機關事業單位調整工資方案范文

導語：如何才能寫好一篇機關事業單位調整工資方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：機關事業單位；養老保險制度；改革；河北

一、河北省機關事業單位養老保險制度改革內容

（一）新制度實行的時間、實施的人群及繳費比例。河北省機關事業單位養老保險新制度自2014年10月1日起實施，新制度實施的范圍包含按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、失業單位及其編制內的工作人員。機關事業單位養老保險新制度的繳費由單位和個人共同負擔，單位繳納基本養老保險費的比例為本單位繳費工資基數的20%，個人繳納基本養老保險費的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。以鹿泉區為例，機關事業單位養老保險新制度實行中堅持“嚴格把關、穩步推進”的原則，符合一個，登記一個。所有符合參保登記條件機關事業單位已全部納入新制度繳費，截至2018年5月，共計完成476家單位的參保登記工作，涉及在職人員9，702人，退休職工3，966人。

（二）基本養老保險個人繳費基數的確定。以鹿泉區為例，機關單位（含參公單位）工作人員的繳費工資基數包括：本人上年度工資收入中的基本工資、國家統一的津貼補貼、規范后的津貼補貼、年終一次性獎金。事業單位工作人員的個人繳費工資基數包括：本人上年度工資收入中的基本工資、國家統一的津貼補貼、績效工資。個人繳費工資基數超過河北省上年度在崗職工平均工資300%以上部分，不計入個人繳費基數；低于河北省上年度在崗職工平均工資60%的，按在崗職工平均工資的60%計算個人繳費工資基數。目前，鹿泉區個人繳費基數沒有超過河北省上年度在崗職工平均工資300%的，部分病休人員工資低于河北省上年度在崗職工平均工資60%，已按河北省在崗職工平均工資的60%計算個人繳費工資基數。

（三）“老人”、“中人”、“新人”人群的確定。根據我國機關事業單位養老保險制度的改革方案，在養老保險改革啟動時已退休的稱之為“老人”，“老人”不再改變待遇享受辦法；在改革啟動前（2014年10月1日）參加工作改革啟動后退休的稱之為“中人”，按改革后的新制度規定繳費并計發待遇；在改革后參加工作的稱之為“新人”，完全按照新制度來執行。這種“老人老辦法、新人新辦法、中人過渡辦法”是我國機關事業單位養老保險順利實施的保障。以鹿泉區為例，目前共有1，200名退休“中人”。本次改革遵循改革前與改革后待遇水平相銜接的原則。立足增量改革，實現平穩過渡。對改革前已經退休的人員，保持現有的待遇并參加今后的調待調整；對改革后參加工作的人員，通過建立新機制，實現待遇的合理銜接；對改革前參加工作、改革后退休的“中人”實行過渡性措施，保持待遇水平不降低，設立10年過渡期，過渡期內實行新老待遇計發辦法對比，保低限高。參保人員達到退休年齡、繳費年限（含視同繳費年限）累計滿15年及以上，辦理退休手續后，按月領取基本養老金。

（四）職業年金的建立。隨著機關事業單位養老保險制度的改革，職業年金相關的制度及配套文件紛紛出臺，職業年金的建立使得機關事業單位的養老保險改革得以繼續推進。通過職業年金的建立，解決改革前后養老金待遇水平差距的問題。鹿泉區在實施基本養老保險制度的基礎上，建立了職業年金制度。職業年金繳納基數與機關事業單位基本養老保險繳費基數一致，單位按8%繳納，個人按4%繳納。職業年金的經辦管理工作由社會保險經辦機構負責。工作人員達到國家規定的退休條件并辦理退休手續后，可按月領取職業年金待遇。

二、河北省機關事業單位養老保險制度改革困境

（一）機關事業單位養老保險制度還需完善。隨著《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》的頒布與落實，以及河北省一系列相關制度的出臺，河北省機關事業單位養老保險建立了與企業職工養老保險相一致的制度，實現了養老保險的并軌。但在實際的政策實施過程中，由于地區間的差異、機關事業單位與企業單位本質上的差異，導致養老保險制度也存在差異性。例如，政策對于改革前原機關事業單位試點期間欠繳的養老保險費作出了處理意見，但是對于改革前由企業轉入機關事業單位的人員，在企業工作期間的中斷繳費問題未做出明確說明。

（二）“中人”養老金待遇方面還需落實。在進行機關事業單位改革中，“中人”這一群體因待遇水平可能會下降的問題對改革有所抵抗，但隨著政策的宣傳和改革的推進，“中人”人群逐步進行了思想上的轉變，積極參與到機關事業單位養老保險改革當中來。但因河北省機關事業單位養老保險制度改革實施準備期（2014年10月1日至實際開展機關事業單位工作人員養老保險核心業務結算月之前這一段時期）基金清算工作尚未全部完成，省養老保險信息系統尚未開發補繳模塊，現補繳工作以及退休“中人”的待遇重新核定工作尚未開展。

（三）職業年金制度的完善與運營。截至目前，全國已有4個省出臺了職業年金實施意見（山東、福建、新疆和河北），并有13個省已經完成了基金清算工作，河北省排名靠后。目前，機關事業單位職業年金已經明確了覆蓋范圍和職業年金的籌資方式，并初步建立了職業年金的轉移接續機制。但從實施情況來看，職業年金在制度和運營方面仍需進一步完善。例如，職業年金的建立主要是為彌補機關事業單位人員的養老金待遇，但由于職業年金本身與企業年金的差異，導致目前的職業年金制度有可能導致新的不公平；在機關事業單位工作人員轉進、轉出時，職業年金的續接辦法欠具體，流動性有待加強；職業年金制度在稅收政策方面政策不太完善，缺乏激勵機制。

三、河北省機關事業單位養老保險制度改革展望

（一）探索機關事業單位人力資源管理新模式，注重政策上的公平。統一機關事業單位與企業基本養老保險是邁向制度公平的重要一步，但這種公平不僅僅是形式上的公平，更重要的是兩者實質上的公平。一方面編制管理本身已不適應當前機關事業單位的人力資源管理需要，因此將養老保險制度改革附加在編制之上顯然不合理；另一方面目前城鎮職工基本養老保險和城鄉居民養老保險在籌資方式、保障水平方面差距較大，那政府就成為最后的財政兜底，因此探索建立職業年金可以減輕政府財政壓力，化解轉制成本。

（二）實現“中人”待遇的平穩過渡。河北省為解決大齡“中人”的待遇問題，全省已連續兩年（2016～2017年）為機關事業單位與企業退休人員同步調整養老金。河北省要盡快開展“中人”養老金的補繳工作以及退休“中人”的待遇重新核定工作，對所需資金進行分析測算，確保籌措資金的到位。同時，也要注意社保基金的風險防控，完善、建立健全風險防控管理制度，保證“中人”待遇的平穩過渡。

篇2

關鍵詞：公職人員，退休，養老保險制度改革

改革開放以來，我國社會保險制度有了迅速的發展，在1997年正式建立起了企業養老保險制度。但時至今日，國家機關和事業單位的養老保險還延續計劃經濟時期的模式，具體表現為：公職人員的現行養老保險制度仍維持不變；全部由財政供款的事業單位，仍維持現行養老保險制度；已改制為企業的，執行現行企業職工基本養老保險制度，并保持已退休人員基本養老金水平不變；由財政部分供款的事業單位的養老保險，在調查研究和試點的基礎上另行制定。這種由國家財政全權負責的養老方式不但不利于整個社會保險制度的建立，還會影響到人員之間的自由流動，并加劇國家財政困難。故建立相應的公職人員養老保險制度是整個社會的迫切要求。本文通過對中外公職人員的養老保險制度的比較，對我國公職人員的養老保險制度改革提出建議。

一、我國公職人員養老保險情況

(一)公職人員的界定

從法律角度講，我國公務員與我國的國家于部已不是同一口徑，“各級國家行政機關中(除工勤人員)的工作人員”以外的傳統國家干部稱為事業單位人員，諸如各種教育、科研、衛生人員和軍人都未包括在公務員范圍內。政府公務員與其他干部在基本崗位、職務系列和各方面待遇上，均有法律規定的區別，這種情況使公務員和其他事業單位人員在養老保險立法與管理上有了自己的獨特性又有交叉性。故在本文中，將公職人員的概念定義為實行幾乎相同養老保險制度的國家機關及相關事業單位的工作人員，即公務員(含參照國家公務員制度管理的事業單位工作人員)和由國家財政全額供款的事業單位的工作人員。

(二)我國公職人員養老保險基本情況

1.公職人員養老保險現狀

(1)現行的退休規定

國家公務員的退休條件規定為：①男年滿60周歲，女年滿55周歲，或者喪失工作能力的，凡符合條件之一者應當退休；②男年滿55周歲，女年滿50周歲，且工作年限滿20年的，經批準可以提前退休；③工作年限滿30年，本人提出要求，經批準可以提前退休。

事業單位工作人員的退休條件規定為：①男年滿60周歲，女干部年滿55周歲、女工人年滿50周歲、工作年限滿10年的應當退休；②男年滿50周歲、女年滿45周歲、工作年限滿10年，經醫院證明完全喪失工作能力的，可以提前退休；③因工致殘，經過醫院證明完全喪失工作能力的，可以退休。

此外，對高級公務員的退休年齡還有一些補充規定：一是對擔任省長、部長職務的，不分男女均規定為65周歲，二是對擔任副省長、副部長和正副司局長及相當職務的不分男女均規定為60周歲；三是對少數高級專家，經過主管機關批準，可以適當延長退休年齡。其中，副教授及相當這一職稱的最長不超過65周歲，教授及相當這一職稱的最長不超過70周歲。此外，對學術上造詣高深，在國內外有重大影響的杰出高級專家，可以暫緩退休。

(2)公職人員養老保險享受的條件和待遇

國家公務員退休后，其基礎工資和工齡工資按本人原標準的全額計發，職務工資和級別工資兩項之和按規定比例計發，工作年限滿35年的按88%計發，工作年滿30年不滿35年的按82%計發，工作年滿20年不滿30年的按75%計發，其中工作年滿10年不滿20年的按60%計發，工作年限不滿10年的按40%計發。

事業單位工作人員退休后，按本人職務工資和津貼之和的一定比例計發，其中工作年限滿35年的按90%計發，工作年限滿30年不滿35年的按85%計發，工作年限滿20年不滿30年的按80%計發，工作年限滿10年不滿20年的按70%計發。

2.現行制度的主要問題

這一制度的主要特征：(1)經費完全來源于財政，每年根據支付退休費的實際需要直接由國家財政預算列支。(2)待遇與工作年限掛鉤，以退休時工資為基數，按一定比例計發，并隨在職人員一起調整。(3)退休干部由原單位管理。

這一制度的主要弊病：(1)沒有基金積累。養老金由財政預算支出，與每年財政預算支出的分配比例有直接關聯，若增加退休費用，勢必減少國家對其他方面的投入。特別是在退休人員逐年增多、養老金費用劇增的情況下，沒有積累，實報實銷，其對財政支出的掣肘作用是顯而易見的，從而也直接影響國民經濟持續穩定的發展。(2)待遇給付不盡合理。養老金以退休時的工資為基礎，而這種“點”工資并不能合理體現實際貢獻，而且容易出現突擊提級、長工資等弊端。退休待遇隨在職人員一起調整，缺乏合適退休人員自身特點的科學正常的調節機制，沒有解決退休金增長與社會經濟水平相協調的問題。(3)缺乏自我保障意識。養老金由國家統包，助長了依靠國家養老的思想，只會造成“國家支付費用增多——人們的待遇要求愈高——財政負擔愈重”的惡性循環。(4)影響機關行政效率。機關、事業單位退休人員由本單位管理，每個單位都需配備專人專門從事退休管理工作，機構、人員和設備無法發揮其最佳效益。有的單位在職人員與離退休干部人數之比已達1：1，管理繁雜的退休人員隊伍，必然牽扯精力，也無益于退休人員的妥善管理。(5)影響各類人員之間的合理流動。由于機關事業單位職工與企業職工養老保險制度分設，造成機關事業單位退休人員的待遇水平與企業退休人員的待遇水平難以銜接。在中國，國有企業職工遠比美國、日本等市場經濟國家國有企業的職工多，同時國有企業職工，特別是企業中高級管理人員同機關事業單位的人員相互流動較多，更有必要建立覆蓋城鎮所有職工的基本養老保險制度，防止機關事業單位只有人員的流進，而沒有人員流出的問題。(6)各類事業單位養老保險支付壓力大。由于各類事業單位是獨立的法人主體，在國家撥付的不同等級、數額的事業經費的基礎上，自行解決養老保險問題。但多數事業機關的國家事業費基本不增長，有些還大幅削減，而離退休人員的數量卻在不斷增長。因此，多數事業單位只能將服務性收入的一部分用于解決離退休人員的養老問題。這種以單位為基礎的養老保險方式，對事業單位經濟壓力很大，干部職工所承擔的風險則更大。特別是在改革進程中，政府機構合并撤銷，政府公務員的下崗分流將對這部分公職人員產生沖擊。

二、外國公職人員養老保險制度概況

(一)幾個典型國家公職人員養老保險的享受條件和待遇

1.瑞士：公職人員的養老金由退休金、退休補貼、遺屬補助金三大部分構成。享受條件是以工齡、職級為依據：(1)一般公務員退休后每年可領取原工資40%—60%的退休金；(2)退休補貼依據公務員的工作時間長短領取不同標準的補貼額。補貼額從每年加發1／12年薪額至1／5年薪額不等；(3)一定數額的遺屬補貼。

2.英國：公職人員的退休金結構由三部分組成：(1)退休年金包括準退休年金，以最后一年工資×1／80×工齡計算；(2)一次性退休金補助，相當于上述年金的三倍；(3)其他優惠福利。領取條件是工作年限及年齡。

3.日本：公職人員的退休待遇優厚，主要體現在兩方面：一是本人繳納的養老保險少于雇主繳費。本人繳納的保險費為本人工資的5.15%，而所在單位為雇員繳納公務員工資總額的7.1%，國家負擔管理費的全部和15%的保險金補貼。二是為穩定公職人員隊伍，日本公務員退休后，除退休年金外，國家還向退休者發放一次性退休補貼，所需費用全部由政府負擔，達到25年工齡可領取長期性退休補貼，補貼數額每年最高可達退休前最后月薪的257.5%。為使公職人員及時退休，防止公務員隊伍老化，服務年限超過30年的補貼比例又下降下來。

(二)公職人員養老金的籌集模式

在養老金具體籌集模式方面，有統籌基金部分積累制、個人帳戶完全積累制或財政現收現付制多種形式。在養老保險費用來源上，有的是國家(單位)和個人共同負擔，有的則是由國家(單位)統包，個人不繳納養老保險費。(1)由政府全部負擔。如德國公務員的養老金籌集依據德國《官員供養法》，其費用全部由政府負擔，列入財政預算。瑞典公務員除享受全民都統一享受的國民養老金計劃的有關待遇外，還有專門的公務員退休金計劃，凡達到65歲，工齡滿30年都可在退休時領取全部退休金，退休金的經費全部來源于政府撥款。(2)由雇主、雇員、國家共同負擔。如美國公務員退休制度是由1920年建立的公務員退休制度和1983年新建立的《聯邦公務員退休制度》構成。1920年的制度規定，費用來源是由用人單位和公務員本人各自籌集，各自繳納資金的50%；1983年《聯邦公務員退休制度》規定，經費來源是雇主和雇員分別按個人工資和工資總額的6%納稅。除上述兩種制度外，美國政府在《聯邦公務員退休制度》中還為公務員建立了個人帳戶儲蓄計劃。公務員按最高不超過工資10%的比例儲蓄，政府按一定比例為公務員個人儲蓄賬戶提供補貼，最高補貼到5%。奧地利公務員養老保險制度的資金來源為公務員繳納和政府財政補貼兩部分，公務員一般繳納工資額的10.25%，其余部分則由政府財政負擔。

(三)上述幾國養老保險存在的主要問題

1.由于就業模式的變化，上述幾國傳統的公職人員終身雇傭制近些年被靈活的雇傭方式代替，不同的雇傭方式要求在養老保險方面也要有所區別，從而傳統的公職人員養老金制度面臨著適應新情況的改革任務。

2.國外公職人員養老金籌集也同樣面臨財政危機。雖然上述幾國屬于富裕的發達國家，但由于近年來養老金支付水平不斷提高以及國內經濟增長緩慢，不少國家面臨財政困難。

3.國外基本養老金制度面臨著制度模式、條件環境等重大變革，這些變革對原有養老保險制度的正常運行產生了影響和沖擊，引發公職人員養老金保險制度實行必要的改革[3]83。

(四)中外公職人員養老保險情況比較

1.在養老金的籌集支付上，世界各國都是政府承擔主要責任，個人承擔小部分責任甚至不承擔責任，故各國政府都面臨著養老金財政支付困難的問題，相繼通過降低替代率和延遲退休年齡來降低財政的負擔。

2.在養老金的替代率上，各國都采取與工作年限和退休年齡相關的政策，降低政府負擔的替代率，通過個人的養老計劃，來滿足原來的生活需求。但我國公職人員養老金的替代率處于較高水平，在近幾年達到100%還有增長的趨勢。

3.在退休年齡問題上，世界各國都開始將退休年齡向后推移，而且男女同年齡退休已成為一種趨勢。而我國還在堅持建國之初設立的退休年齡，甚至有很多人還提前退休，有的40多一點就退休在家，增加了退休金的支付時間和財政對養老金的給付數量，造成財政困難的局面。

4.我國社會保障的支出中，公職人員的養老福利保險支出比例過高，不利于社會的公正和穩定。從圖1和圖2可發現：公職人員的退休金占到了總支出的90%，其他保險支出只有10%，而美國在1995年就將此比例控制在45%以下。當今的中國仍需要通過不斷的改革來達到1995年美國當時的比例水平。

三、改革并完善我國公職人員養老保險制度的方向與措施

總體上，國家公務員、事業單位工作人員養老保險方案設計有兩大選擇方式：(1)兩大群體各自單獨設計自己獨立的養老保險方案；(2)在國家基本養老保險制度的基礎上，分別解決公務員、事業單位工作人員各自群體的單獨補充辦法。針對我國現行公職人員養老金制度中存在的問題，并結合國外公職人員養老保險的實施情況，本文提出以下改革并完善我國公職人員養老保險制度的思路。

(一)改革的方向

第一、框架設計必須與全國社會保障體系的大框架相協調。我國社會養老保險改革的目標是向全國統一、規范和完善的獨立于企業、事業之外的社會保障系統發展。由于全國統一的獨立于企業、事業單位之外的社會保障體系的大框架還在探索之中，因此，政府公務員、事業單位工作人員的養老保險的框架設計必須與全國統一的獨立于企業、事業單位之外的社會保障體系相協調。

第二、在籌資方式上，除國家公務員外，建議事業單位基本養老保險亦與企業相同，由國家、用人單位和個人共同負擔。

第三、在制度模式問題上，向企業和全國統一的基本養老保險制度靠攏，也實行社會統籌和個人帳戶相結合的基本模式。

第四、在管理問題上，應向簡化管理機構與管理層次方向發展。在國家基本養老保險上，事業與企業的基本養老金應實行統一核算、統一管理；公務員、事業單位與企業職工的養老金發放，都應全部向社會化、社區服務化方向發展。

(二)對不同類型人員養老保險的補貼辦法

新舊社會養老保險制度轉軌是在政府機構和事業單位改革基礎上進行的。2000年地方政府機構進行大的改革，相當數量的公務員分流到事業單位和企業，而事業單位也進行大的改革，其單位性質和隸屬關系發生了很大變化。政府不可能對3200萬政府機關和事業單位人員的社會養老保險采取相同的補貼政策，只能根據不同類型機構的性質和不同政策定位決定其養老保險的政策。如果我國的社會組織仍然采取兩分法的基本結構，建議適當放寬事業單位參照公務員的范圍，保證公益性事業單位人員的社會保險保障。公職人員養老保險制度在范圍劃分上，應當從實際職責上認真研究，避免簡單按公務員條例的界定范圍確定公職人員的養老保險范圍。

從國外情況看，公務員和公職人員在人員界定上并不完全一致。在養老保險制度上，一些國家享受公職人員養老保險的范圍大于公務員范圍，這樣也有利于公職人員養老保險的管理。可采取兩種辦法：一是將兩者一并劃入公職人員養老保險辦法。二是采用補貼性補助辦法。德國采用了第二種辦法。在德國，對于那些在公共服務機構中工作，但本人又不是公務員、法官或軍人的人員，基本上是參加法定養老保險。所以，這些人員的社會保險屬法定養老保險的范疇。他們養老金的最高額略低于公務員的養老金水平。但在不少情況下，就工作內容來說，公務員與非公務員完成的是相同的工作，采取的是同樣的行動，于是，產生了養老保險應不留差異、趨同一致的需要。為了實現這個目標，德國的各級政府建立了相應的福利機構，設立了補充性養老保險和遺屬福利制度。通過這種形式，起到了類似于企業養老金法中的企業補充保險的作用。

(三)計發方式與過渡銜接辦法

目前企業養老保險制度的養老金計發方式與政府機構、事業單位離退休費計發方式差別較大。如果按照統一的社會養老保險標準計發機關、事業單位養老金，主要問題有兩個：

一是存在新舊制度計發標準的差額問題。如果以現行的企業職工養老保險為標準，統一全社會的養老保險計發標準，那么新制度實施后的機關、事業單位領取基本養老金的數額要低于以前離、退休制度的標準，這種差別不予考慮或處理不當，會引起執行中的困難，影響社會穩定。

二是政府機構、事業單位的現行基本工資收入標準是全國統一的，社會養老保險則按屬地化原則管理，養老金籌集以個人工資為基數計算，計發時按當地社會平均工資為基數計算。由于我國各地區經濟發展差異很大，中央政府分駐各地的公務員如國稅系統、海關系統及各省市的政府公，務員在繳納基本相同的養老保險費后，退休后養老保險待遇會有較大差別。為了鼓勵科技、醫務、教學人員到貧困地區工作，國家曾經有各種鼓勵政策，包括工資地區差別，在實行屬地化的統一社會養老保險制度后，貧困地區的教師、醫務人員、技術人員按個人工資計算的繳費額可能高于(至少相當于)發達地區，而退休收入將低于發達地區，由此產生的政策性影響將可能嚴重阻礙中西部的發展，這些都需要研究解決。

(四)資金籌集方式問題

我國現行養老保險制度已從現收現付體制改革為基金預籌積累的社會統籌與個人帳戶相結合的制度。對新參加工作的職工而言，進行養老金籌集是沒有問題的。目前已經離退休的國家機關和事業單位的職工沒有養老金積累；目前在職、但在實施新制度之前參加工作的老職工在過去的工作年限中也沒有養老金積累，而他們的養老問題必須予以保證。因為按照舊體制下低工資、高福利政策，他們的養老金已經通過“預先扣除”轉化為過去的政府收入凝固在國有資產中，政府則承擔他們的養老保障義務，目前國家財力有限，新舊社會養老保障制度轉換過程中新基金的籌集矛盾十分突出。因此，必須在如下問題上進行決策：(1)對老體制下的事業單位等公職人員養老金隱性負債的總值進行估算，并做出相應的解決方案。建議此部分隱性養老金債務由國家財政單獨籌集，不與改革新出臺的制度混在一起。／2)改革實施后新參加工作的事業單位人員，其籌資按基礎養老金和個人帳戶養老金兩部分籌集。(3)事業單位“中人”的過渡問題。實施改革后“老人”待遇不變，“新人”向企業或公務員制度并軌。而“中人”的平穩過渡辦法可采用過渡性養老金計發系數方法單獨補貼一塊，以不降低事業單位的總體待遇水平。具體辦法可在企業現行1.0-i.4基礎上適當加大系數值，以解決事業單位90%與企業單位80%的待遇差距問題。

(五)養老金水平問題

首先要確定公職人員養老金替代率問題。目前我國企業養老金的替代率在1999年是77.30%，2000年是71.20%，2001年是63.15%，2002年是63.43%，而同期公職人員的養老金從接近100%增加到2002年的106.43%，和企業形成了鮮明的對比。從國際慣例來看，根據專門的統計和測算，退休金總的替代率在70%已經足夠了iql89-190，而基本養老金則在40%左右，剩余部分就通過附加養老金來解決。

篇3

剛才在座的每一位同志都做了很好的發言，這來自于大家精心的準備，更是來自于大家共同的努力。

我們今天的工作會議，比以往又有了創新和突破，上午我們聽了市人力資源研究所所長*作的專題講座，這個報告內容實、信息量大，對我們人事人才工作很有啟發，聽了很有收獲。下午，我們又在這里開個工作總結會，也是人人發言。各位科長對自己科室的下半年工作都做了很好的思考和部署，每一位科室成員也將機關目標管理考核工作和自己的工作相結合，做了深入細致的研究。

今天的會議效果很好，我們要繼續發揚這個優良的傳統，每年兩次工作會議的形式是我們帶頭、帶班、帶隊伍的一個很好的方式，是我們領導班子與大家溝通的一個很好的平臺，也是我們打造一支作風優良的團隊的很好的方法。

總結今天下午大家的發言，有以下幾個特點：

一是準備充分，集思廣益。每一個人都準備得很充分、很扎實，研究得很仔細、很透徹。

二是思想活躍，富于創新。每個人都圍繞目標管理考核工作，確定發言的主題，大家圍繞自己的工作重點提出了很多新觀點、新思想，既務實又具體，體現了開創性和實踐性的統一。

三是突破難點，勇于探索。科長們都總結了上半年工作中遇到的難點，并積極探索下半年如何去突破難點。每位同志的發言也都很深入、很有用，為今天的會議打下了很好的基礎。

今年上半年，局黨組繼續堅持全局的每周五學習制度，抓學習、抓規范、抓紀律，統一全局思想，為做好上半年的工作打下了良好的思想政治基礎。這次會議之所以開得很成功，我們局領導班子帶好頭、帶好班、帶好隊伍是前提和關鍵。

帶頭，領導親自參加了每一次的活動；帶班，領導班子深入到各個分管科室的科務會進行討論；帶隊，每次活動都是全員參與，人人發言，鍛煉了每一個人的能力。這一系列的活動，都體現了黨組帶頭嚴于律己，務實創新的精神。

所以，在這個基礎上，今天的會議開得很成功。

下面，我就20*年上半年的工作回顧、和20*年下半年的重點工作談幾點想法。

一、上半年工作的回顧

今年上半年，我區的人事人才工作按照市委、市政府的要求，以“科教興市”、“人才強市”為切入點，狠抓思想領先、規劃領先兩個環節，在實踐中不斷完善并強化了人才工作由“一家做”向“大家做”、由“體制內”向“體制外”、由“人事管理”向“人才開發”進行拓展的“三個拓展”意識，確保了各項工作目標時間過半、任務過半：

（一）人才工作

1、舉辦人才工作干部培訓班，提升人才工作干部綜合能力。

圍繞人才工作怎樣對接“四個走在前列”，怎樣充分調動各部門的積極性，5月中旬，會同區委組織部舉辦了一期“人才工作干部培訓班”。通過專家授課、參觀學習和分組討論，引導人才工作干部加強現代人力資源理論學習，不斷提升人才工作干部參與、指導、開展人才工作的能力。會上還下發了《*區人才工作信息報送及重大人才工作事項報告制度》文件。

2、深入基層，走訪調研，掌握第一手人才工作資料。

為了進一步貫徹區人才工作會議精神，加大區域內“四大資源”單位走訪與聯系力度，共走訪高校與區域內重點企業30多家，各類企業及服務機構120多家。我們會同區委組織部，對32個人才工作簽約部門進行了督查調研，著重檢查了各個部門《人才新高地建設責任書》中簽定的人才工作重點項目推進落實情況。另外，還配合區委組織部，開展了“加強社會工作人才隊伍建設”專題調研。

3、優化園區人才發展環境，成立“*園區人才服務中心”。

為真正構筑企業與政府、*園區溝通交流的平臺。經過園區與區人才服務中心多次商討的基礎上，成立“*經濟園區人才服務中心”，依托區人才服務中心*分部現有的人員、資源等優勢基礎，配合園區開展人才服務工作。在具體運作上，我們人才中心提出了“七聯動”的運行機制，即資源聯動、工作聯動、服務聯動、育才聯動、“三區”聯動、活動聯動以及愛心聯動，將緊密圍繞園區企業和人才所需，全方位開展人才服務、培訓、交流等活動，竭力促進企業和人才的共同和諧發展。5月底，人才中心在*園區召開了虹橋*園區企業人事總監聯席會。來自園區的神州數碼、北大青島等數十家中外企業人事總監參加了會議，共同就園區企業人才服務工作進行研討。

4、重視領軍人才和創新團隊建設。

今年3月，在區人才工作會議上表彰*區數字產業十大領軍人才、29名第一屆領軍人才后，我們會同區委組織部、區科委、教育局、衛生局和工商聯等部門全方位走訪、慰問領軍人才，共發放領軍人才科研資料費64.5萬元。并及時了解領軍人才在學習、工作和生活中的情況,對領軍人才在工作中遇到的困難和問題，及時給予解決。另外，繼續以引進博士后為抓手，幫助高科技企業加強創新團隊建設。今年，我們在先后為無線通訊等5家企業引進10名博士后的基礎上，根據企業的需求，又幫助睿智通等公司引進了3名博士后，使我區博士后達到13人次。到目前為止，我區的博士后總數仍然列全市博士后創新實踐基地的第一位，得到了企業和市人事局的充分肯定。

5、積極協助國資委為國有企業招聘人才。

為解決國資委下屬國有企業管理和專業技術人才數量短缺、知識結構不合理和年齡偏大等問題，提升企業參與市場競爭的能力，新*、九華、萬宏、上服集團和中山實業分別推出了財務總監、企業管理等32個崗位，共67名各類專業人才，面向社會公開招聘。為協助國資委做好此項招聘工作，區人才服務中心及才俊、許泰和悅才等多家專業人才中介服務機構或獵頭公司積極參與人才招聘工作。5月底，人才中心為九華集團舉辦了人才專場招聘會，招聘會當天就吸引了600余人次前來參加，有200余人與企業達成初步意向。目前，各人才中介服務機構的人才推薦工作已完成，從6月下旬開始，這項工作將進入面試和錄用階段。

6、推動“蓄水池”人才隊伍建設。

根據《*區新一輪人才蓄水池建設實施意見》，20*年，我們以人才派遣的方式，共招錄了130名“蓄水池”人才進機關和事業單位。目前，在這130名“蓄水池”人才中，有11人通過公務員考試被我區錄用為公務員，10名較優秀的人才經考核提前進入事業編制，11人因不適應工作要求或其他原因已解除了合同。從走訪調研情況看，各用人單位對“蓄水池”的做法及“蓄水池”人才都是比較滿意的。今年9月合同期滿前，我們將通過考核，對“蓄水池”工作進行一次總體評估，以便進一步改進工作，完善措施，放大功能，克服以往招人“半小時面試定終身”、能進不能出的弊端。

（二）重點工作

1、貫徹落實《公務員法》，加強公務員管理

一是為優化公務員隊伍結構，加大招考公務員工作的力度。今年上半年，我們根據全區公務員三年內集中退休人員比較多的實際情況，共推出74個崗位進行招錄。這次招錄公務員，是本區有史以來招錄人數最多，也是各區縣招錄人數比較多的一次。通過這次招聘，可以緩解今年公務員缺口比較大的矛盾。在這次招錄工程中，我們牢牢把握了以下幾條原則：一是在數量上重點向街道（鎮）傾斜。共為十個街道（鎮）招錄了28人。二是注重招錄專業相應對口的碩博士研究生，在第一輪錄用57名公務員中，碩博士研究生為24人，占總數的42%。（目前，機關公務員隊伍中的碩博士研究生為133人，占全區1737名公務員總數的7.7%。）三是優先考慮有兩年以上工作經歷的人員。這種對象，為35人，占招錄總數的61%。

二是嚴格按照《公務員法》，做好公務員登記工作。上半年，按照市實施公務員法工作小組的部署和要求，根據《公務員登記實施方案》，協調解決難點問題，順利完成了我區七大類公務員登記工作。

2、改革完善機關目標管理考核工作

按照區委區府的要求，針對原有考核制度中存在的內容不夠量化、公開度透明度不夠、結果運用不夠理想等不足，我們組織力量，對完善機關目標管理考核工作進行調研，通過大量走訪、座談，經歷幾上幾下的修改，經過3個月的努力，編制了《*區機關部門年度目標管理考核試行辦法》。新的考核辦法具有從定性考核向定量考核轉變、增強考核的社會參與度、趨向規范、合理、科學的特點，下半年，要進一步細化各項考核內容，落實好機關目標管理考核工作，通過嚴格考核來強化對機關部門工作人員的管理。

3、加強編制管理工作

一是深入基層、加強調研。上半年先后走訪了二十一個部門，完成了6份調研材料，為區委區府領導決策提供依據：1、關于虹拓辦、中拓辦、*辦機構情況的調研；2、關于外經委掛招商局牌子情況調研；3、關于區環保局增加放射源監督管理職能和人員編制問題調研；4、關于區衛生系統地段醫院增掛社區衛生服務中心機構調研；5、關于6個執法類事業單位機構編制人員情況調研；6、關于街道（鎮）工作人員情況調研。

二是嚴格管理，實事求是地解決有關部門的機構編制問題：1、根據市有關文件精神，在區府辦地區科基礎上建立了*區社區建設工作辦公室和*區人口綜合管理領導小組辦公室；2、根據上海市“三醫聯動”改革的指導意見，將我區衛生局系統下屬8所地段醫院更名為社區衛生服務中心；3、根據有關文件精神，為加強對本區放射源監督管理，進一步改善我區環境質量，做到增加環保局放射源監督管理職能，不增加內設機構，增加的一名行政編制從區總的行政編制調劑解決；4、為進一步梳理職能，理順關系，加強對招商工作領導，將招商局從協作辦劃轉到外經委，外經委掛招商局牌子；5、為加強我區婚姻登記管理工作和規范化建設，成立了*區婚姻（收養）登記中心，與*區服務管理中心，實行兩塊牌子，一套班子；6、根據新頒布的《上海市綠化條例》精神，將*區園林管理處更名為上海市*區綠化管理局。

（三）基礎工作

1、做好工資福利工作

工資方面：上半年，按照市有關政策要求，克服時間緊、任務重、要求高的難點，本著高度的政治責任心，初步完成了全區*年機關事業單位15514人的工資制度改革工作。完成全區*年機關事業單位工資正常晉升工作。

福利方面：完成發放*年度目標管理考核獎1*9萬元和“引大引強引實”獎392萬；完成*年年收入12萬以上人員個人所得稅補繳統計測算工作；配合目標管理考核辦法的制定，制訂了《*區街道（鎮）*年3％目標管理專項超額增發調節辦法》并完成了8個街鎮的申報增發工作；起草了*年*區經濟發展共享獎勵方案，福利方案、共享費方案，報區委常委會通過；切實做好關心機關干部工作，分三批組織機關人員80余人次赴湯山休養。

退管工作：舉辦了*年*區機關事業單位退休勞模、專家、干部迎春團拜會共200余人參加；完成了*年冬送溫暖慰問款的發放走訪工作，累計發放慰問金20.6萬元，慰問1026人次；妥善解決40余人的85年工改前原工資大于或等于82.5元的退休人員養老金調整，并接待、上訪十余人次；初步建立退休人員（總共11000余人）信息庫。

2、積極推進人事局信息化建設

上半年，加強調查研究，做好信息化調研工作。會同信息委、區府信息中心、河絡軟件開發公司，先后走訪了市人事局信息中心、寶山、虹口等人事局，學習人事信息化工作，拓展了視野，開闊了思路，為下一步局信息化發展打下了基礎。

3、加強公共人事服務工作

4、強化班子隊伍建設

篇4

中國現行的“統賬結合”的養老社會保險（以下簡稱“養老保險”）制度，其設計的初衷是想達到公平與效率的統一，即實施“社會統籌”以實現社會公平，設置“個人賬戶”以促進經濟效率。然而，從近幾年的實踐來看，這種制度暴露出了一些不可忽視的問題，使公平和效率兩個目標都沒有能夠得到充分體現。

一、中國現行養老保險制度的公平與效率問題

（一）個人賬戶制度設計欠合理，既不夠公平，也缺乏效率

目前養老保險個人賬戶設計欠合理，權利與義務不對等，效率與公平未能有效結合。其主要表現在以下各方面：

1.養老保險“統賬結合”（指統籌部分進入個人賬戶的基金與個人所繳的基金的結合）的個人賬戶制度在結構上欠合理，即個人賬戶“統賬”不分，不能體現個人賬戶的法律主體地位。市場經濟條件下的政府在制定養老保險政策時，必須制定責權明確，產權明晰的養老保險個人賬戶。政府、企業和個人本是三個不同的經濟利益主體，個人賬戶中的“統賬”不分既不能理順職工個人與企業和政府之間的法律關系，也不能理順企業與政府之間的法律關系，還不能理順企業集團內部不同經濟利益主體之間的法律關系。嚴格來講，企業按比例上繳的養老保險費應屬于社會統籌基金，是一種公共財產；而個人賬戶應屬于個人基金，是一種私人財產，這兩種基金應嚴格區別開來，不能混淆。可是，目前，個人繳費比例是 5%，而個人賬戶的建賬（或提取）比例為11%（即按本人繳費工資的11%的數額建立基本養老保險個人賬戶），這樣，個人賬戶增加了6個百分點，而社會統籌賬戶少收6個百分點。可見這樣的個人賬戶不是一個正規的個人賬戶，而是一個公私混合賬戶，這里的“個人”就有一點名不符實。

2.按照現行“統賬結合”的養老保險制度規定執行的結果是一定比例的統籌基金（單位按比例劃入個人賬戶的基金）與個人賬戶基金結合形成的個人賬戶不但不能體現參保個人獨立的經濟法人地位，而且，一旦因企業欠繳養老保險費，而在社會保障部門未按規定記足個人賬戶時，個人有權提出申訴，企業和政府就成了被告，形成被動的局面。不僅如此，由于企業全額繳費與企業欠繳（即由于統籌基金和個人賬戶基金沒有分開核算，所欠繳部分是統籌基金還是個人基金并不清楚）在記賬上是一個樣（即都按11%比例記賬），從而形成了企業多繳或欠繳養老保險費在計算職工待遇上不受影響。因為，現行政策沒有因企業欠繳養老保險費而扣職工個人賬戶的嚴格規定。這造成了吃社會統籌的“大鍋飯”的現象。

3.從目前制度實際運行情況看，無論企業多繳費還是職工個人多繳費，按政策規定賬戶規模都為1l%，不能擴大，所以，企業和職工個人都不愿意多繳費，尤其是個人。實際上，個人賬戶只是計算待遇的一種方法，且目前為“空賬”，不是一個實實在在的資本賬戶，這就會導致企業與職工產生信任危機，不利于基金征繳。

（二）養老保險制度總體設計不夠合理，既損害了公平，也損害了效率

首先是制度分割，覆蓋面窄。由于國家在設計養老保險制度方案時，沒有把機關、事業單位納入基本養老保險社會統籌范圍，因此，在城鎮三大社會系統組織中的三類人群的養老保險制度各不一樣。機關公務員及全額財政撥款的事業單位職工的養老保險仍實行由國家財政統包。差額撥款和自收自支事業單位職工的養老保險雖然實行了社會統籌，個人繳費，但在具體政策和業務操作上，與企業的養老保險制度相比存在很大的差異性：（1）基本政策不統一，包括實施范圍、繳費工資基數（雙基數）、繳費比例。（2）與企業的基本養老保險制度不銜接。事業單位的養老保險只處在社會統籌階段，個人繳費未與計發待遇掛鉤，還沒有建立職工個人賬戶，人員流動頻繁，而基金無法轉移。（3）養老金計發辦法與企業不一致，養老金調整也不一樣。（4）退休審批權與業務經辦相分離。即退休審批權在人事部門，而業務經辦和養老金發放在社會保障部門等。城鎮企業職工基本養老保險制度也存在著統籌層次低、覆蓋面不高，待遇不統一等現象。部分股份制企業、“三資”企業、私營企業以及城鎮個體經濟組織仍游離在基本養老保險制度之外。現行的養老保險制度沒有充分發揮社會保險的“大數法則”在全社會分擔風險的功能，存在著制度起點上的不公平，阻礙了勞動力的合理流動，影響了經濟的發展和效率的提高。

其次，上述三類人員的養老保險制度引出的三種不同的退休計發辦法，以及在原行業企業“條條管理”體制下，行業企業的工資制度改革與計發比例不配套，即工資基數按新的工資結構，而計發比例按老的辦法（國發104號）等，由此，造成離退休人員養老金差距懸殊過大。具體地說，它引起了“五個差別”：（1）離休和退休之間的待遇差別；（2）在機關退休和在企業退休以及在機關事業單位退休之間的待遇差別；（3）先退休和后退休之間的待遇差別；（4）在效益好的企業退休和在效益差的企業退休之間的待遇差別；（5）在行業企業退休和在地方企業退休之間的待遇差別。而且，這些差別并沒有體現“權利與義務相對應、公平與效率相結合”的原則。這些待遇上的差別使退休人員相互之間心理不平衡，從而造成制度的公平性不夠，最終導致制度效率受損。

（三）養老保險稅（費）率、社會平均工資差別大，既不利于社會公平的實現，也影響基金收支平衡

首先，稅（費）不統一，社會統籌的基礎平臺扭曲。從各地執行情況來看，同一行業的不同企業因在不同省份，同一城市的企業因在不同社保統籌管理體制下參保，其繳納的費率各不相同（在16～30%之間不等），不能為企業創造一個公平競爭的環境。此外，在建立個人賬戶的起步階段，個人費率也不統一。在賬戶11%的規模不變的情況下，個人少繳多繳在計算待遇上一個樣，從而導致不同行業、不同企業間職工的不公平。

其次，社會平均工資確定不統一，也不夠科學。目前，社會平均工資的確定是各個社保管理機構以各省、市、縣統計部門提供當地本年度職工平均工資為依據自行確定的，這樣，在同一城市里的企業，因在不同的管理體制下參保，由于統計口徑、統計數據來源不同，社會平均工資也不同，從而使企業與職工的繳費工資基數及其退休待遇水平均不一樣。

以上這些差別不僅造成了企業與企業之間、職工與職工之間的心理不平衡，挫傷了企業與職工的繳費積極性，是保險基金收支難以平衡原因之一，而且還嚴重影響了公平與效率的實現。

（四）基本養老金替代率水平的長期目標與近期需要相脫節

按現行養老保險制度，現行養老金實際替代率水平遠超過當初制度設計時的60%的替代水平，基本養老保險制度“低水平、廣覆蓋”的初始目標難以實現。其原因有二：

第一，部分人員按老辦法計算待遇高。老待遇由三塊組成：（1）基礎養老金，即按職工退休前的工資的一定比例進行計發（職工退休前一般工資都比較高，打折比例也高，多數人員按90～95%.有的達到了100%，因此基礎養老金比較高）：（2）津貼與補貼，即各種生活補貼和福利性補貼；（3）調整養老金。按老辦法計算待遇高的原因：一是基數高，即在計發工資基數上，把崗位技能工資（各行業崗位技能工資水平都不一樣，有的企業把職工在職期間的活工資部分帶人了退休）作為退休費計發的基數；二是統籌項目繁多。一些福利性的項目如洗理、書報費等都納入了退休金之中。三是待遇調整幅度大。1994—1999年期間，年年增調，上調幅度與我國生產力發展水平不適應。我國國民經濟年增長水平只有7～8%，而養老金增調一般按上年度職工平均工資增長率的40～80%進行調整。特別是在原行業“條條管理”體制下，行業企業之間的待遇調整水平差別大。有的增調高，有的增調低，有的年年調整，有的并非年年調整。總之，企業工資分配制度改革與新的養老金計發辦法沒有做到有效銜接。

第二，部分行業企業退休人員（特別是在過渡期辦理退休的人員）按新辦法計算待遇亦高。其原因主要是計算指數 （所謂指數是指職工歷年繳費工資與當地社會平均工資的平均比）的方法不合理。行業企業職工1996—1999年的繳費工資是按原行業職工平均工資進行封頂的，而計算指數時用地方的社會平均工資，這樣分子大，分母小，得出的指數就高。國家政策規定，職工繳費工資不得超過社會平均工資的300%，這一規定就意味著指數不能超過3.0.但是有些地方在出臺《并軌方案》時，規定按地方歷年的社會平均工資計算指數，而對指數又不進行封頂和保底（在實際操作中，有的參保人員歷年平均指數高達10；有的只有0.1，與國家政策規定的最高繳費封頂目標3.0、最低保底目標0.6相差甚遠），忽視指數在計算待遇中的重要作用，于是，就出現了過渡性養老金“暴發戶”現象。對此，我們可以從過渡性養老金計算公式來分析。過渡性養老金的計算公式是：上年度月社平工資×1.2%繳費系數X指數X視同繳費年限（即工齡）。由此可知，繳費年限短，計算平均指數就高，如果指數不封頂，視同繳費的年限長，那么，退休金會高得離譜。如1999—2000年民航系統的飛行人員退休時，其指數均在8左右，按新的辦法計算，其月養老金均為2000元左右。

資料來源：勞動和社會保障部社會保險事業管理局。

上述因政策缺乏效率，且政策過渡沒有作有效銜接，以及操作管理過程不規范等，使過渡期內的離退休人員的養老金水平普遍有所提高，有的甚至出現離退休人員的養老金水平高于在職職工工資水平的倒掛現象，使養老金替代水平近期需要與長期目標相脫節。但是，筆者做過預測，如按照新的計算方法，過渡期結束后辦理退休人員的待遇水平將大幅度下降，有些企業已經看到了這一發展趨勢，于是采取積極的補救措施，即為職工建立補充養老保險。從表l中的數據情況看，目前替代率高似乎是一個全國性問題，大大高于西方發達國家25～50%的水平，這不僅嚴重影響在崗人員的工作積極性，而且與我國經濟發展水平亦不相適應。高替代率除違背了公平性原則和制約了國家的競爭力外，還有其他危害：（1）提前退休膨脹；（2）企業逃稅或逃費；（3）在繳費率和替代率都較高的情況下，企業一般不愿或無力再為職工建立補充養老保險，使第二支柱、第三支柱養老保險制度沒有發展空間，導致“三支柱”的養老保險體系呈現“跛足”局面。

（五）管理體制不順對公平與效率的影響

目前，在養老保險制度管理方面存在的主要問題是：管理體制分割、不順，管理責任不明，管理事權不分，社會化管理程度不高，社會統籌割據等，導致的直接后果是勞動力流動困難，養老基金難以在全國范圍內進行調劑，從而不僅影響社會公平的實現，也阻礙資源配置效率提高。由于統籌層次受地方“塊塊統籌”管理的限制，因此，養老基金不能在經濟發達地區和經濟不發達的貧困地區進行調劑，經濟發達的沿海地區，其養老基金積累已達幾百個億，而老工業地區及一些經濟不發達的貧困地區收不抵支；正因為統籌層次低的原因，有關養老保險具體的改革方案、政策制定和基金的調劑等問題都是由地方政府決定的，而各地在繳費和待遇標準等具體政策方面千差萬別，致使勞動力跨區域流動也存在諸多的困難。管理體制方面存在的問題主要包括：

1.養老保險管理體制與其改革要求不相適應。“十五計劃”綱要和國務院《關于完善城鎮社會保險體系的試點方案》均明確提出了這一體系的總體目標是：“建立獨立于企事業單位之外、資金來源多樣化、保障制度規范化、管理體系社會化的社會保險體系”。目前經濟體制改革不僅只是國有企業改革，而且包括國家機關、事業單位及科研單位都在進行改革，這就要求建立全國統一的、垂直的社會保障管理體系。雖然中央10號文件和國務院28號文件對社保機構管理體制問題分別作出了“實行系統管理”和“實行省級垂直管理”的表述，但由于種種原因，垂直管理體系沒建立起來。管理體制不順不僅嚴重影響整個經濟體制改革的進程和社會保險管理的規范化，而且，對整個社會保障事業的發展也有著負面的影響。

2.中央和地方政府在養老保險管理上的責任不夠明晰。特別是在基金的管理上，從1998年以來，為了解決養老金的拖欠問題，中央財政多次以借款或轉移支付的方式補助地方政府，但許多地方政府把向中央要求資金支持作為解決本地區資金不足的重要渠道，好像確保發放的責任在中央。在 1999年補拖欠的過程中，由于中央財政分配不均，還引起一些風波，造成“會哭的孩子有奶吃”的負面影響。有些地方甚至虛報養老基金缺口，以此騙取中央財政的支持。

3.養老保險制度上的“條塊統籌”、“塊塊統籌”管理仍然存在。從“條塊統籌”管理體制看，雖然國務院于1998年9月將行業統籌移交地方管理，但這種管理是以省級為單位的“條塊統籌”，也就是說，這種管理只不過是從行業過去的“條條統籌”過渡到了以“條”為主的“條塊統籌”的管理模式罷了。即對省級社會保險部門來說是“塊塊”管理，對行業垂直管理的性質來說還是“條條”管理。如金融、郵政、電信等系統在市、縣、區的職工，其養老統籌關系在省一級管理；部分交通、中建系統在外省（深圳、上海、廈門、重慶等）的職工，其養老統籌關系在湖北省。由此看來，行業統籌移交地方管理雖然系統統籌的范圍縮小了，但其垂直統籌的性質沒有多大的改變。從“塊塊統籌”管理體制看，目前，在全國范圍內，多數地區還停留在縣、市級統籌，基金管理十分分散，抵御風險能力十分脆弱。90年代以來，盡管國務院多次提出養老保險逐步實行省級統籌，但是直到1997年僅有13個省市實行了省級統籌或建立了調劑金制度。在中央和國務院強有力推進下，1998年底，約有29個省區市實行省級統籌或建立省級調劑金制度，完成了從縣市級統籌向省級統籌過渡的制度變遷。但是省級統籌并沒有能夠解決日益深化的全國性養老支付危機，除廣東、上海等少數地區有節余外，幾乎2／3以上省區市收不抵支，形成巨額的養老金赤字。盡管從全國來看，養老保險基金積累余額在逐年增長（從1995年的430億元上升到2000年的800億元），但是分布不均衡，70%集中在東南沿海幾個省，由于地區利益剛性，使畸輕畸重的養老保險負擔得不到有效的調節。特別是中央政府無力在全國范圍內進行統一調配、調劑養老金，也就是說無法解決各地區養老基金收支能力的差異性和不公平性。這說明省級統籌仍然是“塊塊”，塊塊管理體制成為實現社會養老保險所要求社會公平的天然屏障。總之，“塊塊”和“條塊”的弊端，不僅沖擊了地方養老保險統籌的正常秩序，造成了勞動力市場的人為分割，阻礙了養老保險社會化管理進程，阻礙了經濟的發展，而且還影響了整個社會保障事業的順利進行，不利于社會公平與社會效率兩個目標的實現。

4.管理權過于集中。根據《社會保險費征收暫行條例》規定，社會保險經辦機構既是養老保險費征收的主體，也是養老基金管理的主體，還是養老金發放的主體。特別是省一級的社會保險經辦機構，集行政管理職能和基金業務管理于一身，即養老保險政策的制定、行政管理與養老保險基金的收、支、管、用都由一個機構承擔，致使養老保險費收繳漏洞多，不能足額收繳。在市場經濟條件下，養老保險管理權力集中在一個部門，必然會失去有效的監督和控制。這既是滋生腐敗的溫床，又影響工作效率。

5.在社會養老保險管理上沒能真正與企業經營分開，企業仍代為管理養老保險有關業務。這種管理方式的危害是：一不利于養老保險各項業務的社會化管理，二不利養老基金的收繳，特別是養老保險費改稅務征收后，與稅務部汀現行管理不配套，三是責權不明，四是管理效率不高。

二、養老保險管理的公平與效率問題

筆者認為在養老保險業務操作管理上存在以下主要問題：

1.養老保險主體之間法律關系在操作中受到扭曲。個人賬戶的操作與管理涉及三層法律關系，即政府與企業、政府與職工及企業與職工這三層法律關系。但是，由于在養老保險業務操作管理方面，國家沒有統一的、具體的操作管理辦法，這樣，各省、各地區之間在其管理上不盡一致，也不規范。

2.職工個人賬戶轉移難。按照有關政策規定，職工在同一統籌地區內流動時，只轉移基本養老保險關系和個人賬戶檔案，不轉移基金。職工跨統籌地區流動時，除轉移基本養老保險關系和個人賬戶檔案外，還需按規定轉移職工個人賬戶基金，其轉移金額分兩個部分計算：1996年至1997年底前，只轉移職工個人賬戶中的個人繳費部分的本金加利息；1998年1月1日后，轉移個人賬戶全部本金加利息。這一規定致使職工調動工作個人賬戶轉移難，特別是成建制的個人賬戶轉移更是困難重重，難以協調。這不僅嚴重影響了勞動力向更有效的地方流動，而且也使職工的權利和利益受到損失。

3.個人賬戶核算不規范。目前，對個人賬戶的核算僅限于業務核算，沒有進行會計核算。具體表現為：征繳的養老保險費不進行社會統籌基金與個人賬戶基金的分割，全部作為統籌性的“基本養老保險基金”收入；發放的離退休人員養老金，也不進行社會統籌基金與個人賬戶基金的劃分，統一作為“基本養老保險基金”支出；通過“基本養老保險基金收入”和“基本養老保險基金支出”科目進行整體混合核算。在這種會計核算體系下，社會保險機構會計信息不能準確反映出職工個人賬戶基金，業務核算中的個人賬戶基金亦無法在會計核算中得到體現，因此，財務管理無法用具體的資金與個人賬戶基金相對應，導致個人賬戶是有名無實。據悉，截至2000年底，全國職工個人賬戶“空賬”約2000億元（恐怕實際數字比這大得多）。

4.經辦機構內部的業務操作規程管理問題。目前，有些經辦機構部門在養老保險業務操作規程上沒有建立內部約束機制，有些社會保險經辦機構的內部管理方法是：采取由經辦人員對參保單位一竿子插到底的管理辦法，即繳費工資的核定、征收、記賬、計發待遇及養老金的發放，這種管理方法既不夠科學，也不夠規范，從而影響公平與效率的實現。

5.養老基金收支結算不規范。其結果：一是企業欠繳社會保險機構的養老保險費，二是社會保險機構欠企業退休人員的養老金，三是有些困難企業不但不能為其在職工繳納養老保險費，而且，離退休人員的養老金還需要社會保險機構無償墊付。

三、促進實現養老保險制度公平與效率的政策建議

養老保險制度能順利實施及成功的關鍵在于：一是有個好的養老保險制度結構模式，二是建立一個好的籌資模式，三是建立一個好的管理體系，四是建立一個養老基金統一調配和使用體系。目前，從世界范圍來看，養老保險制度結構、養老保險費的籌集和養老基金的使用及其管理，除少數國家走兩個極端（如瑞典，個人只繳納少許的費用，大部分由國家負擔，所需費用基本上列入財政預算解決。而智利政府1980年頒布新的養老保險法，強制個人繳納本人工資收入的10%，雇主及單位沒有繳費義務）外，世界上絕大多數國家的養老保險制度都實行多層次的制度結構體系。養老保險費均由國家、單位和個人共同負擔（包括公務員在內），養老保險基金采取統一籌集、調配、使用和管理。因此，建立統一的、合理的、持續發展的養老保險制度，我們可以借鑒國際上通行的做法：建立多層次養老保險制度，以滿足不同收入群體的生活需求。如美國的養老金制度實際上是由三部分組成：政府實行的公共基本養老金計劃，企業雇主資助的補充養老金保險計劃，個人自愿的養老延期征稅的儲蓄計劃組成的一個混合體制，被稱為“三腳凳”體制。在美國，統一籌集資金，即公務員也應與企業職工一樣，按規定繳納養老保險費，建立個人賬戶。除美國以外，德國、日本、澳大利亞等國家的公職人員都須盡繳費義務，其中最具代表性的澳大利亞，其養老保險模式也可以給我們以啟示。澳大利亞現行養老保險制度主要由基本養老保險制度和補充養老保險制度組成。其中，基本養老保險制度在澳方稱之為社會保障養老金制度，這一制度覆蓋范圍是澳大利亞全體公民，還包括在澳大利亞居住10年以上的外籍人員。資金全部來源于稅收。養老金計發標準約為職工平均收入的25%，但是每年根據消費品物價指數上漲而進行調整。補充養老保險制度被稱之為退休金保險制度。1983年以前，主要在政府公務員和“白領”職工中實行。1986年，澳大利亞政府通過立法，在全國強制實施補充養老保險制度，除個人（包括公務員在內）按規定繳納養老保險費外，還規定雇主可以為雇員繳納其工資收入3%的補充養老保險費，建立補充養老保險個人賬戶，實行完全積累。繳費費率逐年提高，2002年已提高到了9%.為鼓勵雇主為雇員建立和繳納補充養老保險，澳大利亞實行稅收優惠政策。澳大利亞的公司所得稅稅率為20～47%，如雇主為雇員繳納補充養老保險費后稅率可降為15%.雇主如不繳納補充養老保險費，除不再享受現有的稅收優惠政策外，還要由稅務局征收退休保證稅，1993年議會又通過了《退休金行業監督法》，對補充養老保險基金的管理和監督作了詳細規定。除此之外，對建立多層次的養老保險體系問題，近幾年來，世界銀行根據各國的實踐經驗，建議養老保險實行“三支柱模式”，其主要內容為：

第一支柱：強制性的基本養老金。目的是保障退休人員的最低生活標準，以減少老年貧困的現象與程度，起著收入再分配的作用。籌資方式多數國家實行社會保障稅。

篇5

為鼓勵、引導和扶持我市各類人員自謀職業、自主創業，積極推進創建國家級創業型城市試點工作，加快全民創業工程實施步伐，結合我市實際，制定本意見。

一、指導思想和任務目標

（一）指導思想。以黨的十七大和十七屆五中全會精神為指導，認真貫徹落實科學發展觀，堅持政府促進、社會支持、市場導向、自主創業的原則，以培育創業主體、拓展創業空間、加強創業服務、弘揚創業精神為重點，全力推進全民創業工程，鼓勵和扶持更多有創業意愿和創業能力的勞動者自主創業、自謀職業，并帶動更多勞動者就業。

（二）任務目標。緊密結合發展地方優勢產業和特色經濟，制定扶持政策，鼓勵創業者進入國家、地方優先和重點發展的科技型、資源綜合利用型、勞動密集型、農副產品加工型、貿易促進型、社區服務型、建筑勞務型、旅游業、信息服務型和網絡創業等產業和行業。鼓勵支持個體私營等非公有制經濟和中小企業發展，擴大創業領域。培育創業主體，重點指導和促進大學生、失業人員、被征地農民、返鄉農民工、殘疾人、軍隊退役人員和留學回國人員等創業。

二、優惠政策

（一）工商政策。放寬投資領域、登記條件、出資限額和經營場所限制，推行個體“零成本”創業、一元創辦企業、3萬元設立有限責任公司，優化準入環境，鼓勵支持全民創業。

1.優化創業準入環境。放寬準入領域和經營范圍。凡法律法規未禁止的行業和領域，一律向各類創業主體開放。對國家限制的行業和領域，只要符合規定條件和標準，鼓勵各類創業主體進入。創業者可自主選擇經營項目，開展經營活動。對超出經營范圍的，只要不是從事涉及國家安全、公共安全和人民生命財產安全、破壞資源和污染環境等行業，且未造成社會危害后果的，有關部門應予以教育規范，凡在限期內改正其違規行為的，不予處罰。

2.放寬注冊資本條件。符合法律規定的任何投資主體，申請從事個體經營的，申請個體工商戶登記的，除從事需前置審批的經營項目外，可申請試營業，核發有效期為6個月的個體工商戶營業執照，試營業登記不收取任何費用，實現“零成本”創業，高校畢業生、下崗失業人員、返鄉農民工、軍隊退役人員、殘疾人從事個體工商經營自首次注冊登記之日起3年內，免收管理類、登記類和證照類等有關行政事業性收費；申請辦理個人獨資企業、合伙企業、農民專業合作社登記的，一律不受出資金額限制，出資1元即可申報；申請設立有限責任公司注冊資本金達到3萬元以上的，均可投資設立有限責任公司。一次出資有困難的，可以分期繳納出資，公司全體股東的首次出資不得低于注冊資本的20%，也不得低于法定的注冊資本最低限額，其余部分由股東自公司成立之日起兩年內繳足。其中，投資公司可以在五年內繳足。一人有限責任公司的注冊資本最低限額為人民幣十萬元。股東應當一次足額繳納公司章程規定的出資額。放寬非貨幣財產出資方式和比例。允許投資人以其持有的其他公司的股權，向第三方公司出資。支持投資人以實物、知識產權、土地使用權等可以用貨幣估價并可依法轉讓的非貨幣財產作價出資。非貨幣財產出資比例最高可達公司注冊資本的70%。

3.放寬對經營場所的限制。凡符合城鎮規劃要求且持有合法有效房地產證明文件，均可以作為生產經營場所（單元樓、拆遷區、有噪音或有污染的行業除外），由物業公司或居委、社區、街道辦出具證明進行登記。創業者以自有產權房地產作為經營場

所的，如暫未取得房地產部門核發的產權證書，可以提交房地產管理部門的證明或購房合同。

（二）稅收政策。各類創業者符合相關條件（國家限制行業除外），可按國家規定享受稅收優惠政策。符合就業稅收優惠條件的，可按規定享受現行增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅等稅收優惠政策。

1.免除前置審批的各項費用。大學生、失業人員、被征地農民、返鄉農民工、殘疾人、軍隊退役人員和留學回國人員從事個體經營的，稅務部門自首次注冊登記之日起3年內，依法免收管理類、登記類和證照類等有關行政事業性收費。

2.新辦創業企業稅收減免。各類人員自主創業和自謀職業，對從事國家非限制和禁止的行業并符合條件的小型微利企業，減按20%的稅率征收企業所得稅。創業投資企業投資從事國家需要重點扶持和鼓勵的項目，可以按投資額的一定比例抵扣應納稅所得額。

3.特定創業人群稅收減免。籍高校畢業生在本市范圍內自主創業的，3年內根據其所交納的地方級稅收，由市財政給予等額補貼；城鎮退役士兵自謀職業和干部從事個體經營（除建筑業、娛樂業以及廣告業、桑拿、按摩、網吧外），自領取稅務登記證之日起，3年內免征營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅；對持《就業失業登記證》（注明“自主創業稅收政策”或附《高校畢業生自主創業證》）人員從事個體經營（除建筑業、娛樂業以及銷售不動產、轉讓土地使用權、廣告業、房屋中介、桑拿、按摩、網吧、氧吧外）的，在3年內按每戶每年8000元為限額依次扣減其當年實際應繳納的營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅；殘疾人個人為社會提供的勞務，免征營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅。

（三）財政金融政策。加強對我市近年來設立的重點產品培育專項資金、民營經濟（中小企業）發展專項資金、旅游業發展引導專項資金、節能專項資金、扶持農業產業化發展專項資金等各類支持經濟發展資金的管理，進一步加大資金整合力度，提高資金使用效能，擴大小額擔保貸款申請人和微利項目范圍，降低擔保門檻，實行“一站式”辦理。

1.創業資金扶持。由政府財政貼息提供小額擔保貸款，簡化擔保貸款手續，由人力資源和社會保障、財政、擔保機構、經辦金融機構建立聯合會審制度，集中到現場對貸款申請人的資格、信用和經營項目進行審查。創業成功后按規定給予每人1000元的一次性創業補貼和每招用一人符合規定的給予500元的一次性創業崗位補貼。

2.擴大小額擔保貸款申請人范圍。其中被征地農民、返鄉農民工自謀職業、自主創業以及境外就業的，均可申請小額擔保貸款。擴大小額擔保貸款微利項目范圍。除國家限制行業以外的商貿、服務、生產加工、種養殖等各類經營項目都視為小額擔保貸款微利項目，納入財政貼息范圍。微利項目貼息對象包括個體經營項目以及合伙經營項目和組織起來就業創辦的小企業。從事微利項目的小額擔保貸款，中央財政據實全額貼息，包括按規定執行的利率上浮部分產生的利息；對小企業發放的小額擔保貸款，財政部門按中國人民銀行公布的貸款基準利率的50%給予貼息，貼息資金由中央和同級財政各承擔一半。

3.降低反擔保門檻。在有效防范風險的基礎上，結合個人信用制度的建立和創業項目的成效情況，降低反擔保門檻。除機關事業單位工作人員外，反擔保人員可以擴大到經營良好、收入穩定的企業員工。大力推廣貸款申請人信用、互保、多人聯保等做法，簡化反擔保形式。對參加創業培訓并取得合格證書，創業計劃書經專家論證并簽署可行性意見的，優先辦理小額擔保貸款，免除反擔保條件。采取第三人反擔保的，可視風險程度逐步擴大保證人的人員范圍，放寬對保證人人數、身份、職務等要求。采取資產抵押的，允許協商確定抵押物價值，不再進行資產評估，并盡量減化抵押登記手續，減免有關費用。

（四）人力資源和社會保障政策。充分發揮積極就業政策的最大效應，使受惠范圍擴大到大中專（技）畢業生、農村勞動者、下崗失業人員、就業困難人員、殘疾人、復退轉業軍人和農村勞動者等各類創業人員。

1.開展創業助推“1+3”行動。積極支持鼓勵各類人員自主創業，重點對高校畢業生、城鎮失業人員、返鄉農民工等有創業意愿并參加創業培訓的城鄉各類勞動者“推薦一個創業項目、協助落實一處經營場地、幫助辦理一筆小額擔保貸款”，開展“創業項目推介”、“孵化基地助創業”、“小額擔保推創業”三項活動。

2.擴大“SYB”創業培訓覆蓋范圍。將高校畢業生、失業人員、農村富余勞動力、殘疾人、軍隊退役人員等重點人群納入就業培訓和創業培訓范圍，給予相應培訓補貼。

3.在人事政策上給予傾斜。對畢業5年內從事個體經營創辦經濟實體的高校畢業生，3年內免費為其保管人事檔案（包括代辦社保、職稱、檔案工資等有關手續），提供免費查詢人才、勞動力供求信息，免費招聘廣告等服務；按規定通過人力資源和社會保障部門辦理了人事手續，參加社會保險、交納養老保險的年限，在評定專業技術職務時，可計算為工作年限，報考黨政機關、事業單位在同等條件下優先錄用，錄用和聘用后，交納養老保險費期間工齡連續計算；創業業績突出的，可優先申報評審各類專家，按規定享受生活補貼和相應資助經費，在職稱晉升中符合相應條件的可破格晉升。

4.對大學生給予社會保險補貼。屬于就業困難大學生以靈活就業形式創業并繳納社會保險費的，可給予3年期限的基本養老、醫療和失業保險補貼，按其實際繳納的2/3予以補貼；自主創業的高校畢業生參加養老保險，最低可按20%比例繳納，其中8%記入個人帳戶，確有困難的，可按全省上年度在崗職工平均工資的60%繳納；參加醫療保險的，可以自主選擇參加城鎮職工或城鎮居民醫療保險，兩險可相互轉移，繳費年限合并計算，濟寧市范圍內醫療保險關系可以轉移接續。

（五）土地政策。在符合土地利用總體規劃、節約集約用地的前提下，優先安排全民創業用地計劃指標。各類創業主體在辦理國有土地使用權用地手續時，除以出讓方式取得土地使用權外，也可采取租賃方式。鼓勵高新技術企業創業向開發區集中，優先供地。允許通過遷村騰地、用地置換、利用閑置土地等方式盤活農村存量非農建設用地，將騰出來的集體土地優先用于外出務工農民回歸創業。積極扶持創業者進行農業結構調整，凡發展規模經營、養殖家禽家畜等農業結構調整項目需占用農用地的，在征得規劃部門同意后，只要不占用基本農田、不破壞耕作層、不改變農用地性質、不建永久性建筑，生產設施進行占補平衡，使用完后依法恢復原狀的，經農村集體經濟組織同意，可以占用耕地發展農業結構調整項目。

三、組織保障

（一）高度重視，加強領導。各相關部門要從全局和戰略的高度，充分認識全民創業工程的重要意義。我市成立由副市長韓冬任指揮長，市人力資源和社會保障局副局長劉成震任辦公室主任的全民創業工程指揮部。相關部門都要成立全民創業工程領導機構，制定實施方案，明確工作目標和職責，落實扶持政策，健全服務體系，改善創業環境，積極推動工作全面開展。

篇6

[關鍵詞]產業結構高級化；產業結構合理化；經濟增長；對策

[中圖分類號]F062.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）02-0078-07

一、引 言

產業結構變遷是理解發展中國家和發達國家經濟發展模式區別的核心概念之一，也是發展中國家加快經濟發展的本質要求和向發達國家轉變的重要指標（錢納里等，1989）[1]。因此，對產業結構變遷與經濟增長關系的研究就成為學界長期以來一直探討的重點之一，如結構主義觀點認為，經濟增長是生產結構轉變的一個方面，生產結構的變化適應需求結構的變化，資本和勞動從生產率較低的部門向生產率較高的部門轉移將加速經濟增長。一般而言，產業結構變遷對經濟增長發揮作用的研究路徑主要有4種，其中最常用的是從各產業的需求收入彈性出發，通過投入產出表研究產業結構變遷對經濟增長的影響（Peneder，2003）[2]；另外一種較常見的是從“產業結構紅利”角度出發，如劉偉、張輝（2008）[3]認為，產業結構對經濟增長有積極作用，同時隨著改革開放逐步推向深入，這種紅利逐漸消失。但也有相反觀點，如Baumol（1967）[4]非均衡增長假說”認為，由于各個產業之間在勞動生產率方面存在天然區別，產業結構調整必然伴隨著勞動力由勞動生產率較低向較高部門不斷遷移，長期以往反而會降低勞動生產率較高部門的人均資本存量，“結構紅利”反而變成“結構負擔”。但也有研究得出中性結論，如李小平、盧現祥（2007）[5]等對中國制造業的研究表明，產業結構變遷對經濟增長的影響并不明顯，此可能主要是因為中國經濟發展時間較短，樣本數據仍存在各種問題，如改革開放以來我國第二產業的比重一直維持在45%左右的水平，工業化水平并沒有隨著經濟發展而出現明顯提升，僅僅是第三產業比重緩慢上升，難以據此詳細分析產業結構對經濟增長的實際影響（關雪凌、丁振輝，2012）[6]。

上海，作為中國經濟增長和經濟發展方式轉變的排頭兵，須充分考察產業結構變遷對經濟增長的影響，以為上海充分發揮經濟結構變遷促進經濟增長及方式轉變提供理論依據，但目前仍無文獻集中闡述上海產業結構變遷與經濟增長的關系。鑒于此，本文擬探討兩個方面的問題：①從產業結構高級化和產業結構合理化兩方面度量上海產業結構變遷；②構建計量模型回歸分析上海產業結構變遷對經濟增長的影響，并對回歸結果進行解釋和分析，以提出相應對策和建議。

二、上海產業結構變遷的度量

（一）產業結構變遷的度量指標

目前，產業結構高級化和產業結構合理化已成為衡量一國產業結構變遷最重要的兩個維度（金培等，2011）[7]。

通常，學者一般跟據克拉克定律使用非農產業比重作為產業結構高級化的衡量指標；但隨著服務業飛速發展，社會“經濟服務化”趨勢十分明顯。因此，可采用第三產業產值與第二產業產值之比（TS）作為產業結構高級化的度量（干春暉等，2011）[8]，該度量能清楚地反映經濟結構的服務化傾向，明確昭示產業結構是否朝著“服務化”的方向發展，因此是一個更好的度量。其計算公式為：

TS=Y3/Y2 （1）

其中，Y3表示第三產業產值，Y2 表示第二產業產值。如果TS值處于上升狀態，就意味著經濟在向服務化的方向推進，產業結構在升級。

產業結構合理化實質上是指各產業投入和產出之間的耦合質量，一方面反映各產業之間的協調程度，另一方面也反映合理利用資源的程度，即是對要素投入結構和產出結構耦合程度的一種衡量，研究者一般采用結構偏離度對產業結構合理化進行衡量，其計算公式為：

E■=■-1=■-1 （2）

E=■■-1=■■-1 （3）

其中，E■為某產業或行業結構偏離度指數，E為整體經濟產業結構偏離指數，Y和L分別代表產出和就業，i代表產業n代表產業部門數。根據古典經濟學假設，經濟最終處于均衡狀態，各產業部門生產率水平均等于整體經濟的勞動生產率，即E=0；由于Yi/Y表示產出結構，Li/L表示就業結構。因此，E同時也是產出結構和就業結構耦合性的反映。E值越大，表示經濟越偏離均衡狀態，產業結構越不合理。由于經濟非均衡現象是一種常態，在發展中國家這種情形更為突出（錢納里等，1989），從而E值不可能為0。

但結構偏離度指標將各產業一視同仁，忽視各產業在經濟體的額重要性，因此，筆者提出一個改進的產業結構偏離度指數，即在結構偏離度指數的基礎上乘以各產業的權重，權重由產值比重來衡量，即結構偏離度修正指數為：

WE=■■■-1

=■■■-1 （4）

（二）上海產業結構變遷度量

運用式（1）、式（4）測算1950～2012年上海產業結構變遷結果見圖1。

1950～2012年，上海的TS值和WE值表現出波動性，且WE值波動性顯著強于TS值，但整體處于高級化和合理化進程中；其中，1978年改革開放以來，上海產業結構向高級化和合理化轉變的趨勢更加明顯——上海產業結構偏離度修正指數WE趨于0，說明各產業產出和勞動力投入之間基本吻合，比較適應當前的產業結構；產業結構高級化指標TS也一直在上升，表明上海經濟正向“服務化”轉變，且20世紀90年代以來該進程有所加速。

雖然TS值和WE值與上海產業結構變動緊密結合，但兩者相關性卻并不強，并且]變趨勢也不一樣，表明從產業結構合理化和高級化兩個維度衡量上海產業結構變遷是合理的，且在后文的實證分析中也可避免討論兩者共線性關系。

三、上海產業結構變遷與經濟增長的實證分析

為具體分析上海產業結構變遷對經濟增長的影響，本文利用1950～2012年上海三次產業結構的數據進行回歸分析。

（一）變量定義及數據

①因變量。歷年上海國內生產總值增長率gt。

②自變量。歷年上海產業結構的變遷變量，用前文描述的產業結構高級化指標TS和合理化指標WE衡量。

③控制變量。產業結構變遷雖然能顯著影響經濟增長，但絕非唯一的影響因素，因此需要引進控制變量分離其他因素的影響，以更好地分析產業結構變遷因素的作用。本文借鑒Thorsten Beck（2004）[9]等人的做法，利用產業結構變量與經濟增長變量的交互項進行控制，即最終回歸方程如（4）式。

gt=β0+β1lnTSt+β2lnWEt+β3（gt×lnTSt）+

β4（gt×lnWEt）+εt （4）

（二）回歸結果及分析

本文除估計1950～2012年上海產業結構變遷對經濟增長的影響外，還考察上海各主要經濟發展階段產業結構變遷對經濟增長的影響①，具體結果見表1。

回歸結果顯示：

①上海產業結構合理化和產業結構高級化均對經濟增長具有顯著的積極影響，只是不同時期的影響存在較大差異；但總體而言，產業結構合理化的影響力度要大于產業結構高級化。

②各階段的β2顯著為正，β4顯著為負，不僅表明產業結構合理化對經濟增長的效應存在時期差異，還表明其作用機制恒定不變，即兩者間具有一種長期穩定的關系；各時期的β2/β4值相當大，意味著產業結構合理化對經濟增長的影響不僅取決于產業結構合理化本身，還與經濟發展速度相關，即在經濟增長率相對較低時，一定程度的產業結構不合理尚能維持經濟的增長，而當經濟增長較快時，產業結構不合理則對經濟增長具有明顯抑制作用（干春暉等，2011）。

③產業結構高級化對經濟增長的影響在各時期則相對較復雜，β1與β3的符號在各時期并不完全一致，表明產業結構高級化與經濟增長間的關系較不穩定；雖然各時期β1/β3的值變化也較大，但顯著性明顯不如產業結構合理化。

四、結論與對策

綜上，本文通過構建合理化和高級化指標對上海產業結構變遷進行度量，得出雖存在階段性特征，但總體處于合理化和高級化進程中；計量模型結論表明上海產業結構合理化和高級化都對經濟增長具有積極影響，但表現有所差異——產業結構合理化]進始終對經濟增長具有促進作用，而產業結構高級化與經濟增長之間關系則存在不穩定性，特別是1990～2001年，上海產業結構高級化呈現出快速“服務化”特征，但卻對經濟增長產生消極影響。此具有極強的政策含義：

①更加注重產業結構合理化。在進行產業結構調整時，除理性看待產業結構高級化，應更關注產出結構與要素稟賦結構之間的協調，注重產業結構的聚合質量，推動產業結構的合理化變遷，夯實經濟增長的長效機制；片面強調產業結構高級化，將可能反而不利于經濟發展，如1990～2001年間，上海產業結構TS指數由0.48快速提升到1.14，產業結構高級化加速，但產業結構合理化卻停滯不前，甚至倒退（WE指數由0.10反彈至0.12），而根據式（3）計算的不考慮產業重要性的傳統產業結構偏離度指數則由0.74反彈至1.10，進而導致該階段產業結構高級化對經濟增長具有負面影響（該階段的β1為負，但不顯著）。

②大力發展生產業。1990～2001年間，得益于服務業增加值占GDP比重的快速提高，上海TS值快速提升，但服務業增加值/GDP比重的提高更多地來自于非生產業，而生產業增加值/GDP比重提升卻相對緩慢，進一步拉大生產業增加值/GDP比重與服務業增加值/GDP比重（見表2），從而制約該時段服務業發展和產業結構高級化對經濟增長的促進作用。

因此，上海應大力發展生產業，特別應專注于技術密集型或R&D密集型行業，如提供金融中介服務、會計、法律、半導體芯片設計等專業的知識—技術解決方案，促使生產業對經濟增長產生正向效應（Castellacci，2008）[10]，從而提高產業結構高級化對經濟增長的積極效應。

（3）推動新興行業開放力度、傳統行業技術升級和人力資本培訓等以提高服務業分行業結構合理度。雖然依據式（2）計算的上海第三產業結構偏離指數已非常接近0，表明產業結構基本達到均衡；但深入分析就可發現，依據式（2）計算的第三產業內部部分行業的結構偏離度還較高（見表3），將致使依據式（4）計算的第三產業整體結構偏離指數將遠大于式（2）結果的絕對值，即將極大地降低第三產業結構合理化進程，進而影響到整體經濟產業結構合理度和經濟增長。因此，須根據第三產業內部分行業的產業結構偏離指數采取適當措施和政策。

①上海金融業，信息傳輸、計算機服務業和軟件業，房地產業等新興服務業產業結構偏離指數遠大于零，表明這些行業勞動生產率遠高于平均水平，存在就業不足。對于這些行業，應加快改革步伐，特別是對內外開放力度，以加強競爭，充分發揮就業吸納能力（如表3所示）。

第一，繼續加強軟件業及信息技術外包發展。為促進服務外包和軟件外包的發展，上海近年來出臺一系列支持服務外包發展的政策舉措，并結合上海特點提出推進服務外包發展的一系列舉措，如修改《上海市服務貿易發展專項資金管理辦法》和《上海市促進服務外包發展專項資金管理試行辦法》，對包括軟件出口在內的服務貿易重點領域的企業進行政策支持、降低門檻、簡化手續等，極大地推動包含信息技術外包（ITO）的軟件外包的發展，已初步形成“軟件出口為主、來料加工、系統集成、整體方案和軟件服務并舉”的軟件外包產業鏈。2012年1～9月，上海軟件出口執行金額10.14億美元，同比增長26.3%，其中，信息技術外包出口9.96億美元，占比達98.2%；2013年1～8月，上海軟件出口執行金額9.9億美元，同比增長10.2%，其中，信息技術外包出口9.76億美元，占比達98.6%。軟件出口及信息技術外包的發展大幅提升其就業吸納能力，如2012年上海信息傳輸、計算機服務和軟件業就業人數比2002年增長539.1%，遠高于第三產業62.5%和整體經濟40.8%的增幅，進而大幅修正該行業產業結構偏離度。但鑒于該行業產業結構偏離度仍較高，上海應再接再厲，主要從建設服務外包培訓平臺、推進人力資源保障、落實財政支持政策和離岸外包的營業稅免稅政策、打造服務外包交易促進平臺和信息服務平臺以及服務外包知識產權保護平臺等角度為軟件業及信息技術外包發展創造良好條件。當前，上海在制定《上海服務外包發展規劃（2009～2015年）》的基礎上，已將ITO中的軟件和信息技術服務外包列為服務外包的發展重點之一，而中國（上海）自由貿易試驗區也已將軟件和信息技術服務確定為重點推進的領域之一，必將為軟件貿易新一輪發展帶來新的成長空間和“最大紅利”，將進一步促進信息傳輸、計算機服務業和軟件業的發展，加快就業吸納能力，降低該行業產業結構的不合理程度。

第二，加快推進金融業市場化改革，轉變競爭改革措施。金融業結構偏離度相對較大，與該行業市場壟斷力相對較高有關（馬光遠，2012）[11]，而王國紅（2013）[12]的研究也表明：1995～2011年間，我國銀行業的市場結構為壟斷競爭型市場結構，但存在競爭不強和市場壟斷力偏大的問題；1995～2006年間市場壟斷力處于下降，而2007年后出現緩慢攀升，在一定程度上解釋金融業結構偏離指數在2007年出現V型反轉。后隨著2009年初國務院常務會議審議并原則通過《關于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業、建設國際金融中心和國際航運中心的意見》，上海正式開啟國際金融中心建設，加快金融業開放步伐，金融機構不斷積聚，市場競爭加劇，就業人數增速加快，大幅修正該行業產業結構偏離度，但修正力度逐年下降（見表4），表明上海金融業主要采取的引入新競爭主體的改革措施需要調整。鑒于此，未來上海應進一步利率市場化改革，消除金融業市場壟斷力過高的原因；消除不當的規制性金融壁壘，鼓勵民營資本以多種形式進入金融業，而非單一的引進新的金融機構；加大金融結構經營體制機制的轉變，在條件成熟的情況下，分拆大銀行，以提高競爭和經營效率；加快發展資本市場，多元化企業融資渠道，特別是直接融資渠道，增強融資方的選擇權，降低銀行融資占比（2012年銀行融資占全社會融資規模比重為72.65%，2013年1～9月該比重升為73.43%）和銀行業市場壟斷力，進而改善該行業結構偏離程度。

第三，加強房地產業價格調控機制，確保房地產持續穩定增長。房地產業結構偏離指數遠大于0，在于該行業近年價格增長明顯快于第三產業和國民經濟整體，導致房地產業增加值占GDP比重提高過快，此可從以當年價和不變價（2001=100）計算的房地產業增加值占GDP比重的情況中略窺一斑（見表5）。

表5顯示：以當年價格計算的房地產業增加值占GDP比重遠超過以2001年為基期的不變價的對應值，且差距日益拉大，表明上海房地產業增加值占比提高主要來源于房地產價格的高速增長（如2013年9月，上海房價同比增長20.4%，在沉寂兩年之后強勢回漲），而非來自實體資產的有效增長，從而擴大該行業的產業結構偏離度，降低該行業的產業結構合理度，從而不利于該行業、第三產業和國民經濟的持續穩定增長。因此，必須通過提高供給結構、調整需求結構、調整“土地財政”以降低地價等手段著力調整房價，擠壓房地產泡沫。

②上海市交通運輸、倉儲和郵政業，住宿與餐飲業，水利、環境與公共設施管理業，居民服務和其他服務業，文化、體育和娛樂業等分行業結構偏離指數遠小于零，表明這些行業勞動生產率遠低于平均水平，存在“隱性失業”。

一是水利、環境和公共設施管理業屬于機關事業單位，勞動生產率較低可能與“冗員”有關。因此，須加快機關事業單位績效工資與考核改革進程，完善招聘、考核和淘汰機制，以激發從業人員的積極性，提高勞動生產率，降低結構偏離度。

二是交通運輸、倉儲和郵政業，住宿與餐飲業，居民服務和其他服務業，文化、體育和娛樂業等勞動生產率相對較低與該類行業技術水平和從業人員素質有關，須對其進行技術改造和升級、加大教育和專業培訓以提高人員素質。

首先，產業結構政策的重點是產業結構合理化，而合理化的內涵主要是要素投入結構和產出結構的耦合。當前上海高端產業人才短缺與勞動密集產業亟待升級相并存，而低素質勞動力為主的勞動力結構和產業結構匹配度較低，致使服務業部分行業結構偏離度較高。因此，政府須提高教育質量，鼓勵專業培訓的發展，以提高勞動力素質，提高勞動力結構和產業結構的匹配度。

其次，當前對行業的技術改造和升級，重點應是推動信息技術與行業融合發展，推動行業的技術升級和勞動生產率的提高，以降低行業結構偏低度，此可從批發與零售行業通過發展電子商務而不斷修正行業結構偏離度中得到驗證。

電子商務是信息技術發展促進批發零售業創新的重要體現，而電子商務新技術手段的廣泛應用，可促進商品零售與批發環節應用網上交易，加速商務服務模式創新，形成具有較大輻射力和影響力的交易平臺（上海市商委，2012）[13]，促進批發與零售業勞動生產率的提高，從而促使行業結構偏離度得到修正。

近十年，上海電子商務快速發展，交易規模不斷擴大（見表6），促進批發與零售業流通方式及經營方式轉變，不斷提高批發與零售行業勞動生產率，特別是2008年以來，上海電子商務經過多年發展和累計，交易額突破2 700多億，使得上海批發與零售行業勞動生產率突破10萬元關口，并隨后逐年提高（見表7），與之相伴隨的是2008年以來，上海批發與零售行業結構偏離程度快速修正，行業結構合理度已接近于0的均衡狀態（見表3）；但此也表明對行業的技術改造能否推動行業結構的合理化可能存在“滯后”或“門檻”效應。

此外，電子商務的發展還能帶動其他傳統服務業的轉型升級：①電子商務發展可提高傳統服務業的服務能力。如在流通領域，企業應用電子商務整合分析消費者需求特征及消費行為，可及時補充貨源，實現倉儲和物流的優化，并通過網絡渠道將新產品信息、優惠打折信息迅速傳遞給消費者，擴大營銷范圍，提高主動營銷的針對性；生產業應用電子商務可向生產者提供更加全面的服務，使其能在生產前更深入地了解市場供求狀況，經過充分的信息交換，使生產更具針對性，原材料采購費用降低，并提高產品儲運合理性，從而降低企業生產成本，提高生產效率；②電子商務發展可提高服務業的服務效率。此在金融、物流、旅游、咨詢等領域表現最為明顯——這些領域的共同特點是對信息的依賴程度高，其中有些行業的服務內容即提供信息服務，有些則需要進行大量的信息處理，為服務提供分析依據，電子商務的應用將提高資源利用效率，也為客戶提供更為便利的服務，從整體上提高運營效率、勞動生產率，進而提高行業結構的合理度。因此，上海應注重通過發展電子商務而對傳統服務業進行技術改造和升級、實施流程優化和再造，以提高勞動生產率和行業結構合理度。具體措施和重點如下：

第一，交通運輸、倉儲和郵政業可注重優化城市配送物流發展、加快區域物流一體化進程、加快建設城市共同配送服務體系、加快推進制造業物流供應鏈一體化和完善口岸物流貿易綜合服務功能。

第二，住宿與餐飲業可發展網絡預訂、網絡團購等創新營銷方式，提升重點企業品牌價值和可持續發展能力。

第三，居民服務業可借助IT技術開展連鎖經營、品牌化、數字化經營，實現服務細分、服務創新和特色經營，如旅游業可通過建設網絡酒店及旅行社中央預定系統、網絡票務預定系統、網絡旅游產品預訂系統等專業旅游電子商務服務平臺，促進打造“互聯網+ 呼叫中心”的旅游新業態。

第四，文化、體育和娛樂業可擴大網絡視頻、網絡音樂、網絡游戲、網絡圖書、移動多媒體等市場營銷規模，推進各類文化用品網絡銷售。

篇7

根據我國的基本國情以及建立社會主義市場經濟體制的總體要求，我國職工養老保障制度應當從傳統的以受益為基準、養老金現收現付體制改革為基金預籌積累的個人帳戶制度，這已經成為社會各界的普遍共識，并且在黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中也得到了比較明確的體現。《決定》明確指出，在職工養老保障問題上，要“實行社會統籌和個人帳戶相結合”。

對新參加工作的職工來講，通過個人帳戶進行養老金預籌積累是沒有問題的。但無法回避的問題是，目前已經離退休的職工沒有養老金積累，目前在職但在實施個人帳戶制度以前參加工作的老職工在過去的工作年限里也沒有養老金積累。而他們的養老問題又是必須予以保證的，因為按照舊體制下的低工資、高福利政策，他們的養老金已通過“預先扣除”轉化為過去的政府收入并凝固在國有資產當中，政府則承擔對他們的養老保障義務。更進一步講，舊體制形成了政府對老職工隱性養老金負債，這是必須償還的。

老職工養老金來源理論上可能的解決方式有二，一是實行“新人新辦法、老人老辦法”，即對新職工實施基金積累的個人帳戶制度，對老職工則繼續通過現收現付的辦法，讓目前的企業和年輕職工繳費解決；二是由政府統一對老職工的養老金來源作出專門處理。

實行“新人新辦法、老人老辦法”問題很大。第一，對老職工負有養老保障責任（事實上是負債）的是政府，因此，如果政府不承擔責任，轉而繼續讓年輕職工承擔義務是不合理的。第二，即使不考慮合理性問題，僅從財務上看，也行不通。目前在全國范圍內，已退休職工的退休金大約占在職職工工資總額的16—18%，隨著今后更多老職工進入退休年齡，這種負擔比例還會進一步提高。如果通過企業繳費完成對“新人”進行養老金積累和對“老人”養老的雙重任務。即使考慮新制度中的個人繳費因素，所需的企業繳費占職工工資總額的比重也要達30%左右。這是企業無法承受的。

因此，要想真正實現養老保障體制轉軌，必須對老職工的養老金來源作出專門處理，即由政府統一償還舊體制形成的對中老年職工的養老金負債。根據智利等國家的實踐經驗，順利實現社會保障體制轉軌的關鍵就在于由政府妥善解決了舊體制遺留的中老年職工的養老金權益問題。否則，轉軌無法進行。

二、1995年3月的改革方案無法實現《決定》提出的改革目標

為落實《決定》提出的改革要求，1995年3月，國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，并同時出臺了兩個具體操作方案，即實施辦法之一和實施辦法之二。

方案一的特點是要為在職職工全面建立個人帳戶，職工退休后的養老金計發比較嚴格地與個人帳戶儲存額相對應。對于實施個人帳戶制度以前參加工作的職工，該辦法實施前的工作年限視同繳費年限，至退休時，“以個人帳戶中的儲存額推算出全部工作年限的儲存額”。已退休職工的養老金通過企業另行繳納一定比例的費用形成統籌基金解決，給付標準按照改革前老辦法執行。

方案二只設計了一個比例不大的個人帳戶。目前在職職工退休后的養老金計發分為三部分，一是社會性養老金，按照職工所在地職工平均工資的一定比例計發；二是繳費性養老金，個人和企業繳費每滿全年，按繳費工資基數的一定比例計發；三是個人帳戶養老金，對應于個人帳戶儲存額。其中前兩項養老金來自于“統籌”。已退休職工的養老金則全部來自于“統籌”。與方案一類似，實施個人繳費制度前參加工作的職工，連續工齡視同繳費年限。

兩個操作方案的設計思想、內容等是存在較大差異的，但有一個非常突出的共同點：老職工的養老金來源都是要通過當期的企業“統籌繳費”解決。

根據前文分析，在老職工的養老金來源不進行特殊處理的情況下，要想實現養老保障制度的轉軌是根本不可能的。從兩方案的實際運行結果看，與真正意義上的個人帳戶制度大相徑庭，個人帳戶普遍為空帳戶，基金積累也不可能形成。

由于目前離退休人員的養老金沒有來源，要通過企業“統籌繳費”解決，但在實際上，在企業開始為在職職工進行個人帳戶積累的情況下，已不可能再承擔過高的“統籌繳費”以支付目前退休人員的實際養老金需要。而老職工的養老金又是必須支付的，所以，唯一的辦法只能是挪用目前已進入在職職工個人帳戶的養老金。這在方案一中表現得最為突出。其更一步結果是，不僅實施個人帳戶制度以前參加工作的職工存在“空帳”問題，已經按規定繳費的個人帳戶也因為資金被挪用而無法積累。盡管有關方面在無可奈何的情況下提出要進行所謂“基金部分積累”。但由于支付已退休人員養老金的壓力巨大，又不可能無限制地提高企業繳費水平，因而在事實上基金積累的數量極為有限。至1996年底，全國養老金歷年滾存節余為580億元，尚不到1996年當年養老金支付額的一半。而且，其中還有相當大部分是1995年改革以前所剩余的。

由于個人帳戶中沒有資金，待目前在職職工退休時，他們的養老金來源就又成了問題，出路只能是繼續挪用下一代人的個人帳戶資金，拆東墻補西墻，使空帳戶一代一代往下轉。

三、“空帳”運行無法支撐下去，有關功能目標也無法實現

1995年3月的改革方案不僅未能建立真正意義上的個人帳戶制度，從實際運行情況看，也是很難支撐下去的。

由于已退休職工的退休金支付壓力巨大，再加上因管理體制問題導致的高昂成本，養老金繳費率（企業繳納的養老金占企業職工工資總額的比重）普遍很高，絕大部分地區都在20%以上，個別地區則接近30%，許多企業無力繳納或以各種方式拒繳。綜合各種調查結果，近期各地養老金的收繳率（實際收繳額占應收繳數額的比例）在1996年竟降至50—60%。為了維持統籌體系的運轉，一些地方不得不進一步提高繳費率，進而形成一種惡性循環。

需要指出的是，在以養老金現收現付為資金籌集模式的舊體制中，對職工的養老金負債是一種隱性負債，而空帳戶形成的則是政府對職工的明確負債，負債規模也更具有剛性。對這種負債也沒有任何對其他人的債權來保證，因此是非常危險的。

由于體制本身存在缺陷，很多預期的功能目標也無法實現。首先，國有企業負擔問題得不到有效緩解。不僅那些老職工多、負擔重的困難企業未能走出困境，很多原本負擔較輕的企業也由于統籌壓力而不堪重負；此外，由于統籌層次低，不同地區之間企業負擔不均衡問題也很突出。其次，覆蓋全社會的統一的社會保障體系難以建立，無法為改革和發展提供保證。目前有關部門和各級地方政府都試圖將現行保障體系的覆蓋范圍擴大至非公有制經濟領域，但收效甚微，其根本的原因在于，在政府不能明確償還對老職工養老金負債的情況下，擴大覆蓋范圍存在明顯的責任轉嫁特征，以致于非公有制企業普遍難以接受，養老保障體系仍只能局限在公有制經濟范圍內。這不僅不利于各種經濟成份的共同發展、平等競爭和統一勞動力市場的形成，也嚴重制約著當前的國有企業

改革和國有經濟結構調整，諸如破產兼并、富余人員分離等難以有效進行，企業職能無法有效轉換。第三，由于無法真正形成基金積累，難以為長期經濟發展特別是資本市場發育作出貢獻；第四，無法有效解決老有所養，社會穩定問題。僅從目前國有企業的現實看，因企業負擔過重，養老金收支困難，退休職工養老金拖欠問題已相當普遍，在許多地方已成為嚴重的社會不穩定因素。

回避償還對老職工的養老金負債的一個重要考慮因素是不想讓政府承擔過多的經濟壓力。然而，當現行體制無法正常發揮功能時，必須承擔風險的只能是各級政府。事實上，目前在不少地區，地方政府已經開始面對維持職工生活的巨大經濟壓力和相關的政治與社會壓力。

四、1997年的改進措施及其局限性

鑒于1995年改革以來面臨的問題，勞動部、國家體改委等政府職能部門經過協商，于近期形成一個改進方案，并報請國務院批準于1997年8月公布。統一后方案的要點是：按職工工資的11%建立個人帳戶，其中個人繳費率1997年不得低于本人工資的4%，1998年起每兩年提高一個百分點，最終達到本人繳費工資的8%，個人帳戶的其余部分由企業繳費劃入。隨著個人繳費比例的提高，企業劃入的部分要逐步降至工資的3%；老職工的養老金由企業繳費形成的社會統籌基金解決。企業繳費率由省、自治區、直轄市人民政府確定，一般不得超過企業工資總額的20%（包括劃入個人帳戶的部分）。養老金支付分為兩部分，一是基礎養老金，標準為當地職工上年度平均工資的20%；二是個人帳戶養老金，標準為個人帳戶累計儲存額除以120。個人繳費年限累計不滿15年的，退休后不享受基礎養老金待遇，其個人帳戶儲存額一次性支付給本人。

圍繞上述基本框架，該改革方案還提出了其它一些措施，主要包括逐步擴大覆蓋范圍、提高統籌層次以及改善基金經營、監督和管理等。

從統一制度、改善管理的角度看，較之于當前多種具體實施方案并存，該方案顯然有所進步。然而，從基本的養老制度模式看，仍然不準備補償國家對老職工的社會保障欠帳，而是試圖繼續用“社會統籌”來解決老職工的社會保障費用。因此，該“統一制度”方案僅僅是對當前較為混亂的養老保障制度的一種修補方案。從其確定的“個人帳戶”比例和“社會統籌”比例看，則是前述方案一和方案二的折衷。

根據對1995年改革以來養老保障制度主要矛盾和問題的分析，不解決對老職工的養老金負債，真正意義上的個人帳戶制度是建立不起來的。

對于必然出現的空帳問題，有關方面的設想是通過提高個人和企業繳費逐步將“空帳”充實。很顯然，在目前企業已不堪重負并且退休人員比例迅速增加的情況下，這只能是一種不切實際的幻想。此外，還有不少人寄希望于擴大統籌的覆蓋面，將實施范圍擴大到目前職工年齡結構相對年輕的非公有制領域。這一思路的最大問題表現在兩個方面：其一，如前所述，由于明顯存在負擔轉嫁問題，這種努力很難實現；其二，即使使用強制手段使各種非公有制企業進入統籌體系，也姑且不考慮這會對非公有制經濟發展產生何種影響，一個必然存在的問題是，在非公有制企業職工陸續進入老年后，政府則必須兌對他們的養老金承諾，屆時亦不可避免會出現支付危機，而且是更大的危機，因為養老保障體系的負債數量較目前會大幅度增加。因此，這種思路的實質只是將發生危機的時間推遲。

總之，1997年改進方案仍然是一個存在缺陷的方案，仍然難以為當前緊迫的國有企業改革和國有經濟的戰略性改組提供幫助，無法保證長期的養老安全，也難以促進經濟增長以及為市場經濟體制建設提供支撐。在我們看來，唯一的出路應當是抓緊解決對老職工隱性負債的補償這個癥結問題，在完全積累的個人帳戶制的基礎上，才能使其他的問題迎刃而解。

五、解決問題的關鍵：補償對老職工的隱性負債

要順利實現養老保障制度從以受益為基準，養老金現收現付的舊體制轉向養老金預籌積累的個人帳戶制度，最關鍵的問題是必須以有效方式解決對中老職工的隱性負債。由于隱性養老金負債是作為舊的體制結果出現的，是政府對職工的負債，只能通過政府統一承擔債務責任。

1、過渡費用應主要來源于國有資產存量

既然國家應當負責補償，過渡資金從理論上講只能有兩種基本來源：一是從現有的國有資產存量中“切一塊”注入老職工的個人帳戶；二是從政府目前和今后的財政收入中拿出一筆錢來對老職工過去的隱性供款進行補償。

智利的作法是由政府向老職工發放認可債券，并通過政府財政逐年償還。之所以如此，其中一個很重要的背景是，在進行改革時，智利的財政是有盈余的。我國的情況下則不然，目前以至今后相當長一個時期都將面臨財政緊張的局面。雖然每年用于償還隱性債務的流量不是很大，最高年份約為1200億元（1994年價格），但是否有足夠的能力仍值得懷疑。我國財政目前已經有較高的赤字水平，如果再考慮以財政收入償還養老債務，財政赤字的規模無疑會更加龐大，其風險是可想而知的。同時，這也必然有一個向全社會的責任轉嫁問題（或直接增稅，或通過通貨膨脹方式變相征稅），引發各種矛盾的可能性也是存在的。當然，運用財政收入解決問題是最大優點是操作簡便。

通過現有的國有資產存量解決隱性債務問題可能更為有效。一方面，并不是象有些人理解的那樣，用國有資產存量償還養老金負債意味著國有資產流失，相反，目前國有資產中的很大一部分就是隱性債務形成的，以此償還隱性債務是完全合理的。另一方面，雖然用國有資產存量解決問題會遇到一些操作困難，但我國正在加緊對國有經濟結構進行調整并對國有經濟進行戰略性改組，其間自然要對國有資產進行重新配置，如與這一過程相結合，操作問題可能也不會成為太大的問題。至于是否象智利那樣向老職工發放認可債券，則是具體的手段問題。

當然，以國有資產存量為主，結合經濟發展中形成的政府新增收入共同解決隱性養老金負債也是可以考慮的。但無論如何，基于我國目前的財政狀況以及有關改革的緊迫性，對隱性養老金負債的解決都只能更多地考慮運用存量。

與通過國有資產存量解決養老金負債密切相關的另一個問題是，如何對國有資產進行分解。對此有幾種基本的傾向性意見：一是結合對國有企業的公司化和股份制改造，將國有企業的部分股權劃歸專門的社會保障機構，用股權收益支付隱性負債：二是將部分國有企業劃歸社會保障機構進行經營，以其經營收入償債；三是將一部分國有資產（比如一些中小企業、部分國有房地產等）進行出售、租賃，以銷售和租賃收入償債。總的看來，最后一種辦法是最為可行。前兩種辦法的最大問題是，一方面操作難度較大，同時，企業經營的風險仍然是難以避免的，因而無法保證足夠的支付能力。最后一種辦法不僅較為簡便，支付能力也沒有問題。據世界銀行等測算，目前我國國有部門的房產（附帶土地使用權）的價值大致與年度GDP水平相當，足以支付有關費用。

最佳的應該還是混合方案，比如，以國有經濟部門的房地產作為主要的和最后的擔保，配合國有企業股份制改造過程中的股權轉讓售股套現所得以及對中小企業的拍賣、租賃所得等。需要注意的是，除國家必須承擔

的養老金債務外，目前尚有安置企業富余（下崗）職工再就業等政府義務，完成這些任務所需的費用來源與籌集方式也應通盤考慮。

對職工養老金權益的具體支付方式也應采取以某種形式為主的混合方式。比如，對大部分職工采取以貨幣支付養老金的形式，對某些正處于調整狀態的企業的職工，也可采取企業股權、債權讓渡以及工齡買斷等特定形式。有關的處理手段還應盡可能與住房制度改革相結合。

考慮到與國有企業改革銜接和配套問題，還有一種可供考慮的思路是實施政府、企業、職工和銀行之間的債務轉換。目前絕大多數國有企業都有著相當高的負債率，且絕大多數的負債都是對（國有）銀行發生的，因此，一個可以考慮的債務轉換思路是，將企業對銀行的相當一部分負債轉化為企業對職工的負債，結合企業的股份制改造，進一步將職工對企業的債權轉化為股權。與此同時，將政府對職工的（隱性）負債轉化為政府對銀行的負債。更為具體地說，政府對職工的養老金負債由企業償還，企業對銀行的等量負債則由政府償還。這樣一方面可以從很大程度上解決目前企業與銀行之間的關系矛盾問題，也可以通過職工對企業的持股解決有關產權不清和治理結構無效等諸多問題；另一方面，對職工隱性債務的償還也有了更為現實的基礎。考慮到不同企業的負債水平、經營業績的不同，全面實施債務轉換可能會遇到困難，但實施部分債務轉換應該是可行的。如，為保證老職工養老金的穩定性，可大致確定一個基本部分，仍由政府按統一標準支付，其余部分則進行債務轉換。對一些負債水平高，經營業績又不太好的企業，有關的債務轉換可以折扣方式進行。

2、我國的總體負債水平不高，實現過渡沒有問題

與其他大多數國家和地區相比，由于我國的工業化水平不高，尤其是獲得了政府養老承諾的公有制部門的職工人數占全社會勞動者的比重較低，目前也只有20%左右，因此，我國的養老金債務負擔占GDP的比重屬于非常低的。比如，由世界銀行組織有關中、外專家在1995年所進行的詳細測算結果為：截至到1994年底，已退休職工的所需的養老金總量為6810億元，在職職工積累的養老金權益為12360億元（均為1994年價格）。兩項合計為19170億元。而且這一結果不僅包括企業職工積累的養老金權益，也包括機關事業單位職工積累的養老金權益。而1994年我國國內生產總值（GDP）為46622億元，養老金債務負擔占GDP的比重只有40%多一點。如工業化水平較高的歐美國家（包括東歐各國），隱性養老金負債占GDP的比重幾乎都超過100%，一些國家甚至超過200%。已經成功實施了從現收現付制向基金積累制過渡的智利等國家的隱性養老金債務占GDP的比重也在80%以上。考慮到我國較高的經濟增長率，從一個動態的過程看，隱性養老金債務所占GDP的份額會更小，因為隱性養老金負債通常不需要一次性支付，而是在相當長的年份內逐年償還。總之，我國目前還是處于壓力比較小的時機和階段，只要措施得當，順利實施過渡是沒有問題的。

通過資產存量解決對中老年職工的隱性負債不僅從理論上是可行的，近年來國內不少地區也在有關問題上進行了諸多探索和實踐。如近年來不少地方在對國有企業進行轉制（放小）的過程中，都明確地將一部分存量資產劃撥出來，用作專門的社會保障費用，以償還舊體制形成的對老職工的社會保障債務。這些探索都是非常有益的。這說明社會各界都對“補償”的必要性有比較一致的共識，同時也為如何有效進行“補償”提供了經驗。

我國人口眾多，建立基金預籌積累的養老金保障個人帳戶制度可以積累相當大的一筆資金，如果能夠合理、有效地利用，無論對于經濟發展還是對于進一步的經濟發展還是對進一步的經濟體制改革都有非常重大的意義。如在目前的國有企業改革和國有經濟的戰略性改組過程中，之所以改不動或者說障礙重重，不僅有人員負擔和各種社會負擔問題，資金投入不足以及不合理融資體制等也都是嚴重制約因素。通過有效的養老金積累并通過養老金基金管理機構的投資利用，不僅可以擴大全社會的投資能力，特別是長期投資主體的多元化，推進資本市場的發育，彌補目前資本市場中機構投資者缺乏等缺陷。

養老金基金作為一種主要形式的投資基金，還可以促進發展新的公有制實現形式。養老金基金本身就是一種屬于所有投保人的公有制形式，通過基金投資，持有各種企業的股權，還能夠產生和發育更多的公有制經濟組織。此外，通過基金組織持有企業股份，對于完善企業治理結構也有非常積極的意義。

在有效解決舊體制遺留責任、基本的目標模式等已經確定的前提下，新的養老保障體制應如何組織值得認真思考和對待。主要問題涉及以下兩個方面：

一、是否設立固定津貼型的基本養老保險

新的保障模式實施養老金預籌積累的個人賬戶制是不應有異議的。但選擇完全的個人賬戶制還是混合制則需要進一步分析。

包括世界銀行專家在內的許多學者建議，新的養老保障制度應采取混合制，即，在實施個人賬戶制度的同時設立固定津貼型的基本養老保險。比如，世界銀行建議新制度下的養老金由三個支柱組成，支柱一為一個通過統籌（進行轉移支付）旨在保證退休職工生活在貧困線以上的基本養老保險部分，平均的替代水平約為24%左右；支柱二為一個實施養老金預籌積累的個人賬戶，可使達到正常工作年份的職工獲得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是強制的，兩項合計可達到60%左右的替代水平。世行報告提供的測算結果表明，兩支柱所需的繳費率為平均工資的17%，其中企業約占13%（其中9%進入統籌，4%進入個人賬戶），職工占4%。支柱三為一個按需要補充的自愿賬戶（補充保險）。

我們的意見與此不同。新的養老保障制度可不設立固定津貼型的基本養老保險。除了非強制性的補充保險外，強制性養老保障全部通過個人賬戶實行，目標也是讓達到正常工作年份的職工獲得平均60%左右的替代水平。在此目標替代率水平下，企業與個人繳費水平比世行測算結果還可略低。所不同的是，企業繳費全部進入個人賬戶。即，新的養老保障模式選擇完全的個人賬戶制。

設立固定津貼型的基本養老保險，其基本的出發點一是要保證退休者的收入，建立最低養老金保證；二是要通過統籌，即轉移支付實現社會保障的公平性原則。這兩個目標追求本身是沒有任何問題的。但考慮到我國特定的國情，其在操作中可能遇到的問題值得分析。

其一，財務上的收支平衡未必能夠保證。設立固定津貼型的基本養老保險，保障水平顯然不能太低，至少要保證退休者的此項養老金收入要高于貧困線，否則沒有意義。顯然，對固定津貼部分的養老金收繳仍需要以支定收，現收現付。雖然較之于舊體制下養老金全部現收現付，企業在統籌項目上的繳費率會大幅度下降，但也不可能太低。同時，由于新的保障體制必須覆蓋各種所有制類型的企業，設立固定津貼型的基本養老保險要對所有企業都進行統籌，考慮到今后相當長時期內企業發展的不穩定、不平穩問題、非正式部門和行業所占比重過大以及養老金現收現付難以避免的逃避繳費等問題，能否保證足夠的收繳率仍是未知數。所以，風險仍是存在的。如果預期的企業繳費率因支出壓力增大或因收繳率降低等原因不能維持

收支平穩，要么需要財政進行補貼，要么需要進一步提高繳費率，進而繼續在某種程度上陷入舊制度的誤區。

當然，在通過其他籌資方式解決目前已退休職工和在職職工養老金權益的情況下，統籌部分在相當長時間內都將有節余，因為新職工中的大多數暫時到不了退休年齡。這種情況類似于國內一些機構推崇的“部分積累”。但根據世界銀行等機構的測算，至2030年以后，這一統籌部分亦將會出現赤字。也許考慮許多年以后的風險有些杞人憂天，但從一個國家和民族的長治久安考慮，選擇無風險的制度總是更好。

其二，一些技術性問題難以有效解決，管理難度與成本也將大幅度提高。在今后相當長時期內，我國將面臨大的經濟結構調整過程和迅速的城市化、工業化過程，尤其是大批處于各種年齡段的農村勞動力向城鎮和二、三產業的轉移過程，同時，也會出現大量的階段性就業以及勞動力在正式部門和非正式部門之間的頻繁轉移等情況。設立固定津貼型的基本養老保險，如果考慮工齡（繳費年限）因素進行領取資格限制，則體制缺乏開放性，在全面擴大覆蓋范圍時必然也會遇到各種阻力甚至是抵制。如果不進行資格限制或工齡要求很低。財務上的風險勢必會大幅度增加。而且，對繳費情況的統計，受益人個人情況的認定都將會非常復雜。

由于我國人口眾多，地區間不平衡問題突出，設立固定津貼型的基本養老保險如果統籌層次過低，地區間的差距等問題難以避免。如果統籌層次過高，則必然存在較高的管理難度（如地區間的差距問題等等），以及同時存在兩套管理體系時必然出現的高管理成本與操作成本。

此外，較之于完全的個人賬戶制，混合制度的資金積累率要低得多；對個人的激勵機制也會在某種程度上弱化。

采取完全的個人賬戶制更安全，也更適合我國國情。由于完全以收定支，其不僅可以避免統籌體系中幾乎肯定會出現的財務危機，還可以提高對個人的激勵、提高經濟發展起步階段的積累率。此外，考慮到新體制必須全面擴大覆蓋范圍，而且在今后的城市化和工業化過程中必須不斷擴大覆蓋范圍，必須在不同所有制之間以至城鄉之間形成平等的起點與條件，完全的個人賬戶制也具有明顯的優點，具有更大的開放性和靈活性。此外，與混合制條件下雙重管理體系并存相比，只對個人賬戶進行管理也會降低管理難度與管理成本。

當然，完全的個人賬戶制的確存在難以體現公平性原則，尤其是少數退休人員的養老金可能不足以維持基本生活問題。對此問題，可通過強化社會救濟來解決。即，對所有收入水平達不到最低生活保障線的人，政府均通過制度化的社會救濟體系，保證其基本生活。實際上，即使通過設立固定津貼型的基本養老金或其他方式建立了最低養老制度，社會上仍不可避免有貧困者存在，政府仍然必須通過社會救濟制度對這些人提供幫助。因此，不實施最低養老金制度，代之以統一的社會救濟制度可能更加適宜。

總之，新的養老保障體制采取完全的個人賬戶制并結合強有力的社會救助體系，同時以發達的商業保險作補充，更適合于我國國情。個人賬戶制的優點可以充分得以體現。對那些無力自保的社會弱者，政府的責任主要是提供一種制度化、社會化的救濟體系，維持其基本生活。在這里，社會保障的互濟特征及轉移支付特征也能夠得到體現。

二、如何更有效地保證養老金增值保值

在養老保障制度的改革目標、模式甚至更為具體的政策組合都比較清晰后，改革能否成功的關鍵問題無疑取決于改革后的管理體制是否有效：尤其是能否確保基金被有效使用并能增值保值。這一問題不僅直接涉及到投保人的切身利益、養老保障體系的安全，也直接關系到進一步的經濟發展問題。

從我國近些年對極為有限的養老金管理的實際情況看，一直存在嚴重問題，遠遠不能適應養老保障制度改革的需要：養老保障（包括其他內容的社會保障）行政管理與基金運營一直不分，不僅有限的基金積累無法獲得很好的投資效益和投資回報，由于缺乏制約和監督，各種管理不善甚至腐敗問題都相當突出。根據國內外經驗、教訓，要通過個人賬戶進行養老金預籌積累，社會保障管理機構與養老金經營機構必須分開。在這一問題上，十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》也提出了明確的原則。

當然，僅僅將行政管理與基金經營機構分開是遠遠不夠的。為了確保養老基金能夠被有效使用，必須發育更有效的基金運營和監管制度。

其一，必須培植和發育高效率的基金經營機構。智利等國家所提供的兩條最重要的經驗是：第一，基金交由民間機構而非政認府部門進行經營。第二，多家經營而非獨家壟斷，全面引入市場競爭機制。由世界銀行完成的一份全面的研究結果顯示，在全世界范圍內，由民營機構經營的養老金收益率普遍高于由政府部門經營的養老金收益率。除美國、馬來西亞、新加坡等少數國家外，在大部分國家，由政府部門管理的養老金收益都是負值。之所以出現這種結果，一方面是政府部門自身的運行效率往往不高，甚至會出現腐敗問題。另一方面，政府部門管理的養老金通常不能投資于股權、不動產或國外資產。而是被迫購買政府債券，或以很低的名義利率向虧損的國有企業貸款，從而使風險過分集中。此外，采用政府部門管理方式，基金還往往成為政府部門的專用資金來源，其運用通常服從于政治目標而非追求經濟效益，這不僅無助于增值保值，還有助長浪費和鼓勵赤字財政的危險。民營機構的最大優點是他們會盡可能追求效益最大化。

上述經驗是值得充分研究和借鑒的。根據我國目前的實際情況，可考慮對大致具備經營條件的一些金融、保險機構（如人保集團及各種業績較好并且在全國各地均有一定業務基礎的信托投資機構）進行改造，以承擔基金經營任務。但無論如何，一定要有競爭機制。

其二，必須健全行政和管理與監管體系。首先必須有嚴格的法律體系。有關管理機構不但要依法行政，其自身也要依法接受監督，真正體現法制原則。在此基礎上，應建立統一、高效的管理機構，將目前分散于勞動、人事、民政、衛生等部門的管理職能統一到一個專門的機構，比如成立社會保障部。該部門作為政府機構依法行使各種管理、監督及指導職能，并對不同形式和內容的保障及保險進行協調。作為管理者，該機構不參與任何形式基金的經營活動。當然，中老年職工養老所需要的過渡資金的籌集與償還工作可在有效監督的前提下交該機構執行。為了使監督體系本身具有制衡機制，還應考慮發展其他監督機構，如由繳費人、受益人及其他相關人士組成非官方的監督機構等。

對養老金基金經營機構的監控重點應當集中于金融和財務監控方面。為防止舞弊行為，要建立基金經營機構的法定資本金制度以及財務公開、績效評級和嚴格的經濟處罰制度。為保證投保人利益，還必須有指數化的最低投資回報率制度。