(chǎng)界定中的技術(shù)和產(chǎn)權(quán)問題。

內(nèi)容摘要：迄今為止，我國(guó)依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場(chǎng)和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國(guó)有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供應(yīng)商。本報(bào)告強(qiáng)調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的土地政策。

關(guān)鍵詞：土地制度，主體功能區(qū)，區(qū)域性土地政策

一、引言

迄今為止，我國(guó)依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場(chǎng)和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國(guó)有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供應(yīng)商。改革提高了市場(chǎng)配置資源的程度，但是政府同大型國(guó)有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對(duì)土地的壟斷卻進(jìn)一步強(qiáng)化。中國(guó)經(jīng)濟(jì)由投資拉動(dòng)的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動(dòng)金融密切相關(guān)的。法律賦予地方政府對(duì)土地的壟斷權(quán)，不僅是地方政府賴以生存和維持運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特殊激勵(lì)結(jié)構(gòu)。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴(kuò)張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長(zhǎng)方式的弊端已在財(cái)政、稅收、金融、投資、價(jià)格形成機(jī)制、社會(huì)和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手?jǐn)Q開甚至放閘的沖動(dòng)，進(jìn)而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。必須對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行根本改革。

本報(bào)告強(qiáng)調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的土地政策。

二、推進(jìn)形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路

摘要：本文闡述了推進(jìn)形成主體功能區(qū)的背景，在對(duì)中國(guó)現(xiàn)代區(qū)域政策總體評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，討論了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及其政策的演化，分析了主體功能區(qū)政策體系與現(xiàn)行區(qū)域政策的主要區(qū)別，提出制定與主體功能區(qū)相配套的區(qū)域政策體系應(yīng)注意的問題。

關(guān)鍵詞：區(qū)域政策；主體功能區(qū)

一、關(guān)于推進(jìn)形成主體功能區(qū)的考慮

(一)加快推進(jìn)主體功能區(qū)的背景。一是我國(guó)目前的生產(chǎn)力發(fā)展水平在四大區(qū)域差異很大。東部沿海地區(qū)既有非常高的可以與國(guó)際相媲美的生產(chǎn)力發(fā)展水平，同時(shí)也有和西部地區(qū)相差不多的較低的生產(chǎn)力水平。西部地區(qū)即使從整體來講是國(guó)家相對(duì)落后的地區(qū)，但也有像成都、重慶、西安等較高生產(chǎn)力水平的城市。二是國(guó)家支持的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)在四個(gè)區(qū)域都同樣存在，不局限于某一區(qū)域。三是四大區(qū)域發(fā)展都面臨資源浪費(fèi)、資源不足、環(huán)境容量有限和生態(tài)的破壞等危機(jī)，也都面臨著粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較低等問題。以上三方面原因的存在促使我們制定了有區(qū)別的分類指導(dǎo)的區(qū)域政策，但很多政策在實(shí)施過程中發(fā)生了變化。比如在振興東北老工業(yè)基地中，農(nóng)業(yè)是被放在第一位的，但中部和西部也都一樣，也都是三農(nóng)問題，最后導(dǎo)致了區(qū)域政策的導(dǎo)向變得很含糊。所以，這些都是為什么要加快推進(jìn)主體功能區(qū)的重要背景。

(二)我國(guó)主體功能區(qū)與日本功能區(qū)的比較。首先，日本的功能區(qū)進(jìn)行的比較早，分為五大功能區(qū)，分別是城市地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、森林地區(qū)、園林地區(qū)和自然保護(hù)地區(qū)，劃分的方式和我國(guó)現(xiàn)在的主體功能區(qū)的做法順序是相反的，是先確定五大功能區(qū)，然后再確定每個(gè)功能區(qū)里面是以工業(yè)化為主還是以農(nóng)業(yè)化為主，是以限制為主還是以禁止為主。其次，日本每個(gè)規(guī)劃區(qū)(五個(gè))是有交叉重疊的，五個(gè)規(guī)劃區(qū)的面積總和相加有五十多萬平方公里，遠(yuǎn)大于國(guó)土面積，超出的部分是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)、森林、園林等重合較多。日本的森林、農(nóng)業(yè)和園林區(qū)內(nèi)可以進(jìn)行適度的開發(fā)。而自然保護(hù)區(qū)內(nèi)則幾乎沒有其他輔助功能，是被完全被限制的，比如濕地、江河的源頭、水源的保護(hù)區(qū)還有重要的歷史文化遺產(chǎn)，都被列為了自然保護(hù)區(qū)。另外，日本有強(qiáng)有力的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。但我國(guó)如果要真正實(shí)現(xiàn)國(guó)發(fā)21號(hào)文件里面制定的目標(biāo)，即引導(dǎo)形成主體功能定位清晰，人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境相互協(xié)調(diào)，公共服務(wù)和人民生活水平差距不斷縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，在沒有強(qiáng)大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度或公共財(cái)政體系的支撐下是非常困難的。關(guān)鍵看能否有配套的政策來支持，配套政策主要指的是國(guó)家的財(cái)政政策，因?yàn)樨?cái)政手段是重中之重。

通過和日本的比較，說明根據(jù)我國(guó)已有五十多年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)面臨的困難和問題，主體功能區(qū)這條路必須義無反顧地走下去，我們要保持清醒的頭腦，客觀認(rèn)識(shí)到這將是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的過程。

一、引言

如何規(guī)范理論認(rèn)識(shí)，充分發(fā)掘政策性金融資源配置和金融公平的功能作用。本文擬從政策性金融的理論基礎(chǔ)出發(fā)，對(duì)其原理、功能、制度載體的構(gòu)建模式、運(yùn)行方式等問題，展開理論的比較和分析，為政策性金融制度體系的科學(xué)構(gòu)造提供思路、方法；并且從金融協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度，為金融效率和金融公平的機(jī)制融合，為政策性金融的功能重構(gòu)提供對(duì)策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

通過政府信用、政策導(dǎo)向和金融資源配置，政策性金融能以低成本和長(zhǎng)期信貸的優(yōu)勢(shì)，有力扶持“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體淤的發(fā)展。但其在闡釋政策性金融的財(cái)務(wù)可持續(xù)性時(shí)，往往會(huì)強(qiáng)調(diào)“犧牲小我，成就大我”，所持的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償觀點(diǎn)較難令人信服。相反，主張政策性金融改革的觀點(diǎn)，則更關(guān)注政策性金融的制度載體———政策性銀行的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。他們認(rèn)為政策性金融存在經(jīng)營(yíng)機(jī)制問題，應(yīng)改革其傳統(tǒng)的委托體制；而開發(fā)性金融是政策性金融改革發(fā)展的更高階段，能保證機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，且是市場(chǎng)建設(shè)的“開路先鋒”。本文認(rèn)為，對(duì)于政策性金融的金融功能定位，以及配套公共政策的機(jī)制保證，是深化政策性金融制度改革的基礎(chǔ)。即在保證政策性金融服務(wù)目標(biāo)、服務(wù)宗旨不變的前提下，提高政策性金融自身的經(jīng)營(yíng)效率，在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，達(dá)成金融公平的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)金融效率的積極提升。下文即從理論基礎(chǔ)、功能作用和實(shí)踐證據(jù)等諸方面展開比較分析，以證明政策性金融功能重構(gòu)的公平、效率目標(biāo)是必須、必要，并且是可行的，能夠共存于政策性金融的理論框架之下。

三、政策性金融的理論基礎(chǔ)

政策性金融是一種特殊形式的制度安排，有著充分的理論基礎(chǔ)和需求廣泛的業(yè)務(wù)對(duì)象群體。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融的轉(zhuǎn)型升級(jí)，遭金融排斥的“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體，小微企業(yè)、低收入者和“三農(nóng)”發(fā)展等，無不對(duì)政策性金融的資源配置功能提出了內(nèi)生需求。為何商業(yè)性金融業(yè)務(wù)不構(gòu)成與政策性金融業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)、替代關(guān)系于，而是相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)合作？為何開放性金融并非政策性金融的高級(jí)發(fā)展階段，而只是政策性與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)的整合形式？這需要首先對(duì)政策性金融的理論背景進(jìn)行厘清。以金融功能的作用機(jī)制為視角，政策性金融的理論基礎(chǔ)涉及經(jīng)濟(jì)金融、金融風(fēng)險(xiǎn)管理和普惠金融等多個(gè)領(lǐng)域。

十大功能區(qū)是我市未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要載體，是在長(zhǎng)吉一體化戰(zhàn)略框架下，加快促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城市功能轉(zhuǎn)換的重要抓手。為集中多方面資源、要素和力量，全力推進(jìn)十大功能區(qū)建設(shè)，帶動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展，按照國(guó)家有關(guān)法律和政策規(guī)定，市政府決定向十大功能區(qū)進(jìn)一步下放管理權(quán)限，加大配套政策支持力度。具體意見如下：

一、進(jìn)一步下放項(xiàng)目審批管理權(quán)限。對(duì)于投資總額在20億元以下、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)類并實(shí)行備案管理的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，由市政府授權(quán)十大功能區(qū)中的省級(jí)及省級(jí)以上開發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱開發(fā)區(qū)）負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批管理。

二、加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)和服務(wù)。十大功能區(qū)的規(guī)劃編制，市規(guī)劃主管部門要依據(jù)城市總體規(guī)劃超前介入，優(yōu)先安排，并根據(jù)建設(shè)時(shí)序積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門組織編制分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。市規(guī)劃局在國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)設(shè)立直屬分支機(jī)構(gòu)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃審批實(shí)行一次性現(xiàn)場(chǎng)踏查，建立綠色通道專項(xiàng)辦理“一書”（建設(shè)項(xiàng)目選址意見書）、“兩證”（建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證），促進(jìn)項(xiàng)目盡早開工建設(shè)。

三、加強(qiáng)土地管理和減少審批環(huán)節(jié)。市國(guó)土資源局在國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)設(shè)立直屬分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)集體土地征地，負(fù)責(zé)土地一級(jí)開發(fā)、土地儲(chǔ)備、確定區(qū)域內(nèi)土地出讓底價(jià)、土地征地拆遷成本審核、土地使用權(quán)出讓、土地資產(chǎn)處置和登記發(fā)證等項(xiàng)工作，行使區(qū)域內(nèi)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作職能。

四、堅(jiān)持節(jié)約集約用地原則，不斷提高土地利用效率。市規(guī)劃局、國(guó)土資源局應(yīng)優(yōu)先安排開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃，保障項(xiàng)目建設(shè)的用地需求。開發(fā)區(qū)用地占補(bǔ)平衡納入全市統(tǒng)一計(jì)劃。

五、按照項(xiàng)目管理權(quán)限實(shí)行節(jié)能審查分級(jí)管理。凡是不需要提請(qǐng)國(guó)家、省和市投資主管部門審批、核準(zhǔn)和備案的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，項(xiàng)目節(jié)能審查由開發(fā)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織。

十大功能區(qū)是我市未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要載體，是在長(zhǎng)吉一體化戰(zhàn)略框架下，加快促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城市功能轉(zhuǎn)換的重要抓手。為集中多方面資源、要素和力量，全力推進(jìn)十大功能區(qū)建設(shè)，帶動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展，按照國(guó)家有關(guān)法律和政策規(guī)定，市政府決定向十大功能區(qū)進(jìn)一步下放管理權(quán)限，加大配套政策支持力度。具體意見如下：

一、進(jìn)一步下放項(xiàng)目審批管理權(quán)限。對(duì)于投資總額在20億元以下、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)類并實(shí)行備案管理的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，由市政府授權(quán)十大功能區(qū)中的省級(jí)及省級(jí)以上開發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱開發(fā)區(qū)）負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批管理。

二、加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)和服務(wù)。十大功能區(qū)的規(guī)劃編制，市規(guī)劃主管部門要依據(jù)城市總體規(guī)劃超前介入，優(yōu)先安排，并根據(jù)建設(shè)時(shí)序積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門組織編制分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。市規(guī)劃局在國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)設(shè)立直屬分支機(jī)構(gòu)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃審批實(shí)行一次性現(xiàn)場(chǎng)踏查，建立綠色通道專項(xiàng)辦理“一書”（建設(shè)項(xiàng)目選址意見書）、“兩證”（建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證），促進(jìn)項(xiàng)目盡早開工建設(shè)。

三、加強(qiáng)土地管理和減少審批環(huán)節(jié)。市國(guó)土資源局在國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)設(shè)立直屬分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)集體土地征地，負(fù)責(zé)土地一級(jí)開發(fā)、土地儲(chǔ)備、確定區(qū)域內(nèi)土地出讓底價(jià)、土地征地拆遷成本審核、土地使用權(quán)出讓、土地資產(chǎn)處置和登記發(fā)證等項(xiàng)工作，行使區(qū)域內(nèi)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作職能。

四、堅(jiān)持節(jié)約集約用地原則，不斷提高土地利用效率。市規(guī)劃局、國(guó)土資源局應(yīng)優(yōu)先安排開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃，保障項(xiàng)目建設(shè)的用地需求。開發(fā)區(qū)用地占補(bǔ)平衡納入全市統(tǒng)一計(jì)劃。

五、按照項(xiàng)目管理權(quán)限實(shí)行節(jié)能審查分級(jí)管理。凡是不需要提請(qǐng)國(guó)家、省和市投資主管部門審批、核準(zhǔn)和備案的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，項(xiàng)目節(jié)能審查由開發(fā)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織。

摘要：國(guó)家“十一五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)企業(yè)進(jìn)行自主創(chuàng)新，并把政府采購(gòu)支持自主創(chuàng)新的政策功能提高到新的高度。政府采購(gòu)應(yīng)積極響應(yīng)中央號(hào)召，充分發(fā)揮自身政策功能導(dǎo)向作用，激勵(lì)供應(yīng)商進(jìn)行自主創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)；政策功能；自主創(chuàng)新；供應(yīng)商

黨的十六屆五中全會(huì)把提高自主創(chuàng)新能力確定為中國(guó)“十一五”時(shí)期的重要任務(wù)，《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展綱要（2006—2020年）》的若干配套政策中，也詳細(xì)闡述了發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能，支持企業(yè)自主創(chuàng)新的原則和實(shí)施方法。政府物資采購(gòu)數(shù)量大、影響面寬，具有顯著的市場(chǎng)導(dǎo)向作用，所以應(yīng)充分發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能，使之成為激勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新的助推器。

一、以政府采購(gòu)政策功能促進(jìn)供應(yīng)商自主創(chuàng)新的相關(guān)依據(jù)

（一）政府采購(gòu)政策功能

政府采購(gòu)使用的是公共資金，屬于公共財(cái)政的范疇，公共財(cái)政資金的主要來源于納稅人上交的稅收，因此公共財(cái)政的最典型任務(wù)就是要為社會(huì)的公共職能服務(wù)，這種屬性決定了政府采購(gòu)在實(shí)現(xiàn)其基本職能的同時(shí)，還需要在一定程度上為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展承擔(dān)更多的職能。當(dāng)前，政府采購(gòu)已經(jīng)走過了最初的發(fā)展階段，進(jìn)入了進(jìn)一步深化、規(guī)范和完善的階段。因此，應(yīng)將充分發(fā)揮政府采購(gòu)激勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新的政策功能，作為完善政府采購(gòu)制度的一項(xiàng)十分重要工作來做。

【摘要】社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)的教育公平問題日益凸現(xiàn)。教育福利政策在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)和整合功能，是促進(jìn)教育公平、提升教育福祉、落實(shí)科教興國(guó)戰(zhàn)略的重要舉措，體現(xiàn)了政府發(fā)展公共教育服務(wù)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。順應(yīng)政府強(qiáng)調(diào)服務(wù)職能的角色轉(zhuǎn)型，教育福利政策堅(jiān)持公平正義的價(jià)值取向和演變趨勢(shì)日漸清晰。

【關(guān)鍵詞】教育福利政策功能價(jià)值分析

在我國(guó)，很少有學(xué)者或官方文件使用“教育福利政策”概念，與此相近的概念主要有教育資助政策、教育救助政策，等等。筆者以為，采用資助或救助的概念表述，強(qiáng)調(diào)的往往是經(jīng)濟(jì)援助或某一方面的扶持措施，其背后邏輯更多體現(xiàn)為一種救濟(jì)施舍而非公共教育服務(wù)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以涵蓋教育福利的核心要義。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)派的開創(chuàng)者英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古認(rèn)為，福利由效用構(gòu)成，效用就是滿足，人性的本質(zhì)就是追求最大的滿足即最大的效用，也可以說是追求最大的福利。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，教育本身具備正外部性效用的典型特征，因而與福利密切相關(guān)。所謂教育福利，是指以促進(jìn)和保障教育權(quán)利公平為目標(biāo)，通過各種途徑為扶持和發(fā)展教育事業(yè)所做出的努力，從而達(dá)到提高國(guó)民素質(zhì)、推動(dòng)個(gè)人和社會(huì)全面發(fā)展的整體效用。

從功能主義觀點(diǎn)出發(fā)，有學(xué)者將社會(huì)福利分為“補(bǔ)救型”的社會(huì)福利和“制度型”的社會(huì)福利兩種類型[①]，前者的服務(wù)目標(biāo)主要是針對(duì)“弱者”，后者則強(qiáng)調(diào)為全體社會(huì)成員服務(wù)。據(jù)此，作為社會(huì)福利重要組成的教育福利亦可分為兩種類型：一是“普惠型”教育福利，強(qiáng)調(diào)所有社會(huì)成員都有權(quán)享有一定年限或某種類型的教育，并通過一定的制度設(shè)計(jì)維護(hù)其受教育權(quán)利或機(jī)會(huì)，如向適齡兒童提供“免費(fèi)義務(wù)教育”；二是“選擇型”教育福利，基于事實(shí)上的教育不公平狀態(tài)和促進(jìn)教育的整體效用考慮，傾斜性地為弱勢(shì)群體提供福利服務(wù)，保障其受教育權(quán)利落到實(shí)處。社會(huì)學(xué)理論一般認(rèn)為，所謂弱勢(shì)群體是由于某些自身障礙或缺乏經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)機(jī)會(huì)而在社會(huì)上處于不利地位的人群，多指社會(huì)中需要給予特殊關(guān)愛和照顧的人群共同體[②]。

與社會(huì)政策旨在“解決社會(huì)問題以實(shí)現(xiàn)公正、福利等特定的社會(huì)目標(biāo)”[③]的根本觀點(diǎn)相契合，所謂教育福利政策是指國(guó)家和社會(huì)針對(duì)具有普遍意義的教育公平問題，為調(diào)節(jié)和滿足社會(huì)或特定群體的教育需求，提升其教育福祉，通過一定的決策程序，制定并頒布實(shí)施的系列法律、條例、措施和辦法的總稱。從動(dòng)態(tài)分析，教育福利政策涵蓋政策決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)的全部過程；從靜態(tài)分析，教育福利政策特指相關(guān)法律、條例和措施等具體表現(xiàn)形式。如前所述，基于政策指向的目標(biāo)社會(huì)群體，教育福利政策可以分為“普惠型”教育福利政策和“選擇型”教育福利政策。采用何種教育福利政策，往往與一定的國(guó)家政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)特定結(jié)構(gòu)以及社會(huì)文化背景等因素密切相關(guān)。