生態環境影響評價的抗辯效力

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[摘要]隨著生態文明法治建設的持續推進，生態環境影響評價的規范效力從公法層面拓展至私法層面、從行政執法延伸至司法審判?！敖涍^環評”“獲得環評許可”等成為生態環境侵權訴訟中被告對抗原告訴訟請求的高頻抗辯理由。針對生態環境影響評價的抗辯效力在學界尚存爭議的現實，通過對2010年至今涉及“生態環境影響評價”為抗辯事由的125件生態環境侵權案件的梳理分析可知，生態環境影響評價不僅在公法層面發揮著規范生態環境利用行為、保障生態環境保護管理、突進生態文明建設進程的作用，而且在私法層面也開始發揮法律效力。但其在侵權責任層面的抗辯效力尚處于探索階段，目前在司法實踐中法官對此抗辯效力的肯認概率還相對較低。法治應以現實為基，充分回應現實，為此在明確生態環境影響評價標準的功能定位和抗辯效力的基礎上，要以規劃環評和建設項目環評這兩種生態環境影響評價類型為對象，從實體規范和程序運行兩方面，落實生態環境影響評價在生態環境侵權訴訟中的抗辯效力。

[關鍵詞]生態文明建設；生態環境影響評價；生態環境侵權訴訟；法律效力；抗辯事由

一、前言

“生態環境影響評價”概念首次出現是在加拿大1964年召開的國際環境質量評價會議上，由美國學者柯德威爾教授提出，而其作為一項正式法律制度出現是在美國1969年通過的《國家環境政策法》（NationalEnvironmentalPolicyAct）。我國首次引入“生態環境影響評價”概念則是在1973年召開的第一次全國環境保護會議上。生態環境影響評價作為舶來品，在我國的發展與完善同步進行，于實踐中探索，于探索中完善。在生態環境影響評價的對象方面，我國于20世紀90年代末引進國外的戰略生態環境影響評價（PEIA），命名為規劃生態環境影響評價，并在2002年修正《生態環境影響評價法》時，將其寫進法律之中，形成了規劃和建設項目的二分結構。而在生態環境影響評價的角度層次方面，逐漸建立健全了由環境影響預斷評價、環境監控型評價和環境回顧評價構成的生態環境影響評價體系架構。進行生態環境影響評價也成為一些規劃和建設項目的必要環節，生態環境評價逐漸成為一項決定項目能否順利上馬的具有強制性的法律制度[1]115-116。我國生態環境影響評價經歷了引入和確定階段、規范建設階段、強化完善階段和提高發展階段。目前規劃環評與建設項目環評的關系逐漸明確，各種類型的環評制度逐漸細化完善，已建立起了以《生態環境影響評價法》為核心，由相關行政法規和部門規章以及地方性法規共同構成的生態環境影響評價法律體系[2]。生態環境影響評價的法律拘束力也逐漸從開發建設的事前階段擴張至事中事后的運營使用階段，強調發揮市場作用，一些領域甚至出現了生態環境影響評價“去行政化”“走市場化”的趨勢。整體而言，生態環境影響評價作為一項對項目開發具有“否決”效力的法律制度，是國家環境治理體系和治理能力現代化實現的重要抓手。隨著生態文明法治建設的持續推進，生態環境影響評價的法律效力已經不再局限于公法領域，開始向私法領域拓展，并在生態環境侵權中發揮效力。以司法為視角，被告常以“經過環評驗收”“獲得環評許可”等理由對抗原告的訴訟請求，但是在絕大多數司法案件中，原告和法院對此抗辯理由基本采取不予接受的態度，認為經過生態環境影響評價并不等于不會產生污染環境、破壞生態的行為，更不等于不會對他人的合法權益造成侵害。然而，相矛盾的是，在一些生態環境侵權案件中，“未經過環評”卻又成為原告提起訴訟、認為被告應當承擔生態環境侵權責任的重要理由之一，也成為法官判斷被告是否是責任主體、是否存在侵權行為以及生態環境侵權責任成立與否、承擔范圍大小的重要考量因素。那么，生態環境影響評價是否可以成為合規抗辯的法律依據？“經過環評驗收”“獲得環評許可”等理由是否具有減責、甚至免責的抗辯效力？

二、生態環境影響評價抗辯效力的司法考察

（一）案例樣本選擇

案例是生態環境侵權訴訟中雙方當事人之間攻防結構的直觀反映，對生態環境侵權的類案進行梳理和個案觀察，可以分析總結出生態環境影響評價作為被告抗辯理由，以及以此理由對抗原告訴訟請求的司法實踐樣態，這也是展開相關研究的司法實踐經驗樣本，有利于保證研究既源于實踐又回應實踐，以此方可充分實現從實然到應然的轉化。本文的類案梳理樣本來源主要是北大法意網、中國裁判文書網、北大法寶三大網站，且以北大法意網的“中國裁判文書庫”的案例為主要檢索源。以“2010年至2022年”為檢索時間，檢索項選擇“案由引導——民事經濟——侵權責任糾紛——環境污染責任糾紛”，并且以“判決書”為文書類型，共檢索出相關案件數量為4177件。對收集的生態環境侵權案件裁判文書進行首次篩選，剔除其中非環境類和不具有實體內容的判決書，并將其侵權損害結果聚焦于對個人或公眾人身、財產等法定權益所造成的侵權損害，最終篩選出符合要求的案件2507件，而在生態環境侵權案件的2507件案例中，被告以“生態環境侵權合規”為由對抗原告訴訟請求的案件有507件，約占總案件數的20.3%，而其中被告常以“經過環評驗收”“獲得環評許可”等為理由提起對抗原告的訴訟請求的案件125件。

（二）案例樣本分析

對被告以生態環境影響評價為核心理由進行生態環境侵權責任抗辯的125份案件，從立案時間、審判程序、案由類型、地域分布等方面進行梳理分析。首先，從立案時間來看，由圖1可見，2010年至2022年，被告以生態環境影響評價為核心理由對抗原告訴訟請求出現的頻次從2010年到2016年呈現出明顯上升的趨勢，而自2016年后，被告以類似理由予以抗辯的頻次有所下降，整體上呈現出波浪式的變動狀態，近年來又呈現上升趨勢。其次，通過梳理案件的審判程序發現，在被告以生態環境影響評價為由進行侵權責任抗辯的125份案件中，91%的案件屬于一審案件。詳言之，被告大多是在一審案件中就明確表示其經過生態環境影響評價，所實施的利用生態環境行為屬于經過生態環境影響評價驗收合格的合法、合規行為，而所產生的生態環境侵權結果亦屬于合規致害，相關的生態環境侵權責任應予以減免或者責任本身不成立。再次，從案由類型來看，由圖3可見，在以生態環境影響評價為核心理由進行抗辯的生態環境侵權案件中，案由多屬于環境污染責任糾紛這一大類，以此為案由的案件占總案件數量的62%，其次是水污染責任糾紛、噪音污染責任糾紛和大氣污染責任糾紛，而像其他的土壤污染責任糾紛、核污染責任糾紛等則相對較少。之所以出現上述案由分布不均的問題主要有兩點原因，一是當前我國關于生態環境侵權的案由類型化思維尚且不成熟，生態環境侵權情形的復雜性導致司法實務中難免存在將案件籠統歸入環境污染責任糾紛大類中，或者其他侵權責任糾紛類型中。二是與生態環境影響評價的抗辯效力尚處于實踐探索層面有密切關系，這也是出現上述案由分布不均的關鍵原因。生態環境影響評價的抗辯效力尚未被法律所認可，生態環境情況又十分復雜，基于對當前生態環境法治嚴苛現狀的考慮，大多數案件中法官對此抗辯效力并不予以認可，尤其是在具體環境要素遭受嚴重損害的情形中。最后，從審理法院的地域分布來看，由圖4可見，相關案件的審理法院主要分布于湖南省、貴州省、四川省等地區。這些地區是全國生態資源稟賦條件組合較佳、生態資源類型豐富、儲量富足的地區，其生態資源環境基礎優于全國均值水平60%以上，尤其是我國水資源和土地資源優勢明顯，同時該地區也是環境法治效能發揮較好的地區。除此之外，華南、華東地區的相關案件也較多。華中、華南和華東地區的生態環境資源稟賦較佳，而且其在生態文明及其法治建設中亦屬于較為典型的模范城市，比如貴州省貴陽市是環境司法專門化的先行城市、浙江省是“綠水青山就是金山銀山”等重要生態文明理念的發源地等等，也正因為如此，這些地區公民的生態環境保護意識和生態文明法治觀念均較強，生態環境侵權案件較多，但與此同時，這些地區經濟發達，大多數被告出于自身經濟發展的考慮，會選擇以生態環境影響評價為核心理由對抗原告訴訟請求，以排除或減免自身的生態環境侵權責任。在我國的生態環境法治實踐過程中，生態環境影響評價不僅在公法層面發揮著規范生態環境利用行為、保障生態環境保護管理、推進生態文明建設進程的作用，而且在私法層面也開始發揮其法律效力，最明顯的就是在生態環境侵權司法實踐中，被告抗辯權的行使也賦予了該法律制度阻卻生態環境侵權責任成立或者減免責任的抗辯效力，打通了公法與私法之間的連接通道。但是，其在侵權責任層面的抗辯效力尚處于探索階段，目前在司法實踐中主要是由法官予以自由裁量且對此抗辯效力的肯認概率還相對較低。因此，生態環境影響評價的抗辯效力發揮需在法律制度和司法實踐中予以落實，這對于我國生態環境法治建設也尤為重要。

三、規劃生態環境影響評價抗辯效力的實現進路

（一）規劃生態環境影響評價抗辯效力的制度實現規劃環評實際上就是要求在宏觀經濟決策時考慮生態環境因素，如果制度本身就存在問題，那么必然對其規范效力產生影響，尤其是抗辯效力，這也是為何經過規劃環評卻仍然產生環境污染、生態破壞的原因之一。關于規劃許可以及規劃環評制度本身的缺陷與不足對私法領域的影響，無論是司法實務界還是學術界，對此研究偏少，大多更關注行政公法領域。而司法實踐中企業以其建設項目、開發運營等行為符合規劃要求、經過規劃許可、選址規劃及建設合理、規劃環評流程合法合規等為理由提出的抗辯層出不窮，而原告對該抗辯要么置之不理，要么辯稱“規劃許可不合法”或者認為“規劃本身就存在問題”，繼而提起行政訴訟。司法機關對此類合規抗辯的態度目前尚未達成一致，大多采取果斷拒絕亦或避而不談的態度，只有少數會以存在規劃許可、規劃環評審批通過等為依據認定侵權不成立或者要求給予經濟補償，亦或是僅要求被告降低侵害，等等。如此可見，司法界規劃生態環境影響評價的抗辯效力這一問題判斷具有較大的自由裁量權限。雖然多數情況下并不對此抗辯效力予以肯認，但是仍不能徹底否定司法實務中存在承認其抗辯效力的可能性。正是因為此可能性的存在，讓大多數被告在生態環境侵權訴訟中會選擇以規劃許可或規劃環評等為抗辯理由為自己據理力爭。對規劃環評進行制度完善的過程其實就是對其抗辯效力進行制度實現的過程，增強抗辯效力的法律權威性，夯實抗辯效力的法律實現，推進規劃環評抗辯效力的應然實現。就規劃環評而言，其與規劃制度存在銜接問題，且二者均被認為屬于規制相關行政機關的重要制度，也正因如此，我國立法機關對這兩項制度的完善管理中更多側重于公法領域，主要是頒布規制政府機關行為、強化其法律責任、預防行政腐敗等方面的相關法律文件，如《城鄉規劃違法違紀行為處分辦法》、《城鄉規劃編制單位資質管理規定》等等，或者強調公眾參與力度和方式，出臺一系列相關法律規范，完善制度本身內部架構，如根據規劃對象細化規劃管理或規劃編制審批辦法、關注規劃環境影響跟蹤評價和監督管理過程等等。實現規劃環評與規劃制度的銜接，是對規劃環評制度完善的重要步驟之一，除此之外，還可以強化規劃環評的審查機制，構建以生態環境主管部門為獨立審查主體的行政審查機制，增強規劃環評的準確性和法律權威性。

（二）規劃生態環境影響評價抗辯效力的司法實現規劃生態環境影響評價抗辯效力的司法實現，關鍵在于確定法官在司法實踐中分析其抗辯效力的考量因素，這是法官自由裁量權行使的關鍵。

1.規劃符合法律規定。在強調依法治國、建設法治政府的時代背景下,任何事情都應依法進行[4]?！冻青l規劃法》針對規劃本身做出了詳細規定，既有原則性的又有規則性的，既有實體性的亦有程序性的，規劃符合法律規定需要滿足兩個基本條件：一是對相關原則，尤其是生態環境保護原則的遵守。二是對規則的遵守，具體而言既符合實體性規則又符合程序性規則?！耙巹澋暮戏ê弦幨亲畲蟮暮戏ê弦帯盵5]，這不僅僅是因為規劃的起點位置，是后續規劃環評、規劃許可程序展開和合法性的邏輯前提，更因為規劃本身的合法是合規抗辯具備侵權法效力的首要條件。但鑒于規劃具有抽象行政行為和規范性文件特征，在行政訴訟中也只能提起附帶性審查，故在生態環境侵權訴訟中，若被告以規劃合法提起合規抗辯（應當提供證據初步證明規劃本身的合法），可以參考行政訴訟中對抽象行政行為的附帶性審查的規則，根據相關法律規定，在實質合法理念下采用合法性為主、合理性為輔的審查原則，對規劃進行分步驟、分層次、多角度的審查[6]，充分落實和保證規劃符合法律規定，為后續程序展開奠定基礎。

2.規劃環評符合法律規定。規劃環評其實就是在人與生態自然關系的視角下審查規劃。當前，我國除了在《生態環境影響評價法》中有關于規劃環評的制度規定外，還有一些規范性文件亦規定了規劃環評的實體性或程序性要求，特別是國務院2009年出臺的《規劃生態環境影響評價條例》中，對規劃類型進一步細化，明確了規劃環評的“授權、編制、審查、審批和跟蹤”五大程序以及不同階段的主體職責，創新完善具體的法律制度，如論證會、聽證會制度、公眾信息查詢制度、公眾監督制度以及其他保證規劃環評有效運行的法律機制[7]。規劃環評制度的完善真正實現了環評制度從微觀到宏觀，從末端到源頭，從枝節到主干，從操作到決策的轉變和飛躍[8]。從規劃環評對規劃的評價內容也可以看出，環評并非僅僅關注公共利益，也關注了是否損害他人合法權益，并非絕對的“行政的歸行政，民事的歸民事”。從評價主體的選取、相關環評文件的編制、環評的審批到后期的跟蹤評價、監督考察，規劃生態環境影響評價全過程合法，既保證了規劃回應生態文明理念，達到在開發建設活動源頭預防環境問題的目的，從而實現產業合理布局和規劃的綠色可持續，同時，又為后續規劃許可工作的展開奠定了合法性基礎。

3.規劃許可符合法律規定。針對規劃許可的違法案例多是由行政許可相對人或者利害關系人提起行政訴訟，尤其是在因規劃許可原因導致生態環境侵權行為發生時，法律實務界習慣于將原本屬于民事侵權方面的影響轉化為行政許可決定對第三人的影響，即私法上的問題轉化為公法上的行政許可第三人效力問題[9]。而在公法領域，針對此類案件，多認為雖然行政機關規劃許可的項目工程等影響到他人合法權益，但未必一定會構成侵權，如羅慶華、李坊洪訴江西省上猶縣城鄉規劃建設局行政不作為案①，朱盈豪、牛宇峰與上海市規劃和自然資源局建設工程規劃許可案②等等。總之，已經形成了“行政義務遵守”的審查標準和“規劃許可合規即合法，從而不侵權”的裁判規范[10]，一定程度上承認了行政訴訟被告合規抗辯的司法效力。但是，即便存在規劃許可，受害者亦會對侵權行為的實施者，即相關企業提起生態環境侵權訴訟，在此情形下，企業行為的實施是應行政機關的規劃許可，若其規劃許可從實體到程序皆符合法律相關規定，則企業所實施的行為就隸屬于“合法行為”，在生態環境侵權訴訟中，企業很可能以此提起抗辯，而民事法院法官對該抗辯理由予以采納也并未違反相關規則程序要求。因此，只要滿足以上三項條件就具備侵權法效力，而其效力的具體表現形式，筆者認為僅僅具備減責效力，并不具備免責效力，這主要是因為以上三方面的合法，就其三者聯合的本質而言，是一種“過程合法”，就整體而言，則是一種“靜態合法”。企業以此提起合規抗辯僅能說明其在初始階段是合法的，然而企業的運行是動態程序，生態環境侵權的發生也是循序漸進的動態程序，企業的“侵權行為”與受害者的“受損結果”之間的因果關系鏈條是隨著企業運行發展過程慢慢形成的。過程合法不代表結果合法，靜態合法也不等同于動態合法。規劃許可的合法并不代表其企業在后續的運營過程中不存在破壞生態環境的行為，更不代表不會存在損害他人合法權益的結果，尤其針對一些高污染、高排放的企業，經濟發展與破壞生態環境行為本身就是同步進行的、不可分離的。而且，就環評制度本身而言，其所具有的科學判斷與法律規制選擇之間本身就呈現出一種割裂狀態[11]，況且，環境風險頻發的風險社會中，再科學的判斷也不具有預判未來的功效，若僅憑該合規抗辯就免去侵權者的責任，對遭受環境風險影響的受害者而言是有失公平的，更有違于“污染者負責、受益者負擔”的原則。

四、建設項目生態環境影響評價抗辯效力的實現進路

（一）建設項目生態環境影響評價抗辯效力的制度實現我國于20世紀90年代末確立生態環境影響評價制度時，一開始主要針對建設項目。因此，相較于規劃環評而言，建設項目環評在我國的淵源更長，實踐經驗亦更加豐富，法律體系也更加健全。經過實踐革新，我國已經形成了較為完善的建設項目生態環境影響評價制度，企業在開發建設項目時，按照相關法律規定，對其實施后可能對環境產生的各種影響予以分析評估，并會配套相應的解決方案和措施。建設項目生態環境影響評價制度與污染物排放許可制度的銜接同步是趨勢，目前在實踐中也存在“簡化環評步驟、強化排放許可”的制度實踐。因此，在此將兩種制度對生態環境侵權訴訟的效力予以一并考慮。企業在抗辯過程中所言的“行為合法”等相關表述，其實具有兩層含義，一是指行為實施的載體，即建設項目本身經過生態環境影響評價；二是指原告起訴的“侵權行為”經過行政許可，最常見的即為污染物排放許可。對于該類合規抗辯，提起的頻率逐漸增高，但無論是原告還是法官對該類抗辯多持消極態度。筆者僅從建設項目生態環境影響評價制度出發，就目前生態環境影響評價效力擴張的趨勢而言，建設項目生態環境影響評價的合格結果對于建設項目的“保護”作用，并非僅僅局限于建設之前的階段，而是會輻射至從項目開建到運營的整個流程，而污染物排放許可制度的影響范圍本就是建設項目的運營階段，而對于建設項目在運行過程中所產生的侵權行為，亦會受到生態環境影響評價結果和污染物排放許可的影響?？傊ㄔO項目生態環境影響評價和污染物排放許可兩種制度，在滿足相關條件的情況下會產生一定的侵權法效力。整體而言，無論是在我國各地已經展開試點的環境影響告知承諾制度、項目審批的“串聯改并聯”措施、碳排放評價機制的引入，還是尚處于學術探討階段的取消環境影響評價審批手續、限縮環境影響評價的否決效力等等，其所產生的影響并非僅僅局限于環境管理階段，也不僅僅對規劃編制機關、規劃審批機關等國家政府機關的行為，建設單位、企業個體以及環境行政法律制度條文本身產生影響，其影響力也逐漸滲透進私法領域，影響私人個體的正常生活。根據環境影響評價的有效性評估理念，該制度的功能發揮既有輔助于其核心目的的內在效果，對評價對象和生態環境保護行動產生直接影響，也存在間接功能，對組織以及個人關系等產生影響[12]。而鮮少有學者關注環境影響評價制度的間接功能，更難有學者回應環境侵權訴訟中，被告以環境影響評價制度為理由提起的侵權責任抗辯法律問題。因此，建設項目環評抗辯效力制度實現的關鍵就是在健全完善該環評制度本身的基礎上，實現其與污染物排放許可制度的完美銜接，以此強化建設項目環評的規范性和權威性，保證其在生態環境侵權中的訴訟抗辯效力充分發揮。

（二）建設項目生態環境影響評價抗辯效力的司法實現與規劃生態環境影響評價抗辯效力的司法實現構思相似，建設項目生態環境影響評價抗辯效力的司法實現也是從法官的自由裁量角度考慮，關鍵亦是對其考量因素的厘定，其考量因素與規劃環評近似，但是結合污染物排放許可制度的同步考慮，亦存在不同之處，主要有以下兩點。

1.建設項目經過環評且合格。首要條件，也即前提條件，就是侵權行為的載體——建設項目——經過生態環境影響評價且評價結果為合格。在生態環境侵權訴訟中，企業常常明確以“經過環評”為理由提起合規抗辯，其所言的“環評”大多數情況下特指建設項目的生態環境影響評價，并會提交相關的環境影響報告書、報告表、登記表等相關證明文件，以證實導致他人合法權益受到損害、對生態環境產生不利影響的建設項目本身是經過生態環境影響評價且評價結論為合格的。單就建設項目生態環境影響評價而言，其既是相關企業的建設項目得以順利開展的科學依據和重要前提，又是國家政府把握建設項目對生態環境所產生的影響狀況的關鍵步驟，還是指導企業深化生態文明理念、加強生態環境保護的有效手段。在建設項目生態環境影響評價的過程中充斥著多方利益主體，牽涉公共利益與個別利益、長遠利益與短期利益的糾葛[13]。

2.排放行為獲得合法許可。此條件亦是關鍵條件，是指污染物排放行為本身是獲得合法許可的。我國的污染物排放許可制度是利用內化于環境法規范中的各種標準制度，要求控排企業履行環境保護義務、承擔環境法律責任的一種形式[14]。根據目前有關該制度的法律規定，污染物排放許可是控排企業進行污染物排放的前提條件，未取得相關許可不得排放污染物，而若實施了排放行為則要承擔相應的行政責任，與此同時，在生態環境侵權訴訟中，“未取得相關許可”既會成為原告起訴的關鍵理由之一，也會成為法官在裁量侵權者責任的重要考量因素之一。在合規抗辯中，有部分侵權者認為只要建設項目生態環境影響評價結果合格，就足以證明不會產生環境污染和生態破壞行為。筆者對此并不贊同，與規劃生態環境影響評價類似，建設項目生態環境影響評價也是一種對評價對象“靜態合法”的證明，并無法絕對割裂建設項目本身與后續環境污染、生態破壞乃至他人權益受損之間的因果關系，故生態環境影響評價對生態環境侵權責任的法律效力并不會影響責任成立，而主要在責任承擔階段發揮效力，實現生態環境侵權責任的減免。

五、結語

在公私交融的生態環境法治建設思路中，生態環境影響評價的規范效力拓展至私法領域，并且將會逐漸深化。詳言之，規劃和建設項目兩種生態環境影響評價類型在實行過程中對企業開發建設、經營運作等產生的影響，會進一步輻射到私法領域，對私人的身體健康、日常生活等產生影響。結合司法實踐案例、生態環境影響評價制度改革趨勢以及學術界的研究討論熱點，關于未來生態環境影響評價制度革新方向主要有三種：一是引入生態環境影響評價告知承諾制度；二是整合或取消生態環境影響評價審批制度；三是生態環境影響評價效力擴張化。這三種革新方向，已經在一些地區試點，并在全國各地持續推進，更是未來生態環境影響評價制度的發展模態、存在樣態。這些制度的改革既是對當前生態環境保護現實需求的回應、對生態環境保護法治建設的助力，更是生態環境影響評價制度本身的革新與進步。尤其要注重生態環境影響評價在侵權法領域的效力體現，循序漸進地進行制度革新，盡可能減小在生態環境影響評價制度改革中，因整體制度革新變動，以及針對環評類型的特別制度革新等，對企業的經營運作、地區的生態環境等產生影響。

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作者:王海晶 王亞萍 單位:溫州大學 法學院