公共部門范文10篇

摘要：本文從公共受托責任的視角,從公共受托責任的內在要求、我國政府公共部門的現實要求、國際形勢的推動三個方面論述我國政府公共部門加強財務管理的必要性,并對加強公共部門財務管理提出了兩點建議。

以公共利益最大化為目標的非盈利的政府部門和非盈利組織,統(tǒng)稱公共部門。政府公共部門承擔著全體社會成員的受托責任,掌握和運用公共資源,行使公共權力,管理社會公共事務、提供公共服務。資源的籌集、分配、使用、管理等是政府公共部門的主要財務活動。在民主社會中,受托責任意識的增強推動了政府公共部門加強對財務活動的管理。本文擬從公共受托責任的視角,針對我國政府公共部門財務管理存在的問題,論證我國政府公共部門加強財務管理的必要性。

一、關于公共受托責任

受托責任(accountability)是受托人在委托——受托關系中所負有的責任,它包括民主政府、公司治理以及社會秩序等方面的責任。當受托責任關系建立以后,受托人應以最大的善意、最有效的辦法嚴格按照當事人的意志完成委托人所托付的義務。

按照現代民主政治的一般理論,國家權力的本源在于人民,在全體社會成員的授權下,政府行使管理社會公共事務的權力,承擔向社會提供企業(yè)(或個人)不愿提供、不能提供和無力提供的公共產品和服務的責任。由于公共產品和服務的廣泛性,政府也就對全體社會成員承擔了社會、政治、經濟、文化的受托責任。這種由公共權力的委托而產生的受托責任可稱為“公共權力受托責任”。政府行使公共權力、提供公共產品和服務需要耗費一定的資源,必須以一定的形式和程序為其行使公共權力提供資源保障,在民主政治制度里,通常以公共預算的方式,進一步授權政府通過征稅等渠道從社會公眾那里取得公共資源,并由此形成政府對公共資源的使用和管理的受托責任這可稱為“公共資源受托責任”或“公共財務受托責任”。其中,公共權力受托責任是原生性和終極性的,而公共資源受托責任是派生性的,這兩者的有機組合就構成通常所說的“公共受托責任”。所以,從這個角度來說,公共受托責任具有雙重性。政府公共受托責任實現的過程是,政府把從社會取得的公共資源,按照人民的意志“投入”到社會需要的公共領域,經過“產出”、“成果”、“影響”幾個階段,最終實現政府因公共權力而承擔的受托責任。政府的受托責任即公共受托責任,通常被解釋為政府從事各項社會公共事務管理活動的義務,或者是“對資源或活動從公眾那里轉移給政府當局而應負責任的一種轉換”(GASB,2002)。

二、我國政府公共部門加強財務管理的必要性分析

最近一段時間以來，有關公共管理學的問題引起了行政管理學界的關注。其中一個基本問題是：公共管理學與行政管理學到底是一種什么關系？一種觀點認為，從國外的研究情況來看，公共管理學就是行政管理學，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點認為，公共管理學與行政管理學是有區(qū)別的，二者不能等同。但這種差別何在？后者沒有做出有說服力的解釋。筆者認為，在今天的中國探討公共管理學與行政管理學的關系，不能僅僅以西方學者的觀點為依據，而主要應根據中國目前的理論與實踐來探討。本文試圖首先通過對公共部門的科學界定來確定公共管理學的研究范圍，然后在此基礎上探究公共管理學與行政管理學的關系。

一、關于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別

人類社會是一個整體，然而這個整體又是由各個部分組成的。人們可以對這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會團體、社會群體、社會部門等。其中，有關這些社會部門的分類，人們又可以從不同的角度或運用不同的標準對之加以區(qū)分。例如，傳統(tǒng)社會科學一般將整個社會部門分為政治部門、經濟部門、文化教育部門、科學技術部門，等等。為了從更宏觀上對社會部門進行分類，并有助于研究不同社會部門管理的規(guī)律，當代一些社會科學家將整個社會部門區(qū)分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業(yè)，這是非公共部門，西方的一些學者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，這些部門非常復雜，有的更具有工商企業(yè)的特點但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機構。前者如在城市中由市政府投資興辦和經營的自來水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機構、社會福利機構、非營利性的公共醫(yī)療機構以及類似于中國青少年基金會的中介組織等等。

政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點：第一，政府組織的基本職能是對社會公共事務進行管理。這里所說的公共事務包含了社會中除私人領域（按西方學者的觀點，競爭性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領域，因而這方面的事務被劃歸于私人領域，屬私人事務）以外的所有事務。在人類社會生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進行處理，小到個人的談情說愛、結婚生子，大到組織生產、經營管理；但是，還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如，人口的控制和管理、社會治安、大江大河的治理和維護、社會公共設施的建設和維護、公民基本生活的社會保障、國民素質的提高和智力開發(fā)，等等。有關這些事務的管理，必須由一個超越私人或私人組織之外的公共組織來進行處理或加以管理。第二，政府組織用來從事公共管理的權力是一種公共權力。把這種權力稱之為公共權力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權力就其性質而言，它總是表現為社會中占統(tǒng)治地位的某一個階級的權力，而不僅僅是一種個人的私人權力。在中國的封建社會，盡管皇帝把皇權當成自己的一種家族權力，但它實際上是代表整個封建地主階級的，離開了它所代表的整個階級，這種權力就不會存在了；在資本主義社會，政府組織的權力被宣稱為是一種來自于全體公民的權力，盡管它實際上仍然是有產階級的權力；在我國社會主義社會，國家的一切權力屬于人民，這已經被寫入了共和國的憲法。一句話，自從政府產生以來，幾乎所有社會的政府組織的權力在性質上都是公共的，當然，由于社會性質的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過行使其權力來實現其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財、物作基礎，整個政府組織就無法運轉起來。而在人、財、物等資源中，從政府控制的角度而言，對財源的控制又是非常基礎的。政府組織的財政來源于全體公民的稅收，因而其財政實質上是一種公共財政。此外，政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會所提供的產品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個整體是不可分割的，它不能單獨提供給每一個人，而是自動提供給社會中的所有人。例如，國防作為一種公共物品便是如此。一個國家的國防力量保衛(wèi)著該國的全體居民，而不需要每一個人單獨購買。因此，單個個人不會花錢也可能享受公共物品，即所謂的“搭便車”現象。這樣，單個個人一般不會自己花錢來購買公共物品，這種物品只能由政府來購買或提供。第五，政府組織行為的價值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務組織，從理念上講，它應該把全體公民當成自己的服務對象，它不應該有自己的特殊利益。對于政府組織來說，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯誤的。因此，政府應該是一種“公益人”而不應該是一種“自利人”。它應該也只能把追求和維護公共利益作為本組織、本部門的行為目標。在這里，公共利益應該理解為全體公民的共同利益。當然，在一個存在著不同階級、不同團體的社會里面，由于不同階級之間、不同團體之間的利益是相互沖突的，而且這此不同階級、不同團體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對待社會共同利益的問題上也有一個哪個階級、哪個團體的利益優(yōu)先的問題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價值取向這一事實。

競爭性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點：第一，競爭性工商企業(yè)的基本投資主體，在西方國家主要是私人，因而其權益主要歸私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實際上歸企業(yè)的所有者所有，因而是一種非公共資源。當然，這里的私人不一定是某一個人，而可能是多個人的聯合，但其產權是非常明確的，因而每個人所享有的權益也是非常明確的；在我國，國有資產也將逐步從競爭性行業(yè)中退出。在有些競爭性企業(yè)，雖然國有資產還占有很大比例，但已實行所有權和經營權分離，企業(yè)享有充分的自主經營權，實行自負盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二，競爭性工商企業(yè)為社會所提供的產品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且一般不會對他人產生外部效應。因此，個人對私人物品的消費是可計價的，這樣的物品可以由私人自己購買，而不必由政府來提供；其價格完全可以通過市場競爭來加以確定，而不必由政府來加以控制。第三，競爭性工商企業(yè)的行為價值取向是本企業(yè)利益的最大化。競爭性工商企業(yè)活動所遵循的是“經濟人”原則，這種原則實際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業(yè)利潤的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會所需要的產品，并在這個過程中創(chuàng)造出有益于整個社會的價值，但就其基本動機而言，為社會提供產品只是手段，其目的是追求自身利潤的最大化。這種經濟人的實質正如18世紀英國經濟學家亞當·斯密在其著名的《國民財富的性質和原因的研究》（即《國富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利”[1]（第14頁）。這就是經濟學家眼中的“經濟人”，這也是競爭性工商企業(yè)的基本特性。

以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點區(qū)別：一是在它們所占有的資源問題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競爭性工商企業(yè)所占有的是一種產權明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣峁┑漠a品和服務方面，政府組織所提供的是一種公共產品和公共服務（包括對社會公共事務的管理），而競爭性的工商企業(yè)為社會所提供的則是一種私人化的產品。三是在它們的行為價值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤的最大化作為其行為的價值取向。

近年來，隨著互聯網、移動互聯網的高度普及以及信息技術的飛速發(fā)展，大數據(bigdata)一詞越來越多地被提及，人們用它來描述和定義信息爆炸時代產生的巨量資料，并命名與之相關的技術發(fā)展和創(chuàng)新。隨著海量數據信息的出現，大數據技術應運而生，并且已經逐步應用在社會生產生活的各個方面。其實“大數據”早在物理學、生物學、環(huán)境生態(tài)學等領域，以及軍事、金融、通訊等行業(yè)存在已有時日，而如今在經濟飛速發(fā)展的當今社會，大數據也在人力資源領域開始被應用。經過在大大小小的企業(yè)中證實后，已被充分證明大數據可以極大提升企業(yè)在人力資源方面的效能，然而在企業(yè)的人力資源當中，績效管理可謂是承上啟下的重要環(huán)節(jié)，績效不僅關聯企業(yè)經濟效益，對員工的個人收益也具有較大影響，傳統(tǒng)的績效管理模式成本高昂、指標設置出現瓶頸效應后改進不及時等問題突出，應用大數據管理理念可以利用海量數據分析績效，有效掌握人力資源情況，彌補傳統(tǒng)績效管理的不足。因此，開發(fā)和應用基于大數據技術的績效管理工具成為越來越多的用人單位為贏得未來發(fā)展的必然選擇。本文基于大數據技術背景，在對大數據的概念、意義、價值、優(yōu)勢、關系特征及其發(fā)展影響等進行分析的基礎上，探討當下公共部門人員績效的現狀，通過大數據技術在企業(yè)中員工績效的應用借鑒，反觀公共部門人員績效管理出現的問題，進而對其用大數據技術工具來對公共部門人員績效的管理程度進行評價，為公共部門人員的績效管理水平進行優(yōu)化資源配置、創(chuàng)新管理模式，切實為公共部門人員績效管理提供參考和借鑒。

一、大數據的相關概念及特征

（一）大數據的概念。大數據就是很大的數據。但是在不同的領域又有著不同的狀況。大數據作為一種數據集合，當我們使用這個概念的時候，實際包含有三種含義：一是數據很大；二是變化很快；三是構成復雜。但是，大數據里面卻蘊藏著大知識、大智慧、大價值和大發(fā)展。大數據不光是一大堆數據的存在，更重要的是大數據還是一種思維方式和新的管理、治理路徑。因此，應該引起我們的充分重視。對于當今社會的人才管理領域來說，大數據的出現仍是一個可以大幅度提升管理水平的千載難逢的良好契機。大數據是數據的量變積累達到質變的結果。在當今的世界，基本上一切都可以用數字來表達，所以又叫做數字化的世界。身處在這個大數據環(huán)境下，我們每個人都是數據的制造者。第一個提出大數據概念的是麥肯錫公司，他們稱2013年為大數據元年。（二）大數據的特征。大數據或稱巨量資料，對于所涉及的資料量規(guī)模巨大到無法透過目前主流軟件工具，在合理時間達到擷取、管理、處理、并整理成為具有積極目的的咨詢。除了大數據的4V特點，即Vol-ume（大量）、Velocity（高速）、Variety（多樣）、Value（價值），大數據還具有重視事物的關聯性特點。其特點不講為什么，不解釋因果，只關心相關性。在大數據時代，要讓數據發(fā)聲。在大數據的背景下，相關關系大放異彩。通過數據融通，建立相關關系，人們可以比以前更容易、更快捷、更清楚地分析事物。在大數據時代，新的分析工具和方法，提供了一系列新的視野和有用的預測，使人們看到了很多以前不曾注意到的聯系，還掌握了以前無法理解的復雜技術和社會動態(tài)，但最重要的是，通過去探求“是什么”而不是“為什么”，相關關系幫助我們更多地了解了這個世界。在大多數情況下，一旦我們完成了對大數據的相關關系分析，而又不再滿足于僅僅知道“是什么”時，我們就會繼續(xù)向更深層次研究因果關系，找出背后的“為什么”。因果關系固然重要，但是它將不再被看成是意義來源的基礎。在大數據時代，大數據推動了相關關系分析。相關關系分析通常情況下能取代因果關系起作用，即使不可取代的情況下，它也能指導因果關系起作用。（三）大數據的價值。大數據的本質是洞察，洞察工作重點；洞察未來趨勢；洞察管理規(guī)律；洞察調度奧妙；洞察客戶需求；洞察員工表現；洞察客戶誠信；洞察合適人選。大數據的價值重在挖掘，對于大數據，不僅要搜集，更重要的是挖掘，并從中找出關系、重點、規(guī)律、洞察其發(fā)展的趨勢。大數據將顛覆諸多傳統(tǒng)，以往社會科學研究常用的“抽樣調查”曾被認為是社會文明得以建立的牢固基石，其應用范圍很廣。其實他只是在技術受到限制的特定時期下解決特定問題的一種方法，站在當今的視角下也可認為是一種無奈的方法。然而現在，人們已經可以收集到過去無法收集到的信息，所以“樣本就等于全部”的做法要比使用抽樣調查方法得出的結論要準確的多。

二、公共部門的績效管理

（一）公共部門績效管理的現狀。首先，在談及公共部門績效之前要清楚公共部門的特征，公共部門是指負責提供公共產品或進行公共管理，致力于增進公共利益的各種組織和機構，最典型的公共部門是政府部門，它以公共權力為基礎，具有明顯的強制性，依法管理社會公共事務，其目標是謀求社會的公共利益，對社會與公眾負責，不以盈利為根本目的，不偏向于任何集團的私利。其次，公共部門績效管理發(fā)端于新公共管理運動，是各國政府在全球化的發(fā)展和政府財政壓力增大的情況下，為擺脫政府效率低下，服務質量不高等問題，在公共部門內部引入競爭機制，分權管理，客戶導向，結果導向等理念，積極吸收和借鑒私人企業(yè)績效管理的方法和理念，并運用到公共部門的管理當中，以提高公共部門服務效率和服務質量的一系列新方法和新思路。最后，就我國目前公共部門人員績效管理可歸納以下幾項特點：1.政府的產出難以進行量化。上文已提到最典型的公共部門是政府部門，由于政府組織是一種特殊的公共權力組織，它所生產出來的產品或服務都是一些“非商品性”的產出，無法產生機會成本的貨幣價格，使其無法對數量進行準確計量。此外，政府提供的服務具有“非競爭性”，因此無法取得可比較的成本與收益數據。2.公共部門績效管理目標缺乏準確性。許多公共部門人員對于公共項目的表述過于籠統(tǒng)泛泛，所反映的公共項目目標含糊而不具體，并且，公共項目的目標隱含著眾人的價值判斷，很難形成社會全體成員的一致看法。3.績效管理及評估技術上的問題。績效評估多處于自發(fā)狀態(tài)，缺少健全完善的制度和法律；缺乏理論指導，實踐中具有盲目性；評估內容不全面，具有片面性。評估程序不規(guī)范，評估結果難以做到客觀、公正，甚至完全流于形式；評估方法多為定性，缺乏定量計量。4.績效評估的維度體系不夠健全。我國的政府績效評估體制過于單一，特別是缺乏第三方獨立評估。第三方獨立評估由于多是該領域的專家和學者組成，且這些人大都掌握相關的專業(yè)知識，信息面較廣，又與被評估者沒有直接或間接的利益沖突，所以能更加客觀、公正地做出評價。（二）企業(yè)中的績效管理借鑒。“新公共管理主義”作為一種管理主義綱領，與它直接采用當代工商管理實踐的管理理論、方法及模式有直接的關系。盡管它有照搬私人部門管理經驗，忽視公共部門與私人部門存在著的基本差別的傾向，但是，作為人類社會管理的兩個基本領域，公共管理（政府管理）與私人管理（工商管理）兩者有共同之處，都屬于一般組織與管理理論研究的范圍。因此，某些私人部門管理經驗、原則、方法、技術及模式同樣適用于公共部門，可以相互借鑒和應用。目前我國公共管理或政府管理水平不高的一個重要原因，就是管理手段單一，管理方式陳舊，管理方法落后。這就迫切需要一整套與市場機制相適應的公共管理的理論、原則、方法和技術，并構筑起新的政府績效管理模式。（三）改革創(chuàng)新公共部門績效管理的必要性。首先，要強化公共部門的績效意識，轉變績效管理觀念。加強對績效管理的研究和宣傳，讓全社會尤其是公共管理部門充分認識績效管理的重要意義和作用。應通過對績效管理的意義和作用的認識和了解，使人們在思想上達成共識，改變對績效管理的消極、抵觸態(tài)度，正確對待績效管理工作，在各方面對績效管理工作予以配合和支持，推動績效管理事業(yè)的發(fā)展。其次，建立完善的評估信息系統(tǒng)，政府績效管理的成功還需要建立一個完善的績效評估信息系統(tǒng)，進行及時的信息收集、分析。可見，大數據在公共部門的績效管理中的引用是必要的，而且也是可行的。大數據可以通過巨量資料有效的追蹤公共部門里所有人員的工作行為和方式。

三、大數據時代背景下公共部門績效管理的方法

最近一段時間以來，有關公共管理學的問題引起了行政管理學界的關注。其中一個基本問題是：公共管理學與行政管理學到底是一種什么關系？一種觀點認為，從國外的研究情況來看，公共管理學就是行政管理學，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點認為，公共管理學與行政管理學是有區(qū)別的，二者不能等同。但這種差別何在？后者沒有做出有說服力的解釋。筆者認為，在今天的中國探討公共管理學與行政管理學的關系，不能僅僅以西方學者的觀點為依據，而主要應根據中國目前的理論與實踐來探討。本文試圖首先通過對公共部門的科學界定來確定公共管理學的研究范圍，然后在此基礎上探究公共管理學與行政管理學的關系。

一、關于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別

人類社會是一個整體，然而這個整體又是由各個部分組成的。人們可以對這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會團體、社會群體、社會部門等。其中，有關這些社會部門的分類，人們又可以從不同的角度或運用不同的標準對之加以區(qū)分。例如，傳統(tǒng)社會科學一般將整個社會部門分為政治部門、經濟部門、文化教育部門、科學技術部門，等等。為了從更宏觀上對社會部門進行分類，并有助于研究不同社會部門管理的規(guī)律，當代一些社會科學家將整個社會部門區(qū)分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業(yè)，這是非公共部門，西方的一些學者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，這些部門非常復雜，有的更具有工商企業(yè)的特點但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機構。前者如在城市中由市政府投資興辦和經營的自來水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機構、社會福利機構、非營利性的公共醫(yī)療機構以及類似于中國青少年基金會的中介組織等等。

政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點：第一，政府組織的基本職能是對社會公共事務進行管理。這里所說的公共事務包含了社會中除私人領域（按西方學者的觀點，競爭性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領域，因而這方面的事務被劃歸于私人領域，屬私人事務）以外的所有事務。在人類社會生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進行處理，小到個人的談情說愛、結婚生子，大到組織生產、經營管理；但是，還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如，人口的控制和管理、社會治安、大江大河的治理和維護、社會公共設施的建設和維護、公民基本生活的社會保障、國民素質的提高和智力開發(fā)，等等。有關這些事務的管理，必須由一個超越私人或私人組織之外的公共組織來進行處理或加以管理。第二，政府組織用來從事公共管理的權力是一種公共權力。把這種權力稱之為公共權力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權力就其性質而言，它總是表現為社會中占統(tǒng)治地位的某一個階級的權力，而不僅僅是一種個人的私人權力。在中國的封建社會，盡管皇帝把皇權當成自己的一種家族權力，但它實際上是代表整個封建地主階級的，離開了它所代表的整個階級，這種權力就不會存在了；在資本主義社會，政府組織的權力被宣稱為是一種來自于全體公民的權力，盡管它實際上仍然是有產階級的權力；在我國社會主義社會，國家的一切權力屬于人民，這已經被寫入了共和國的憲法。一句話，自從政府產生以來，幾乎所有社會的政府組織的權力在性質上都是公共的，當然，由于社會性質的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過行使其權力來實現其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財、物作基礎，整個政府組織就無法運轉起來。而在人、財、物等資源中，從政府控制的角度而言，對財源的控制又是非常基礎的。政府組織的財政來源于全體公民的稅收，因而其財政實質上是一種公共財政。此外，政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會所提供的產品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個整體是不可分割的，它不能單獨提供給每一個人，而是自動提供給社會中的所有人。例如，國防作為一種公共物品便是如此。一個國家的國防力量保衛(wèi)著該國的全體居民，而不需要每一個人單獨購買。因此，單個個人不會花錢也可能享受公共物品，即所謂的“搭便車”現象。這樣，單個個人一般不會自己花錢來購買公共物品，這種物品只能由政府來購買或提供。第五，政府組織行為的價值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務組織，從理念上講，它應該把全體公民當成自己的服務對象，它不應該有自己的特殊利益。對于政府組織來說，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯誤的。因此，政府應該是一種“公益人”而不應該是一種“自利人”。它應該也只能把追求和維護公共利益作為本組織、本部門的行為目標。在這里，公共利益應該理解為全體公民的共同利益。當然，在一個存在著不同階級、不同團體的社會里面，由于不同階級之間、不同團體之間的利益是相互沖突的，而且這此不同階級、不同團體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對待社會共同利益的問題上也有一個哪個階級、哪個團體的利益優(yōu)先的問題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價值取向這一事實。

競爭性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點：第一，競爭性工商企業(yè)的基本投資主體，在西方國家主要是私人，因而其權益主要歸私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實際上歸企業(yè)的所有者所有，因而是一種非公共資源。當然，這里的私人不一定是某一個人，而可能是多個人的聯合，但其產權是非常明確的，因而每個人所享有的權益也是非常明確的；在我國，國有資產也將逐步從競爭性行業(yè)中退出。在有些競爭性企業(yè)，雖然國有資產還占有很大比例，但已實行所有權和經營權分離，企業(yè)享有充分的自主經營權，實行自負盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二，競爭性工商企業(yè)為社會所提供的產品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且一般不會對他人產生外部效應。因此，個人對私人物品的消費是可計價的，這樣的物品可以由私人自己購買，而不必由政府來提供；其價格完全可以通過市場競爭來加以確定，而不必由政府來加以控制。第三，競爭性工商企業(yè)的行為價值取向是本企業(yè)利益的最大化。競爭性工商企業(yè)活動所遵循的是“經濟人”原則，這種原則實際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業(yè)利潤的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會所需要的產品，并在這個過程中創(chuàng)造出有益于整個社會的價值，但就其基本動機而言，為社會提供產品只是手段，其目的是追求自身利潤的最大化。這種經濟人的實質正如18世紀英國經濟學家亞當?斯密在其著名的《國民財富的性質和原因的研究》（即《國富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利”[1]（第14頁）。這就是經濟學家眼中的“經濟人”，這也是競爭性工商企業(yè)的基本特性。

以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點區(qū)別：一是在它們所占有的資源問題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競爭性工商企業(yè)所占有的是一種產權明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣峁┑漠a品和服務方面，政府組織所提供的是一種公共產品和公共服務（包括對社會公共事務的管理），而競爭性的工商企業(yè)為社會所提供的則是一種私人化的產品。三是在它們的行為價值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤的最大化作為其行為的價值取向。

摘要：本文針對公共部門績效管理模式現狀進行剖析，通過加強公務人員培訓、完善績效考核標準、明確績效管理理念和構建績效管理數據庫的途徑，目的在于提高公共部門績效管理水平，促進公共部門的良性發(fā)展。

關鍵詞：大數據時代；公共部門；績效管理模式

公共部門是指被國家賦予公共權力，在活動中以公共利益為目標的政府組織。社會經濟水平的提高，傳統(tǒng)績效考核模式已經不能滿足公共部門管理需求。在大數據時代背景下，通過創(chuàng)新績效管理模式，對提升公共部門績效管理實用性有著積極的意義。

一、大數據時代公共部門績效管理模式要求

第一，公務人員需要重視大數據。部分公務人員認為進入公共部門，就相當于進入了“保險箱”行業(yè)，只需要滿足基本工作要求即可，對自身工作崗位的標準認知度較差。相較于私人部門，公務人員的績效意識較低，加上績效衡量標準模糊，使公務人員喪失了以績效為目標的工作動力。要求公務人員扭轉認識，正確看待大數據價值。第二，建立科學的考核標準。公共部門是向社會公眾提供服務的非營利性機構。相較于私人部門，部門的競爭性較低，公共資源分配方式處在特殊性，導致公共部門考核缺少具體的參考標準，無法對公務人員績效進行科學性評估。以大數據為支持，所獲結果客觀準確，可作為績效評估的有效依托。第三，明確績效管理理念。正常情況下，績效管理屬于完整的管理流程，包括目標確定、目標執(zhí)行、考核統(tǒng)計、考核分析、考核改進等。在實際操作中，部分公共部門對績效管理理念定位模糊，著重點在于績效評價方面，導致名不副實社會公益項目的推行，造成較大的社會負面影響。大數據時代，應于實際工作中將績效管理的理念、流程，使具體工作得以有序開展。第四，更新績效信息溝通模式。對公務人員績效進行客觀評價離不開績效信息的支持，目前我國公共部門績效管理數據較少，無法為績效管理提供科學的數據支持，直接影響公共部門績效管理效率。大數據模式下，溝通工作可以借助大數據信息有效開展，更具針對性。

二、大數據時代公共部門績效管理模式創(chuàng)新的途徑

摘要:在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,應從公共部門戰(zhàn)略管理的視角來對我國政府采購的模式進行探討。我國應采取集中采購與分散采購相結合模式的政府采購模式,將政府采購公共財政的短期效益和長期效益結合起來。

關鍵詞:戰(zhàn)略管理;政府采購;采購模式;采購門檻

政府采購因其在社會的經濟活動中規(guī)模龐大,對國民經濟起著重要的調節(jié)作用,向來是政府調控宏觀經濟運行的一種重要手段。在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,我們很有必要從公共部門戰(zhàn)略管理的視角來對我國政府采購的模式及其相關的內容進行探討,將政府采購公共財政的短期效益和長期效益有機地結合起來,探索出一種適合中國國情的政府采購模式。

一、政府采購與戰(zhàn)略管理政府采購制度最早形成于18世紀中葉,以美國1761年頒布的《聯邦采購法》為標志,距今已經有200多年的歷史。而我國政府采購的起源,根據財政部的說法,“其制度建設和試點推進的工作,應該論文是從1995年上海市對財政專項安排的設備購置,采用政府采購員的辦法時開始的。”[1]242003年實施的《中華人民共和國政府采購法》將政府采購定義為:“各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織,使用財政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。[2]由于政府采購本身所具有采購資金來源的公共性,采購范圍的廣泛性,采購規(guī)模巨大,采購的政策性、非營利性和采購管理的公開性等特征,其操作效果如何,會對一個國家的整體經濟狀況和社會狀況產生深遠的影響。加之在經濟全球化的背景下,為了增強國際競爭力,我國已向亞太經合組織承諾于2020年開放政府采購市場。加入世貿組織以后,作為一國在市場經濟中最大買主的政府,其行為就不僅會對本國的經濟產生影響,而且會影響到一個地區(qū)乃至全球的經濟走向。因此非常有必要從一個動態(tài)的、全局的、長遠的、持續(xù)的角度來看待我國的政府采購,而戰(zhàn)略管理恰恰符合了這樣的要求。戰(zhàn)略管理這一概念最初來源于私營企業(yè)部門,美國學者安索夫(AlfredChandler)1962年發(fā)表專著《戰(zhàn)略與結構》,成為現代企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的研究起點[3]12。此后,許多學者積極參與戰(zhàn)略理論的研究,形成了各種不同的流派。國內著名學者周敬偉教授認為:“戰(zhàn)略管理是組織確定其使命,根據組織外部環(huán)境和內部條件設定組織的戰(zhàn)略目標,為保證目標的正確落實和實現進行謀劃,并依靠組織內部能力將這種謀劃和決策付諸實施,在實施過程中進行控制的一個動態(tài)管理過程。”[4]75公共部門的戰(zhàn)略管理始于20世紀80年代,作為“新公共管理運動”的一個重要組成部分,強調組織與環(huán)境之間的相互作用,允許對環(huán)境進行考察,以選擇通過一定的付出可以獲得最大利益的目標。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰(zhàn)略》一書中認為公共部門戰(zhàn)略管理具有如下基本特征:關注長期;將長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級;認識到戰(zhàn)略管·65·理和計劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點,強調不是去適應環(huán)境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環(huán)境因素、交易因素、組織內部運作方式的不同,戰(zhàn)略管理的作用與私營部門相比,更具有長遠性和全局性的特點,因此就更有必要分析和指導政府采購這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續(xù)時間長的政府行為。

二、戰(zhàn)略管理下的政府采購模式的探討(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實施政府采購的組織管理形式,根據我國《政府采購法》第七條的規(guī)定:政府采購實行集中采購和分散采購相結合的原則,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購項目確定。[2]由此可以看出,政府采購模式有集中采購、分散采購與兩者相結合這三種。集中采購模式是指本級政府的采購均由一個專門從事采購的部門負責,不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財政主管部門上報采購計劃,待采購計劃被批準后由政府采購部門負責安排采購,采購項目結束后由使用單位進行驗收,采購資金由財政部門直接向供應商、承包商支付[1]24。實行集中采購有助于形成政府采購的規(guī)模效應,減少采購的中間環(huán)節(jié),提高政府采購資金的利用效率,便于政府采購政策的實施和政府采購目標的實現。目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財政部門上報采購預算計劃,獲得批準后由使用單位按政府采購的原則自行采購。分散采購最大的優(yōu)點是靈活,使用單位可以根據自己的要求確定采購的物品,尤其是適用于緊急狀態(tài)下的政府采購,但是它有很多的不足之處。國際上只有英國、日本等少數國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結合模式,是指一部分采購由一個部門統(tǒng)一負責,一部分采購由各個需求單位自行負責的采購模式。現在越來越多的國家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢,是以公共投資為主,便于避免重復建設造成的浪費;而一般的小規(guī)模政府消費品的采購則是以分散采購的方式,便于發(fā)揮其靈活性。這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷,而是集它們的優(yōu)勢于一身,但其本質還是集中采購。(二)戰(zhàn)略管理思維下的政府采購模式在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,公共部門必須以戰(zhàn)略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結構和與社會的關系,確定組織面臨的環(huán)境和組織發(fā)展的長遠目標,提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環(huán)境進行物質交換的一種重要方式,在公共部門的整個運作過程中起著舉足輕重的作用。戰(zhàn)略管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級,認識到關于政府采購的戰(zhàn)略計劃不是自行貫徹的,在這個過程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點;對于政府采購不是被動地適應環(huán)境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環(huán)境中擁有主動權,同時由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權威的影響。戰(zhàn)略管理有一個基本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個戰(zhàn)略定位,使其能夠最大程度地發(fā)揮公共財政的效益,更好地服務社會,同時又要增強公共組織抵御社會不確定風險的能力。因此必須用戰(zhàn)略的思維來考察政府采購的內外部環(huán)境,用系統(tǒng)的方法審視環(huán)境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達不到政府采購戰(zhàn)略思維的要求,因其沒有統(tǒng)一的規(guī)劃,采購單位分散,不能從戰(zhàn)略上進行統(tǒng)一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經濟水平參差不齊、地區(qū)差異巨大的現實國情。因此采用集中采購與分散采購相結合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比較理想的采購模式,既能夠從戰(zhàn)略管理思維下進行操作,又符合我國的具體國情。在實際操作中對于集中采購和分散采購相結合的這種模式,采購門檻的設定十分重要。所謂采購門檻,是指政府采購達到一定規(guī)模后,必須由政府進行統(tǒng)一招標采購的最低限額。在國際上,采用結合采購模式的國家根據各自的具體情況設定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財政狀況及經濟水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現行的政府采購法沒有對采購門檻作統(tǒng)一的要求。但是從戰(zhàn)略管理的角度來看,對采購門檻的設定十分重要,因為它關系到國家通過政府采購對宏觀經濟運行的調控程度。采購門檻的恰當設定,能使得國家通過對政府采購·66·肖偉公共部門戰(zhàn)略管理視角下政府采購模式的探討這一公共資金的支出,對整個社會經濟運行達到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來對國民經濟進行戰(zhàn)略調控,增強國家在經濟領域抵御國內外不確定因素的能力,實現國民經濟又好又快地發(fā)展

。另外,也應該從各個行業(yè)長期的發(fā)展狀況來對采購門檻進行劃分,對于國民經濟中新興的、具有遠大發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和對國民經濟的發(fā)展起著至關重要的行業(yè),在設置采購門檻時應該區(qū)別對待,有所偏差。同樣地在采購過程中,高價值、高風險的采購項目由采購部門專業(yè)化、技術精湛的采購人員進行操作會更加經濟有效;低價值、低風險的常規(guī)采購,通常可以由采購單位自行操作,這樣既保證了高價值、高風險商品的質量,又能夠保證其他商品的采購速度和靈活性。其實,“采購門檻”的設定,在本質上是對政府采購權力的劃分。不同采購門檻的設定,在一定程度上體現著各級采購部門之間的權力界限,因此,從這個角度上來說,絕對的集中采購和絕對的分散采購都是不合適的。所以,恰當的采購門檻的設定,對于預防政府采購過程中的腐敗和實現各級采購部門權力的劃分,從而調動各個采購部門的積極性,實現公共財政的最大效益都有積極意義。

摘要:在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,應從公共部門戰(zhàn)略管理的視角來對我國政府采購的模式進行探討。我國應采取集中采購與分散采購相結合模式的政府采購模式,將政府采購公共財政的短期效益和長期效益結合起來。

關鍵詞:戰(zhàn)略管理;政府采購;采購模式;采購門檻

政府采購因其在社會的經濟活動中規(guī)模龐大,對國民經濟起著重要的調節(jié)作用,向來是政府調控宏觀經濟運行的一種重要手段。在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,我們很有必要從公共部門戰(zhàn)略管理的視角來對我國政府采購的模式及其相關的內容進行探討,將政府采購公共財政的短期效益和長期效益有機地結合起來,探索出一種適合中國國情的政府采購模式。

一、政府采購與戰(zhàn)略管理政府采購制度最早形成于18世紀中葉,以美國1761年頒布的《聯邦采購法》為標志,距今已經有200多年的歷史。而我國政府采購的起源,根據財政部的說法,“其制度建設和試點推進的工作,應該論文是從1995年上海市對財政專項安排的設備購置,采用政府采購員的辦法時開始的。”[1]242003年實施的《中華人民共和國政府采購法》將政府采購定義為:“各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織,使用財政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。[2]由于政府采購本身所具有采購資金來源的公共性,采購范圍的廣泛性,采購規(guī)模巨大,采購的政策性、非營利性和采購管理的公開性等特征,其操作效果如何,會對一個國家的整體經濟狀況和社會狀況產生深遠的影響。加之在經濟全球化的背景下,為了增強國際競爭力,我國已向亞太經合組織承諾于2020年開放政府采購市場。加入世貿組織以后,作為一國在市場經濟中最大買主的政府,其行為就不僅會對本國的經濟產生影響,而且會影響到一個地區(qū)乃至全球的經濟走向。因此非常有必要從一個動態(tài)的、全局的、長遠的、持續(xù)的角度來看待我國的政府采購,而戰(zhàn)略管理恰恰符合了這樣的要求。戰(zhàn)略管理這一概念最初來源于私營企業(yè)部門,美國學者安索夫(AlfredChandler)1962年發(fā)表專著《戰(zhàn)略與結構》,成為現代企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的研究起點[3]12。此后,許多學者積極參與戰(zhàn)略理論的研究,形成了各種不同的流派。國內著名學者周敬偉教授認為:“戰(zhàn)略管理是組織確定其使命,根據組織外部環(huán)境和內部條件設定組織的戰(zhàn)略目標,為保證目標的正確落實和實現進行謀劃,并依靠組織內部能力將這種謀劃和決策付諸實施,在實施過程中進行控制的一個動態(tài)管理過程。”[4]75公共部門的戰(zhàn)略管理始于20世紀80年代,作為“新公共管理運動”的一個重要組成部分,強調組織與環(huán)境之間的相互作用,允許對環(huán)境進行考察,以選擇通過一定的付出可以獲得最大利益的目標。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰(zhàn)略》一書中認為公共部門戰(zhàn)略管理具有如下基本特征:關注長期;將長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級;認識到戰(zhàn)略管·65·理和計劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點,強調不是去適應環(huán)境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環(huán)境因素、交易因素、組織內部運作方式的不同,戰(zhàn)略管理的作用與私營部門相比,更具有長遠性和全局性的特點,因此就更有必要分析和指導政府采購這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續(xù)時間長的政府行為。

二、戰(zhàn)略管理下的政府采購模式的探討(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實施政府采購的組織管理形式,根據我國《政府采購法》第七條的規(guī)定:政府采購實行集中采購和分散采購相結合的原則,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購項目確定。[2]由此可以看出,政府采購模式有集中采購、分散采購與兩者相結合這三種。集中采購模式是指本級政府的采購均由一個專門從事采購的部門負責,不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財政主管部門上報采購計劃,待采購計劃被批準后由政府采購部門負責安排采購,采購項目結束后由使用單位進行驗收,采購資金由財政部門直接向供應商、承包商支付[1]24。實行集中采購有助于形成政府采購的規(guī)模效應,減少采購的中間環(huán)節(jié),提高政府采購資金的利用效率,便于政府采購政策的實施和政府采購目標的實現。目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財政部門上報采購預算計劃,獲得批準后由使用單位按政府采購的原則自行采購。分散采購最大的優(yōu)點是靈活,使用單位可以根據自己的要求確定采購的物品,尤其是適用于緊急狀態(tài)下的政府采購,但是它有很多的不足之處。國際上只有英國、日本等少數國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結合模式,是指一部分采購由一個部門統(tǒng)一負責,一部分采購由各個需求單位自行負責的采購模式。現在越來越多的國家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢,是以公共投資為主,便于避免重復建設造成的浪費;而一般的小規(guī)模政府消費品的采購則是以分散采購的方式,便于發(fā)揮其靈活性。這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷,而是集它們的優(yōu)勢于一身,但其本質還是集中采購。(二)戰(zhàn)略管理思維下的政府采購模式在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,公共部門必須以戰(zhàn)略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結構和與社會的關系,確定組織面臨的環(huán)境和組織發(fā)展的長遠目標,提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環(huán)境進行物質交換的一種重要方式,在公共部門的整個運作過程中起著舉足輕重的作用。戰(zhàn)略管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級,認識到關于政府采購的戰(zhàn)略計劃不是自行貫徹的,在這個過程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點;對于政府采購不是被動地適應環(huán)境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環(huán)境中擁有主動權,同時由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權威的影響。戰(zhàn)略管理有一個基本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個戰(zhàn)略定位,使其能夠最大程度地發(fā)揮公共財政的效益,更好地服務社會,同時又要增強公共組織抵御社會不確定風險的能力。因此必須用戰(zhàn)略的思維來考察政府采購的內外部環(huán)境,用系統(tǒng)的方法審視環(huán)境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達不到政府采購戰(zhàn)略思維的要求,因其沒有統(tǒng)一的規(guī)劃,采購單位分散,不能從戰(zhàn)略上進行統(tǒng)一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經濟水平參差不齊、地區(qū)差異巨大的現實國情。因此采用集中采購與分散采購相結合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比較理想的采購模式,既能夠從戰(zhàn)略管理思維下進行操作,又符合我國的具體國情。在實際操作中對于集中采購和分散采購相結合的這種模式,采購門檻的設定十分重要。所謂采購門檻,是指政府采購達到一定規(guī)模后,必須由政府進行統(tǒng)一招標采購的最低限額。在國際上,采用結合采購模式的國家根據各自的具體情況設定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財政狀況及經濟水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現行的政府采購法沒有對采購門檻作統(tǒng)一的要求。但是從戰(zhàn)略管理的角度來看,對采購門檻的設定十分重要,因為它關系到國家通過政府采購對宏觀經濟運行的調控程度。采購門檻的恰當設定,能使得國家通過對政府采購·66·肖偉公共部門戰(zhàn)略管理視角下政府采購模式的探討這一公共資金的支出,對整個社會經濟運行達到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來對國民經濟進行戰(zhàn)略調控,增強國家在經濟領域抵御國內外不確定因素的能力,實現國民經濟又好又快地發(fā)展。另外,也應該從各個行業(yè)長期的發(fā)展狀況來對采購門檻進行劃分,對于國民經濟中新興的、具有遠大發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和對國民經濟的發(fā)展起著至關重要的行業(yè),在設置采購門檻時應該區(qū)別對待,有所偏差。同樣地在采購過程中,高價值、高風險的采購項目由采購部門專業(yè)化、技術精湛的采購人員進行操作會更加經濟有效;低價值、低風險的常規(guī)采購,通常可以由采購單位自行操作,這樣既保證了高價值、高風險商品的質量,又能夠保證其他商品的采購速度和靈活性。其實,“采購門檻”的設定,在本質上是對政府采購權力的劃分。不同采購門檻的設定,在一定程度上體現著各級采購部門之間的權力界限,因此,從這個角度上來說,絕對的集中采購和絕對的分散采購都是不合適的。所以,恰當的采購門檻的設定,對于預防政府采購過程中的腐敗和實現各級采購部門權力的劃分,從而調動各個采購部門的積極性,實現公共財政的最大效益都有積極意義。

三、集中采購與分散采購相結合模式的優(yōu)點一般情況下,集中和分散相結合的采購模式,通常可以獲得集中采購和分散采購的雙重效益,集中采購有利于制定和實施統(tǒng)一的采購政策,培養(yǎng)更多技能精湛、知識全面的采購人員;分散采購則靈活性更高,采購速度更快。以戰(zhàn)略管理的思維分析這兩種相結合的采購模式,其意義更為長遠,具體表現如下:1.相結合采購模式的建立,有利于完善當前的財政政策,有效地節(jié)約財政資金,提高了財政資金的使用效益。在我國現行的財政制度中,對建設性支出和對資金消費使用的監(jiān)督管理尚無明確規(guī)定,而政府采購制度的實施正好彌補了這一缺陷。采購門檻的科學設定,對財政中建設性支出和消費性支出能夠在不同模式下進行操作,使之各自得益。通過實施政府采購制度,財政部門從資金的分配到消費,實行全方位的監(jiān)督,增加了政府采購的透明度,保證質量,降低了行政成本,提高了財政資金的使用效益。2.建立恰當的政府采購制度是國家加強宏觀調控的政策工具,能夠調節(jié)社會供求總量,實現社會總供給的平衡,并且能夠調整產業(yè)結構和產品結構,促進經濟的協調、均衡發(fā)展,保護民族工業(yè),支持國有經濟的發(fā)展。政府采購制度實質上是一種行之有效的國家調控經濟的政策工具,不僅作用于微觀的經濟領域,調節(jié)部分商品和勞務的供給和需求,而且作用于整個社會的經濟生活領域,進而實現政府的宏觀調控目標。同時,針對近年來許多單位部門分散采購時的短期行為造成我國許多商品盲目進口,從而對我國的民族工業(yè)造成很大沖擊的現實問題,以集中為主的結合采購模式,能夠有效地改變這一局面,促進國家民族經濟的發(fā)展。3.建立相結合的采購模式,有利于我國經濟走向世界,進一步適應國際市場的需求,實現與國際接軌。我們和國際接軌的目的不是單純地為了保護國內市場,更重要的是能夠利用國際市場。我國已經加入了世界貿易組織,加快健全政府采購制度是我國經濟融入世界貿易的迫切需要。政府在以集中采購為主的模式下,在采購的過程中能夠協調統(tǒng)一,在以買方為主的對外經濟中擁有較大的自主權,同時還能夠激發(fā)國內企業(yè)和國外企業(yè)之間的競爭,從而促進國內企業(yè)的發(fā)展壯大,提高其競爭力,使之更好地融入世界經濟之中。

［摘要］國際公共部門會計準則代表著公共部門主體財務報告領域的國際最佳實務，它對各國推行政府會計改革和制定政府會計準則具有一定的指導作用。本文歸納了國際公共部門會計準則制定的3個階段及其特點，以期對我國公共部門制定會計準則提供一些建議。

［關鍵詞］國際公共部門；會計準則；制定歷程

一、國際公共部門委員會制定會計準則的3個階段

李紅霞（2005）將國際公共部門會計準則的發(fā)展分為兩個階段：自國際公共部門委員會成立起至20世紀90年代中期，公共部門國際委員會重點研究公共部門會計與財務報告關鍵性的基礎問題，是國際公共部門會計準則體系構架的構建階段；從1996年下半年開始，為了促進世界范圍內政府和其他公共部門主體會計和財務報告標準的協調，國際公共部門具體會計準則的制定工作全面啟動。本文將研究國際公共部門具體會計準則制定的3個階段。截止到2007年1月1日，國際公共部門委員會共了24項準則，根據其制定依據的不同，可以將其分為3個階段。

（一）第一階段：IPSAS1至IPSAS20的制定

國際公共部門會計準則（IPSASs）由國際會計師聯合會下設的公共部門委員會（PSC）制定。公共部門委員會在這一階段的工作目標是：以國際會計準則理事會（IASB）的國際會計準則（IASs）及其后續(xù)修訂版本為基礎，制定國際公共部門會計準則。截止到2003年底，公共部門委員會共了20項基于權責發(fā)生制的國際公共部門會計準則。

1公共部門信息再利用概況及國內相關研究述評

隨著信息化社會的發(fā)展，公共部門信息的經濟價值和社會價值也日益凸顯，得到越來越多國家的重視，特別是信息產業(yè)發(fā)達的國家，如美國、歐盟等。目前對公共部門信息再利用尚無權威、明確的概念。相比之下，一般比較認同歐盟的定義，“再利用是指個人或者法人以商業(yè)或者非商業(yè)目的(不以公共任務為目的)而對公共部門機構持有的文檔的利用。公共部門機構之間文檔交換如果純粹是履行公共任務的不構成再利用。”[]目前國內對于公共部門信息再利用問題的研究文獻不多，而專門論述美國公共部門信息再利用的文獻則更加少了。

相對較早的大部分研究文獻與政府信息資源的再利用有關，如：譚必勇研究了我國政府信息資源再利用的現狀、推進我國政府信息資源再利用的對策|2]：《每周電腦報》的一則報道認為，我國政府信息再利用缺乏商業(yè)模式_3]；丁光勛探討了電子政務環(huán)境下政府信息資源再利用的尷尬及對策問題_4]；劉婧則以圖書館為具體事例，指出圖書館參與政府信息資源再利用服務中會遇到一系列困難，圖書館可在政府信息資源再利用中謀求自身的發(fā)展策略Ⅲ5]。隨后有學者對美國、歐盟(以英國為代表)的公共部門信息再利用問題進行了一系列研究，如：秦麗紅研究了美國公共部門信息再利用模式及對我國的借鑒意義l6]。另外，國內研究此問題較有名氣的當屬武漢大學信息管理學院的冉從敬，在其博士學位論文中分別研究了公共部門信息再利用的基本概念、公共部門信息再利用制度的合理性、公共部門信息再利用的機制等]。

隨后，冉從敬組織調查小組，針對公共部門信息再利用中的企業(yè)定位及認知、用戶定位及認知展開調查，分別調查了我國企業(yè)如何使用公共部門信息以及企業(yè)和公共部門在使用或提供公共部門信息過程中可能出現的問題并提出相應對策建議¨8]、我國終端用戶使用公共部門信息產品的基本現狀，分析了信息使用過程中出現的問題，提出了相應對策g]。他還專門論述了美國公共部門信息再利用的制度體系問題，認為美國形成了較為完整的公共部門信息再利用制度體系，值得我們借鑒[1。他還組織調查了我國公共部門對其信息資源被私營部門和其他公共部門再利用過程中產生的有關知識產權、市場競爭、成本費用和實現程序方面的現狀，并提出了有關對策[1。

冉從敬等人還研究了歐盟公共部門信息再利用的制度_】。馬玉紅在論述歐盟公共部門信息再利用的實踐經驗的基礎上，揭示了其對我國的啟示；趙芳、樊江宏在最近的研究中，針對英國公共部門信息再利用的模式進行了探討和分析_1。另外，還有部分學者對公共部門信息再利用問題進行了零散的探討和論述，如曾湘瓊l1、傅秀蘭_1]0上述理論研究對于推動我國公共部門信息再利用具有一定的理論價值和現實指導意義。但從總體上來看，仍存在一些缺陷，主要表現在：(1)研究視角單一。

目前主要是從電子政務或圖書情報視角來展開研究，未拓展到其他領域。(2)研究范圍和主題較狹窄。目前大多圍繞政府信息再利用這個領域，而事實上公共部門的范圍遠大于政府部門的范圍。主要圍繞信息公開而言，而且大多談論的是關于政府信息公開的話題，而討論公共部門信息再利用問題的文獻較少，專門探討圖書館推動公共部門信息再利用的文獻則寥寥無幾。(3)理論與實踐結合力度不夠。目前有關探討公共部門信息再利用的文獻主要集中在原則性建議領域，從理論和實踐上真正展開研究的為數極少，這和我國推進信息資源的建設進程不太適應。因此，我國有關公共部門信息再利用的研究前景不容樂觀。筆者查閱了國內外較多的資料，經過認真的比較和思考，認為：采用新的研究視角(如新公共管理視角)，先從研究國外的成功經驗入手(如美國的經驗)，挖掘、總結出其對我國的有益啟示，不失為一種另辟蹊徑的研究方式。

最近一段時間以來，有關公共管理學的問題引起了行政管理學界的關注。其中一個基本問題是：公共管理學與行政管理學到底是一種什么關系？一種觀點認為，從國外的研究情況來看，公共管理學就是行政管理學，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點認為，公共管理學與行政管理學是有區(qū)別的，二者不能等同。但這種差別何在？后者沒有做出有說服力的解釋。筆者認為，在今天的中國探討公共管理學與行政管理學的關系，不能僅僅以西方學者的觀點為依據，而主要應根據中國目前的理論與實踐來探討。本文試圖首先通過對公共部門的科學界定來確定公共管理學的研究范圍，然后在此基礎上探究公共管理學與行政管理學的關系。

一、關于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別

人類社會是一個整體，然而這個整體又是由各個部分組成的。人們可以對這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會團體、社會群體、社會部門等。其中，有關這些社會部門的分類，人們又可以從不同的角度或運用不同的標準對之加以區(qū)分。例如，傳統(tǒng)社會科學一般將整個社會部門分為政治部門、經濟部門、文化教育部門、科學技術部門，等等。為了從更宏觀上對社會部門進行分類，并有助于研究不同社會部門管理的規(guī)律，當代一些社會科學家將整個社會部門區(qū)分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業(yè)，這是非公共部門，西方的一些學者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，這些部門非常復雜，有的更具有工商企業(yè)的特點但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機構。前者如在城市中由市政府投資興辦和經營的自來水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機構、社會福利機構、非營利性的公共醫(yī)療機構以及類似于中國青少年基金會的中介組織等等。

政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點：第一，政府組織的基本職能是對社會公共事務進行管理。這里所說的公共事務包含了社會中除私人領域（按西方學者的觀點，競爭性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領域，因而這方面的事務被劃歸于私人領域，屬私人事務）以外的所有事務。在人類社會生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進行處理，小到個人的談情說愛、結婚生子，大到組織生產、經營管理；但是，還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如，人口的控制和管理、社會治安、大江大河的治理和維護、社會公共設施的建設和維護、公民基本生活的社會保障、國民素質的提高和智力開發(fā)，等等。有關這些事務的管理，必須由一個超越私人或私人組織之外的公共組織來進行處理或加以管理。第二，政府組織用來從事公共管理的權力是一種公共權力。把這種權力稱之為公共權力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權力就其性質而言，它總是表現為社會中占統(tǒng)治地位的某一個階級的權力，而不僅僅是一種個人的私人權力。在中國的封建社會，盡管皇帝把皇權當成自己的一種家族權力，但它實際上是代表整個封建地主階級的，離開了它所代表的整個階級，這種權力就不會存在了；在資本主義社會，政府組織的權力被宣稱為是一種來自于全體公民的權力，盡管它實際上仍然是有產階級的權力；在我國社會主義社會，國家的一切權力屬于人民，這已經被寫入了共和國的憲法。一句話，自從政府產生以來，幾乎所有社會的政府組織的權力在性質上都是公共的，當然，由于社會性質的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過行使其權力來實現其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財、物作基礎，整個政府組織就無法運轉起來。而在人、財、物等資源中，從政府控制的角度而言，對財源的控制又是非常基礎的。政府組織的財政來源于全體公民的稅收，因而其財政實質上是一種公共財政。此外，政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會所提供的產品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個整體是不可分割的，它不能單獨提供給每一個人，而是自動提供給社會中的所有人。例如，國防作為一種公共物品便是如此。一個國家的國防力量保衛(wèi)著該國的全體居民，而不需要每一個人單獨購買。因此，單個個人不會花錢也可能享受公共物品，即所謂的“搭便車”現象。這樣，單個個人一般不會自己花錢來購買公共物品，這種物品只能由政府來購買或提供。第五，政府組織行為的價值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務組織，從理念上講，它應該把全體公民當成自己的服務對象，它不應該有自己的特殊利益。對于政府組織來說，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯誤的。因此，政府應該是一種“公益人”而不應該是一種“自利人”。它應該也只能把追求和維護公共利益作為本組織、本部門的行為目標。在這里，公共利益應該理解為全體公民的共同利益。當然，在一個存在著不同階級、不同團體的社會里面，由于不同階級之間、不同團體之間的利益是相互沖突的，而且這此不同階級、不同團體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對待社會共同利益的問題上也有一個哪個階級、哪個團體的利益優(yōu)先的問題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價值取向這一事實。

競爭性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點：第一，競爭性工商企業(yè)的基本投資主體，在西方國家主要是私人，因而其權益主要歸私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實際上歸企業(yè)的所有者所有，因而是一種非公共資源。當然，這里的私人不一定是某一個人，而可能是多個人的聯合，但其產權是非常明確的，因而每個人所享有的權益也是非常明確的；在我國，國有資產也將逐步從競爭性行業(yè)中退出。在有些競爭性企業(yè)，雖然國有資產還占有很大比例，但已實行所有權和經營權分離，企業(yè)享有充分的自主經營權，實行自負盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二，競爭性工商企業(yè)為社會所提供的產品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且一般不會對他人產生外部效應。因此，個人對私人物品的消費是可計價的，這樣的物品可以由私人自己購買，而不必由政府來提供；其價格完全可以通過市場競爭來加以確定，而不必由政府來加以控制。第三，競爭性工商企業(yè)的行為價值取向是本企業(yè)利益的最大化。競爭性工商企業(yè)活動所遵循的是“經濟人”原則，這種原則實際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業(yè)利潤的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會所需要的產品，并在這個過程中創(chuàng)造出有益于整個社會的價值，但就其基本動機而言，為社會提供產品只是手段，其目的是追求自身利潤的最大化。這種經濟人的實質正如18世紀英國經濟學家亞當·斯密在其著名的《國民財富的性質和原因的研究》（即《國富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利”[1]（第14頁）。這就是經濟學家眼中的“經濟人”，這也是競爭性工商企業(yè)的基本特性。

以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點區(qū)別：一是在它們所占有的資源問題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競爭性工商企業(yè)所占有的是一種產權明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣峁┑漠a品和服務方面，政府組織所提供的是一種公共產品和公共服務（包括對社會公共事務的管理），而競爭性的工商企業(yè)為社會所提供的則是一種私人化的產品。三是在它們的行為價值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤的最大化作為其行為的價值取向。