公眾參與范文10篇

摘要：公眾參與制度被引入我國地方立法活動后,取得了豐碩成果，近年來更因《中華人民共和國立法法》賦予設區的市地方立法權引起高度關注。公眾參與立法牽涉面廣、問題成因復雜，忽視或脫離其客觀規律的研究，成果的科學性與合理性有待完善。對地方立法公眾參與研究中存在的問題進行探討，有利于未來我國地方立法公眾參與的良性發展。

關鍵詞：量變；質變；公眾參與；地方立法

公眾參與立法是公眾政治參與在立法領域的重要體現，是民主權利的實踐表達，在約束和規范立法行為、表達公眾利益訴求和加強民主監督等方面發揮著重要作用[1]。《中華人民共和國憲法》（下稱《憲法》）、《立法法》《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》《全面推進依法行政實施綱要》和《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》等均對公眾參與立法作出了明確規定，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱“《決定》”），2015年首次修改的《中華人民共和國立法法》（下稱《立法法》）將享有地方立法權的市從49個擴大至284個。所有設區的市，可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規。在此背景下，地方立法公眾參與日益受到社會各界的重視，學界研究重點主要集中在五個方面：第一，研究地方立法過程中公眾參與的必要性、價值及意義；第二，關于“公眾參與立法有序性”的探討；第三，聚焦于公眾參與立法中“公眾”的界定；第四，關注地方立法公眾參與的實踐現狀及存在問題；第五，提出完善地方立法公眾參與的對策建議。《列子•說符》有“大道以多歧亡羊”的說法。人文社會科學研究的目的，其一在于對社會現象作出解釋；其二是預測，即根據已知條件展開推理；其三是控制，即通過操縱決定因素或條件，使得某事項包括參與該事項的主體朝著預期的方向發生改變。然而，進行準確而有效的解釋、預測和控制的基本前提，是研究活動必須對準方向，找對思路。地方立法公眾參與的研究，應當通過系統性的實證分析，尋找并發現事物發展客觀規律在地方立法公眾參與中的具體表現，方能確保研究成果的科學性與合理性。否則，不但無法進行準確有效的解釋、預測和控制，反而可能對地方立法公眾參與的后續發展產生不良影響甚至造成混亂和障礙。綜觀已有成果，或是基于研究者理論性的探討，或是基于一線立法工作者的實踐經驗，鮮見系統性的實證研究，使得數量雖眾卻好似鏡花水月、空中樓閣，結論有失嚴謹。因此在筆者看來，地方立法公眾參與研究的當務之急應是解決研究思路和方向問題，對目前地方立法公眾參與主流研究成果的關注點，很有必要進行思考和總結。第一，研究地方立法過程中公眾參與的必要性、價值及意義，對于此類研究，筆者認為可以休矣。《決定》明確提出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，而“建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用”。《立法法》第一條開宗明義：“為了規范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系，發揮立法的引領和推動作用，保障和發展社會主義民主，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，根據憲法，制定本法。”第五條：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”第六條：“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。”然而現實情況卻如《決定》指出的“有的法律法規未能全面客觀反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出”，應當“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規規章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識。”可見，公眾參與立法是社會主義民主與法治的題中應有之義，忽視和脫離事物發展客觀規律而單純探討其必要性、價值和意義，已然不是未來地方立法公眾參與研究的必選項。第二，關于“公眾參與立法有序性”。筆者認為，目前既無必要亦無法有效對“有序性”進行探討。我國地方立法公眾參與正處于也將長期處于量變階段，此時探討“有序性”問題還為時尚早。眾所周知，任何事物的運動變化總是先從微小的、不顯著的變化開始，經過逐步積累而達到顯著的、根本性變化，這就是唯物辯證法基本規律之二的量變質變規律。當前學界對“有序”的理解雖未完全達成共識，但無外乎或側重立法機關的有序引導，或強調公眾一方的有序參與。然而現實中既非立法機關故意不進行有序引導，更不是公眾一方不愿有序參與。立法權，究其本性是一種反映和代表民意的國家權力，必須以民主為根本價值取向。我國是人民民主專政的社會主義國家，公眾參與立法理所當然、天經地義，本不該出現若干法律法規與民意脫節的情況。然而，現實中的地方立法活動無論是地方性法規還是政府規章，從政府部門到政府常務會乃至人大常委會，立法活動基本是在體制內循環。這種局面的成因很復雜，筆者認為歷史原因的影響尤大。首先是我國國情。新中國成立后一窮二白、百廢待興，在確定采取行政主導型還是民主推進型立法模式時，缺人缺錢缺經驗的現實狀況和數千年封建傳統思想的共同作用很自然地使天平傾向了前者，而且在未來可預見的較長時期內，此種立法模式仍將占據我國立法活動的核心地位。

這是歷史的選擇，也順利實現了從無法可依過渡到有法可依。尤其改革開放后，更將行政主導型立法模式最大限度滿足效率需求，提高立法速度的優勢發揮得淋漓盡致。短短數十年間，從中央立法到地方立法，從法律、行政法規、部門規章到地方性法規、政府規章，再到自治條例、單行條例，基本形成了中國特色社會主義法律體系。憑心而論，中國在長期面臨內憂外患的困難局面下至今能夠保持安定團結的政治局面，進而取得舉世矚目的全方位發展成就，高效的立法活動居功至偉。然而隨著時代的進步，私權意識不斷暴露，此種立法模式的不足之處日益顯現。行政主導型主要是自上而下，民主推進型主要是自下而上。對公眾參與立法而言，行政主導型存在與生俱來的缺陷，這也是我國公眾參與立法在各方面的發展與西方國家尤其是英美法系國家相比明顯落后的主要原因。其次是缺乏讓立法機關積極推動公眾參與的外部力量。雖然模式的選擇已成事實，但如果能將公眾參與立法形成制度化，也可在一定程度上彌補行政主導型的先天不足。然而，學界普遍認為雖然從《憲法》《立法法》到《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》再到各級地方性法規、政府規章及政策性文件都規定了公眾參與立法的依據，但基本缺乏整體性和系統性，內容過于籠統，操作性不強，尤其是剛性規定嚴重不足。剛性的不足與行政主導型立法模式的影響疊加，使得讓立法機關積極推動公眾參與的外部力量顯得微乎其微。最后是缺乏讓立法機關積極推動公眾參與的內在因素。如前所述，模式選擇上存在先天缺陷，又無外力作用，那么立法機關自身的意識和思維方式就顯得格外重要。然而，在中國幾千年的歷史長河里，專制是傳統政治歷史的基本要素，法律更多時候只是統治階級的工具，政權更替帶來的法律形式上的推陳出新不可能迅速改變長久以來形成的意識和思維方式。人類都有自己的各種習慣，生活和工作均不例外，一旦養成極難改變，意識和思維習慣更是如此。正如電視連續劇《亮劍》中說的那樣，一支部隊是有氣質的，與它首任的軍事主官的個性特征關系很大。同理，立法機關雖然是組織，但其具體活動是由人完成和控制的，因此立法機關的組成人群尤其是領導成員的意識和思維方式，基本決定了該機關的活動風格。建國之初，全國人民都在勒緊褲腰帶努力解決吃飯問題，普通公眾別說參與立法活動，很多人滿足日常生活和工作的文化水平都需要培養，否則也不會有所謂“全國性掃盲”運動。因此立法機關也不太可能讓幾乎不具備參與能力的普通公眾參與到立法活動中來，只能邀請部分專家以顧問或其他身份參與。隨著社會的發展和文明的進步，公眾中勢必會出現部分精英要求參與，又或許立法機關領導者中有看到不足而希望加強，但往往難以改變整體局面。時間一久，就成了習慣。如前所述，立法機關的組成人群尤其是領導成員的意識和思維方式基本決定了該機關的行為，人類都會趨利避害，立法機關同樣有。行政主導型立法模式未來將長期占據核心地位，加之缺乏讓其積極推動公眾參與的外部力量，此種背景下，還未從上至下深入貫徹民主立法理念的立法機關只會認為，公眾參與這種事務對其自身沒有現實益處反而可能造成如增加工作量、規定時限內無法完成文件出臺任務等影響，其態度必然是能躲則躲，實在躲不了就走個過場，這是其理性思維下的自然選擇。時間一久，同樣成了習慣。因此，筆者才會得出現實中并非立法機關故意不進行有序引導的結論。至于不是公眾不愿有序參與立法活動的原因則更簡單。因為在行政主導型立法模式下，立法機關毫無疑問處于強勢地位，公眾基本沒有話語權，只能被動接受立法機關的相應安排，此種情形下，所謂公眾不愿有序參與的說法完全是站不住腳的。綜上所述，筆者以為，立法模式的先天不足，與讓立法機關積極推動公眾參與的外部力量和內在因素雙雙缺失的影響三重疊加，使得目前對“有序性”的探討既無必要性也無進行有效研究的可能。試想，連積極推動的條件都不具備，所謂的“有序引導”就更談不上。現實中的無序是多重因素作用下的自然結果，也是量變過程必然要經歷的階段。第三，聚焦于公眾參與立法中“公眾”的界定。如有研究者認為，“公眾”是立法主體之外的普通公眾（包括個人和社會組織）[2]；也有研究者認為，“公眾”僅指與公共機構相對應的私權利主體，主要指自然人（也包括營利性法人組織、非營利性的社會團體），但不包括公共機構的成員和作為立法助理的專家、學者[3]；還有研究者提出，“公眾”應劃分為不同類型，包括利害關系人、專家和普通群眾三類。筆者認為此種界定是必要的，因為法律關系具有主體、客體和內容三大要素，公眾參與立法牽涉層面廣泛，至少涉及立法機關、行政機關、行業協會或相關社會組織、利害關系主體、專家和普通群眾等。只有準確界定“公眾”的范圍，才能理清與其他主體間的關系，進而明確各自的權利和義務。但僅憑單純的理論性探討并無法直接進行界定，應先通過系統性的實證研究，將我國地方立法公眾參與所處的量變階段精準定位，方能為“公眾”的合理界定打下堅實基礎。第四，關注地方立法公眾參與的實踐現狀及存在問題，此研究工作是筆者認為眼下最迫切也最應該做但也是難度最大的。主觀難度在于應當盡快調整和修正現有的研究思路；客觀難度在于研究者因經費、時間、精力和水平等方面的不足使得研究手段、調查廣度、分析深度均受到較大限制。兩者之中，主觀難度更加突出，且更具現實性。客觀難度雖然也不容易解決，但只要主觀意愿強烈，工作意志堅定，整體思路對頭，還是能夠充分利用有限的資源，進行力所能及的研究。學界普遍認為我國地方立法公眾參與在實踐過程中存在的問題主要表現在：一是公眾參與立法意愿低、熱情缺失，法治意識淡薄。然而，這種長期以來形成通說的觀點是與常理相悖的，人性都有自私的一面，尤其當涉及自身利益的事項，參與意愿應當是高漲的。包括筆者在內的部分研究者在實證調查方面進行的有益探索顯示，這一問題應該不成其為問題。如張曉、岳盈盈進行的山東省地方立法公眾參與研究獲取的數據就表明，山東公眾具有濃厚的家國情懷，自覺遵守法律，主動履行法定義務。90.4%的公眾相信法律，84.4%的公眾對“依法治國”心懷憧憬、充滿信心。如果某項法律直接關系自身利益，高達88.0%的公眾愿意表達自己的意見，明確表示不愿意表達自己意見的比例僅為2.6%[4]。這與筆者正在進行的湖南省地方立法公眾參與研究初步調研所獲取數據反映的情況基本一致，改革開放后隨著我國法治進程的不斷推進和普法工作的全面開展，全民法律意識已經有了很大提高。因此所謂的參與意愿低，熱情缺失只是長期以來忽視和脫離事物發展客觀規律的純理論研究的結論，用網絡熱詞來說就是“被低”和“被缺失”。科研工作同樣符合量變質變規律，或許個別的研究成果影響不會很大，但如果大量實證研究反映出各地情況均為一般，則可充分說明現狀并非公眾不愿參與立法活動，而是頂層設計出了問題。惟有如此，才能引起決策層的重視，也促使立法機關的自省，繼而真正為公眾參與立法從量變往質變進行轉化創造條件。否則，在決策層和立法機關看來，很容易認為問題是出在公眾自身缺乏參與熱情，那么學界的研究也只能是原地踏步，得出千篇一律的結論，無法對未來公眾參與立法的良性發展產生任何實質性的益處。二是公眾參與立法制度缺失、參與程序不健全。我們認為，這不應被視為我國地方立法公眾參與的問題，恰恰是造成現有局面的原因之一。如果這種本末倒置的研究思路繼續下去，是不可能對余翼：對地方立法公眾參與的思考公眾參與立法從量變往質變進行轉化創造任何有利條件的。三是立法機構對公眾參與重視程度不足。這確實成其為一個問題，然如前所述，其根源在于立法模式先天不足、缺乏外部力量和內生因素等多重影響的疊加。立法機構切實提高對于公眾參與的重視程度，至少需要幾方面持續地共同發力：其一是頂層設計，即大力加強公眾參與的制度剛性化，對立法機關形成強大的外部力量；其二是使立法機關自身逐漸產出內生因素，即對于各級立法機關的組成人群尤其是領導成員大力灌輸公眾參與立法的理念，而這一點是必須以第一點為基礎的；其三是公眾自我覺醒，倒逼決策層予以重視，立法機關進行自省，最終實現與外部力量和內生因素的勝利會師，那時或許才具備從量變往質變進行轉化的初步條件。限于篇幅無法一一展開，未來將另行撰文論述。

筆者對本課題進行初步實證研究后的感受是，要使我國地方立法公眾參與步入良性發展的軌道任重而道遠，惟有齊心聚力、統一思想、砥礪前行、長期堅持，方可顯滴水穿石之功。喊破嗓子，不如甩開膀子。筆者在向長期關注地方立法公眾參與的研究者們致以敬意的同時斗膽呼吁：本課題牽涉層面廣泛，問題成因復雜，純理論性研究所得結論稍顯空泛，也無法保證其科學性與合理性。我們應當充分利用有限的資源，盡可能進行多區域、多維度、多視角、多變量的實證調查和研究，再通過對所得數據進行共享交流、橫向比較及綜合分析，準確定位我國地方立法公眾參與所處的量變階段，方能借助學界研究成果的影響力為地方立法公眾參與爭取更多重視，努力在積累量變過程中“量”的同時也注重提升“量”本身的“質”，為將來從量變往質變進行轉化創造實質性有利條件。第五，提出完善地方立法公眾參與的對策建議。按照提出問題、分析問題、解決問題的認識進路，對策建議是必須有的。但是筆者覺得，任何對策建議都不可能具有在一切時空條件下的普適性。曾說：“沒有調查，就沒有發言權”，忽視或脫離事物發展客觀規律的對策建議好比病急亂投醫，只有先清醒定位自身所處的量變階段，才能有針對性地提出合理化的對策建議。這方面的既有成果，內容不可謂不細致不全面，但大多在時間性、合理性或現實性方面值得推敲。如建議重構我國地方立法公眾參與的有關制度。殊不知“羅馬不是一日建成”，任何系統性制度的形成談何容易，動輒談重構完全不切實際。又如建議學習西方國家尤其是美國公眾參與立法的有關經驗，這點筆者是認可的，關鍵是學哪些和怎么學。俗話說“知己知彼，百戰不殆”，所以還是需要先準確定位自身所處的量變階段，才能確定哪些是現在結合自身實際可以學的，哪些是未來可以創造條件嘗試學的。有學者建議我國建立地方立法中的利益集團利益妥協機制[5]，筆者認為這就屬于未來可以創造條件嘗試學的，但在目前所處的量變階段，現實可行性并不強。再如完善相關法律規定，提升地方立法公眾參與程序制定的立法層次[6]。對此筆者的觀點是，從公眾維度影響地方立法公眾參與的因素，至少分為參與意愿、參與能力和參與條件，提升參與程序制定的立法層次只是部分解決參與條件問題，目前更為迫切的應是盡快提升如何強化公眾參與能力和增強公眾參與意愿的立法層次。

總之，公眾參與在地方立法中的規范化和制度化,是追求科學立法、民主立法的必由之路，是一項復雜的系統性課題。筆者的研究是初步的，很多觀點和結論難免有失偏頗與淺薄。好在科學研究本就應當是“百花齊放，百家爭鳴”，未來筆者將就本文未盡之處繼續求教于學界前輩大方。如對未來我國地方立法公眾參與的良性發展能有些許裨益，則為幸甚。

摘要:發達資本主義國家在20世紀60年代開始形成公眾參與城市規劃制度,現在已經形成比較完善的不可或缺的規劃環節。然而,在我國公眾參與城市規劃還處于初級階段,結合廈門PX事件淺析了目前我國公眾參與存在的不足和產生的原因,并提出相關的建議。

關鍵詞:公眾參與;城市規劃;夏門PX事件

1公眾參與城市規劃的相關理論

1.1公眾參與城市規劃的相關概念與本質

公眾指的是政府為之服務的主體群眾。公眾參與城市規劃,是指通過一定方法和程序讓眾多市民能夠參加到那些與他們的生活環境息息相關的政策和規劃的制定及決策過程中來,從而保證規劃的公平、公正和公開,使規劃能切實體現公眾的利益要求,并確保規劃工作能夠成功實施,實質上是公眾與項目主持方之間的一種雙向交流。

1.2公眾參與城市規劃的意義

〔摘要〕由于種種原因，我國公共服務中的公眾參與總體水平還不是很高。提升公共服務中公眾參與總體水平，需要培養公眾的參與意識，擴大公眾知情權，暢通公眾參與渠道，加強制度建設。

〔關鍵詞〕公共服務，參與意識，知情權，參與渠道，制度建設

公共服務中的公眾參與是指公眾參與與自身利益密切相關的公共事務的管理，是公眾積極主動參加社會公共事務和公共管理的行為，是公眾對公共服務中各種決策及其貫徹執行的參與，是社會民主管理的具體體現。公眾參與公共服務的目的是為了彌補政府和市場的缺陷，維護社會大多數人的利益、維護社會公平和公正、維護社會穩定和市場秩序。公眾通過參與公共服務，為政治管理不斷注入活力，有利于政府政策的順利執行。從目前及未來的發展趨勢看，公共服務中的公眾參與日益增多，必將成為提升公共服務發展水平的重要因素。因此，要針對當前公共服務中公眾參與中存在的問題，采取切實措施，有效提升公眾參與的總體水平。

一、培養公眾的參與意識

目前，公共服務中公眾參與存在的一個主要問題就是公眾參與意識淡薄，或參與能力不足，從而嚴重影響了公眾參與水平的提升。因此，要提升公共服務中公眾參與水平，必須培養公眾的參與意識，提高其參與能力。

作為公民，其本身既是理性之人，又是道義之人，必須增強主體意識和公德意識，深刻認知自身的權利和義務，并且采取積極的參與行動，自覺地關注和維護公共利益。作為政府，首先，應通過網絡、報紙、雜志、電視等途徑來加強宣傳教育，培養公眾參與公共事務的興趣和習慣，喚起公眾參與意識;積極創造條件促進公民社會的形成，為公眾提供便利和保障;通過具體的參與行動培養公眾的參與意識和能力。其次，要大力發展文化教育，提高科學技術水平，進而提高公眾的文化素質、服務意識和政治素質，使公眾成為有理性思維的、有服務價值取向的、真正能運用自己的文化知識參與公共服務活動的人。再次，應加強對公眾參與相關技能的傳授和培訓，努力培養公眾的政治民主行為能力。以往的政治教育基本不從技術角度來討論政治參與的問題，主要偏重于與政治意識形態相關內容的普及，有鑒于此，政府應當通過政治社會化向公眾傳授一些實際的知識，讓公眾懂得政策制定過程的相關知識，了解如何參與以及如何通過這種參與來保護和實現自己的合法權益，提高公眾參與公共服務的技能，增強公眾參與的有效性。

一、地方立法公眾參與的價值

所謂地方立法公眾參與，指的是除政府及其機構之外的個人或社會組織，通過一系列正式或非正式的途徑，來直接或間接的參與立法的制定和執行過程。隨著我國依法治國的程度不斷加深，各種法律法規的不斷完善，公眾參與地方立法已經成為地方立法發展的必然趨勢之一。具體來說公眾參與地方立法具有以下幾點價值:(一)促進地方立法的公正性。公眾參與地方立法，首先可以來制衡某些權力主體和利益主義，從而實現大多數人民群眾的共同利益，避免獨裁、專斷的情況出現。其次，公眾參與地方立法可以促進法律的一步步不斷完善、向良性發展。同時公眾參與地方立法，會讓人民大眾感受到當地的立法是很正規的，程序、流程也是很符合人心的，當地政府也會更容易的得到人民大眾的認同感。(二)促進地方立法的地方適應性。每一個法律的頒布，都是要符合一定的政治經濟，尤其是對于地方立法來說，要符合當地的文化、風土人情、政治經濟發展水平。通過公眾參與地方法的定制，可以深刻感受到當地人民的需求、意見。公眾參與程度高的地區所頒布的地方法的地方適應性就越強，反之則越弱。而適應性越強的地方法就越能促進一個地方的經濟、政治、人民滿足感等各個方面的發展。(三)有利于加強對政府權利的監督。所謂民主法治，就是說立法不僅僅是為了約束人民，同樣的也是為了人民大眾。在當今我國推行全面依法治國的現在，通過公眾參與，廣泛的聽取人民大眾的意見，會提高敵法立法的質量;而公民在參與立法的過程中，同樣也是在監督的過程，制約著不合理的法律法規的頒布，讓地方立法真正做到符合廣大人民群眾的利益。

二、我國地方法公眾參與面臨的困境

(一)公眾參與方式單一。由于我國民主法治的體系尚不完善，所以我國目前的公眾參與地方立法的主要方式是公民個人參與并提出相關意見。我們都知道一個人的力量是非常小的，而且每個人都有自己的想法，總會有和別人不一樣的地方，所以公民個人參與地方立法不僅效率低下，而且使得討論的主題被分散，最后的結果就是公民參與的效果得不到顯現。所以很有必要去完善公民參與地方立法的機制。(二)地方立法信息不夠透明、公開。就目前而言，我國對于立法的信息公開這方面還沒有具體的法律法規來進行約束，所以就導致了各個地方在立法過程中的信息公開方面有很大差別。而且公布的形式大部分也是在當地的政府網站，傳播度受到了限制，而導致絕大部分公民沒能及時了解到相關的信息。公眾無法知道對于政府征集的相關意見和建議是否被采納，讓公民無法感受到參與感，長此以往公民參與度就會越來越低。(三)公眾參與意識淡薄。由于我國民主法治起步較晚，加上國家內部的文化環境等因素，導致我國現在地方立法公眾參與程度較低，公民參與的意識不強。相當一部分人民群眾認為自己與立法并沒有什么關系而沒有去關注地方立法，還有地方立法機關的主導性過強，對于公眾的意見得不到完整、有效的反饋而導致公民感受到不論是否參與都無法自由的表達自己的意見，再加上上述的兩點，都是導致我國公眾參與意識淡薄的重要原因之一。

三、公眾參與地方立法的完善

(一)健全立法公開制度。公民是否愿意參與地方立法，最主要的原因之一就是他們之前參與的過程中提出的相關意見等是否被采納等，也就是公民是否能獲得相關的信息。這就要求當地政府要完善立法公開制度，加大信息公開程度，減少公眾和立法機關之間信息不對稱的問題，例如:公開立法會議的時間、內容等信息;邀請一部分公眾來旁聽來增加透明度等。讓公眾切實感受到地方立法的具體過程，從而激起公民參與的意識。(二)完善反饋機制。我國目前公民參與立法的意識淡薄，除了政府的信息不夠公開，最主要的源頭就是公民參與之后的結果無法獲取，提出的意見和建議是否被采納等無法得知。所以對于反饋機制很有必要去完善。例如:成立相關部門，在政府網站上開設相關板塊等，讓公民可以清楚的看到自己所提的意見和建議是否有被相關部門看到，以及相關部門所采取的應對措施。只有這樣，才會進一步提高公民的參與程度。

市場經濟體制尊重市場在資源配置中的基礎性作用，但也不可避免地存在市場失靈的現象。壟斷作為市場失靈的主要表現形式之一，在市場經濟發展完善的西方國家多表現為經濟壟斷。在經濟轉型國家，市場機制運行則更多受到來自硬件設施以及上層建筑等方面限制和影響。在我國，行政權力不當干預所引起的行政壟斷就是較為常見一種特殊壟斷形式，除與經濟壟斷一樣違背市場經濟自由競爭原則，具有導致經濟運行低效、阻礙技術進步和生產率提高等危害之外，還具有其自身獨特的危害特點。

1行政壟斷及其表現

行政壟斷是指國家各級政府、部門及享有行政權力的機構，運用公權力實施并保護的排除或限制競爭的行為。運用公權力而使部分或全部市場主體競爭意識不自覺、競爭行動不自主，這是正常企業無法直接辦到的，其實施者只能是享有行政權的機關或被授予行政權的組織。這種行為不僅是對競爭的歪曲，而且是對市場經濟制度本身的直接否定，因而與企業在市場競爭過程中濫用經濟力量排擠競爭對手而形成的經濟壟斷有著根本的區別。［1］此外，與經濟壟斷不同的是行政壟斷還表現為一種非法的行政行為:從主體上看，行政壟斷的主體主要是各級政府及其部門或特權組織;從行為上看，行政壟斷除具有公權力賦予的強制性以外，往往還以地方規章、決定、命令或者行業規章等公文的形式出現，具有一定的隱蔽性;從現象上看，常以傳統習慣行為滋生，“你不告我不糾”而默許存在，“你控告我繞道”而規避嬗變，具有一定的頑固性;從目的上看，行政壟斷往往成為開掘和保護地方、部門局部利益的得力工具，具有私利性;從救濟途徑上看，行政壟斷的救濟途徑并不順暢，由于行政壟斷行為多為抽象行政行為，行政訴訟難以規制，即便表現為具體行政行為，我國《中華人民共和國反壟斷法》(下簡稱《反壟斷法》)做出的由上級機關責令改正的規定，實質上將此類行為的規制劃入了一個較為曖昧的地帶;從結果上看，行政壟斷伴有的政治危害性和社會危害性，破壞社會主義法制統一，滋長不正之風，催生新的社會分配不公、加劇社會矛盾。可見相較經濟壟斷而言，行政壟斷對市場經濟的破壞性更大，危害更嚴重，是一種超越經濟壟斷的壟斷。［2］為保障社會主義市場經濟秩序，2007年8月第十屆全國人大常委會通過了《反壟斷法》，并自2008年8月1日起施行。結合《反壟斷法》的規定，行政壟斷可以大致歸結為以下四類。

(1)地區壟斷。它又稱“地區封鎖”、“橫向壟斷”、“地方保護主義”，是最嚴重、最典型的行政壟斷形式。地區壟斷指政府及其所屬部門為了本地區利益，濫用行政權力排除、限制競爭的行為。它有兩種基本形式:限制本地商品流向外地市場和限制外地商品流入本地市場。

(2)部門壟斷。它又稱為“縱向壟斷”，是指行政機關和法律、法規授權的具有公共管理事務職能的組織，為了本部門的利益，濫用行政權力，排除、限制競爭，損害其他經營者或者消費者權益。部門壟斷也有兩種基本形式:部門分割和壟斷定價。

(3)強制交易。它也稱為行政指定交易，是指行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，濫用行政權力，限定或者變相限定單位或者個人只能將商品或服務出售給自己或自己指定的經營者，限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品或服務，從而排擠其他經營者進行公平競爭的行為。它具體分為強制出售和強制購買兩種基本形式。

摘要:司法信息公開的本質是信息透明，目的是解決公眾參與司法面臨的信息不對稱問題;反過來，公眾參與司法也能倒逼司法機關的司法信息公開，尤其是提升司法信息公開的效率和質量。良性互動中的司法信息公開和公眾參與司法是提升我國司法民主水平的關鍵，兩者不可偏廢其一。為此，司法信息公開必須是及時公開、精準公開，增加公眾話語在司法信息公開考核機制中的權重;司法公眾參與必須有序有效，優化司法公眾參與的責任制，統籌體制內和體制外司法公眾參與者責任。

關鍵詞:司法適用;司法信息公開;公眾參與;良性互動;司法民主

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出:“保障人民群眾參與司法。”［1］為實現這一目標，司法信息公開至關重要，只有司法信息公開，公眾才可能掌握司法進程及其狀況，才可能有序有效參與司法。從司法信息公開到公眾參與司法的線性邏輯被學界廣泛認識，然而，司法信息公開的實踐困境似乎也提醒人們這種單向邏輯慣習有必要重新審視，重新發現司法信息公開和公眾參與司法的關系對提升時下司法民主水平意義深遠。

一、現狀素描:從司法信息公開到公眾參與司法

(一)揭開司法信息公開的面紗。所謂司法信息公開，是指各級司法機關依據法律規定將司法流程中形成的信息和其他相關信息及時、充分、有效地公之于眾。司法信息公開的主體不僅是法院，還包括諸如檢察院、公安局這類依據法律行使國家司法職能的機關。司法信息公開的內容應當是同案件法律適用相關的所有信息，不能僅限定為案件審判信息，還應包括諸如司法制度信息、司法行政信息、司法統計信息甚至包括司法人員違紀查處等依法應當公開的信息;也不能僅限定為庭審現場情況公開，還應包括諸如公訴意見書和辯護意見等信息的公開，總之，司法信息公開的核心是依法構建以“公眾知情權”為基點的司法信息公開內容和體系，當然，這并不是說所有司法信息都要事無巨細地公開，這不可能也無必要。較為可取的做法是建立負面清單制度，對那些不應公開的信息通過法律用“例外”規定的方式排除。司法信息公開的渠道不僅包括傳統社區墻板、報紙、電視、廣播等方式，還包括門戶網站、微信、微博等新興媒體方式。俄羅斯近年來實施“電子法院”制度，網上立案、電子傳喚、遠程開庭、案件信息上網等多個方面就是適例。［2］理解司法信息公開應將其與司法公開區分開來，不能將兩者混為一談。司法公開偏向用特定技術手段打破司法程序的時空限制，將相關司法行為精準呈現給社會公眾;而司法信息公開更多的是對司法流程形成信息的有效公開，某種意義上，司法信息公開是對司法公開的公開。［3］除此之外，司法信息公開闡釋還經常同司法信息透明概念纏繞在一起，例如，我國臺灣地區就用“司法信息透明化”來界定司法信息公開的基本內容。實際上，司法信息公開只是司法信息透明的手段和方式，而司法信息透明是司法信息公開的方向和目標。司法機關公開司法信息的目的有且僅是信息透明，如果司法機關是為了公開司法信息而公開就是表面上的公開，最后不可能真正實現司法信息透明化。(二)司法信息公開助益公眾參與司法。德沃金曾言:“任何國家部門都不比法院更為重要，也沒有一個國家部門會像法院那樣受到公民那么徹底的誤解。”［4］10誤解是基于誤會的理解，其實質是雙方在信息不對稱條件下的認知誤判。由此可知，減少誤解的關鍵就在于解決雙方信息不對稱的問題，而這其中的重要舉措就是司法機關進行充分且有效的司法信息公開。高質量的司法信息公開不僅能夠最大限度降低司法機關和公眾的信息溝通成本，還對推動公眾參與司法大有裨益，尤其在深受“民可使由之，不可使知之”傳統文化熏陶的中國大地更是如此［5］。首先，司法機關對司法信息公開的認知影響公眾參與司法的信心。如果所有司法機關認為只要聚焦認真辦案的主業就可以，而司法信息公開可有可無，可多可少，那么，這就容易給公眾一種心理暗示，即公眾只應該做好自己本職工作，不應該卷入和自己不相干的司法事務;還有些司法機關將司法信息公開視為其專屬權力，將公開司法信息看成是對公眾的“賞賜”行為，這樣，公眾即便是有能力參與司法并提出好的意見和建議，也不愿意用自己的熱情去貼司法機關的冷漠嘴臉，最后，公眾參與司法的信心勢必大打折扣。反過來，如果司法機關高度重視司法信息公開并將其作為日常工作的一部分，這樣就會向公眾傳遞歡迎公眾了解司法并參與司法的積極信號，進而極大地鼓舞公眾參與司法的信心。其次，司法機關對司法信息公開的質量影響公眾參與司法的效果。高質量的司法信息公開不僅要求司法機關及時公開相關司法信息，而且公開的司法信息還必須全面、準確。就司法信息公開的“及時性”而言，它要求司法機關必須在法定時間內將司法信息公之于眾，否則，公眾可能就會因為信息的“后知后覺”而無法參與司法，或者是即便公眾參與了司法事務也是倉促參與，難以取得預期實效;就司法信息公開的“全面、準確性”來說，司法機關對司法信息公開必須盡可能地無遺漏和無瑕疵。這是對司法機關公開司法信息內容的質的要求，殘缺不全或者帶有瑕疵的司法信息公開，不僅不能幫助公眾有序有效參與司法，還可能因此誤導公眾參與司法，從而造成極壞的示范效應。總而言之，公眾只有對司法信息“知情”才有可能參與司法，并且“知情”是“及時、全面、準確”的知情，否則公眾很難在參與司法過程中發揮應有之作用。正如克拉克所言:“沒有任何東西比秘密更能損害民主，公民沒有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度地參與國家事務只是一句話。”［6］959以聶樹斌案為例，先不談該案件其他司法信息公開的問題，判決書是人民法院生效判決的文本證據，理應公開，可聶家從聶樹斌一審到死刑被執行都沒收到過判決書。［7］這不僅成為聶案日后申訴的障礙，也讓公眾對該案的司法參與和監督淪為空話。試想，要不是日后最高司法機關的主動糾錯，蒙冤者的冤屈被沉雪的難度可想而知。反之，在許霆案中，廣州中院司法信息公開工作就相對到位，特別在一審判決后，案件經由司法機關和媒體廣泛報道，公眾借助這些海量司法信息催生了一場關于法律與民意之間的對話，最后，不僅實現了個案正義，而且公眾在參與司法的過程中也提高了法治意識。［8］

二、通說的發展:從公眾參與司法到司法信息公開

摘要今年二月十九日在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上，總書記提出了“提高社會管理的科學化水平”，“建設中國特色社會主義社會管理體系”。這是針對國內國外新形勢新變化，立足我國重要的戰略機遇期，為實現黨的執政目標和推進改革開放事業的不斷進步而提出的新課題和新任務。本文以實際情況為視角，就公眾參與與創新社會管理作了簡要的分析和論述，以期對公眾參與與創新社會管理有所助益。

關鍵詞公眾參與社會管理政府職能

自黨的十六屆四中全會以來，黨和政府就提出了“轉變政府職能，推進社會管理創新”，“建立健全黨委領導，政府負責，社會協同、公眾參與的社會管理新格局”。經過“十一五”期間的發展，黨和政府在保持經濟高速增長的同時，加強了以保障和改善民生為重點的社會建設，在社會領域的改革和發展取得了一系列顯著成績。今年是我國“十二五”規劃的開局之年，總書記再次把加強和創新社會管理重新提到重要的日程，并明確提出“要堅持貫徹黨的群眾路線，堅持人民主體地位，發揮人民首創精神，緊緊依靠人民群眾開創新形勢下社會管理新局面”。這是黨和政府首次把加強和創新社會管理和群眾工作結合在一起。群體觀念是中華民族的一種重要的優良傳統。群眾工作是黨在革命戰爭年代積累下來的寶貴經驗和政治優勢。但群體觀念并不排斥公民觀念或公民意識。公民個人的法定權利得不到保障，群體觀念就會被動搖，群體也就會缺乏內在的凝聚力。換句話說，確立公民的主體地位，保障和維護公民的權利和利益，才可以真正實現群體利益和國家利益。因此，公民主體地位的確立和群眾工作互為前提、互為依賴，二者體現于公眾參與和黨的群眾路線之中。

公眾參與有狹義和廣義之分。狹義的公眾參與又稱公民參與和公共參與，是指公眾通過直接與政府或其他公共機構互動的方式決定公共事務和參與公共治理的過程。它強調的是在立法、公共政策制定和公共事務治理中決策者與受決策影響的利益相關人遵循“公開、互動、包容性、尊重民意”等基本原則進行雙向溝通和協商對話。公眾參與的形式多種多樣，如公示、聽證會、論證會、咨詢會、社會公開征求意見和民意調查。公眾參與來自于西方的協商民主，是對選舉民主有益的和必要的補充。它是公民在政治選舉之外進行利益表達、訴求反映、協商溝通和化解矛盾的一種有效方式。

廣義的公眾參與是指公民廣泛地參與到社會管理之中，調動一切有利于社會穩定的積極因素，排除一切不利于社會穩定的消極因素，增強社會與政府、公民與政府的合作，提高社會自我管理、自我服務和自我發展的能力。它既包括狹義的公眾參與，即公民直接參與到立法、公共政策制定和公共事務的治理當中；也可以是公眾參與社會組織建設，發揮社會組織匯集民情、反映民意以及傳達黨和政府的政策和命令的渠道作用，使社會組織真正成為溝通公眾與政府的橋梁和紐帶；還可以指公眾自身倫理道德素養的提高，成為真正的權利主體、責任主體、發展主體和價值主體，以一種道德自律參與到社會管理當中，承擔起公民個人的社會責任和道德責任，自覺維護社會秩序，保持社會穩定。

就當前黨和政府提出加強和創新社會管理的背景和意義來說，我國的公眾參與既強調其狹義，有強調其廣義。發揮公眾參與的作用，更多是為了配合政府做好社會管理工作，建立健全以政府為主導，社會組織為中介，社區為基礎，廣大群眾廣泛參與的新的社會管理格局。我們既強調公眾參與的有序性和規范性，即明確公眾參與的形式、領域和方式，將公眾參與納入到民主法治的建設當中，使公眾參與在黨和政府的領導下有步驟、有秩序地逐步推進；同時又重視公民廣泛參與社會管理，加強社會組織自身的建設，提高企業組織和事業單位服務社會和參與社會管理的能力，并且在參與過程中培養公民參與意識、增強公民公共合作精神，構筑社會管理的群眾基礎。這不僅是現代政府的應有之責，也是黨的群眾路線的貫徹和落實。

本文作者：宋方青宋堯璽工作單位：廈門大學法學院

公眾參與立法存在的主要問題及其原因分析

現代立法的權威來源于民主，而民主的實質是參與。在民主立法實踐中，各級立法機關逐步實行開門立法廣集民意。公眾也通過聽證會、論證會、座談會、法律草案的公共評論、網絡聽證、立法調研等形式參與到立法過程中并取得了諸多成就。以近年來倍受公眾關注的法律草案的公共評論為例，2011年4月，《個人所得稅法修正案(草案)》面向社會公開征求意見，共收到意見23萬余條，創全國人大立法史上單項立法征求意見數之最。在這些意見中，83%的公眾希望提高個稅起征點，改革原有稅率結構，以降低中低收入者稅收負擔，促進收入分配公平和社會公正。同年6月30日，全國人大常委會表決通過該修正案，個稅起征點由現行的2000元提高至3500元，稅率結構由9級調整為7級，取消了15%和40%兩檔稅率，將最低的一檔稅率由5%降為3%。①在該例子中，一方面，立法機關在事前公開立法草案，并提供網絡征集和信件郵寄兩種公眾參與立法的渠道，在立法過程中傾聽、尊重民意;另一方面，公眾通過參與立法表達了自己的利益訴求，而從表決通過的法律文本觀察，公眾參與對立法確實產生了有效影響。這一互動過程反映出當下中國對公眾參與立法強調的是公眾的有序參與，其目的是通過公眾的有序參與使立法機關和公眾在制度框架內共同有序地推動社會治理向民主和善治轉型。在肯定成就的同時也應看到公眾參與立法還存在著若干問題。我們認為，公眾參與立法的主體雖然是公眾，②但立法活動本身卻是雙向的，即立法機關和公眾之間理性且有序的協作。然而，在公眾參與立法的過程中卻存在這樣的現象:一方面，部分立法機關權威有余、理性不足、壟斷了立法話語權，未能給公眾提供充足的參與表達渠道，并且在多元利益間產生沖突時缺乏有序的利益協調機制;另一方面，部分公眾的法律意識、秩序意識、公民意識和參與能力不足，在參與的有序性方面未能達到維護社會秩序、遵守法律和程序規則進行自覺、自愿、自律參與的要求。如此種種導致了公眾在立法實踐中或處于淡漠的被動參與，或陷于非理性的過度參與。這些問題并非孤立產生的，需要將其置于傳統觀念和制度的關聯脈絡中予以考察。在我國，雖然封建等級制度和宗法傳統隨著近代革命的結束而遭到瓦解，但是傳統觀念卻仍在相當程度上制約著公眾參與立法的有序展開。第一，部分立法機關工作人員在立法活動中仍然存在著國家主義、官僚主義、形式主義的觀念，致使公眾參與渠道流于形式。他們或者主張國家全能和公權獨大將“國家”與“社會”對立起來，侵入并屏蔽社會領域中的公共表達;或者缺乏民主觀念，把公眾參與和立法機關引導對立起來，對民意置若罔聞，未能提供充足的參與渠道;或者把公眾參與立法和社會秩序穩定對立起來，把正常的公眾利益表達視為不穩定因素而進行壓制，怯于進行有序引導;或者將公眾參與立法與行政權威管理相混淆，以行政權的管理邏輯代替立法權的民主原理，將公眾視為行政活動中命令的絕對服從者，而非公共治理的民主參與者，致使公眾只能被動接受命令。第二，在部分公眾的觀念中或者存在對官本位觀念、宗法觀念、等級觀念的默認與忌憚而無力參與或不敢參與;或者對權威抱持依賴和崇拜心理，渴望清官治政而無心參與;或者對立法機關的公信力產生懷疑，突破法律與程序規則而過度參與;或者安于現狀無所欲求，導致不愿參與或經過動員而被迫參與。傳統觀念是制度形成的重要淵源，同時也是制度實踐的重負。在當代立法制度中仍然部分地存在著國家主義的迷思與羈絆。主要表現為:第一，在制度設計方面，立法機關與公眾角色的定位以及權力(權利)配置存在不當之處。以地方立法為例，從現行的法律規定和立法實踐來看，我國地方立法的體制從本質上講是由地方人大常委會和政府主導的體制，公眾處于該體制的邊緣地帶。其中，地方立法聽證制度被視為公眾參與立法中最為重要的形式之一，但從是否采取聽證、如何聽證、到聽證的議題與內容、聽證的主持人、聽證參與人的確定等都是由地方人大常委會或人民政府決定，基本上沒有給公眾提供主動、自愿參與的制度渠道。這實際上是通過控制立法過程進而“預定”了立法結果。在這種情境中，公眾參與的程度十分有限，何談參與的有序性要求了;第二，在制度實踐方面，除了因制度設計原因導致公眾參與立法呈流于形式的現象外，部門利益法制化問題也是制約公眾有序參與立法的主要障礙之一。現代立法本應是公眾與享有立法權的機關之間、公眾之間就公共(多元)利益進行平等、有序博弈的結果，但是在實踐中卻時常轉化為部分享有立法權的機關(例如某些行政機關)壟斷立法權，將本部門利益披上法律的“合法”外衣，與其他部門爭利，與公眾爭利。公共利益被部分享有立法權的機關劫持，并通過立法的制度化形式進一步固化既有利益格局，而公眾作為公共利益的承擔者卻被排斥在這一利益格局之外，無法獲得有序參與利益表達、進而參與利益分配的機會和渠道。當然，我們同樣認為不能簡單的將中國傳統法制和現代法治對立起來，脫離自身歷史傳統而盲目重構制度;也不能只看到陳舊觀念對社會進步的阻礙，而忽視觀念自身的演進及其在推動歷史和社會發展中的作用;更不能全盤否定現有的公眾參與立法制度，而貿然推行制度的激進變革。在公眾有序參與立法問題上，我們需要的并不是破舊立新的巨大翻轉，而是推陳出新的理性漸進。也就是說，要尋求一種能夠平衡轉型中國立法民主與社會秩序之間張力的有序參與模式。

公眾有序參與立法的基本模式

中國社會轉型問題的總體性和復雜性決定了由公權力推進社會轉型的必要性，由此而來的問題是如何使公權力受到規制，以避免其與市場或私人利益結盟走向權力異化的危機。這就需要建立法治框架內的民主制度作為制約機制。中國傳統社會雖然無法直接開放出民主制度與觀念，但卻蘊藏著“民為邦本”、“民貴君輕”的民本思想資源。中國社會要完成現代轉型就必須實現從民本到民主的治道變革，即從“以民為本”的統治策略轉變為“由民做主”的治理方式。這就要求建立一種共享性權力結構，將公眾的話語和權利要求嵌入國家公共治理的框架中，形成合作共治的格局。“共享性權力結構的基礎是政府的公共性……在共享性權力結構下，公民和政府不是誰大誰小，或者統治與被統治的關系，而是均以公共利益為依據，統一到公共準則上來”。［1］(P17)這種權力結構使公眾和政府處于平等地位，并在尋求公共利益上獲得一致，為二者的有序協作奠定了基礎。該結構的意義在于一方面充實了公眾話語權，通過公眾對公共決策的形成施加實質影響而制約了公權力，另一方面，該結構并不排斥國家進行公共決策和公共管理，而是通過國家對公眾民主參與的認同和包容，增強了自身的合法性和公共性。因此，它在本質上是一種民主的雙向互動進程，它可以有效避免傳統中國家主義對社會公共領域的侵襲，通過公眾民主參與和平等共治打破官民對立的格局，化解社會秩序危機。具體到公眾參與立法制度層面，如果要達致有序進而有效參與的要求，立法機關與公眾均須以公共利益為指向，進行雙向、平等的有序合作。進一步說，中國公眾有序參與立法應當采取立法機關理性引導和公眾自覺、自愿、自律參與相結合的有序協作模式。該模式可以分解為兩方面問題:一是(國家)立法機關應當如何進行引導，以利于公眾在公共事務中充分表達自身的利益訴求和價值偏好;二是(社會)公眾自身應當如何行為，以達到有序參與國家立法活動的目標。我們認為，首先，立法機關在立法過程中應主要承擔制度供給、保障參與秩序和做出理性回應的公共職能，理性引導公眾有序參與立法。立法機關理性引導公民有序參與立法并不是要對參與加以管控，而是要求立法機關限定自身的權責邊界，通過履行公共職能來為公民參與提供制度支持和公共服務，將公民參與納入制度化框架，使多元利益之間的沖突得到制度化解決。而這些公共職能必須以民主、秩序和限權為價值取向，主要包括:第一，在制度供給方面，立法機關應當科學制定公眾參與立法的程序和決策規則，保障多元利益格局中的每一利益相關者都能夠擁有平等的利益表達機會和改善機會。第二，在保障參與秩序方面，立法機關要通過立法程序的設置引導公眾依法有序參與立法過程。第三，在做出理性回應方面，立法機關應當以公共利益為依據，對公眾提出的問題做出真實、合理的說明和反饋，不能敷衍、漠視公眾的合理訴求，或者為維護部門利益顧左右而言他。其次，公眾應當自覺、自愿、自律參與立法。自覺參與是相對于被動參與而言的，它一方面指向公眾對自身作為治理參與者的角色，以及對參與的民主憲政價值有著充分的自我覺醒和自我認知。另一方面指向公眾對公共議題擁有敏銳性和責任感，能夠自發的、主動的將公共議題“問題化”，而非一味依賴立法機關發現公共議題。自愿參與是相對于被迫參與而言的，它強調參與者面對公共議題時應當具有參與的熱情和意愿，而非政治淡漠。正如科恩指出的，“從長遠來說，民主的安全與穩定，歸根結蒂要依靠公民們自己有參與的內在愿望，而不能依靠任何外在的要求”。［2］(P19)自律參與一方面是相對于自利參與而言，它強調公眾在參與過程中要保持自律的心態，從自利、偏私的個人利益中抽身出來，在與立法機關或其他公民進行理性論辯中開放出公共立場，尋求主體間的公共利益;另一方面自律參與是相對于過度參與而言，它強調公眾應當在制度框架內依法尋求參與渠道，在參與過程中應當避免情感卷入，達致理性、客觀、包容他者、尊重秩序的適度參與。公眾自覺、自愿、自律參與既是公民權利的實踐也是公民責任的承擔。立法機關理性引導和公眾自覺、自愿、自律參與相結合的模式明確了立法機關與公眾的各自角色及其權力(權利)配置，有利于在互動中進一步發揮各自的功能。因此，這一模式可以有效平衡轉型中國立法民主與社會秩序之間的張力。

公眾有序參與立法的實現路徑

本文作者：周春桃工作單位：廣西大學

1國外公眾參與立法相關制度及特點

1.1美國的相關制度

美國最高立法機關由參議院和眾議院組成，由國會行使立法權。在公眾參與立法機制方面，其正式和非正式聽證制度、地方行政立法制度、公眾提案、社會專家協助制度都較具特色。

1.1.1美國州議會立法的聽證制度

美國是聯邦主義制度國家，意味著各州的立法程序和方法各不相同，總體來講一般分別包含四個階段：提出并起草議案、委員會審議、議院院會審議、議院交由另一院審查并由兩院協商并遞交州長簽署。在委員會審議階段是社會公眾參與地方立法的主要階段，公眾參與的主要途徑是參加參議院和眾議院分別舉行的聽證會，該聽證會將決定其議案的命運。委員會的主要工作是對和該議案直接利害關系人進行取證，該行為被法律稱為聽證。按照慣例參議院和眾議院會就一項議案分別進行一次聽證會，一次為支持者召開，另一次為反對者召開。一項議案舉行的聽證會的數量取決于議案所涉及的利益關系多少和它的復雜程度、其他因素和時間上的安排配合等。

一、我國公共政策制定過程中公眾參與存在的問題

1、參與意識淡薄

“在我國，行政決策權利的運行傾向于自上而下的單向化，而忽視了公眾自下而上的民意表達機制。”由于歷史上的中央集權體制，使得統治者在決策權力的架構中，擁有絕對的控制權而公眾則很難擁有決定權，甚至為了在政策執行中尋求利益保護而轉向尋求“關系網”，對政府做出的任何決策都無條件的服從。而政府與公眾之間缺少溝通與交流，造成了決策沒有做到真正的“從群眾中來，到群眾中去”。政府做出的決策不清楚公眾真正需要的是什么，故難以滿足公眾的需要，政府的這種行為挫傷了公眾參與的積極性。長此以往，公眾會認為制定政策僅僅是政府官員、上層領導者的事情，與自身無關。導致公眾參與的積極性、主動性下降，造成公眾參與冷漠。

2、公眾參與法律法規不健全

我國建立了一系列與公共政策制定過程中公眾參與相關的法律法規，為我國公眾參與提供了法律保障。如：《中國21世紀議程》第二十章規定：要實現可持續發展的目標，公眾及社會團體的參與是必不可少的。但是，在操作過程中，并沒有具體的實施辦法，造成參與途徑的缺失，參與方式形式化，浮于表面。法律法規的不健全，公民參與的程序缺失、參與的法律保障不足，放大了行政自由裁量的空間，使得公眾參與的隨意性很大，缺乏統一的標準。此外，法律并沒有明確規定如何懲處侵犯公民權利的行為，公眾的維權意識薄弱導致公眾的參與權利得不到具體的法律保障，即使公眾的參與權受到侵犯，也得不到法律的救濟，無從追究。

3、信息公開機制不完善