生態(tài)政區(qū)范文10篇

生態(tài)政區(qū)(Ecopolis)是人們對按生態(tài)學(xué)規(guī)律(包括自然生態(tài)、經(jīng)濟生態(tài)和人類生態(tài))規(guī)劃、建設(shè)和管理一個行政單元(可以是一個省、一個市、一個地區(qū)、一個縣或一個鄉(xiāng)鎮(zhèn))的簡稱，指在生態(tài)系統(tǒng)承載能力范圍內(nèi)運用生態(tài)經(jīng)濟學(xué)原理和系統(tǒng)工程方法去改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)和消費方式、決策和管理方法，挖掘區(qū)域內(nèi)外一切可以利用的資源潛力，建設(shè)一類經(jīng)濟高效、生態(tài)和諧、社會文明的生態(tài)社區(qū)。

生態(tài)政區(qū)建設(shè)的宗旨是通過生態(tài)規(guī)劃、生態(tài)工程與生態(tài)管理，將單一的生物環(huán)節(jié)、物理環(huán)節(jié)、經(jīng)濟環(huán)節(jié)和社會環(huán)節(jié)組裝成一個有強生命力的生態(tài)系統(tǒng)，從技術(shù)革新、體制改革和行為誘導(dǎo)入手，調(diào)節(jié)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能，促進全市社會、經(jīng)濟、自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，物質(zhì)、能量、信息的高效利用，技術(shù)和自然的充分融合，人的創(chuàng)造力和生產(chǎn)力得到最大限度的發(fā)揮，生命支持系統(tǒng)功能和居民的身心健康得到最大限度的保護，經(jīng)濟、生態(tài)和文化得以持續(xù)、健康的發(fā)展，促進資源的綜合利用，環(huán)境的綜合整治及人的綜合發(fā)展。

自1987年由當(dāng)時的國家環(huán)保局和國家科委支持的江蘇大豐全國第一個生態(tài)縣規(guī)劃開始以來，作為技術(shù)支持單位，中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心與當(dāng)?shù)卣鷳B(tài)政區(qū)建設(shè)辦公室合作組織了一大批跨學(xué)科的研究人員先后開展和跟蹤了大豐生態(tài)縣、揚州、日照生態(tài)市和海南生態(tài)省等國家環(huán)保總局批準(zhǔn)的典型生態(tài)政區(qū)規(guī)劃、建設(shè)與管理以及相關(guān)課題的理論和應(yīng)用研究。18年來，我們與當(dāng)?shù)氐目蒲小Q策和管理人員一起在理論探索、規(guī)劃編制、能力建設(shè)、人才培養(yǎng)和典型工程示范中取得了一定的經(jīng)驗、教訓(xùn)，也發(fā)現(xiàn)了一些挑戰(zhàn)和機遇，在這里與大家磋商。

1生態(tài)政區(qū)是社會經(jīng)濟發(fā)展的高級階段、是富人陽春白雪的奢侈品嗎？

生態(tài)政區(qū)的測度指標(biāo)是過程的健康程度而不是目標(biāo)的絕對數(shù)量，必須看趨勢、看進步、看活力、看閾值(飽和度)、看公平性、看和諧度、看滿意度。經(jīng)濟富裕的不一定都是生態(tài)合理的，發(fā)展滯后不一定生態(tài)落后。生態(tài)政區(qū)的目標(biāo)是生態(tài)和諧而不是環(huán)境優(yōu)美，自然條件較差地區(qū)也可以通過生態(tài)建設(shè)實現(xiàn)關(guān)系和諧。目前創(chuàng)建生態(tài)政區(qū)的過程中，人們過分看重生態(tài)政區(qū)評估的絕對指標(biāo)而忽視相對指標(biāo)，著重結(jié)構(gòu)指標(biāo)而忽視功能指標(biāo)，著重靜態(tài)指標(biāo)而忽視動態(tài)指標(biāo)，導(dǎo)致中西部欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)建生態(tài)政區(qū)的積極性不高。今后除國家級的評估考核指標(biāo)要逐步完善、科研部門的重點要有所傾斜外、體制改革要相應(yīng)配套外，各地區(qū)的思想解放、觀念轉(zhuǎn)型十分重要。

生態(tài)政區(qū)的內(nèi)涵遠不是經(jīng)濟發(fā)達和環(huán)境優(yōu)美，其根本宗旨在于引進統(tǒng)籌兼顧的系統(tǒng)觀，天人合一的自然觀，巧奪天工的經(jīng)濟觀和以人為本的人文觀，實現(xiàn)不同發(fā)展水平下城鄉(xiāng)建設(shè)的系統(tǒng)化、自然化、經(jīng)濟化和人性化。

生態(tài)政區(qū)(Ecopolis)是人們對按生態(tài)學(xué)規(guī)律(包括自然生態(tài)、經(jīng)濟生態(tài)和人類生態(tài))規(guī)劃、建設(shè)和管理一個行政單元(可以是一個省、一個市、一個地區(qū)、一個縣或一個鄉(xiāng)鎮(zhèn))的簡稱，指在生態(tài)系統(tǒng)承載能力范圍內(nèi)運用生態(tài)經(jīng)濟學(xué)原理和系統(tǒng)工程方法去改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)和消費方式、決策和管理方法，挖掘區(qū)域內(nèi)外一切可以利用的資源潛力，建設(shè)一類經(jīng)濟高效、生態(tài)和諧、社會文明的生態(tài)社區(qū)。

生態(tài)政區(qū)建設(shè)的宗旨是通過生態(tài)規(guī)劃、生態(tài)工程與生態(tài)管理，將單一的生物環(huán)節(jié)、物理環(huán)節(jié)、經(jīng)濟環(huán)節(jié)和社會環(huán)節(jié)組裝成一個有強生命力的生態(tài)系統(tǒng)，從技術(shù)革新、體制改革和行為誘導(dǎo)入手，調(diào)節(jié)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能，促進全市社會、經(jīng)濟、自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，物質(zhì)、能量、信息的高效利用，技術(shù)和自然的充分融合，人的創(chuàng)造力和生產(chǎn)力得到最大限度的發(fā)揮，生命支持系統(tǒng)功能和居民的身心健康得到最大限度的保護，經(jīng)濟、生態(tài)和文化得以持續(xù)、健康的發(fā)展，促進資源的綜合利用，環(huán)境的綜合整治及人的綜合發(fā)展。

自1987年由當(dāng)時的國家環(huán)保局和國家科委支持的江蘇大豐全國第一個生態(tài)縣規(guī)劃開始以來，作為技術(shù)支持單位，中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心與當(dāng)?shù)卣鷳B(tài)政區(qū)建設(shè)辦公室合作組織了一大批跨學(xué)科的研究人員先后開展和跟蹤了大豐生態(tài)縣、揚州、日照生態(tài)市和海南生態(tài)省等國家環(huán)?？偩峙鷾?zhǔn)的典型生態(tài)政區(qū)規(guī)劃、建設(shè)與管理以及相關(guān)課題的理論和應(yīng)用研究。18年來，我們與當(dāng)?shù)氐目蒲小Q策和管理人員一起在理論探索、規(guī)劃編制、能力建設(shè)、人才培養(yǎng)和典型工程示范中取得了一定的經(jīng)驗、教訓(xùn)，也發(fā)現(xiàn)了一些挑戰(zhàn)和機遇，在這里與大家磋商。

1生態(tài)政區(qū)是社會經(jīng)濟發(fā)展的高級階段、是富人陽春白雪的奢侈品嗎？

生態(tài)政區(qū)的測度指標(biāo)是過程的健康程度而不是目標(biāo)的絕對數(shù)量，必須看趨勢、看進步、看活力、看閾值(飽和度)、看公平性、看和諧度、看滿意度。經(jīng)濟富裕的不一定都是生態(tài)合理的，發(fā)展滯后不一定生態(tài)落后。生態(tài)政區(qū)的目標(biāo)是生態(tài)和諧而不是環(huán)境優(yōu)美，自然條件較差地區(qū)也可以通過生態(tài)建設(shè)實現(xiàn)關(guān)系和諧。目前創(chuàng)建生態(tài)政區(qū)的過程中，人們過分看重生態(tài)政區(qū)評估的絕對指標(biāo)而忽視相對指標(biāo)，著重結(jié)構(gòu)指標(biāo)而忽視功能指標(biāo)，著重靜態(tài)指標(biāo)而忽視動態(tài)指標(biāo)，導(dǎo)致中西部欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)建生態(tài)政區(qū)的積極性不高。今后除國家級的評估考核指標(biāo)要逐步完善、科研部門的重點要有所傾斜外、體制改革要相應(yīng)配套外，各地區(qū)的思想解放、觀念轉(zhuǎn)型十分重要。

生態(tài)政區(qū)的內(nèi)涵遠不是經(jīng)濟發(fā)達和環(huán)境優(yōu)美，其根本宗旨在于引進統(tǒng)籌兼顧的系統(tǒng)觀，天人合一的自然觀，巧奪天工的經(jīng)濟觀和以人為本的人文觀，實現(xiàn)不同發(fā)展水平下城鄉(xiāng)建設(shè)的系統(tǒng)化、自然化、經(jīng)濟化和人性化。

一、國土規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系

1國土規(guī)劃是踐行生態(tài)環(huán)境保護的具體措施。國土規(guī)劃在現(xiàn)有國土資源的基礎(chǔ)上，綜合考量國家經(jīng)濟發(fā)展趨勢，對于重大建設(shè)活動進行規(guī)劃，對于區(qū)域國土資源項目進行針對性的管控，能夠適時宜的結(jié)合地區(qū)的優(yōu)勢資源，實現(xiàn)國土資源的優(yōu)化配置，從而使得社會，經(jīng)濟和生態(tài)效益達到統(tǒng)一的狀態(tài)，這對于保護生態(tài)環(huán)境來講，是至關(guān)重要的。另外，以強制國土資源管理的方式實現(xiàn)對于部分有限資源的保護，并且使得資源使用朝著制度化和法制化的方向發(fā)展，可以使得國土資源利用率得以提升，這也是有利于生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)的。

2生態(tài)環(huán)境保護是引導(dǎo)國土規(guī)劃的指導(dǎo)思想。進入經(jīng)濟快速發(fā)展的時代，人類實踐與環(huán)境之間的關(guān)系處理越發(fā)成為我們所關(guān)注的問題，尤其在全球性環(huán)境問題不斷出現(xiàn)，生物多樣性銳減，水土流失嚴重，溫室效應(yīng)明顯等，都在告訴我們?nèi)绻蛔⒅厣鷳B(tài)環(huán)境的保護，勢必會有資源耗盡，環(huán)境惡劣的一天。為此，積極樹立生態(tài)環(huán)境保護意識，倡導(dǎo)以科學(xué)發(fā)展觀去引導(dǎo)國土規(guī)劃，處理好國土資源利用和生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系，充分展現(xiàn)出國土規(guī)劃方案經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的融合。

3生態(tài)環(huán)境保護是國土規(guī)劃不斷追求的目標(biāo)。進入新時代以來，國家越發(fā)注重生態(tài)環(huán)境保護工作，積極提出建設(shè)資源節(jié)約型，環(huán)境友好型社會的發(fā)展戰(zhàn)略，也開始思考如何在經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護之間做好權(quán)衡。此時的國土規(guī)劃作為資源規(guī)劃分配的重要手段，也開始積極思考生態(tài)環(huán)境保護問題。也就是說對于現(xiàn)階段的國土規(guī)劃工作來講，應(yīng)該將如何保證當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟，人口，資源，環(huán)境的和諧發(fā)展問題，如何規(guī)避國土規(guī)劃中對于生態(tài)環(huán)境的破壞行為問題。簡單來講，生態(tài)環(huán)境保護已然成為當(dāng)前國土規(guī)劃不斷追求的目標(biāo)。

二、現(xiàn)階段國土規(guī)劃中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題

1行政區(qū)間意識制約生態(tài)環(huán)境保護。受到傳統(tǒng)國土規(guī)劃體制的影響，以行政區(qū)為單位進行規(guī)劃，強調(diào)行政區(qū)域內(nèi)部資源的優(yōu)化整合，忽視了行政區(qū)之間的資源利用分配。這種行政區(qū)間意識的存在會造成以下困境：其一，地域之間的國土資源聯(lián)系被行政區(qū)間所隔斷，不利于市場經(jīng)濟的健康發(fā)展和進步；其二，行政區(qū)間要求規(guī)劃的穩(wěn)定性，一般都不會擺脫自身行政區(qū)的框架，此時就難以實現(xiàn)與其他行政區(qū)間的溝通，這就可能出現(xiàn)各行政區(qū)間埋頭做好自身國土規(guī)劃，忽視了區(qū)間內(nèi)造成的生態(tài)平衡和環(huán)境保護問題。

一、主體功能區(qū)的法制意蘊

長期以來，我國以行政區(qū)為單元發(fā)展經(jīng)濟，這種傳統(tǒng)的按照行政區(qū)的界限發(fā)展經(jīng)濟因沒有分工和重點，往往造成各自為政、資源浪費、重復(fù)建設(shè)的無序開發(fā)局面。而根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，對不同區(qū)域的空間開發(fā)方向與時序、開發(fā)強度進行主體功能定位，分別按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)制定差別化的區(qū)域法律政策，則深刻體現(xiàn)了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展理念的必要內(nèi)涵。主體功能區(qū)規(guī)劃體系的完善、機制的保障，有利于突破行政區(qū)劃范圍，引導(dǎo)生產(chǎn)要素有序流動，建立起更為合理的地域分工體系，避免地區(qū)間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和低水平重復(fù)競爭；[2]有利于四類主體功能區(qū)根據(jù)各自的主體功能定位進行績效評價，調(diào)動各地政府的積極性。推進形成主體功能區(qū)的重中之重在于法律政策。任何一項決策的形成，除了理念和所需的知識外，還需要足夠的激勵和約束，以使相關(guān)各方有強大的動力按照主體功能區(qū)的理念和規(guī)劃行事，使不按主體功能區(qū)的理念和規(guī)劃執(zhí)行的，付出高昂的代價，從而有足夠的警示作用使相關(guān)各方不去做不應(yīng)當(dāng)做的事。[3]推進形成主體功能區(qū)，就是要尊重自然、順應(yīng)自然，一方面要引導(dǎo)經(jīng)濟、人口向發(fā)展條件好的區(qū)域集聚，并使集聚程度與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)；另一方面要對一些涉及全國或較大范圍區(qū)域生態(tài)安全的區(qū)域進行保護，限制或禁止進行大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，切實從源頭上改變越開發(fā)、越破壞、越貧困的弊端。主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)采取差別化的區(qū)域政策、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系、各有側(cè)重的績效評價以及精準(zhǔn)細致的空間管理以提供一個可操作、可控制、可監(jiān)管的基礎(chǔ)平臺，旨在增強區(qū)域調(diào)控的針對性、有效性和公平性。主體功能區(qū)政策的要旨在于統(tǒng)籌有限的自然資源，提升生態(tài)服務(wù)的跨區(qū)溢出效益，維護國家整個生態(tài)安全、經(jīng)濟安全。但是該項政策的實施，一方面減少了當(dāng)?shù)厝嗣窭卯?dāng)?shù)刈匀毁Y源謀求發(fā)展的機會，使其收入受損；另一方面減少了當(dāng)?shù)卣糜诠卜?wù)的收入來源，從而加重了當(dāng)?shù)卣M行生態(tài)建設(shè)的負擔(dān)。這就要求實施分類管理的區(qū)域政策，基本形成適應(yīng)主體功能區(qū)要求的法律政策體系，完善利益補償機制。主體功能區(qū)生態(tài)補償機制的建構(gòu)旨在解決一個區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展中生態(tài)環(huán)境資源的存量、增量問題和改善區(qū)域間的非均衡發(fā)展問題,逐步達到和體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展,從而激勵人們從事生態(tài)保護和建設(shè)的積極性，促進生態(tài)資本增值、資源環(huán)境持續(xù)利用。

二、主體功能區(qū)法制建設(shè)存在的問題

主體功能區(qū)建設(shè)目前尚缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度保障。從國外經(jīng)驗看，區(qū)域政策一般都有相應(yīng)的法律政策體系，以通過立法來保證區(qū)域政策的權(quán)威性和執(zhí)行力。我國在區(qū)域政策立法領(lǐng)域尚有盲區(qū),主體功能區(qū)建設(shè)實施的過程中還缺乏同步推進的法制保障。1．主體功能區(qū)劃分的部分覆蓋原則與法律的統(tǒng)一性相矛盾。法制統(tǒng)一性的含義為二：一是避免法律中的矛盾；二是法律普遍得到遵守。一個國家的立法活動只有以維護法制統(tǒng)一為宗旨，該立法才具有合法性和正當(dāng)性。因此，維護法制的統(tǒng)一性也是現(xiàn)代法治國家所共同恪守的一個重要原則。根據(jù)法律的統(tǒng)一性原則，在我國的領(lǐng)土范圍內(nèi)應(yīng)實行統(tǒng)一的法律，即我國主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)采用國土全覆蓋原則。為區(qū)域管理提供基礎(chǔ)的區(qū)域規(guī)劃必須覆蓋整個國土，包括陸地和海洋，不能允許飛地的存在。[4]但是，目前我國主體功能區(qū)的劃分在國家和省兩個層面展開，全國主體功能區(qū)的劃分并未采取國土全覆蓋原則，以期為各省主體功能區(qū)的劃分留有余地，發(fā)揮各省的積極性。可見，在實踐中，我國主體功能區(qū)劃分的全國部分覆蓋與法律的統(tǒng)一性存在矛盾。2．主體功能區(qū)劃分的動態(tài)調(diào)整與法律的穩(wěn)定性相悖。法律的穩(wěn)定性是指法律在一定時間內(nèi)應(yīng)保持相對的穩(wěn)定，以保持法律的權(quán)威性，適應(yīng)社會生活的需要。穩(wěn)定性是法律的本質(zhì)屬性之一。當(dāng)然，法律的穩(wěn)定性是相對的而非絕對的。社會在發(fā)展，人們的生活也日新月異，法律也必須因時而變。基于法律的穩(wěn)定性，主體功能區(qū)劃定后，也應(yīng)當(dāng)在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)保持不變這樣才有利于主體功能區(qū)規(guī)劃的實施。但是各區(qū)域的資源環(huán)境承載能力和未來開發(fā)潛力又是在不斷變化的，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)會隨著承載能力的下降成為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，而限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)則會在國家扶持政策的幫助下因資源環(huán)境承載能力逐步增強而轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c開發(fā)區(qū)。如果不進行定期調(diào)整，則會在各區(qū)域間引發(fā)新的矛盾和沖突。3．主體功能區(qū)規(guī)劃與地方行政區(qū)及各類規(guī)劃的關(guān)系不協(xié)調(diào)。長期以來，我國都是以行政區(qū)作為空間單元來進行區(qū)域經(jīng)濟管理的，形成了以行政區(qū)為主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟體系。現(xiàn)階段，行政區(qū)劃已經(jīng)無法適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展，但是，由于涉及一系列敏感問題，這種行政區(qū)劃分割未來很長一段時期內(nèi)仍將存在。而主體功能區(qū)則是在新的經(jīng)濟形勢下根據(jù)四類主體功能區(qū)的不同功能定位進行的劃分，是在維護生態(tài)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展前提下的一種新型的經(jīng)濟管理方式。某一行政區(qū)內(nèi)可以存在一種或多種類型的主體功能區(qū)，某一類型的主體功能區(qū)又可以散布在不同的行政區(qū)中。實踐中，完全脫離行政區(qū)而以主體功能區(qū)管理經(jīng)濟，雖然從理論上說更為科學(xué)合理，但是如何確定每個主體功能區(qū)的實施和監(jiān)管主體，目前的法律政策尚無規(guī)定，在我國現(xiàn)有的行政區(qū)體制下還無法實施，須待以后條件成熟時加以推行。同時，為了促進經(jīng)濟發(fā)展，我國各級政府部門制定出臺了大量的規(guī)劃。這些規(guī)劃包括城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、人口規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等各類規(guī)劃。但由于所制定的各類規(guī)劃的適用范圍不同、依據(jù)和側(cè)重點不同，造成了各類規(guī)劃相互之間以及各類規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃之間的內(nèi)容相互重復(fù)甚至相互矛盾的情況出現(xiàn)。因此，明確主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各類空間規(guī)劃是合作還是替代抑或其他方面的關(guān)系，也是主體功能區(qū)建設(shè)所面臨的首要問題。4．中央財政支付轉(zhuǎn)移和多層次區(qū)級利益補償機制有待完善。目前，我國的轉(zhuǎn)移支付制度主要存在以下問題：第一，財政預(yù)算的隨意性大，專項轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范，透明度不高。[5]第二，單一的縱向轉(zhuǎn)移支付模式，對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的未來發(fā)展尤為不利。中央財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模還不夠大，結(jié)構(gòu)也不盡合理，主體功能區(qū)的財稅政策杠桿沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，在目前的形勢下，基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)還無法實現(xiàn)。第三，在區(qū)域發(fā)展中，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是生態(tài)功能區(qū)，主要任務(wù)是進行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護。為此，它們不但要喪失發(fā)展機會而影響區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展水平，而且還要為生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護支出一定的費用，然而，當(dāng)前的財政轉(zhuǎn)移支付沒有對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)因提供生態(tài)保護給予充分的補償。

三、加強主體功能區(qū)法制建設(shè)建言

這項工作的主旨在于，通過更新立法理念,基本形成適應(yīng)主體功能區(qū)要求的法律政策體系，推動主體功能區(qū)建設(shè)的各項工作全面落實和持續(xù)發(fā)展，確保主體功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。1．主體功能區(qū)現(xiàn)階段應(yīng)采用全國部分覆蓋的立法原則。從理論上說主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)該覆蓋我國的整個國土，不僅包括陸地，海洋也應(yīng)當(dāng)納入其中。世界上經(jīng)濟發(fā)達的美國和歐盟的經(jīng)濟區(qū)域劃分,均采用的是國土全覆蓋方式，僅僅針對一些問題區(qū)域采用國土部分覆蓋。考慮到我國的基本國情和目前所處的發(fā)展階段,市場機制尚未健全，政府的財力、管理能力和手段有限，現(xiàn)階段的主體功能區(qū)規(guī)劃可以考慮按照國土部分覆蓋的原則進行。[6]四類主體功能區(qū)的劃分依據(jù)確立后，即按照這些標(biāo)準(zhǔn)對我國的區(qū)域進行歸類，這會導(dǎo)致一些區(qū)域無法歸入任何一類主體功能區(qū)，但是，可隨著各區(qū)域資源環(huán)境承載能力、開發(fā)強度和未來開發(fā)潛力的變化需要而對主體功能區(qū)的原有范圍重新調(diào)整。這種劃分方式將有利于政府集中財力和人力搞好現(xiàn)有的主體功能區(qū)建設(shè)，確保主體功能區(qū)規(guī)劃的實效。2．主體功能區(qū)是一種初始性劃分，應(yīng)允許定期動態(tài)調(diào)整法律政策。任何事物都有一個發(fā)展變化的過程，各國的規(guī)劃目標(biāo)也是隨著不同時期的客觀情況而動態(tài)調(diào)整的。譬如德國及歐洲一些國家的規(guī)劃經(jīng)歷了以經(jīng)濟發(fā)展為中心向促進生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和保持文化多樣性的變化，日本國土規(guī)劃也經(jīng)歷了經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整從集中轉(zhuǎn)向分散的變化，韓國的產(chǎn)業(yè)或投資也經(jīng)歷了從聚集效益的城市到成長據(jù)點廣域圈化的變化。因此，我國主體功能區(qū)規(guī)劃也應(yīng)該隨著四類主體功能區(qū)發(fā)展變化的實際情況定期進行調(diào)整。我國的主體功能區(qū)規(guī)劃是對于國土空間的中長期戰(zhàn)略性開發(fā)和布局安排,具有長期性、指導(dǎo)性和約束性等特征，隨著開發(fā)的逐步深入，四類主體功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿σ苍诓粩嗟卣{(diào)整變化。一般說來，重點開發(fā)區(qū)會因過高的開發(fā)強度，資源環(huán)境承載能力逐漸減弱而轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化開發(fā)區(qū)；限制開發(fā)區(qū)會因生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，資源環(huán)境承載能力逐漸增強，有較好的發(fā)展經(jīng)濟的條件以及承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化為重點開發(fā)區(qū)；禁止開發(fā)區(qū)比較穩(wěn)定，而且隨著人們逐漸認識到生態(tài)環(huán)境的重要性，該區(qū)域的范圍還有擴大的趨勢。由此可見，主體功能區(qū)規(guī)劃一經(jīng)制定，雖然會在長時期內(nèi)保持穩(wěn)定,但仍需一個定期調(diào)整機制，需要進行局部性和階段性調(diào)整。因此，我們要立足當(dāng)前，謀劃長遠，實現(xiàn)規(guī)劃中近期目標(biāo)和長遠目標(biāo)的有機結(jié)合，在合理的動態(tài)調(diào)整與長期有效之間尋找均衡點。[7]3．建構(gòu)主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各類規(guī)劃的合作關(guān)系。從理論上講，主體功能區(qū)在劃分時不應(yīng)當(dāng)受限于行政區(qū)，應(yīng)依據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿韯澏?。但是，由于行政區(qū)涉及利益分配、民族宗教等一系列敏感問題，這種行政區(qū)劃分割短時期內(nèi)難以改變；主體功能區(qū)劃定還涉及到各類區(qū)域的實施主體與監(jiān)管主體問題，故在我國現(xiàn)有的行政區(qū)體制下，完全不考慮行政區(qū)來劃分主體功能區(qū)不切實際，不利于主體功能區(qū)建設(shè)的順利實施。因此，在進行主體功能區(qū)劃分時，要兼顧行政區(qū)分割，要以行政區(qū)為依托，以行政區(qū)的邊界為限，將其確定為主體功能區(qū)的實施主體和監(jiān)管主體，使主體功能區(qū)的建設(shè)落到實處。當(dāng)然，在局部區(qū)域，可以嘗試打破行政區(qū)的界限來構(gòu)建主體功能區(qū)。同時，主體功能區(qū)規(guī)劃與其它各類規(guī)劃都是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃，總的目標(biāo)是一致的。主體功能區(qū)規(guī)劃強調(diào)各區(qū)域的主體功能，從宏觀上配置資源、布局基礎(chǔ)設(shè)施和促進人口有序流動，而其他各類規(guī)劃則各有所側(cè)重，大多屬于專項規(guī)劃，適用范圍有一定的局限性。主體功能區(qū)規(guī)劃作為戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性規(guī)劃，可以為區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等各類規(guī)劃在國土空間開發(fā)方面提供重要基礎(chǔ)和依據(jù)，有利于增強規(guī)劃間的一致性、整體性以及規(guī)劃實施的權(quán)威性、有效性。[8]可見，主體功能區(qū)規(guī)劃是其他各類規(guī)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)，也為其他規(guī)劃間以及和主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)奠定了基礎(chǔ)。同樣，其他各類規(guī)劃也是對主體功能區(qū)規(guī)劃的細化，對保障主體功能區(qū)規(guī)劃的實現(xiàn)起了助推作用，相互間是一種功能互補的合作關(guān)系。4．建立多層次的區(qū)際利益補償機制。應(yīng)設(shè)立用于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域生態(tài)修復(fù)和維護的專門的生態(tài)效益補償基金。建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，進一步增加對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)的一般性財政轉(zhuǎn)移支付和用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的專項轉(zhuǎn)移支付。以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，完善縱向財政轉(zhuǎn)移，建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度。（1）盡快出臺財政預(yù)算的法律和法規(guī)，使專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化、法律化，增強透明度。在預(yù)算法中明確規(guī)定用于主體功能區(qū)建設(shè)的資金比例和具體用途，形成硬約束力。政府按照財政預(yù)算規(guī)定的比例對單一生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)專項建設(shè)進行財政撥款。各地方政府可以根據(jù)相關(guān)指標(biāo)計算出當(dāng)?shù)氐呢斦D(zhuǎn)移輸出和輸入量，從而避免地方與中央之間長期以來的不規(guī)范交易行為，使財政轉(zhuǎn)移支付透明化。（2）建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度。橫向轉(zhuǎn)移支付制度實質(zhì)上是財政資源的再分配，是各方主體就自身利益不斷博弈的過程。目的就是讓發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)、無災(zāi)地區(qū)對受災(zāi)地區(qū)、優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)（經(jīng)濟區(qū)）對限制和禁止開發(fā)區(qū)（生態(tài)區(qū)）無償提供部分財力支持，提供物資、技術(shù)和資金的援助，進行橫向財政轉(zhuǎn)移支付，縮小各地區(qū)間的經(jīng)濟差距，實現(xiàn)各區(qū)域間基本公共服務(wù)水平的均等化。（3）加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度。保護生態(tài)環(huán)境同樣是為國民經(jīng)濟發(fā)展做貢獻。“生態(tài)也是財富”和“保護好生態(tài)也是發(fā)展”的理念，為限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的持續(xù)健康發(fā)展提供了制度上的保障。[9]正是以“不開發(fā)”為代價換取了全國的生態(tài)環(huán)境建設(shè)的大發(fā)展。尤其對限制和禁止開發(fā)區(qū)，要加大中央財政轉(zhuǎn)移支付的力度，切實改善績效考核辦法，使這些地區(qū)最終實現(xiàn)“不開發(fā)的發(fā)展”、“不開發(fā)的富?！薄10]通過對現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付制度進行改革，制定合理的財稅政策，以求達到基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。具體來講，中央財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模要逐步加大，以促進要素合理流動，形成良好的財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；對中西部落后地區(qū)要加大轉(zhuǎn)移支付的力度，對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)要給予財政扶持，對節(jié)約資源和保護環(huán)境的企業(yè)要給予支持。

安徽省撤銷地級巢湖市并對部分行政區(qū)劃進行調(diào)整后，擴大了合肥市的行政區(qū)范圍，合肥市進入了新的發(fā)展階段，必然會帶動合肥經(jīng)濟圈的新發(fā)展，認識把握這種發(fā)展趨勢，是推進合肥經(jīng)濟圈建設(shè)的前提。因此，分析行政區(qū)劃調(diào)整后合肥經(jīng)濟圈的發(fā)展趨向，就是非常重要的課題。

1與南京經(jīng)濟圈、武漢經(jīng)濟圈競合關(guān)系的發(fā)展趨向

合肥經(jīng)濟圈與南京經(jīng)濟圈、武漢經(jīng)濟圈是相鄰城市圈，在國家主體功能區(qū)“兩橫三縱”城市化布局中同處于長江發(fā)展橫軸，形成跨東部中部地區(qū)的“寧合漢結(jié)構(gòu)”，在全國具有重要的戰(zhàn)略地位。①在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我國相鄰經(jīng)濟圈之間的關(guān)系是競爭與合作的關(guān)系，而競合關(guān)系的發(fā)展趨向，是由經(jīng)濟圈核心城市的經(jīng)濟規(guī)模和發(fā)展能力所決定的。但是，與南京、武漢這兩個經(jīng)濟圈的核心城市相比，合肥市的經(jīng)濟規(guī)模和發(fā)展能力都弱于南京與武漢，合肥經(jīng)濟圈與南京經(jīng)濟圈、武漢經(jīng)濟圈在競合關(guān)系上就處于弱勢。根據(jù)地理板塊理論，一個地理板塊若受到周邊地理板塊的擠壓，前景只有兩個:一是沉降，一是隆起，合肥經(jīng)濟圈就是處于這樣的狀態(tài)之下，為避免“沉降”，爭取“隆起”，唯一的辦法是要做大做強合肥經(jīng)濟。

“十一五”以來合肥市加快了發(fā)展步伐，與南京、武漢的差距逐步縮小，如合肥市的主要經(jīng)濟指標(biāo)相對于南京、武漢的程度，地區(qū)生產(chǎn)總值﹙GDP﹚由2005年的37．8%和40．9%，上升到2010年的53．9%和49．0%;人均GDP由2005年的49．4%和71．9%，上升到2010年的69．1%和83．9%;規(guī)模以上工業(yè)增加值由2005年的31．9%和39．2%，上升到2010年的54．8%和54．3%;地方一般財政收入由2005年的27．3%和33．8%，上升到2010年的50．0%和66．5%;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由2005年的64．6%和89．2%，上升到2010年的67．3%和91．6%;農(nóng)民人均純收入由2005年的51．5%和73．9%，上升到2010年的64．0%和85．8%。②由于合肥市同南京、武漢差距的縮小，合肥經(jīng)濟圈與南京經(jīng)濟圈、武漢經(jīng)濟圈的競合關(guān)系也逐步得以改善。行政區(qū)劃調(diào)整后，縣級巢湖市與廬江縣劃歸合肥所轄，擴大了合肥市的政區(qū)范圍，合肥的人口與經(jīng)濟總量已達到特大城市規(guī)模，在城市體量上也進入與南京、武漢相同的城市等級，從而會進一步推進合肥的聚勢發(fā)展。由于核心城市的這種變化，合肥經(jīng)濟圈與南京經(jīng)濟圈、武漢經(jīng)濟圈的競合關(guān)系也會隨之發(fā)生變化。其基本趨向是:競合范圍會逐步擴大，競合程度會逐步加深。合肥經(jīng)濟圈與南京經(jīng)濟圈、武漢經(jīng)濟圈競合關(guān)系的變化，主要體現(xiàn)在核心城市合寧漢競合關(guān)系的變化上。合肥市雖然在城市體量上與南京、武漢處在相同規(guī)模等級上，但在經(jīng)濟規(guī)模與發(fā)展能力上與南京及武漢都有相當(dāng)?shù)牟罹啵@種差距才是實質(zhì)上的差距。針對這種情況，合肥應(yīng)把追趕南京、武漢作為今后的前進標(biāo)桿，努力縮小這種實質(zhì)上的差距。

追趕雖有競爭，更有合作，是競爭與合作的交織。根據(jù)合、寧、漢的現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢，合肥與寧漢間的城際競爭主要表現(xiàn)在制造業(yè)大項目的招商引資、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、高端人才的吸引等方面;合肥與寧漢間的城際合作主要表現(xiàn)在特色產(chǎn)業(yè)的分工合作、市場體系的協(xié)調(diào)建設(shè)、勞動力流動中的社會保障銜接和跨行政區(qū)交通體系的完善以及長江水資源、生態(tài)資源利用與保護的合作等方面。有些領(lǐng)域的競爭會多于合作，有些領(lǐng)域的合作會多于競爭，在競合中會各有所獲、共同發(fā)展。合肥市應(yīng)著力培育優(yōu)勢、挖掘潛力，在更多競合領(lǐng)域中獲得主動權(quán)。根據(jù)城市“引力模型”計算，合肥與南京、武漢的經(jīng)濟聯(lián)系轉(zhuǎn)化系數(shù)分別是2．13和0．75［1］，南京是武漢的2．84倍，合肥與南京的關(guān)聯(lián)度大大超過了與武漢，在“寧合漢結(jié)構(gòu)”的競合關(guān)系中，應(yīng)突出合肥與南京的戰(zhàn)略競合關(guān)系，核心是合肥要在競合中追趕南京?！笆晃濉币詠恚M管合肥追趕南京的步伐明顯加快，合肥與南京的差距有所縮小，但縮小的主要是經(jīng)濟總量，而在結(jié)構(gòu)與質(zhì)量上還有較大差距。

比如，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，合肥的第三產(chǎn)業(yè)比重低于南京，在空間結(jié)抅上，合肥的城市化水平低于南京;在發(fā)展質(zhì)量上，合肥的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比南京弱，城鄉(xiāng)人均收入水平比南京低;合肥追趕武漢，也是總量上步子大、質(zhì)量與結(jié)抅上步子小，與追趕南京的情況相類似。因此，合肥將寧漢作為發(fā)展標(biāo)桿，特別是把追趕南京作為重點，既是必要的，也是艱巨的，為此，合肥市應(yīng)充分利用行政區(qū)劃調(diào)整所形成的有利條件，既要強化合肥在培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基地和吸引高端人才等方面的競爭力，又要在更多領(lǐng)域推進與寧漢的經(jīng)濟技術(shù)合作，把握“寧合漢結(jié)抅”競合關(guān)系的新趨向，在競合中追趕，在追趕中競合，把合肥市建成在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等方面與寧漢同等級的區(qū)域性特大城市，帶動合肥經(jīng)濟圈的更好更快發(fā)展。

一、禁止開發(fā)區(qū)管理模式的基本架構(gòu)

為了對禁止開發(fā)區(qū)的重點生態(tài)功能實施強制性保護，及時構(gòu)建職能統(tǒng)一、目標(biāo)統(tǒng)一、政策統(tǒng)一、管理統(tǒng)一的禁止開發(fā)區(qū)管理體制，是貫徹和強制實施禁止開發(fā)區(qū)環(huán)境政策、推動生態(tài)環(huán)境治理法治化進程的重要組織保障。(一)禁止開發(fā)區(qū)管理模式制度設(shè)計行政管理機構(gòu)采用什么樣的管理模式是由政府所在區(qū)域的區(qū)位功能決定的。禁止開發(fā)區(qū)為社會提供的是生態(tài)服務(wù)，供給的是生態(tài)產(chǎn)品，這就要求禁止開發(fā)區(qū)管理體制以適應(yīng)生態(tài)保護為前提，滿足提供生態(tài)產(chǎn)品的環(huán)境管理要求，建立符合生態(tài)保護功能定位的管理戰(zhàn)略和管理模式。1.以功能定位職能，統(tǒng)一管理體制禁止開發(fā)區(qū)是我國保護自然文化資源的重要區(qū)域，珍稀動植物基因資源保護地，國家對禁止開發(fā)區(qū)實施強制性的管制原則。但在禁止開發(fā)區(qū)“多頭共管”的管理體制已經(jīng)損害了生態(tài)管護的環(huán)境政策選擇，國家有必要設(shè)立一個有法律權(quán)威的管理部門對全國的禁止開發(fā)區(qū)進行統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)，具體的管理協(xié)調(diào)部門由“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”(在本文第三部分詳述)依法設(shè)立，明確其對禁止開發(fā)區(qū)實施垂直領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理的具體職能和職責(zé)，同時協(xié)調(diào)禁止開發(fā)區(qū)之間和不同利益部門之間的環(huán)境政策和利益沖突，提高禁止開發(fā)區(qū)管理的效率和質(zhì)量。統(tǒng)一管理體制的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變禁止開發(fā)區(qū)的政府職能。職能是政府管理機構(gòu)定位的核心，政府職能轉(zhuǎn)變的本質(zhì)在于利益格局的調(diào)整，禁止開發(fā)區(qū)的禁止開發(fā)和重在保護的主體功能決定了該區(qū)域政府職權(quán)關(guān)系的調(diào)整重在轉(zhuǎn)變政府現(xiàn)有傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式，以禁止開發(fā)區(qū)主體功能為基調(diào)撤銷、精簡或合并原有經(jīng)濟發(fā)展職能的管理機構(gòu)，重新配置和規(guī)范該區(qū)域政府管理機構(gòu)的職權(quán)和職責(zé)。2.以強制實施生態(tài)保護為基石，設(shè)置基本空間單元的管理機構(gòu)(1)合理的基本空間單元設(shè)置有助于提高生態(tài)保護效率主體功能區(qū)基本空間單元的合理設(shè)置對功能區(qū)劃和強制實施生態(tài)保護意義重大。正如高國力先生所說:“主體功能區(qū)劃的基本空間單元和邊界如何確定將直接決定區(qū)劃的成效”。功能區(qū)規(guī)劃基本空間單元是區(qū)劃的基本單位，也是禁止開發(fā)區(qū)域的基層行政管理機構(gòu)，為此，基本空間單元的合理界定對區(qū)劃和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護影響深遠。筆者認同主體功能區(qū)規(guī)劃以目前縣級單位作為基本單元。其一，以目前縣級單位作為基本單元容易確定且實施成本及管理技術(shù)成本相對低廉;其二，空間單元也是單元管理機構(gòu)實施強制生態(tài)保護的基本單位，以縣級為單位合理界定基本空間單元便于縣級政府各職能部門轉(zhuǎn)變政府管理職能，降低重點生態(tài)功能區(qū)執(zhí)法和治理成本，有利于提高生態(tài)保護管理效率。(2)基本空間單元管理機構(gòu)的設(shè)置是履行生態(tài)保護職能的必要條件行政管理機構(gòu)的設(shè)置基礎(chǔ)和根本依據(jù)是政府職能，而履行政府職能的運行載體是行政管理機構(gòu)，行政管理機構(gòu)隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而變化。對于禁止開發(fā)區(qū)的政府職能就是實施強制性生態(tài)保護，政府各職能部門的職權(quán)職責(zé)也應(yīng)圍繞生態(tài)保護被授予職權(quán)，同時履行生態(tài)安全的維護和監(jiān)管職責(zé)。根據(jù)禁止開發(fā)區(qū)的主體功能定位，區(qū)域行政管理機構(gòu)的設(shè)置分兩種情況:一種情況是生態(tài)功能相對完整的行政區(qū)域，生態(tài)功能區(qū)可依托現(xiàn)有行政區(qū)域，直接轉(zhuǎn)變政府職能;另一種情況是生態(tài)功能區(qū)域相對獨立，且地理空間位置與其他生態(tài)行政區(qū)域又不毗鄰的生態(tài)區(qū)域，可考慮設(shè)置生態(tài)特區(qū)。第一，轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整管理機構(gòu)對于生態(tài)功能相對完整的行政區(qū)劃，縣級政府原有各職能部門，應(yīng)科學(xué)合理調(diào)整，或并、或減、或撤、或強化，力求機構(gòu)調(diào)整符合政府履行生態(tài)保護職能的需要。城鄉(xiāng)規(guī)劃局或撤或并。依照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第11條第2款規(guī)定:“縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作”。然而，按照禁止開發(fā)區(qū)的主體功能定位:禁止開發(fā)區(qū)是“禁止進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)”。由此，禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的原縣級規(guī)劃職能部門，履行職能的前提條件已不存在，要么撤銷，要么并入其他生態(tài)保護職能部門。強化環(huán)境保護部門職能。依照《中華人民共和國環(huán)境保護法》第6條第3款規(guī)定:“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。禁止開發(fā)區(qū)是強制性實施保護的重點生態(tài)功能區(qū)，對我國有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然文化資源的重要區(qū)域和珍稀動植物基因資源，必須強制實施保護。這些職能無疑加重了環(huán)境保護部門的生態(tài)環(huán)境保護方面的壓力，需要強化環(huán)境保護部門的職能。土地管理部門的職能減弱。依照《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定:土地部門是負責(zé)轄區(qū)內(nèi)土地、城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理的職能部門。由于禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)禁止進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)，土地管理部門相對應(yīng)的城鎮(zhèn)發(fā)展土地規(guī)劃、編制土地利用和土地后備資源開發(fā)規(guī)劃，以及土地的征用、劃撥建設(shè)用地的審查或報批等職能，可能被嚴重削弱。林業(yè)部門的職能加強，農(nóng)牧部門的職能削弱。依照《森林法》和《野生動物保護法》等法律的相關(guān)規(guī)定，林業(yè)部門的保護職能將愈來愈重;依照禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護要求，禁止所有不利于生態(tài)保護的任何生產(chǎn)經(jīng)營活動，并逐漸實施生態(tài)移民，因此，禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)農(nóng)牧部門的管理職能將逐漸減弱?？傊?，為了適應(yīng)重點生態(tài)功能區(qū)定位的要求，該區(qū)域基本空間單元的政府各職能管理部門應(yīng)作合理調(diào)整。筆者認為，城鄉(xiāng)規(guī)劃局應(yīng)并入職能需要強化的環(huán)境保護部門，農(nóng)牧部門應(yīng)并入職能需加強的林業(yè)部門。這樣，強化環(huán)境保護管理部門的職能，使其能夠有效地建設(shè)重點生態(tài)功能區(qū)和治理環(huán)境，履行生態(tài)管理與環(huán)境維護兩個方面的管理職能，并建立起以生態(tài)環(huán)境管理為中心，以資源管理、土地管理和人口管理為輔的資源環(huán)境管理體系。第二，設(shè)立生態(tài)特區(qū)有助于保障生態(tài)安全生態(tài)特區(qū)，是指具有多種主體功能混合的行政區(qū)劃，生態(tài)功能區(qū)域相對獨立，且地理空間位置與其他生態(tài)行政區(qū)劃又不毗鄰的生態(tài)區(qū)域;或者該生態(tài)區(qū)域跨行政區(qū)劃，可突破行政區(qū)劃，單獨設(shè)置生態(tài)特區(qū)。生態(tài)特區(qū)在局部打破一些行政區(qū)劃是為了保障生態(tài)功能區(qū)劃的順利實施，在實際運作中，應(yīng)當(dāng)以中央和省兩級政府為主導(dǎo)來構(gòu)建生態(tài)特區(qū)在生態(tài)環(huán)境政策實施上具備的有效性和可操作性。生態(tài)特區(qū)統(tǒng)籌本生態(tài)區(qū)域的生態(tài)保護、自然資源保護，在不影響生態(tài)保護的前提下，適度的旅游資源開發(fā)和提供公共服務(wù)等職能。禁止開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)———縣級政府管理機構(gòu)和生態(tài)特區(qū)，都隸屬“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”設(shè)立的禁止開發(fā)區(qū)保護管理部門垂直領(lǐng)導(dǎo)并具有禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的行政管轄權(quán)限，就如同我國四川臥龍自然保護區(qū)由中央部門垂直領(lǐng)導(dǎo)并具有保護區(qū)內(nèi)的行政管轄權(quán)限一樣。3.禁止開發(fā)區(qū)“官民共管”權(quán)責(zé)一致，依法提高管理效率政府機構(gòu)如何行使職權(quán)履行自己所承擔(dān)的職能，將直接影響著政府職能的效率。針對禁止開發(fā)區(qū)的屬性和特點，禁止開發(fā)區(qū)基層管理機構(gòu)的職能應(yīng)調(diào)整至禁止開發(fā)或生態(tài)管理的模式，開展生態(tài)治理和環(huán)境保護工程，禁止所有不符合主體功能定位的任何開發(fā)活動，強制性地確保主體生態(tài)功能的實現(xiàn)。具體來講，禁止開發(fā)區(qū)管理者應(yīng)嚴格遵循生態(tài)管理的相關(guān)法律，方便社會主體監(jiān)督;建立本區(qū)域生態(tài)考核獎懲制度，對生態(tài)保護不達標(biāo)的區(qū)域，應(yīng)采取限期整改并追究相關(guān)負責(zé)人責(zé)任等措施，以根治禁止開發(fā)區(qū)自身違規(guī)經(jīng)營和執(zhí)法不力的頑癥。“官民共管”是在禁止開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)依法管理的前提下，吸納當(dāng)?shù)鼐用穹e極參與區(qū)域生態(tài)保護，這樣一方面減少了生態(tài)移民，另一方面增加了保護力量，更有利于提高保護效率。如海南省鸚歌嶺自然保護區(qū)，起初自然保護區(qū)的工作人員把保護區(qū)內(nèi)的村民視為破壞環(huán)境的主要力量，村民把保護區(qū)管理組織視為阻礙發(fā)展生計的障礙。但自從保護區(qū)輻射范圍內(nèi)的很多青壯村民，被發(fā)展成保護區(qū)“協(xié)管員”后，保護區(qū)與當(dāng)?shù)卮迕竦年P(guān)系大為改善，保護區(qū)內(nèi)5個自然村都分別建立了禁漁區(qū)，并將保護魚類寫進了村規(guī)民約，當(dāng)?shù)亟邼啥鴿O的歷史就此終結(jié)。

二、禁止開發(fā)區(qū)之間爭端

協(xié)調(diào)法律保障機制穩(wěn)定、可持續(xù)的禁止開發(fā)區(qū)保護必須建立在制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，而禁止開發(fā)區(qū)域之間的沖突協(xié)調(diào)同樣需要一套有效解決爭端的法律保障機制。禁止開發(fā)區(qū)之間的沖突大多表現(xiàn)為政府之間的區(qū)域利益沖突，也表現(xiàn)為資源歸屬不同部門而需要生態(tài)資源整合的法律法規(guī)之間的沖突，因此，協(xié)調(diào)禁止開發(fā)區(qū)之間的資源利益關(guān)系必須有明確的、有權(quán)威的協(xié)調(diào)主體，協(xié)調(diào)主體的職權(quán)、職責(zé)來自法律授權(quán)，并按照相應(yīng)的協(xié)調(diào)原則，切實履行解決爭端的職責(zé)?！敖归_發(fā)區(qū)保護管理法”是禁止開發(fā)區(qū)域管理協(xié)調(diào)組織建設(shè)的法律基礎(chǔ)。禁止開發(fā)區(qū)之間邊界的劃分難免會有地方政府之間利益的沖突，這不僅需要協(xié)調(diào)主體的自身制度建設(shè)，也需要禁止開發(fā)區(qū)政府之間橫向關(guān)系的規(guī)范。借鑒國外的成功做法，我國禁止開發(fā)區(qū)協(xié)調(diào)保障機制的建立和運行應(yīng)當(dāng)通過“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”的制定與實施，為該區(qū)域管理協(xié)調(diào)主體建設(shè)提供法律依據(jù)。具體而言，“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”應(yīng)當(dāng)從該區(qū)域管理協(xié)調(diào)主體的法律地位、設(shè)立職權(quán)職責(zé)、運行保障機制等方面，對該區(qū)域管理協(xié)調(diào)主體的法律屬性加以明確。(一)禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的法律地位禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體法律地位的確立，對其職能的有效發(fā)揮意義重大。第一，禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體應(yīng)當(dāng)以“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”作為成立的法律依據(jù)。具有明確的法律授權(quán)既是對我國區(qū)域管理協(xié)調(diào)組織的設(shè)立一直缺乏明確的法律依據(jù)的制度性突破，也是禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體取得合法性地位的前提性條件。第二，禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體是全國禁止開發(fā)區(qū)的權(quán)威管理機構(gòu)。該管理協(xié)調(diào)主體不僅對全國禁止開發(fā)區(qū)域行使統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理的職能，而且對涉及該區(qū)管理的其他職能部門的利益沖突進行協(xié)調(diào)。因此，禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的法律地位應(yīng)是國家行政管理機構(gòu)。(二)禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的職權(quán)范圍禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的職能不同于一般的行政管理機構(gòu)，其職權(quán)、職責(zé)應(yīng)由法律明確授權(quán)，若職權(quán)劃分不明，將無法正常運作?！敖归_發(fā)區(qū)保護管理法”在分配該區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的職責(zé)權(quán)限時，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。其一，保護原則。建設(shè)禁止開發(fā)區(qū)的基本出發(fā)點就是對重點生態(tài)功能區(qū)實施強制性保護，確保國家生態(tài)安全，該區(qū)域管理協(xié)調(diào)主體職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)有利于建設(shè)生態(tài)安全。其二，生態(tài)效益原則。提供生態(tài)產(chǎn)品、實現(xiàn)生態(tài)效益是禁止開發(fā)區(qū)的基本功能，也是其不同于其他主體功能區(qū)的根本區(qū)別。該區(qū)域管理協(xié)調(diào)主體職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)有助于促進生態(tài)區(qū)域合作，協(xié)調(diào)生態(tài)區(qū)域沖突，從而實現(xiàn)最佳生態(tài)效益。其三，統(tǒng)一原則。禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的職權(quán)職責(zé)應(yīng)當(dāng)以建設(shè)和發(fā)展生態(tài)功能為限，包括對禁止開發(fā)區(qū)之間的統(tǒng)一監(jiān)管和協(xié)調(diào)。(三)禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的運行保障禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的良性運行，是確保該區(qū)域提供生態(tài)產(chǎn)品，實現(xiàn)國家生態(tài)安全的重要組織保障。為此，“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”應(yīng)當(dāng)明確該管理協(xié)調(diào)機構(gòu)內(nèi)部各主體之間在法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確規(guī)定該管理協(xié)調(diào)主體的權(quán)責(zé)一致性，濫用職權(quán)、怠于或疏于履行職責(zé)，必須承擔(dān)的法律上的不利后果，從而提高執(zhí)法主體違法的成本，進而規(guī)范引導(dǎo)各管理主體選擇守法的行為路徑。因此，“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”是徹底扭轉(zhuǎn)生態(tài)惡化趨勢、使生態(tài)環(huán)境實質(zhì)性改善的法律支撐，是促進重點生態(tài)功能區(qū)良性發(fā)展、實現(xiàn)國家生態(tài)安全的重要法律保障。

三、結(jié)語

面對全國主體功能區(qū)空間功能不同定位的新格局，禁止開發(fā)區(qū)的功能定位不僅要變革傳統(tǒng)的經(jīng)濟治理模式，更要改革自上而下高度同構(gòu)的政府管理體制，以實施強制性生態(tài)保護的管制原則為標(biāo)準(zhǔn)來構(gòu)建禁止開發(fā)區(qū)的政府管理體制。實現(xiàn)禁止開發(fā)區(qū)保護和管理的法治化，是禁止開發(fā)區(qū)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的法律保障?？紤]制定“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”不僅為該區(qū)域管理協(xié)調(diào)主體建設(shè)提供了法律依據(jù)，而且為該區(qū)域提供生態(tài)產(chǎn)品、實現(xiàn)國家生態(tài)安全提供了重要法律保障。此外，禁止開發(fā)區(qū)建設(shè)的穩(wěn)步推進還必須有配套的國家縱向、橫向的財政轉(zhuǎn)移支付制度支持，必須有符合主體功能區(qū)定位的政府績效考評制度作支撐。

第一條為保護農(nóng)業(yè)生態(tài)，防治農(nóng)業(yè)環(huán)境污染，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱農(nóng)業(yè)生態(tài)保護，是指對農(nóng)業(yè)生物賴以生存和發(fā)展的農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用水、農(nóng)田大氣等農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護。

第三條各級人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)業(yè)生態(tài)保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，并采取有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)保護的政策和措施，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。

第四條環(huán)境保護行政主管部門對我市行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

農(nóng)業(yè)行政主管部門負責(zé)我市行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護工作，組織本辦法的實施。土地、水利等行政主管部門按照各自職責(zé)依法做好農(nóng)業(yè)生態(tài)保護工作。

第五條農(nóng)業(yè)行政主管部門依據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃擬定農(nóng)業(yè)生態(tài)保護規(guī)劃，報同級人民政府批準(zhǔn)后實施。

為落實《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》確定的編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策的任務(wù)，按照20*年中央經(jīng)濟工作會議關(guān)于“分層次推進主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)”的要求，現(xiàn)就做好全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作提出如下意見：

一、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的重要意義

編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。

編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，推進形成主體功能區(qū)，是全面落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重大舉措，有利于堅持以人為本，縮小地區(qū)間公共服務(wù)的差距，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于引導(dǎo)經(jīng)濟布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，適應(yīng)和減緩氣候變化，實現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護；有利于打破行政區(qū)劃，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強和改善區(qū)域調(diào)控。

全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)。同時，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃要以上述規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃為支撐，并在政策、法規(guī)和實施管理等方面做好銜接工作。

二、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)思想和原則

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

為落實《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第**年規(guī)劃綱要》確定的編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策的任務(wù)，按照20**年中央經(jīng)濟工作會議關(guān)于“分層次推進主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)”的要求，現(xiàn)就做好全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作提出如下意見：

一、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的重要意義

編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。

編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，推進形成主體功能區(qū)，是全面落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重大舉措，有利于堅持以人為本，縮小地區(qū)間公共服務(wù)的差距，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于引導(dǎo)經(jīng)濟布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，適應(yīng)和減緩氣候變化，實現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護；有利于打破行政區(qū)劃，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強和改善區(qū)域調(diào)控。

全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)。同時，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃要以上述規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃為支撐，并在政策、法規(guī)和實施管理等方面做好銜接工作。

第一條為實施水量分配，促進水資源優(yōu)化配置，合理開發(fā)、利用和節(jié)約、保護水資源，根據(jù)《中華人民共和國水法》，制定本辦法。

第二條水量分配是對水資源可利用總量或者可分配的水量向行政區(qū)域進行逐級分配，確定行政區(qū)域生活、生產(chǎn)可消耗的水量份額或者取用水水量份額（以下簡稱水量份額）。

水資源可利用總量包括地表水資源可利用量和地下水資源可開采量，扣除兩者的重復(fù)量。地表水資源可利用量是指在保護生態(tài)與環(huán)境和水資源可持續(xù)利用的前提下，通過經(jīng)濟合理、技術(shù)可行的措施，在當(dāng)?shù)氐乇硭Y源中可供河道外消耗利用的最大水量；地下水資源可開采量是指在可預(yù)見的時期內(nèi)，通過經(jīng)濟合理、技術(shù)可行的措施，在不引起生態(tài)與環(huán)境惡化的條件下，以鑿井的方式從地下含水層中獲取的可持續(xù)利用的水量。

可分配的水量是指在水資源開發(fā)利用程度已經(jīng)很高或者水資源豐富的流域和行政區(qū)域或者水流條件復(fù)雜的河網(wǎng)地區(qū)以及其他不適合以水資源可利用總量進行水量分配的流域和行政區(qū)域，按照方便管理、利于操作和水資源節(jié)約與保護、供需協(xié)調(diào)的原則，統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)和生態(tài)與環(huán)境用水，確定的用于分配的水量。

經(jīng)水量分配確定的行政區(qū)域水量份額是實施用水總量控制和定額管理相結(jié)合制度的基礎(chǔ)。

第三條本辦法適用于跨省、自治區(qū)、直轄市的水量分配和省、自治區(qū)、直轄市以下其他跨行政區(qū)域的水量分配。