非營利性民間組織財(cái)務(wù)制度范文

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篇1

[關(guān)鍵詞] 民間非營利組織 財(cái)務(wù)

1 概述

所謂民間非營利組織，是指由民間出資舉辦的，不以營利為目的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生、宗教等社會公益性活動的社會服務(wù)組織。它包括社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位和寺院、教堂等。其開展活動的主要資金不能來自受益者，而應(yīng)主要來源于社會捐贈和受益者之外的其他主體。不管投資者是企業(yè)、事業(yè)、其他社會力量還是公民個(gè)人，在向民間非營利組織投資時(shí)的身份都必須是非國有的身份。民間非營利組織內(nèi)的資產(chǎn)來源于民間，而不是國有資產(chǎn)。民間非營利組織雖然不以營利為目的，但不等于不講經(jīng)濟(jì)效益，只有追求資金的使用效益，才能保證組織的存在和發(fā)展。作為營利組織的企業(yè)，其出發(fā)點(diǎn)和歸宿都是營利，只有獲利才有生存的價(jià)值。而非營利組織是不以獲取利潤為目的，為社會公益服務(wù)的組織。獲取并有效使用資金以最大限度地實(shí)現(xiàn)組織的社會使命成了非營利組織財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)。

2 當(dāng)前民間非營利組織財(cái)務(wù)運(yùn)行中存在的主要問題

2.1 財(cái)務(wù)管理制度執(zhí)行不力

一是沒有規(guī)范的賬簿，收入和支出管理混亂。許多民間非營利組織普遍認(rèn)為盈利是自己的，做不做賬無所謂，有的記記流水賬，沒有原始憑證，有的甚至連流水賬都沒有。在收入方面不使用財(cái)政監(jiān)制的“行業(yè)事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)”，而是使用市場上購買的收款收據(jù)；在支出方面，虛列公務(wù)支出和會議支出，有時(shí)從事業(yè)支出列支，有時(shí)從專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列支，且標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，名目繁多，支出隨意。這主要是因?yàn)槊耖g組織主要負(fù)責(zé)人認(rèn)識不足，認(rèn)為民間組織不同于其他企事業(yè)單位，業(yè)務(wù)量小，非營利性，都是流水賬，要不要財(cái)務(wù)人員無所謂。

二是成本管理混亂。許多“民辦學(xué)校”在計(jì)算教學(xué)成本時(shí)，將學(xué)校購建教室校舍的資產(chǎn)成本一次性計(jì)作教學(xué)成本。這樣人為膨脹成本，報(bào)送物價(jià)部門，是為了按“補(bǔ)償成本，略有贏余”的原則確定學(xué)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)。這樣便使“非營利”教育演變成“暴利”行業(yè)。

2.2 資源不足，財(cái)會人員素質(zhì)低下。很多自下而上成立的非營利組織沒有或幾乎沒有固定的人才渠道，定員和編制極為有限，主要依靠志愿者開展活動。許多會計(jì)、出納人員沒有會計(jì)資格證書，未經(jīng)崗位培訓(xùn)上崗，對新舊會計(jì)制度銜接不清楚。未按《民間非營利組織會計(jì)制度》執(zhí)行，從而造成了會計(jì)賬目混亂現(xiàn)象。例如某會計(jì)人員說道，“我是兼職的，我接手出納前，在財(cái)務(wù)上有會計(jì)賬而從未見過出納的銀行存款日記賬”。這種現(xiàn)象，說明了我國目前缺少民間組織評估機(jī)制及公眾監(jiān)督機(jī)制。缺乏評估機(jī)制，使得民間組織難以正確的認(rèn)識自我,也使得民間組織對自己的缺陷不能及時(shí)修正等等。

2.3 票據(jù)不全，運(yùn)行困難。目前福建的民間非營利組織的財(cái)務(wù)票據(jù)只有《福建省單位內(nèi)部往來結(jié)算票據(jù)》、《福建省社會團(tuán)體會費(fèi)統(tǒng)一收據(jù)》和《福建省接受捐贈專用收據(jù)》三種。而提供服務(wù)收入和商品銷售收入?yún)s無票據(jù)，以至付款單位的費(fèi)用因票據(jù)的不合法而無法在稅前扣除。例如：外單位訂購《水利科技》期刊時(shí)，我們只能開捐贈發(fā)票；在《水利科技》期刊上刊登專業(yè)的宣傳廣告時(shí)也無法給對方提供發(fā)票等。

2.4 財(cái)務(wù)信息不透明。工作人員通過做假賬等手段中飽私囊，打著民間組織的旗號進(jìn)行營利性的商業(yè)活動，逃避納稅等。這都是因?yàn)榇蟛糠置耖g組織與政府部門息息相關(guān)，民間組織責(zé)、權(quán)、利還不十分明確，組織與政府、市場關(guān)系含糊，行政色彩較濃，導(dǎo)致內(nèi)部財(cái)務(wù)混亂，財(cái)務(wù)制度不能很好地落實(shí)。另外我國對民間組織管理所依據(jù)的法律法規(guī)體系還不甚健全。也導(dǎo)致了有關(guān)部門查處難，處罰更難。

3 對于加強(qiáng)民間非營利組織財(cái)務(wù)管理的幾點(diǎn)建議

3.1 完善法律法規(guī)，加強(qiáng)對民間非營利組織的財(cái)務(wù)管理。我國民間非營利組織目前存在缺乏專業(yè)人員、賬目管理混亂、不執(zhí)行規(guī)范的會計(jì)制度、內(nèi)控機(jī)制不完善等問題，有的單位甚至出現(xiàn)財(cái)務(wù)違法犯罪行為。加強(qiáng)民間非營利組織財(cái)務(wù)管理工作，是組織加強(qiáng)自身建設(shè)的需要，是加強(qiáng)民間組織社會監(jiān)督的需要，更是政府有關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)督管理的需要。如：按規(guī)定成立社會團(tuán)體，全國性的需要10萬元以上的活動資金，地方性或跨行政區(qū)域的需要3萬元以上的活動資金。但在現(xiàn)實(shí)中有許多登記機(jī)關(guān)只需要出資人提交存款復(fù)印件即可。而對于民間非營利組織的年檢，本是監(jiān)督組織正常運(yùn)作的一個(gè)有力手段，現(xiàn)實(shí)中又多是流于形式。政府監(jiān)管的不到位，也是民間非營利組織出現(xiàn)問題的原因之一。

3.2 嚴(yán)格界定民間非營利組織的性質(zhì)。如一些從事非營利公益活動的組織不得不以企業(yè)法人的身份存在，而一些營利性的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等也登記為民辦非企業(yè)單位，在名義上成為非營利組織。同時(shí)，社會團(tuán)體大多缺乏“獨(dú)立性”和“自治性”，而許多未經(jīng)注冊的組織卻在不同程度上合乎非營利組織的定義。因此，首先要從體制上區(qū)別其組織性質(zhì)，才有利財(cái)務(wù)上區(qū)別管理。

3.3 建立信息系統(tǒng)，保證績效管理的準(zhǔn)確和有效。完備的資料和數(shù)據(jù)是非營利組織績效管理的基礎(chǔ)，由于非營利組織績效管理所需信息量大，涉及社會范圍廣，所以全面、系統(tǒng)地收集資料是一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜且細(xì)致的工作，需要花大量的人力、物力、財(cái)力，因此必須建立針對非營利組織績效管理的信息系統(tǒng)。充分利用信息技術(shù)能有效幫助民間組織進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，保證會計(jì)信息的完整、準(zhǔn)確，便于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的收集和交換，提高財(cái)務(wù)工作的質(zhì)量和效率。

篇2

【關(guān)鍵詞】非營利組織 管理體制 法律體制 監(jiān)督機(jī)制

非營利組織作為一種重要的社會力量，自20世紀(jì)70年代以來在全球范圍內(nèi)得到了迅猛發(fā)展。發(fā)達(dá)國家的非營利組織已經(jīng)成為社會不可或缺的建設(shè)主體，無論是在參與社區(qū)建設(shè)、地方治理、公共政策制定和執(zhí)行等區(qū)域公共事務(wù)方面還是在參與國際決策，解決各種全球性問題方面都發(fā)揮著重要的作用。德國、日本、英國、美國都屬于當(dāng)今世界的發(fā)達(dá)國家，這四個(gè)國家的非營利組織發(fā)展至今不論是從非營利組織自身的發(fā)展還是政府對其建立的各項(xiàng)制度，都已形成一定的規(guī)模體系，相對比較完善。對四國非營利組織的發(fā)展情況及其法律體制、與政府之間的關(guān)系、和監(jiān)督體制方面進(jìn)行總結(jié)分析，從它們的管理經(jīng)驗(yàn)中探尋規(guī)律。

一、德國、日本、英國、美國非營利組織發(fā)展概況

德國有著悠久的結(jié)社傳統(tǒng)，是當(dāng)今世界上非營利組織最為發(fā)達(dá)的國家之一，德國發(fā)達(dá)的非營利組織成為今天德國社會不可缺少的一部分。目前在德國各級司法部門登記注冊的各種類型的社團(tuán)共有55萬家，財(cái)團(tuán)共有10000家，大約另有50余萬家沒有在司法部門進(jìn)行登記注冊。德國非營利組織數(shù)量和國家人口比值為1：75，不僅高于英國（1：250）和日本（1：260），更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國（1：5400）[1]（p28-29）。

在英國非營利組織常常被稱為“志愿部門”或是“慈善組織”。它的形態(tài)框架兼具歐洲和美國的特征，活動的范圍非常的廣泛，主要集中在醫(yī)療保健、社會服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、教育研究等領(lǐng)域，其組織的形式和規(guī)模可謂是“五花八門”，有大型機(jī)構(gòu)也有“迷你”的小型草根組織。根據(jù)英國全國志愿聯(lián)合（NCVO）出版的《2008公民社會年鑒》對其“公民社會”的整體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2005/06年度的公民社會團(tuán)體的總數(shù)為86.5萬家。[2]（p47）

美國是世界上最大的移民國家，其人民的結(jié)社精神是根深蒂固的，并有著深厚的慈善傳統(tǒng)和龐大的捐贈資源，在這樣一個(gè)肥沃的“土壤”里培育發(fā)展了目前世界上最發(fā)達(dá)的非營利部門。根據(jù)美國國內(nèi)稅務(wù)局公布的數(shù)據(jù)，截至2012年3月，在國內(nèi)稅務(wù)局登記的非營利組織總計(jì)156萬家，其中包括了近100萬家慈善組織和近10萬家私人基金會，即每1萬名美國人就擁有34.2家501（c）（3）非營利組織，以及近50萬家其他類型的非營利組織。[3]美國非營利組織數(shù)量龐大，專業(yè)化分工高，擁有眾多的就業(yè)人數(shù)，使得其對美國的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)也不容忽視。

而作為亞洲代表的日本，其關(guān)于非營利組織的研究始于20世紀(jì)80～90年代，早期日本非營利組織的發(fā)展受到國家政府嚴(yán)格的限制，發(fā)展緩慢。1995年1月的阪神地震成為日本非營利組織的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，這次地震受災(zāi)嚴(yán)重，但政府救援行動緩慢，而全國各地方的非營利組織中數(shù)以百萬計(jì)的志愿者卻迅速前往災(zāi)難現(xiàn)場展開救援工作，這引起了全國公眾的極大關(guān)注。繼阪神地震之后，1997年俄羅斯油輪在日本海域擱淺，大量原油泄漏，日本國內(nèi)25萬非營利組織志愿者對海面原油進(jìn)行清理再次發(fā)揮在社會突發(fā)事件中的重要作用。此后，整個(gè)社會對非營利組織的關(guān)注度不斷飆升，要求放松對非營利組織的管制，最終于1998年3月19日通過了《特定非營利活動促進(jìn)法》，于同年12月1日實(shí)施，日本的非營利組織進(jìn)入了繁盛發(fā)展時(shí)期。

二、管理體制經(jīng)驗(yàn)總結(jié)分析

（一）法律體制

美國的非營利組織的法律制度是一個(gè)極為龐大和精細(xì)完整的體系，包括聯(lián)邦非營利組織法律、州非營利組織法律、與法院的判例三大塊。每個(gè)法律板塊都根據(jù)不同的情況對非營利組織的各種行為進(jìn)行規(guī)定，如聯(lián)邦稅法第501（c）（3）條對美國的25種具有免稅資格的非營利組織以列表的形式進(jìn)行了細(xì)致的分類和規(guī)定。世界上較早專門規(guī)范非營利組織和非營利行為法規(guī)的法律是1601年英國出臺的《慈善法》和《救濟(jì)法》。經(jīng)過幾個(gè)世紀(jì)的傳承和十多年的修改，在《慈善法》統(tǒng)一的法律框架下對非營利組織的各項(xiàng)活動進(jìn)行規(guī)定和協(xié)調(diào)。并通過已有80年歷史的《理事會管理法》對非營利組織進(jìn)行制度約束。在德國，從憲法、民法和社團(tuán)法等多個(gè)層面對不同類型的非營利組織進(jìn)行法律制度區(qū)分并配以相應(yīng)的法律框架。而日本的非營利組織雖是一個(gè)“舶來品”，相對發(fā)達(dá)國家起步較晚，但是日本的非營利組織在吸收和借鑒了國外非營利組織先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也保留著亞洲文化的特點(diǎn)，使得日本非營利組織也得到很好的發(fā)展，它的法律制度內(nèi)容豐富、分類細(xì)致嚴(yán)密，與德國非營利組織法結(jié)構(gòu)相似。盡管各國根據(jù)本國的文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力對非營利組織建立不同的法律框架，但是其作用都是要明確非營利組織的法律地位，將其納入國家的法律體系當(dāng)中，以確保它們的合法性、自主性和自治性，給予更好的法律環(huán)境和更大的法律發(fā)展空間。

（二）非營利組織與政府之間的伙伴關(guān)系

在傳統(tǒng)理念上，政府對國家事務(wù)、公共福利的提供具有“統(tǒng)治”地位，是唯一的提供者。但隨著經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的到來，公眾對政府提出了更多新的要求，摒棄官僚制，呼吁新的管理模式。在這樣的形勢下，“治理”理論應(yīng)運(yùn)而生。“治理”理論認(rèn)為，治理主體應(yīng)該是多元化的，不僅包括政府、私營部門，非營利組織也是重要的治理主體。在治理方式中善治是最佳的一種治理方式，“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。”[4]（p8）而英國政府部門與非營利組織代表共同簽署的COMPACT協(xié)議趨向于最佳的治理方式。在COMPACT協(xié)議中英國政府始終堅(jiān)持視非營利組織為伙伴，給予其強(qiáng)力的政策支持。

政府扶持和資助是政府對非營利組織發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在美國，政府將大量的社會服務(wù)外包給非營利組織，有20%的非營利組織，其主要收入來源于政府，甚至有些非營利組織的收入90%都來自政府。[5]（p25）日本非營利組織大多數(shù)的資金來源于政府補(bǔ)貼，其主要運(yùn)用于衛(wèi)生保健和社會服務(wù)領(lǐng)域的資金有45.2%來自公共部門的財(cái)力支持。英國政府每年向民間組織提供33億英鎊，德國民間組織64%的收入都來自政府資助。對于政府的資助是否會削弱非營利組織的獨(dú)立性主要取決提供資助的方式，而目前以政府采購方式對非營利組織提供資助的方式是比較理想的，既向非營利組織提供了資金支持，又避免了對非營利組織內(nèi)部事務(wù)的干涉，保障非營利組織的獨(dú)立性。

（三）非營利組織內(nèi)外監(jiān)管機(jī)制

美國的政府監(jiān)管模式是比較經(jīng)典的過程控制，對非營利組織的組建與退出給予很大的自由，但從非營利組織組建之后它的行為就要遵守美國各項(xiàng)相關(guān)法律。統(tǒng)一的管理主要是靠聯(lián)邦稅法，非營利組織需要向聯(lián)邦稅務(wù)局報(bào)告其財(cái)政情況，聯(lián)邦稅務(wù)局通過年度報(bào)稅監(jiān)管。如果組織申請獲得了聯(lián)邦稅法501（C）（3）條款的免稅資格，那么會有聯(lián)邦稅務(wù)局對其進(jìn)行嚴(yán)格的審核，再通過公開透明的機(jī)制對其開展的活動、運(yùn)行方式等的整個(gè)過程進(jìn)行社會監(jiān)督。英國的監(jiān)督管理相對統(tǒng)一，通過慈善管理委員會對非營利組織進(jìn)行綜合的管理。而日本對非營利組織的管理職責(zé)比較分散，對不同類型的非營利組織依據(jù)各自的法規(guī)進(jìn)行管理監(jiān)督。在德國除了對免稅團(tuán)體的稅務(wù)管理之外，政府及其他公共職能部門并沒有對民間公益機(jī)構(gòu)形成一個(gè)復(fù)雜的監(jiān)督制度，對民間組織的監(jiān)督主要是將交與一些社會機(jī)構(gòu)，如捐贈任理事會、社會事務(wù)研究所。

社會監(jiān)督機(jī)制和組織內(nèi)部監(jiān)督是非營利組織監(jiān)督機(jī)制中是不可替代的。非營利組織因其非營利性特征，接受社會的捐贈和享受稅收優(yōu)惠政策等形式獲取營運(yùn)資金，因而其有責(zé)任向社會公眾公開其組織財(cái)務(wù)、開展的活動和管理等方面的信息，使每一個(gè)對該組織關(guān)心或做出貢獻(xiàn)或有任何疑問的人對其進(jìn)行檢查、監(jiān)督。而非營利組織內(nèi)部的自律更是組織健康持續(xù)發(fā)展的根本保障。

三、對我國非營利組織建設(shè)的啟示和借鑒意義

（一）制度環(huán)境是非營利組織發(fā)展的關(guān)鍵

美國、英國、德國都是有著很強(qiáng)的民主意識、民主傳統(tǒng)濃厚的國家，它們在政治法律制度建設(shè)方面就給予公民自治組織較大的生存空間，并逐漸完善非營利組織的法律體制，將其納入國家的法律體系當(dāng)中，確保非營利組織發(fā)展的自治性和獨(dú)立性。日本的非營利組織起步時(shí)間與我國的大致相同，但與我國的非營利組織發(fā)展相比現(xiàn)在日本非營利組織的發(fā)展較為成熟，這得益于日本完整細(xì)致的各項(xiàng)非營利組織法律法規(guī)。可見，影響非營利組織發(fā)展的重要因素之一就是擁有良好的政治法律制度環(huán)境，正如美國約翰·霍普金斯大學(xué)的萊斯特·薩拉蒙所說“對于大多數(shù)國家而言，非營利法是決定非營利活動及程度的最重要的因素之一。”[6]（p197）我國非營利組織的政治法律制度環(huán)境建設(shè)也已取得一定的成績，但是與發(fā)達(dá)國家相比，我國在非營利制度建設(shè)方面仍然有很大的差距，在實(shí)際的管理中，地方民政部門在處理一些事務(wù)中還會出現(xiàn)無法可依的窘?jīng)r。所以，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，立足我國實(shí)際逐步為非營利組織制定系統(tǒng)配套的不同層次法律法規(guī)體系，使非營利組織的各項(xiàng)活動有法可依，有法必衣，違法必究。中央政府部門應(yīng)加快制定和完善我國非營利組織相關(guān)基本法制，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)我國非營利組織的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，進(jìn)而加快我國社會主義和諧社會的建設(shè)。

（二）明確政府與非營利組織的關(guān)系

英國政府與非營利組織共同簽訂的COMCAPT協(xié)議是一種良性互動的合作關(guān)系，兩者之間處在一個(gè)平等的地位互作協(xié)作，權(quán)責(zé)分明，為努力構(gòu)建公平和包容性的社會而共同努力。而我國非營利組織與政府的關(guān)系正從管理和被管理向彼此合作的關(guān)系發(fā)展。非營利組織要明確自立、自治、自強(qiáng)的獨(dú)立意識，明確其產(chǎn)生的根源是社會公眾的需求，而不是隸屬于政府。非營利組織作為社會治理主體之一與政府部門是平等的。與此同時(shí)，政府部門也應(yīng)該改變原來的“統(tǒng)治”觀念，由“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)向治理，優(yōu)化管理，明確分工，努力和非營利組織合作，共同治理國家公共事務(wù)。

從美國、英國、德國、日本四個(gè)國家非營利組織的發(fā)展來看，盡管各國非營利組織的資金來源各不相同，但它們都或多或少的依賴政府的扶持和資助。對于政府的扶持和資助從積極的方面來看，是一種互益的合作關(guān)系。在英國，政府每年向民間組織提供33億英鎊的資金，民間組織每年通過募捐活動也募集到33億英鎊。另外，慈善組織在開展活動過程中通過市場運(yùn)作又可獲得33億。這樣，政府的33億財(cái)政投入，實(shí)際上就獲得了將近100億的公共服務(wù)，大大提高了財(cái)政資金的使用效率。[7]（p24）因此，我國政府應(yīng)加大非營利組織扶持和資助方面，可以通過政府提供資金、購買服務(wù)和減免稅等不涉及干涉非營利組織內(nèi)部事務(wù)管理上的方式。這樣既保證了非營利組織的獨(dú)立性，政府也通過對非營利組織的扶持間接的實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)有效處理。

（三）完善非營利組織內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制

近年來，我國一些非營利組織不法經(jīng)營，的事件頻頻出現(xiàn)在公眾面前，致使廣大的社會公眾對非營利組織持懷疑、不信任的態(tài)度。這些事件的發(fā)生究其原因，一方面是政府監(jiān)管控制不到位；另一方面是非營利組織內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、管理制度、財(cái)務(wù)制度不健全，缺乏自律機(jī)制。借鑒美國對非營利組織的監(jiān)督機(jī)制，在加強(qiáng)政府監(jiān)管控制力度的同時(shí)還要借助媒體和公眾輿論的力量，實(shí)現(xiàn)非營利組織外部監(jiān)管主體的多樣性。非營利組織內(nèi)部應(yīng)該進(jìn)行公開透明化的運(yùn)行，形成組織的自律機(jī)制。將非營利組織開展的活動、財(cái)務(wù)狀況、組織內(nèi)成員的行為準(zhǔn)則向公眾公開，建立于公眾溝通交流的平臺，讓社會公眾可以隨時(shí)監(jiān)督非營利組織，以取得公眾的信任和支持。在美國的監(jiān)督機(jī)制中，為彌補(bǔ)政府監(jiān)督機(jī)制的不足，還引入了第三方評估機(jī)制。常見的是同類組織一起評估，定期或不定期地由外部專業(yè)人員對非營利組織內(nèi)部工作進(jìn)行評估。這樣的一種評估機(jī)制，不但能促進(jìn)非營利組織自律機(jī)制的建立，還有利于非營利組織健康發(fā)展。

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關(guān)鍵詞：博弈論 政府 社會組織 互動合作

美國學(xué)者萊斯特·薩拉蒙把非營利組織部門的興起看作是人類公民社會的重大發(fā)展。在政府與非營利組織關(guān)系方面，出現(xiàn)了對抗關(guān)系或零和博弈關(guān)系的觀點(diǎn)，薩拉蒙教授對這些觀點(diǎn)提出了質(zhì)疑，并重視政府與非營利組織合作關(guān)系的研究。我國很多學(xué)者傾向于對政府與非營利組織各種關(guān)系模式的研究。而社會組織是近年來被我國廣為使用的一個(gè)新范疇，各種關(guān)于政府與社會組織關(guān)系的文獻(xiàn)出現(xiàn)。但是，從博弈論的角度研究兩者之間關(guān)系的較少。因此，在轉(zhuǎn)型期，從博弈論的視角來研究政府與社會組織的關(guān)系，對推進(jìn)公民社會發(fā)展和政府創(chuàng)新管理具有重大實(shí)踐意義。

博弈論視角下政府與社會組織之間的關(guān)系

（一）對社會組織的界定

社會組織又稱“民間組織”，NGO（非營利組織）等，泛指在一個(gè)社會里由各個(gè)不同階層的公民自發(fā)成立的，在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性的各種組織形式及網(wǎng)絡(luò)形態(tài)（王名，2010）。其在社會體系中主要致力于社會治理，提供各種社會服務(wù)。

（二）博弈論視角下政府與社會組織的關(guān)系

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育成熟和社會結(jié)構(gòu)的全面轉(zhuǎn)型，我國政府的治理模式開始從“全能型”政府向“有限”政府轉(zhuǎn)變，社會組織作為政府職能轉(zhuǎn)換和公共服務(wù)的替代性提供者，其地位和作用日益突出，開始受到政府部門的重視。政府與社會組織的關(guān)系如何，在某種程度上決定社會管理的順利進(jìn)行和社會的和諧發(fā)展。本文首先就運(yùn)用博弈理論來分析政府與社會組織的關(guān)系發(fā)展。

1.博弈論的基本內(nèi)涵。博弈論也稱對策論，是研究各方策略相互影響的條件下理性決策人的決策行為的一種理論（高鴻業(yè)，2007），是決策主體在給定信息結(jié)構(gòu)下如何決策以最大化自己的效用，以及不同決策主體之間決策的均衡。它主要由三個(gè)基本要素組成：一是決策主體，二是給定的信息結(jié)構(gòu)，即參與人可選擇的策略和行動空間，又叫策略集；三是效用，是可以定義或量化的參與人的利益，又稱偏好或支付函數(shù)。參與人、策略集和效用構(gòu)成了一個(gè)基本博弈（劉燁，2006）。

2．政府與社會組織之間的關(guān)系-博弈模型的運(yùn)用。

政府與社會組織博弈模型的基本假設(shè)條件。兩個(gè)參與主體：A、B，其中A為政府，B為社會組織；每個(gè)參與主體有兩個(gè)策略可供選擇：不合作與合作；作為博弈結(jié)局，每一個(gè)參與主體都會得到各自的收益，其收益是所有參與者各自所選擇策略共同作用的結(jié)果。

政府與社會組織的博弈分析。圖1表示靜態(tài)博弈下A、B的收益矩陣，A1、A2是A可選擇的兩種策略，B1、B2是B可選擇的兩種策略，圖1中的每一個(gè)格表示對應(yīng)于A、B的一個(gè)策略組合的收益組合，每格中的第一個(gè)數(shù)表示A的收益，第二個(gè)數(shù)表示B的收益。由此可得：

當(dāng)B選擇合作策略時(shí)，A若選擇合作策略，可得到10；A若選擇不合作策略，可得12；B會選擇不合作策略（因?yàn)?2＞10）。當(dāng)B選擇不合作策略時(shí)，A肯定還會選擇不合作策略（因?yàn)?>6）。因此，不合作策略就是A的占優(yōu)策略。同理可得出B參與者的占優(yōu)策略也是不合作策略。由此得出，博弈的結(jié)局是在（不合作，不合作）這一對策略組合下達(dá)到所謂的占優(yōu)策略均衡。但是，政府與社會組織這種在理性的不合作中追求自身利益最大化卻導(dǎo)致了整個(gè)社會而言最壞的結(jié)果，陷入了一次性博弈的困境。

在一次性博弈中，博弈雙方往往存在僥幸心理，只為自己謀利。但在重復(fù)的博弈行為中，政社可以從上次博弈的結(jié)果中權(quán)衡利弊，預(yù)測對方可能采取的策略，他們也需在反復(fù)行動中建立自己的社會形象。這時(shí)，政府與社會組織采取妥協(xié)策略，會走向合作，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，從而走出一次性博弈困境。

政府與社會組織的主導(dǎo)利益訴求是不同的，但他們的最終目標(biāo)都是為社會提供服務(wù)，并且對他們在社會形象上都有較高的要求。要保證公共利益的最大化，就必須摒棄自利的非合作態(tài)度，從對方的角度換位思考，在合作中達(dá)到利益均衡，從而實(shí)現(xiàn)互利的妥協(xié)。因此，最優(yōu)化的政社關(guān)系就是構(gòu)建互動合作關(guān)系，建立起在共同參與社會公共事務(wù)的過程中，既相互獨(dú)立又相互協(xié)作，彼此信任的合作關(guān)系。

目前我國政社互動合作的現(xiàn)實(shí)困境

（一）政府觀念存在偏差

由于受到傳統(tǒng)倫理秩序的影響，國家控制社會的觀念和官本位的集體主義取向，仍然滲透在社會結(jié)構(gòu)的構(gòu)建中，使許多社會組織的發(fā)展受阻，主要表現(xiàn)為：

其一，有的部門認(rèn)為社會組織是黨政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)，只是安置政府分流人員或閑散人員的場所，將社會組織置于缺乏獨(dú)立性的附屬地位。而且政府對社會組織的管理方式往往流于形式，缺乏必要的指導(dǎo)和扶持。其二，政府對社會組織的發(fā)展存在保守、謹(jǐn)慎的態(tài)度。

（二） 政府對社會組織的管理存在局限

在我國，作為社會利益及力量代表的社會組織需要依靠政府獲得政治合法性，處于“半官半民”的尷尬地位。而且，我國政府對社會組織采取了嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，以及雙重管理體制，使得社會組織的活動受到了比較嚴(yán)格的限制。政府甚至設(shè)置許多事業(yè)單位或政府機(jī)構(gòu)來取代社會組織應(yīng)該承擔(dān)的社會職責(zé)。

（三）社會組織自身能力有待提高

我國社會組織起步較晚，多數(shù)發(fā)育不完全。長期以來，社會組織在獲取資源和管理已有資源的能力，創(chuàng)新能力及持續(xù)發(fā)展能力方面都有所欠缺，有待提高。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：內(nèi)部管理機(jī)制不完善，對政府機(jī)構(gòu)有很強(qiáng)的依賴性，獨(dú)立性差；內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制缺乏，員工的主動性、積極性差，人才缺乏，無新鮮血液輸入；資金來源匱乏，人才、財(cái)務(wù)等管理制度不夠健全，管理方法不科學(xué)等。以上這些不足的存在，嚴(yán)重影響到社會組織的公信力，使其無法對政府的管理和支持做出有效回應(yīng)，增加了政社互動的難度。

（四）社會組織發(fā)展的法律保障體系尚不完善

我國從上世紀(jì)80年代后期開始逐步建立關(guān)于民間組織管理的法律法規(guī)體系，取得了一定成績，在一定程度上保障民間組織的發(fā)展，但仍有一些不足。一方面表現(xiàn)在立法層次不高和質(zhì)量不高，有些法律和法規(guī)仍停留在行政立法或部門規(guī)章的基礎(chǔ)上，側(cè)重于登記程序，在某些具體問題上缺乏可操作性；另一方面表現(xiàn)在目前的立法工作滯后于社會組織的發(fā)展，無法滿足社會組織快速發(fā)展的需求。

構(gòu)建政社互動合作關(guān)系的路徑選擇

（一）政府在互動合作中的路徑選擇

1.轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)對社會組織的認(rèn)同和信任。政府在職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，勢必要轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識社會組織在公共管理中的重要作用。一方面，應(yīng)正確定位自己的角色，改變傳統(tǒng)的政治權(quán)力觀念，從戰(zhàn)略的高度研究社會組織，認(rèn)識社會組織的功能。另一方面，應(yīng)樹立合作理念，對社會組織持認(rèn)同與信任的態(tài)度，重視社會組織的發(fā)展，在精神和物質(zhì)上支持對社會有益的社會組織。

2．創(chuàng)新管理方式，加強(qiáng)對社會組織的培育和扶持。要監(jiān)督與培育并重。創(chuàng)新管理方式應(yīng)關(guān)注監(jiān)督與培育的平衡與關(guān)聯(lián)，以完善監(jiān)督來明確培育方向，以培育效果來評價(jià)監(jiān)督過程，并建立完善的社會組織管理制度，對其進(jìn)行監(jiān)督與合理引導(dǎo)。同時(shí)，社會組織也可以通過相應(yīng)的渠道協(xié)助政府建立健全各項(xiàng)制度，以實(shí)現(xiàn)社會組織的自我管理和自我發(fā)展。要?jiǎng)?chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制。首先要?jiǎng)?chuàng)新和完善政社合作治理的協(xié)調(diào)機(jī)制，保證政府與各類社會組織密切配合，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)政社合作治理的多元協(xié)調(diào)。其次應(yīng)遵循高效靈活原則，因地因時(shí)制宜，在遵循公共管理規(guī)律的基礎(chǔ)上，發(fā)揮社會組織優(yōu)勢，實(shí)行動態(tài)管理。最后要積極引導(dǎo)和溝通，促使社會組織不斷改善自身行為，與公共目標(biāo)保持一致。

3.完善相關(guān)法律和制度，為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。首先，積極推動制定規(guī)范統(tǒng)一的社會組織基本法律和專門的法規(guī)制度，增強(qiáng)法律或法規(guī)的指導(dǎo)性和可操作性。其次，盡快建立公益產(chǎn)權(quán)制度并用于界定社會組織產(chǎn)權(quán)，在此基礎(chǔ)上建立公益產(chǎn)權(quán)運(yùn)作監(jiān)督機(jī)制和公益產(chǎn)權(quán)破產(chǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，不斷探索既簡化登記程序，又能有效監(jiān)管的工作機(jī)制。最后，制定并兌現(xiàn)對社會組織的各項(xiàng)扶持政策，在財(cái)務(wù)制度、稅收減免、票據(jù)管理、社會保險(xiǎn)等方面給社會組織提供優(yōu)惠和便利，增強(qiáng)社會組織自我發(fā)展的能力。

（二）社會組織在互動合作中的路徑選擇

1.加強(qiáng)自身能力建設(shè)，有效承接政府轉(zhuǎn)移的職能。優(yōu)化人力資源管理，提高人員素質(zhì)。一方面通過設(shè)計(jì)好的項(xiàng)目來吸引高素質(zhì)的志愿人員；另一方面加強(qiáng)員工和志愿者的業(yè)務(wù)和素質(zhì)培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的服務(wù)意識，真正提高社會組織的服務(wù)水平和責(zé)任意識。優(yōu)化自身的組織結(jié)構(gòu)。社會組織應(yīng)該在機(jī)構(gòu)建設(shè)上不斷創(chuàng)新，根據(jù)組織內(nèi)外的具體情況構(gòu)建有彈性的、靈活的組織結(jié)構(gòu)，使其具有明確的服務(wù)宗旨、清晰的工作計(jì)劃、科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、專業(yè)的自愿者和學(xué)者、理性的決策系統(tǒng)、有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等，以適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的信息化、民主化趨勢。提高社會公信力。社會組織要樹立自律意識，加強(qiáng)行業(yè)自律管理，完善內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，建立和完善自律性與他律性相結(jié)合的道德機(jī)制，增強(qiáng)社會組織的公信力，不斷尋求社會公眾的支持，提升服務(wù)能力。

2.主動調(diào)整與政府的關(guān)系，積極回應(yīng)政府。首先，應(yīng)與政府保持友善的合作關(guān)系。主動邀請政府監(jiān)督其工作，充分聽取政府意見和建議，積極參與政府的工作計(jì)劃，爭取政府的支持和撥款資助。通過合作監(jiān)督和制約政府的不法行為，有效防止“政府失靈”。其次，保持自身的獨(dú)立性。一方面在使用政府資金的同時(shí)不喪失自；另一方面，開源，拓寬社會組織的增收渠道，但一定要事先與政府溝通并保持社會組織的特點(diǎn)，不能背離而成為營利組織。最后，積極參與政府決策。政府在進(jìn)行制定有關(guān)社會組織的法律法規(guī)或者進(jìn)行公共決策時(shí)，社會組織要經(jīng)常、及時(shí)地同政府進(jìn)行溝通與對話，化解社會矛盾，及時(shí)準(zhǔn)確地反映不同利益群體的具體要求，對政府決策產(chǎn)生影響，降低政府提供公共服務(wù)的回應(yīng)成本。

結(jié)論

誠然，政府與社會組織某些方面存在不同的意見或分歧，但他們之間有共同的目標(biāo)與宗旨，他們之間的關(guān)系是相互彌補(bǔ)、相互支持的互助合作關(guān)系。政府支持、資助社會組織，社會組織也要為政府分憂，承擔(dān)部分公益事業(yè)；同時(shí)政府監(jiān)督社會組織，社會組織也可以在一定程度上批評和監(jiān)督政府。政府與社會組織間良性互動合作關(guān)系的建立，有其深厚的合作基礎(chǔ)和重要的社會發(fā)展意義。只要牢固樹立公民利益至上理念，為了公民利益摒棄分歧，共同努力，就能最大限度地造福于人民，實(shí)現(xiàn)社會的“善治”目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

1.王名.社會組織概論[M].中國社會出版社，2010

2.高鴻業(yè).西方經(jīng)濟(jì)學(xué)（第四版）[M].中國人民大學(xué)出版社，2007

3.劉燁.論中國官辦社團(tuán)與政府的基層博弈及相關(guān)問題[J].清華大學(xué)管理學(xué)碩士學(xué)位論文，2006.6

4.宋丹丹.合作與互補(bǔ)：非營利組織與政府的良性互動關(guān)系[J].山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008.3

篇4

[關(guān)鍵詞]NGO；多元治理；角色；構(gòu)建

正如在中國二十幾年的改革開放中出現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)這樣重大的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變革一樣，在社會領(lǐng)域里也出現(xiàn)了多元治理這樣的重大變革。作為社會多元治理的重要角色之一，NGO存在的根本價(jià)值在于，其體現(xiàn)和蘊(yùn)含了民主政治思想中“社會至上”[1]的理念要求。但遺憾的是，在我國，NGO的發(fā)展仍然處于啟蒙階段，而且面臨諸多至少是暫時(shí)的錯(cuò)位與缺失，當(dāng)然也因此而蘊(yùn)藏著實(shí)現(xiàn)跨越性發(fā)展的巨大社會空間。進(jìn)入新千年后，世界范圍內(nèi)頻頻爆發(fā)的各類危機(jī)，尤其是公共衛(wèi)生危機(jī)越來越讓人們充分認(rèn)識到，要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會的良性治理，就必須形成主體多元化的公共治理平臺，而構(gòu)建這一平臺的關(guān)鍵，即在于NGO能否在與政府、社會及公民的協(xié)作與互動之間成長為我國社會公共事務(wù)治理的基本主體之一。

一、關(guān)于NGO內(nèi)涵的一般解析

作為一種新的資源配置體制，NGO的價(jià)值在于，當(dāng)政府未能有效地配置社會資源、企業(yè)又因利潤動機(jī)而不愿提供公共物品時(shí)，其彌補(bǔ)了這兩種主要的資源配置體制的不足。在這種意義上，人們把NGO稱為與政府、企業(yè)相平行的“第三部門”（thethirdsector），而當(dāng)今社會正處于一個(gè)政府、市場和NGO“三足鼎立”的時(shí)代。[2]

目前學(xué)界之于NGO的基本涵義尚未達(dá)成一個(gè)普遍認(rèn)同的解釋，但比較趨同的看法是，NGO一般存在四個(gè)顯著特點(diǎn)：一是非政府性，或曰民間性，即這些組織是以民間形式出現(xiàn)的，既不是政府及其附屬機(jī)構(gòu)，也不代表政府或國家立場；二是非營利性，即不以獲取利潤為組織的主要目的和宗旨，不進(jìn)行分紅或利潤分配，而是以提供公益或公共服務(wù)為主要目標(biāo)；三是組織性，或稱自治性，即有正式的組織機(jī)構(gòu)和管理機(jī)制，有成文的章程制度以及固定的組織人員與獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來源；四是志愿性，即參加組織的成員都是自愿而非強(qiáng)制的，因此NGO也稱志愿性組織。②

在活動范圍上，NGO關(guān)注的往往不是個(gè)人利益、組織利益或者國家利益，而是諸如貧民救助、公平、環(huán)保、和平等涉及社會或者人類共同利益的問題。具體而言，NGO不僅能夠通過動員社會的各個(gè)方面的資源參與社會發(fā)展，以彌補(bǔ)政府在社會發(fā)展方面的資金不足，更蘊(yùn)藏了巨大的就業(yè)潛力，而成為維持社會穩(wěn)定的重要因素。此外，NGO在實(shí)現(xiàn)政府與社會的良性溝通方面也發(fā)揮著不可替代的作用。社會越復(fù)雜，政府服務(wù)對公眾需求的反應(yīng)越慢，因此公眾需要NGO來滿足自己的需求并監(jiān)督和影響政府政策的實(shí)施，而政府也可以通過支持NGO來治理和影響公共事務(wù)。另一方面，由于NGO能夠幫助政府?dāng)[脫繁雜的社會事務(wù)，這對于加快政府職能的轉(zhuǎn)變與讓渡，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的公共治理格局，也起到了不可替代的促進(jìn)作用。

二、NGO的優(yōu)勢與作用

政府的力量不可能在任何情況下都是無遠(yuǎn)弗至的。尤其是在一些突發(fā)狀態(tài)下，社會的動蕩性和不可預(yù)知性的加劇往往會導(dǎo)致政府權(quán)力“失靈”的加劇。在這種情況下，NGO的作用將最大限度的張顯出來。雖然它做的似乎只是一些“拾遺補(bǔ)闕”的工作，但對于整個(gè)社會的溝通、整合及治理，往往可以起到四兩撥千斤的作用。可以說，NGO在社會管理機(jī)制中所具有的優(yōu)勢和作用是不可忽視的，它主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，靈活的組織優(yōu)勢。現(xiàn)代政府的決策應(yīng)該是嚴(yán)格依照程序進(jìn)行的，因而在面對非常龐雜繁瑣而且往往無法預(yù)見的社會公共問題時(shí)，政府的反應(yīng)有時(shí)難免比較遲緩，這也成為政府在社會治理中工作效率低下的最主要掣肘。例如：在2003年的SARS危機(jī)中，盡管前期依靠政府的全民動員、統(tǒng)一指揮取得了一定成績，但付出的成本和代價(jià)也是巨大的，從長久來說很難持續(xù)。而NGO因?yàn)闆]有那種復(fù)雜的程序，加之組織結(jié)構(gòu)靈活多樣，所以在面對一些社會問題時(shí)（尤其是突發(fā)性問題）反而能夠很快地做出反應(yīng)，其行為成本較之政府行為也少得多。因此充分鼓勵(lì)和發(fā)揮NGO在社會治理中的作用是政府現(xiàn)代化多元治理模式的重要組成部分。

第二，民間性的角色優(yōu)勢。發(fā)達(dá)的、良性的NGO一般具有比較獨(dú)立的民間性質(zhì)，是一種與公眾在空間上距離較小的社會治理組織，因而總能最先得到公眾的需求信息并做出反應(yīng)或傳達(dá)給政府，這是政府作為社會宏觀治理機(jī)構(gòu)所不具備的優(yōu)勢。此外，由于NGO的行為對于社會中的弱勢群體往往具有很大的傾向性，因而對于政府在公共事務(wù)的治理機(jī)制中是一種必不可少的公平性補(bǔ)充。2003年以來接連發(fā)生的公共衛(wèi)生危機(jī)告訴我們，在任何情況下，只有平等尊重每個(gè)人的權(quán)利，社會整體的公共利益才有保障，否則不僅弱勢群體的利益得不到保障，就連強(qiáng)勢群體的利益也將因此而受到更大的損害。

第三，非政府的思維優(yōu)勢。一般而言，政府處理日常的公共事務(wù)往往具有不可替代的優(yōu)勢，但在面臨諸多非例行的公共事件時(shí)，其長期形成的思維定式和領(lǐng)域限制，必然難以適應(yīng)突發(fā)事件的多樣性和多元化，而出現(xiàn)所謂的“政府常規(guī)部門處理非例行問題的智慧局限”。[3]因此，有必要長期聘請一些研究型NGO作為政府決策的顧問與智囊。這是因?yàn)椋芯啃蚇GO一般在某一專業(yè)領(lǐng)域具有集體專長，其思維邏輯與角度又不像行政部門那樣受到種種既定的“政府”思維慣式的約束和干擾，因而常常能夠在橫向與縱向上提升政府處理公共事務(wù)的廣度和深度，給復(fù)雜的和非例行的社會公共治理帶來新的思維與轉(zhuǎn)機(jī)，使決策出現(xiàn)柳暗花明的氣象。（版權(quán)所有）

第四，“自由人社會”的隱性組織。隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，個(gè)體的自由度和流動性越來越大，社會呈現(xiàn)出非常明顯的“多元化、無組織”的結(jié)構(gòu)特征，那么一旦社會產(chǎn)生某種公共問題甚至危機(jī)，其個(gè)體行為選擇必然具有極大的盲目性、沖動性和無序性。[4]這無疑給社會帶來了巨大的隱患。NGO作為個(gè)人、群體、社會和政府之間多元信息的橋梁，如果能夠獲得充足的發(fā)展空間，必然會成長為治理公共事務(wù)最值得依靠的社會力量和生力軍。[5]因?yàn)橹挥姓@一張網(wǎng)是不足以顧及到社會的每一個(gè)角落的，而只要NGO足夠發(fā)達(dá)，絕大多數(shù)“自由人”就能夠在其中找到自己的“組織”，NGO也就可以通過一定的路徑對他們實(shí)施有效的“管理”，并實(shí)現(xiàn)及時(shí)的溝通。這樣，整個(gè)社會就會形成若干個(gè)有序的“隱性組織”，這對于政府的公共治理無疑是一種必不可少的支持與協(xié)助。反之，如果沒有NGO的管理和溝通，社會的若干主體將會呈現(xiàn)出彼此“隔離”、互相阻礙的“斷裂”狀態(tài)。

第五，危機(jī)治理的重要角色。在現(xiàn)代社會，各種突發(fā)事件、危機(jī)事件層出不窮，而且呈現(xiàn)出日益密集和多元化的特征。要想快速、有效的應(yīng)對公共危機(jī)，就必須建立以政府為中心的分權(quán)性危機(jī)管理體制。同時(shí)，公民對公共政策回應(yīng)性與參與性需求的提高，也必然要求政府管理從等級控制向參與協(xié)作轉(zhuǎn)變，即從集權(quán)式單一中心治理模式向分權(quán)式多中心治理模式轉(zhuǎn)變。這就要求我們重新反思在公共事務(wù)，尤其是突發(fā)性公共事件中的政府角色。事實(shí)上，要建立健全的市民社會，就必須充分發(fā)動社會的力量，在任何情況下，無論是常態(tài)還是突發(fā)事件中，政府、社會組織、公眾個(gè)體三者都應(yīng)該有序的各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣才能保證危機(jī)管理機(jī)制的快速反應(yīng)與權(quán)責(zé)明確。而目前在我國，發(fā)動社會力量的最好途徑無疑是大力支持NGO的發(fā)展。

三、我國NGO的角色錯(cuò)位

目標(biāo)的明確并不意味著實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的坦途，從認(rèn)識到實(shí)踐總是存在著一定的距離。盡管NGO的潛在作用和社會效應(yīng)正引起越來越多的關(guān)注與探討，但總體上，我國NGO的發(fā)展在還處于啟蒙狀態(tài)，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)與角色轉(zhuǎn)變正面臨著制度與觀念、內(nèi)部與外部的多重困境：

其一，對NGO管理途徑的失范。法治社會要求一切組織的行為與活動都必須是有法可依。NGO的存在與發(fā)展同樣需要寬松的發(fā)展空間和嚴(yán)格的制度約束。然而我國的事實(shí)情況卻是，政府關(guān)于NGO治理對策的相對錯(cuò)位以及由此導(dǎo)致了NGO的發(fā)展困境。目前，中國NGO注冊的一個(gè)很重要的條件就是，前來登記的NGO必須有一個(gè)政府的業(yè)務(wù)主管單位為其向民政部門擔(dān)保，而大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)由于害怕承擔(dān)責(zé)任而不愿意做擔(dān)保，結(jié)果很多NGO被迫選擇工商注冊的形式，甚至一些NGO根本就沒有法律注冊。最典型的例子是，目前在我國社會問題治理中貢獻(xiàn)頗為突出的草根NGO（即完全自發(fā)獨(dú)立的民間組織），如果依據(jù)相關(guān)法規(guī)還只能納入“非法組織”的行列。[6]可見，這種“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”并未給NGO的發(fā)展和政府帶來好處，反而造成了大量隱性狀態(tài)和“非法狀態(tài)”的NGO的存在。《財(cái)經(jīng)》雜志就曾披露：“中國不登記的NGO數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于注冊了的NGO”，這對于政府的公共事務(wù)治理能力所產(chǎn)生的消極作用是不言自明的。然而，盡管NGO的注冊難上加難，但一個(gè)NGO一旦登記成立，政府便任其“自生自滅”了。除了統(tǒng)一的“年檢”之外，對NGO的組織建設(shè)和制度發(fā)展，幾乎沒有任何必要的社會評估機(jī)制和督導(dǎo)機(jī)制，在現(xiàn)行的法規(guī)和政策上也沒有具體明確的要求。這使得整個(gè)NGO體系內(nèi)部良莠皆存，實(shí)際上不利于公益組織的發(fā)展。

其二，NGO自身的制度缺失。在我國，很多從政府分離出來的NGO缺乏在市場經(jīng)濟(jì)中獨(dú)立運(yùn)作的能力，而一些新成立的NGO又缺乏完善的組織和制度。它們?nèi)狈Ξa(chǎn)出質(zhì)量與數(shù)量的評估機(jī)制。這主要是由于：一方面，NGO的服務(wù)性產(chǎn)出往往與公共部門相似，既不像商業(yè)產(chǎn)品一樣看得見摸得著，又與最終社會效果之間存在時(shí)間上的滯后性。同時(shí)，NGO所提供的服務(wù)往往又具有間接性，即服務(wù)的購買者往往不是最終的消費(fèi)者，如家長很難判斷幼兒園的服務(wù)質(zhì)量，因?yàn)樗麄兡暧谉o知的孩子才是服務(wù)的直接對象。簡言之，產(chǎn)出的無形性、滯后性和服務(wù)的間接性導(dǎo)致相關(guān)信息獲取的困難，因而無法對其數(shù)量尤其是品質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確的評估，其結(jié)果必然是難以對自身進(jìn)行有效和及時(shí)的管理與改革。另一方面，NGO內(nèi)部存在監(jiān)督主體缺位的現(xiàn)象。NGO應(yīng)具備多樣化的監(jiān)督主體，其中捐助者和服務(wù)對象無疑是最重要的監(jiān)督角色。目前捐助者的監(jiān)督面臨的主要問題是動力不足和監(jiān)督主體缺失：即小額捐助者缺乏監(jiān)督的動力，大額度捐助者則往往忙于己務(wù)而無暇顧及，還有的捐助以遺囑的形式出現(xiàn)，存在著監(jiān)督主體“自然缺失”等情況。此外，由于NGO的服務(wù)對象作為弱勢群體所處的不平等地位，其不僅在信息獲取和處理等方面存在能力的缺陷，監(jiān)督作用更加難以有效發(fā)揮。

其三，NGO組織獨(dú)立性的缺乏。理論上，NGO在決策和活動方面都應(yīng)是自主的，但實(shí)際上在我國，這種自主性往往是非常有限的。我國大部分NGO都陷于一種尷尬境地：一方面，嚴(yán)重缺乏資金、人才，因而無法實(shí)現(xiàn)自治；另一方面，這種資源的匱乏又與其籌款、組織、活動能力等局限形成惡性循環(huán)。而這些從根本上來說，是與我國NGO的獨(dú)立性不足密切相關(guān)的。中國有相當(dāng)一部分NGO是通過獲取自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，它們或者是由各級黨政機(jī)構(gòu)直接創(chuàng)辦的，或者本身就是從黨政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變過來的，有些則是由原黨政官員及與黨政關(guān)系密切的知名人士創(chuàng)辦的。這些組織不僅在資金來源上主要依靠各級政府提供的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，而且其負(fù)責(zé)人也多為政府的前任官員。因此，它在觀念、組織職能、活動方式、管理體制等各個(gè)方面，都嚴(yán)重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，變相地行使著政府的職能。

其四，社會自治觀念的薄弱。在中國，NGO是一個(gè)外來事物。西方NGO的發(fā)展有著深厚的文化積淀，包括與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公民意識、觀念和精神等，而在中國則缺少相似的文化背景。同時(shí)，在社會轉(zhuǎn)型過程中，舊的社會價(jià)值體系和道德倫理觀念受到巨大沖擊，社會中原有的公益觀念也變得模糊，這使得NGO發(fā)展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會公信嚴(yán)重不足。這種觀念上的阻礙是無形的，卻往往是最根本和最難以逾越的。一方面，政府對于NGO的作用沒有完全認(rèn)識到，從而不敢大刀闊斧的進(jìn)行改革；另一方面，社會對NGO缺乏信任。這一切都成為我國NGO發(fā)展中的無形的障礙。

四、我國NGO發(fā)展路徑的構(gòu)建

困境總是蘊(yùn)藏著實(shí)現(xiàn)跨越性發(fā)展的機(jī)遇。作為市場經(jīng)濟(jì)之后中國的又一輪重大改革，多元治理模式的構(gòu)建理應(yīng)最大限度的吸取市場經(jīng)濟(jì)改革的經(jīng)驗(yàn)與成就。在NGO發(fā)展的問題上，既不可忽視其自身?xiàng)l件，過分地干預(yù)與管制；也不可對其發(fā)展過程中出現(xiàn)的錯(cuò)位與缺失聽之任之。為NGO的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)有利環(huán)境，是政府、公民、社會、企業(yè)及NGO自身共同的責(zé)任。雖然環(huán)境的某些方面可能更屬于某一類機(jī)構(gòu)的范圍，但只有大家的共同努力才能創(chuàng)造一個(gè)真正的整體系統(tǒng)。③具體而言，目前我國NGO發(fā)展路徑的構(gòu)建應(yīng)包括以下幾個(gè)要點(diǎn)：

一是健全NGO的內(nèi)部管理機(jī)制。良好的愿望不能夠代替領(lǐng)導(dǎo)和管理，也不能必然的推出最終的結(jié)果和效績。要想提高NGO的機(jī)構(gòu)和人員能力，必須從營利性組織中借鑒現(xiàn)代化的管理思想和方法。目前，中國NGO亟需健全的內(nèi)部管理制度包括：加強(qiáng)NGO內(nèi)部成員編制的規(guī)范化，尤其是實(shí)現(xiàn)與事業(yè)編制和行政機(jī)關(guān)編制相分離，加緊制定NGO成員在職稱、工資、福利、戶口、檔案管理等方面的配套政策；建設(shè)NGO的社會保障體系，在成員醫(yī)療、退休養(yǎng)老、失業(yè)等方面制定相應(yīng)的統(tǒng)一的保障標(biāo)準(zhǔn)；建立NGO獨(dú)立的財(cái)務(wù)制度，政府、事業(yè)單位、企業(yè)的財(cái)務(wù)制度均不完全適用于NGO，建立獨(dú)立財(cái)會體制是NGO實(shí)現(xiàn)其持續(xù)良性發(fā)展的前提。

此外，健全的管理機(jī)制在制度之外還應(yīng)必然的包括對評估機(jī)制的構(gòu)建。在這方面，2002年開始引入中國的NGO機(jī)構(gòu)自我評估項(xiàng)目（OCA）即為我國NGO內(nèi)部評估機(jī)制的構(gòu)建踏出了可貴的第一步。目前我國NGO評估機(jī)制的構(gòu)建仍主要以學(xué)習(xí)西方社會的先進(jìn)理念和成形模式為主，但在此過程中必須要采取積極、謹(jǐn)慎的態(tài)度，密切結(jié)合中國NGO的實(shí)際情況，使之成為適合中國NGO發(fā)展現(xiàn)狀的、中國特色的機(jī)構(gòu)自我評估工具。

二是優(yōu)化NGO的資源配置。NGO的發(fā)展在很大程度上依賴于它所能獲得的資源，因此，資源配置機(jī)制對于NGO業(yè)務(wù)的開展異常重要。在資源配置機(jī)制中，政府、公民和企業(yè)是三個(gè)最基本的要素。

為了支持NGO的發(fā)展，政府應(yīng)通過減免稅政策對NGO進(jìn)行扶持。盡管從20世紀(jì)90年代起，國家頒布了一些關(guān)于NGO稅收優(yōu)惠的政策法規(guī)，但可以認(rèn)為，我國尚沒有形成一套系統(tǒng)、可行的對NGO的稅收激勵(lì)機(jī)制。目前亟需健全：擴(kuò)大優(yōu)惠稅種，不僅包括所得稅，更應(yīng)將公益捐贈非常重要的遺產(chǎn)稅等包括其中；擴(kuò)大稅收優(yōu)惠對象，將存在于各個(gè)領(lǐng)域的NGO作為一個(gè)系統(tǒng)全部納入法規(guī)體系；重點(diǎn)解決由于NGO票據(jù)制度的不配套而引起的國家現(xiàn)存稅收優(yōu)惠法規(guī)難以操作的問題；實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠制度在各地、各個(gè)部門的規(guī)范和統(tǒng)一配套。應(yīng)該說，對NGO的稅收政策及國家整體稅收機(jī)制的健全和統(tǒng)一，是促進(jìn)NGO及社會公益事業(yè)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵性問題。

公民個(gè)人既可以志愿者和組織者的身份參與NGO的活動，也可以捐贈資金和實(shí)物幫助NGO，即我們通常說的“有錢出錢，有力出力”。公益捐贈是NGO的一個(gè)重要資金來源，其意義不僅在于提供資金本身，更在于社會參與機(jī)制和NGO宗旨、特性的體現(xiàn)。另外，企業(yè)的資助也是NGO不可缺少的資源。NGO可以通過宣傳、游說和動員有一定社會責(zé)任感的企業(yè)家以各種方式支持自身的活動，也可以通過聯(lián)合舉辦活動獲得企業(yè)的支持，同時(shí)又能使企業(yè)得以回饋社會，或者提升企業(yè)的知名度。

三是加強(qiáng)NGO的公信建設(shè)。公信度，是指社會對組織的認(rèn)可和信任程度。要募集資金和吸引志愿者的積極參與，NGO就必須樹立良好的社會公信度，而目前導(dǎo)致我國NGO資金不足、人才匱乏的主要原因之一，即在于我國NGO的社會公信度不足。通常，NGO公信度的建設(shè)需要從兩個(gè)方面入手：其一是完善NGO內(nèi)部的自律機(jī)制。這首先有賴于NGO對其使命的明確與堅(jiān)持，即組織的成立是基于成員共同的信念或理想，而不是為了追求個(gè)人的名利；其次有賴于組織建立一個(gè)完善的治理結(jié)構(gòu)，通過健全理事會制度、民主機(jī)制、參與機(jī)制，從制度上確保組織的自律。其二是完善NGO外部的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)務(wù)之急是建立和規(guī)范包括獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)、公正客觀的媒體監(jiān)督態(tài)度、暢通的公眾監(jiān)督渠道和實(shí)效性的政府監(jiān)督在內(nèi)的一整套外部監(jiān)督體系，以便幫助NGO盡快樹立廣泛、牢固的社會公信度。[7]

四是實(shí)現(xiàn)政府對NGO的規(guī)范化管理。縱觀世界各國政府對NGO的態(tài)度及其法規(guī)政策體系，一個(gè)共同的趨勢，是從重視“入口”管理逐步轉(zhuǎn)向重視“過程”管理，從“靜態(tài)”管理逐步轉(zhuǎn)向“動態(tài)”管理，從“單一”管理逐步轉(zhuǎn)向“分類”管理，在簡化和放松對NGO登記注冊時(shí)的必要手續(xù)的同時(shí)，加強(qiáng)對其組織運(yùn)作的動態(tài)過程和在各個(gè)領(lǐng)域的活動予以引導(dǎo)與規(guī)范。這理應(yīng)成為我國政府對NGO實(shí)現(xiàn)法制化和規(guī)范化管理的進(jìn)路方向。一方面，撤消嚴(yán)格而繁瑣的審批手續(xù)，實(shí)行便捷的申請登記制度。這即有利于各NGO組織取得合法地位，也有利于將其納入到法治化的軌道。只要各種NGO從事的是遵紀(jì)守法、積極向上的活動，就應(yīng)對其的成立、存續(xù)、發(fā)展給予支持和保護(hù)。另一方面，有關(guān)立法應(yīng)對我國NGO的性質(zhì)、地位、職能、行為準(zhǔn)則以及活動的范圍做出規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行類別細(xì)化的管理與扶持政策。目前看來，扶貧開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、法律援助、社會福利、社區(qū)建設(shè)和行業(yè)互助應(yīng)當(dāng)成為我國社會轉(zhuǎn)型時(shí)期優(yōu)先發(fā)展的六個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。此外，政府還應(yīng)設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)或授權(quán)特定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對NGO的管理。從我國政府體制現(xiàn)狀來看，以民政部門較為適宜。此外，政府的其他有關(guān)部門，如環(huán)境保護(hù)部門、計(jì)劃生育部門、衛(wèi)生保健部門、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部門等都應(yīng)著手加強(qiáng)與NGO的聯(lián)系與合作。

五是培育真正意義上的公民意識。公民意識的涵義相當(dāng)廣泛，但其精要不外幾點(diǎn)：人權(quán)與公民權(quán)意識、民主意識、法治意識、意識、納稅人意識，等等。[8]國民普遍具有公民意識是社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志之一。只有當(dāng)廣大人民具備了完整的公民意識和公民性格，NGO作為社會治理的主體才能真正的成熟與構(gòu)建起來。因此，加強(qiáng)我國社會公民意識的培育和教育，改變傳統(tǒng)的政治文化，將“老百姓意識”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮褚庾R”，實(shí)現(xiàn)人自身的現(xiàn)代化，對于我國NGO的發(fā)展是非常重要的。

日益復(fù)雜的全球化背景，與現(xiàn)代化國家越來越明顯的多元化的“自由人社會”的特征，共同構(gòu)成了公共問題和危機(jī)發(fā)生的頻繁性和復(fù)雜性的潛在因素。發(fā)達(dá)的NGO所具有的快速、穩(wěn)定的社會信息溝通能力和力量整合優(yōu)勢必然成為公共治理模式中至關(guān)重要的一個(gè)角色和主體。需要指出的是，建設(shè)以NGO為主體的社會管理體系是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，絕非幾項(xiàng)制度、幾點(diǎn)措施或幾個(gè)部門就可以詮釋和涵蓋的。但面對市場經(jīng)濟(jì)、多元治理的必然趨勢，逐步構(gòu)建和完善相關(guān)NGO的法律體系已經(jīng)提上日程。

注釋：

①NGO是英文Non-GovernmentalOrganization的縮寫，直譯為“非政府組織”，類似的用語還包括：非營利組織（Non-ProfitOrganization，縮寫為NPO）、公民社會組織（CivilSocietyOrganization，縮寫為CSO）、第三部門（ThirdSector）等，國內(nèi)官方通常將其表述為“民間組織”，本文不對這些詞匯作深入探討和區(qū)分，統(tǒng)一用NGO表示。

②美國約翰霍普金斯大學(xué)萊斯特·薩拉蒙教授在其早期研究中，對NGO的界定除上述4種特征外還有“非宗教性”的限制，但后來特意去掉了這個(gè)條件，擴(kuò)大了NGO的范圍。

③美國獨(dú)立部門資深副總裁彼得·斯拉茨認(rèn)為，一個(gè)有利于NGO發(fā)展的環(huán)境應(yīng)該包括：明晰的法律框架；有利的稅收待遇；均衡的調(diào)節(jié)系統(tǒng)；適用于NGO有效治理和運(yùn)作的規(guī)范；足夠的資源。參見中國青少年發(fā)展基金會編.處在十字路口的中國社團(tuán)[M].天津：人民出版社，2001.92—106.

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