流轉土地管理辦法范文

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二、當前我國土地管理現狀 

（一）農村土地管理的現狀。經濟的發展加快我國城市化進程，改變了土地的利用現狀，導致農村土地的流轉速度加快。農村經濟的發展也使土地的規模化有了一定的進步，但是土地管理制度的不完善阻礙了農村的進一步發展。在農村土地管理制度上主要存在三個問題： 

（1）農村土地所有權不明晰。我國現行的土地管理制度明確規定，土地歸農村集體所有。農村土地的管理者是農村集體組織或者村民委員會，然后才能是其他人。但是在實際的實施過程中，這種權限很難達到分隔清晰，不好操作。 

（2）農村土地流轉的政策制度不健全。農村經濟的發展速度逐漸加快，使農村的土地所有權的流轉速度也越來越快。農村經濟的發展，城市化進程的加快，都為解放農村勞動力提供了條件。而且對農村的規模化經營，全力發展現代農業也非常有利。但是由于農村土地管理制度中對土地流轉政策不健全，制約了農村經濟的發展速度。 

（3）農村土地家庭聯產承包制不完善。雖然我國農村的經濟發展已經有了很大的進步，但是在一些偏遠地區的小農經濟的劣勢仍然存在，這些地區的農村土地規模較小，生產效益比較低下，導致家庭聯產承包制不適應社會主義市場經濟的發展，因此，應該完善家庭聯產承包制。 

（二）城市土地管理現狀。城市化進程的加快和城市經濟的發展，也導致現行的城市土地管理制度存在很大的弊端，嚴重影響了城市的發展，具體表現在以下三個方面： 

（1）城市土地管理缺乏相應的地價機制。因為經濟的快速發展，為適應市場的需要，各企業都需要擴大生產規模，但是城市土地有限，而且土地市場被政府壟斷，企業要想擴大規模就要進行土地購買。在城市的土地管理制度中，對于地價制度并沒有一套完整的制度，無法對地價根據市場需要進行及時的調整，因此，造成土地管理制度的不適應，從而制約社會發展。 

（2）土地產權制度不完善。土地管理辦法中指出土地的所有權歸國家，任何企業和個人都不能享有土地的所有權。國務院可以代為行使，政府無權干預。但是在實際的土地使用中，地方政府壟斷了土地市場，并且通過土地的轉讓獲取利潤，成為土地的實際管理人。 

（3）土地征地制度不合理。土地管理辦法中指出土地歸國家所有，可以由國家直接管理，國務院代為行使土地權利。因此，當政府想征用土地時，必須經過國家批準，并且國家會給被征收地者補償。然而，土地征地制度的不完善，使“公共利益”模糊不清，一些地方政府濫用職權，完全根據自己的意愿進行土地的使用和征收，完全不顧市場的實際情況，而且，有些政府并沒有給被征收者經濟補償，或者補償非常低，損壞了被征收者的利益，導致釘子戶的出現。 

三、我國土地管理改革的具體措施 

（一）完善土地管理制度。要想加強我國土地資源的管理，必須要完善土地管理制度。因此，各級政府部門要加強對土地的管理，以土地市場為核心，加強各級之間的交流，制定合理的土地管理辦法，對土地的征收和轉讓都要嚴格按照規章制度執行，并且簡化土地交易流程，便于開發商辦理土地使用手續，實現土地資源的合理配置，提高經濟效益，促進社會發展，構建完善的土地管理制度。 

（二）完善土地權利體系。加強對土地資源的管理，還要完善土地權力體系，約束地方政府的行為，防止濫用職權的發生，切實保障被征收者的合法權益。國家應該加強對土地的權責進行明確，保證權屬清晰。然而，在我國現行的土地管理辦法中并沒有對農村土地的產權進行界定，導致在土地的實際使用中，被政府或者企業私自占有，大量土地被閑置浪費，影響了農村的經濟發展，因此，政府一定要加強對土地資源的合理規劃，充分發揮出土地使用的最大價值。 

（三）優化土地規劃體系。要想加強我國土地資源的管理，構建完善的土地管理制度，還要對土地規劃體系進行優化，加大執法力度和監管制度，合理科學的對土地進行規劃。并在遵守社會發展規律的前提下，加強對制度的約束，滿足市場的需求。在嚴格監管制度的同時，還要綜合群眾的需求，考慮群眾的利益，制定科學合理的土地使用辦法和管理辦法。國家應該加大執法力度，加強對土地使用的監督管理，保證土地執法的有效性，健全土地管理制度。 

（四）改革土地財政稅收。除了對相關政策進行完善，建立健全土地管理制度，還要改革相關的財政稅收，制定相應的績效考核機制，監督政府部門的行為。不僅要保護土地資源，還要盡最大可能提高土地資源的利用率，切實保障人們的利益，避免出現閑置浪費的土地。 

結束語： 對現行的土地管理制度進行改革完善，有利于加強對土地資源的合理使用，提高利用率，避免閑置土地的出現，造成土地資源的浪費。通過對制度的改革，能對土地資源進行合理配置，充分發揮出土地資源的價值，促進經濟的可持續發展。 

參考文獻 

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關鍵詞：農村土地制度問題政策

我國自改革開放以來，農村土地管理制度不斷的在改進和完善，我國現在的土地管理制度確定為集體土地管理制度。隨著我國社會經濟的迅猛發展，土地問題已經不再單單是農村的問題，而是我國城市和農村的共同問題，關系到各方面的利益。因此，建立健全穩定的農村土地管理制度是城鄉一體化的基本保障，是我國經濟社會發展的重大問題。

一、我國農村土地制度存在的問題

隨著我國農村經濟的發展，農村土地承包制度已經不適應市場經濟的提高，使農村土地規模化的發展受到阻礙。各家各戶對土地的資金投入和技術投入少，使土地產出增加緩慢。農村土地管理制度已經開始呈現出不同的問題，不穩定性和分散性已經成為管理制度的缺陷。其具體表現如下：

（一）土地確權工作不到位

我國農村土地經營權、使用權和其他權利的確定、確認工作滯后，確權登記等工作是我國土地管理最核心的環節和最基礎的支撐，雖然我國已經開始推進農村土地經營權和管理權的確權工作，但是由于各種不同原因，確權工作進展過于緩慢，土地地籍檔案這一工作不夠完善不夠系統，導致農村土地管理制度的完善受到限制。

（二）集體土地產權不明確

由于集體產權不明確，使集體土地管理權限涉及多個相關部門，農業部門、林業部門、畜牧業部門都牽扯到其中，這種多部門多層級的管理方式會出現有的部門越權或缺位的現象產生，不能確定管理權限，使管理權限模糊。尤其是農村土體登記不及時，登記部門過于分散，經常會產生農戶間土地相互轉包，集體和農戶間相互導包現象出現，這些交易都給農村土地管理制度帶來一定的影響，使城鄉土地一體化管理出現一定的問題。

（三）土地征收制度和補償制度不健全，侵害了農民的權益。

一直以來，我國經濟發展速度不斷的加快，工業化和城市化進程發展也不斷加快，但是，農村和城市之間仍然存在較大差距，尤其是人口城市化過慢，城市土地不夠用，征收大量農村土地而給農民的補償不到位，經常導致一系列的。目前，我國土地征收存在多種多樣的問題，比如：在征地的時候對“公共利益”的理解不到位，征地中非公益性用地通常占有較大比重，一般都是工業、商業用地。在土地征收后的補償偏低，失去土地的農民得到的補償較少，沒有體現出土地的增值收益,由此引發的沖突事件時有發生。有的地方土地產出較少，農民得不到較好的收益，農民反而希望土地被征收，導致耕地制度農民并不支持。

（四）土地流轉制度不完善

一些農村地區，村干部不顧農民意愿，強制干預土地經營權的流轉問題，使農民利益受到損害。一些農村地區以土地承包經營權流轉發展農業園區為名，實際上把耕地變為房地產建設用地，不但逃避了國家土地管理有關的審批手續，還改變了土地的用途，造成事實上的非法用地。很多農民與農民之間的土地流轉都是口頭上約定，不具有書面協議，雖然一些有合同，但是具體內容也過于簡單，對雙方的權利和義務等相關事項都缺少明確的規定，容易造成農戶間的糾紛。各村都有機動地，并由自己鄉村自行管理和操作，由于對機動地的管理辦法并不統一，致使在操作過程中不規范、不透明、不公開的現象經常發生，有的村干部借用職權長期把機動地承包給親屬或者朋友，而機動地的價格逐年增長，使承包機動地的人長期受益，引起村民不滿，合同又不能解除，造成群眾集體上訪事件時有發生。

二、完善我國農村土地制度的政策和建議

（一）、保障農民的土地承包經營權利

我黨明確指出必須堅持以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障我國農民土地承包經營權利，使農民的土地承包關系長期穩定的保持下去。因此，各地政府及各鄉村都要嚴格按照《農村土地承包法》執行工作，在實際工作中真正保障農民的土地承包經營權利，建立平等的、規范化的農民土地承包經營權的制度，并使之落實到實處。

（二）保障農村土地確權登記工作有效的開展

在我國農村，土地是農民的衣食父母，是生存之本，也是農業經濟發展的基礎。因此，完善農村土地管理制度是現在最重要的問題，對農村土地經營權、使用權和其他權利的確定、確認工作更是重要，只有確權這項基礎工作扎實了，我國農村土地管理制度這棟摩天大廈才能屹立不倒，才能使農民更好的利用土地資源并創造更多的財富。全面開展農村集體土地確權登記發證工作, 是推進農村土地管理制度改革走向成功的必經之路, 也是目前新時期新形勢下的迫在眉睫之舉。

（三）完善農村建設用地使用制度

我國農村集體建設用地的使用需要受到保護，它關系到我國農民的財產權利。只有有規范的開放建設用地流轉市場，完善城鄉統一的收益分配體系，才能保證農村土地流轉的合法化，平等化。完善的制度可以為建設用地出讓轉讓提供良好的平臺，為農村建設用地流轉提供依據。

（四）完善農民土地征收和補償機制

農村土地征收和補償機制的完善是保障農民土地承包經營權利的基礎，我國農村首先應該改革征地制度，哪里是公益性用地，哪里是經營性用地明確區分出來，政府的征收權限以及政府的征收范圍要嚴格界定出來，以便保證農民的基本權利。其次，對土地的征收程序也應該逐步完善，在征收過程中應該尊重農民的意愿，在農民自愿的基礎上按照合法合理的程序進行征收，充分體現土地征收的公開化、透明化、平等化。同時，還要建立土地征收糾紛仲裁制度，以便消除征收帶來的隱患。再次，要提高征收土地的補償標準，國家要將征收土地的補償費用列入國家項目投資預算，在征收土地批報之前就把補償費用存進去，保證補償費用落實到位。同時，一定要做到同一地方征收土地補償費用標準要一致。

結束語：

總而言之，農村土地管理制度的建設是一項艱巨的任務，他需要各項制度的協調推進來善農村土地管理制度，完善的農村土地管理制度從根本上為農村改革發展提供堅實的制度保障。

參考文獻：

[1] 侯永學. 強化土地管理 維護農民工權益[J]. 青海農牧業, 2007,(04) .

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關鍵詞：土地管理；農業經濟；和諧發展

1土地管理模式的改革方案

1.1改革實現土地所有權的平等

我國的憲法規定，土地為我國公有，分為土地國有和農村集體所有。而現在很多地方對農村的集體土地的處理，并沒有真正的遵循我國法律和政府政策，對土地的使用和分配存在很多不合理不平等的狀況。很多人們對土地的占用、處置、權益等方面并沒有享受平等的權力。因此，針對農村土地所有權的不平等的情況，以“公平、公正、公開”為原則，進行合理的改革，確保人們對農村土地所有權平等。

1.2提高土地的利用效率

我國是個農業大國，農村人口占全國人口的大多數，農業土地不斷的投入他用，使土地不斷是減少，造成生態失衡、水土資源破壞，極大的影響了農業發展。而我國有著13億的人口，需要大量的糧食來支撐，糧食安全問題極其重要。因此，必須加快農村集體土地的改革，完善土地的管理制度，加強農業土地的監管，嚴格控制農業土地投入到非農業建設中，合理的利用農業土地，提高農業土地的經濟效益，促進生態效益，促進土地與人口、環境及資源之間的良性循環。

1.3健全集體土地所有權相關制度

土地的所有制體系并不健全，從某種程度上影響了我國土地的發展。目前的土地制度在農業土地的管理方面還有不足，完善農村集體土地的管理制度，是為了能夠發揮其最大的效應，使農業土地得到合理的運用，提高農業經濟效益。對農村集體土地進行改革，改革的目標是為了提高土地的利用價值，而這些除了需要完善農村集體土地的管理制度，還需要法律來提供保障，起到宏觀調控的作用。通過管理制度對農業土地資源進行優化配置，建立健全的土地所有權條款，使土地的流轉處在合理的基礎上。因為，我國不存在土地所有權流轉問題，土地資源的使用，主要是以土地使用權為主的。因此，完善的土地使用權的管理制度，將牽引著我國農村集體土地的發展。

1.4完善農村集體土地的配套設施

是一項浩大的工程，土地除了完善管理制度以外，還需要諸多的配套設施的保障，來保證改革的效果。其一：改革農村集體土地的管理辦法，例如，我國有的農村，以村委會自主經營為主，村民參與議事，集體發展經濟；其二：完善耕地制度，對土地進行合理的規劃，加強管理保護耕地，采取耕地保護補償的辦法；其三：在農村建立土地流轉管理中心；其四：建立農村的金融體系，使農村的土地享有資本化的權利；其五：建立農村土地擔保，使農村的土地在進行產權交易的時候，增加其安全性；其六：加強農村土地產權的法律保護，全面完善農村集體土地的管理制度。

1.5完善土地權限的作用

無論在城市還是在農村，土地權限的問題一直是人們所關注的話題。農村的土地的歸屬權和使用權，一般情況下，都是歸集體所有。在集體所有制中，農民無法將土地發揮到最大的利用率。這是長期以來，制約農村經濟發展的根源。只有通過對土地權限相關管理制度的改革，來發揮土地的最大經濟價值。土地承包制度是體現土地權限管理制度改革的實例，承包土地可以將擴大土地利用價值，農民可以無限制的，通過利用土地來種植各種經濟作物或者是養殖家禽和牲畜，從而實現了為農民增加經濟收入的目的。通常來講，對土地權限的改革也是更好的利用土地資源，發揮土地資源的最大價值。只有通過科學合理的方法，完善土地權限的管理制度，才能夠讓農民對土地產生依賴感，更好的發展農業經濟。

1.6扎實推進農村集體建設用地改革

加大農村土地整治復墾和增減掛鉤力度，穩妥推進和規范農村集體經營性建設用地入市流轉和有償使用，探索推進農村住房及其宅基地市場化流轉，尤其要加快抵押擔保融資，實現農村土地資源配置效率最大化，保障農戶宅基地用益物權，健全完善農村集體建設用地分配機制，讓農民獲得土地級差收益，享受土地增值收益，分享市場化成果。

2帶動農業經濟發展

加強土地管理模式的改革帶動了農業經濟的發展，無論是改革管理模式還是促進農業經濟的發展都與農村的土地有直接的聯系。通過對農村土地管理模式的改革增加農民的收入，實現促進農業經濟發展的目的。主要體現在改善了農村耕地的承包制度，增加了農村種植經濟作物的項目和類型。通過對市場的了解，進行按需種植農作物的方法，來進行農作物的種植。還可以按照市場的需要，建立農副產品的加工廠，實現從種植到生產一條龍的流水線作業，為農村人們帶來了可觀的收益。由于農村的土地面積比較大，可以有效的利用大面積的土地發展養殖業。我們國家政策一直都支持養殖業的發展，通過養殖家禽和牲畜來提高農村人們的經濟收益。也可以在農耕的上建立蔬菜和水果的采摘基地，種植不打農藥不使用化肥，純綠色無污染的蔬菜和水果，來吸引城市居民來進行采摘，同時也為農村人們增加經濟收益。以上的這些新型的土地管理模式，為農業經濟的發展奠定了基礎，同時也為農業經濟的發展做出了巨大的貢獻。

3結語

農村的土地是農村的經濟命脈，通過對農村土地管理模式的改革，來增加農村的經濟收益。響應我們國家的號召，改善目前農村人們對土地的經營理念，加大力度發展種植經濟作物和養殖業以及綠色無污染的農產品。創造和諧的農村環境，同時也促進了農業經濟的發展。

參考文獻

[1]王萬茂.中國土地管理制度：現狀、問題及改革[J].南京農業大學學報（社會科學版），2013，（4）：76-82.

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貫徹市委、市政府關于加快建立“以工促農、以城帶鄉”長效機制，形成我市城鄉經濟社會發展一體化新格局的決策要求，繼續解放思想，著力改革城鄉二元土地管理結構，逐步建立健全城市和農村一體化土地市場，構建符合“首善之區”目標要求、與我市經濟社會發展水平相適應、城鄉協調發展的土地管理新局面。

二、基本原則

按照城鄉土地管理一體化的理念，完善土地利用總體規劃編制，合理確定農用地、生態用地和建設用地的規模和邊界，實現保障發展、保護資源、保持生態的和諧統一。按照加快建立現代產業體系的要求，合理布局城鄉建設用地，優化國土開發格局，堅持節約集約用地、努力提高土地產出率，建立健全城鄉統一的建設用地市場。堅持立足我市實際，充分尊重農民意愿，切實保護耕地資源和基本農田，深化征地制度改革，維護農民的合法權益和長遠生計。按照依法、自愿、有償和“三個不得”(不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包經營權益)的原則，推進土地承包經營權流轉。

三、目標任務

通過多部門的協同運作、齊抓共管，努力構建“統籌安排、規劃科學、權屬清晰、流轉活躍、使用規范、集約高效”的農村土地市場，建立適應*經濟社會發展和市場經濟規律的農村土地管理新機制。

(一)完善各級土地利用總體規劃。根據建立現代產業體系和建設宜居城市的“首善之區”的城市發展目標和“東進、西聯、南拓、北優、中調”的城市發展戰略，與主體功能區規劃和城鄉規劃充分協調，針對我市土地利用圈層結構及組團式空間結構的特點，按照“生態優先、城鄉一體、節約用地、適度規模”的要求，編制完善市、區(縣級市)、鎮三級土地利用總體規劃。

(二)規范農村土地登記。在我市完成集體土地登記(經濟聯社一級)覆蓋率96．2％的基礎上，進一步推進集體土地登記發證的細化分解工作，利用第二次土地調查成果，到2010年底基本完成我市集體土地所有權登記發證(經濟合作社一級)工作。

(三)加強農村集體建設用地管理，盤活閑置宅基地、低效用地等存量集體建設用地，提高集體建設用地節約集約利用水平。規范、促進農村集體建設用地流轉，逐步建立城鄉土地的統一交易平臺和交易規則。出臺規范集體建設用地的管理政策，從申請、審批、流轉、監督等方面進行規范。

(四)依法有序地逐步開放農村土地承包經營權流轉市場。2012年，全市農村土地承包經營流轉率達到50％以上，其中流轉期限在3年以上的流轉率達到25％以上。

(五)建立適應我市農村集體經濟發展和保障農民長遠生計的征地保障新機制。規范征地權行使，繼續完善征地補償辦法和標準，制訂征地區片綜合地價、青苗和地上附著物補償標準，出臺留用地管理辦法，貫徹落實《*市被征地農民養老保險試行辦法》，切實維護被征地農民權益，保障其長遠生計。

(六)建立耕地保護長效機制，實行耕地保護目標責任制管理，加強違法用地查處，建立耕地保護利益激勵制度。

四、具體措施

(一)理順農村土地產權關系，加快推進集體土地權屬登記。

1．建立健全農村土地登記政策法規。嚴格執行《*市農村房地產登記規定》、《(*市農村房地產登記規定)實施細則》、《關于開展農村土地登記準備工作的通知》、《*市農村土地登記發證工作方案》、《*市城鄉地籍數據庫標準》等文件和技術標準。根據現實需要，不斷完善、更新農村土地登記制度，確保制度執行到位。

2規范土地登記程序。選定基礎條件較好的2個區作為農村土地登記試點，在試點過程中解決集體土地所有權主體確定、土地登記經費、地籍信息化管理等問題，形成一套由土地登記申請一地籍調查一權屬審核一公告和注冊登記一頒發土地證書5個環節組成的管理運作模式。運作成熟后，在全市推廣。

3．建立全市統一的農村集體土地登記發證系統和數據庫。通過農村集體土地登記發證系統生成審批表、公告以及宗地圖、宗地面積表、宗地界址點和土地登記卡、土地歸戶卡等相關文件，確保集體土地登記資料的標準化、規范化和統一化。

4．加強土地權屬爭議調處。對有權屬爭議的土地，利用農村登記發證系統，實行備案登記，并建立權屬爭議臺帳，移交各級調處機構。通過加強土地權屬爭議調處，加快推進集體土地所有權登記發證。

(二)完善鎮村規劃和鎮土地利用總體規劃，實現合理布局。

1．按照城市化發展指引政策和建立宜居城市的要求，優化土地利用布局和主體功能區土地規劃。充分發揮規劃的導向作用，促進全市的土地利用圈層結構和城鄉布局的進一步完善。因地制宜地合理確定生態保護用地和建設用地的邊界，做到集體建設用地、耕地、農田保護區布局合理，實現保障發展、保護資源、保持生態、和諧統一。

2．按照“結構升級、集聚發展、節約高效”的原則，推動鎮村產業結構調整，優化產業布局，促進農村產業集聚發展。合理確定農民集中居住區的布局、規模。引導分散農村居民點的適度集中歸并，集約節約用地。

(三)繼續做好耕地保護特別是基本農田保護，維護農民根本利益。

1．對耕地保護實行目標責任制和責任追究制管理。對區(縣級市)黨政領導班子和領導干部保護耕地的情況進行考核，并通過簽訂責任書將控制和查處“兩違”(違法用地、違法建設)的責任納入到鎮(街)和相關職能部門的政績考核和經濟獎勵考核范圍內。嚴格執行《關于建立土地執法共同責任機制的意見》(穗辦〔2009〕1號)，按照屬地管理的原則，落實地方黨委、政府及其派出機構、相關職能部門和單位及其工作人員在土地執法工作中的共同責任，對存在違法違規用地查處不力、驗收不過關、失職瀆職等行為的，依法依紀追究責任。

2．嚴格土地執法監察，早發現、早制止、早查處、早報告。完善國土資源執法體制，充實市、區兩級國土資源執法監察隊伍編制和經費，加快建立多部門聯動執法機制。建立我市的土地執法監督檢查和聯席會議制度，構建以市紀檢監察、國土房管、規劃、城管、建設、公安、發展改革、工商、環保、農業、林業、供水、供電、供氣等部門，以及各區(縣級市)黨委、政府為主體的土地執法共同責任網絡。建立市域范圍的土地監管網絡系統，利用衛星遙感影像、航空拍攝照片等信息手段加強動態巡查。

3．開辟耕地開發補充新途徑，確保耕地占補平衡。加強耕地保護特別是基本農田保護工作，加大農用地開發整理復墾力度，在做好調查統計的基礎上，推進25度以下宜農坡地的開發整理工作。加強與省內相關城市協作，多種形式開展易地補充開發耕地工作。

4．建立耕地保護利益激勵制度。建立健全基本農田保護補償制度，按每年每畝200元補償標準實施，按照人均財力水平分類確定市、區(縣級市)負擔比例。堅持工業反哺農業的方針，通過財政、金融、稅收、社會保障、勞動就業等政策支持農業和農村發展，積極落實國家現有有關稅收政策，發展壯大集體經濟，從根源上杜絕違法用地。

(四)促進土地承包經營權流轉，提高農民收入。

1．鼓勵農戶進行土地承包經營權流轉。鼓勵農戶發展現代農業，實行規模經營。流轉期限3年以上，且單體連片經營規模面積北部山區40畝以上的，其他地區50畝以上的，市、區(縣級市)財政各給予農戶每年每畝一定數額的補助，對幫助農戶成功流轉土地的村集體經濟組織給予適當獎勵。具體由市農業局牽頭制訂實施細則。

2．支持經營主體開展規模經營。一是對以土地承包經營權入股所組建的農民專業合作社，土地承包經營權入股(或出資)面積50畝以上、并經工商部門注冊登記、章程和各項制度齊全、運作規范、分配機制合理的，市農業行政主管部門聯合市、區(縣級市)財政主管部門研究，給予每家一定金額的一次性補助。區(縣級市)和鎮(街)也應給予一定的補助，具體由市農業局牽頭制訂實施細則；二是土地承包經營權流轉期限3年以上，農田連片經營面積50畝以上的規模經營主體，按照《關于規范*市農業產業化生產配套設施用地管理的意見》(穗國房字〔2009〕156號)規定，允許使用適當比例土地作為配套設施用地。

3．加強對農村土地承包經營權流轉的組織指導和管理。一是加強合同管理。流轉期限在1年以上的應簽訂承包流轉合同，并報發包方和鎮(街)農村土地承包管理部門備案，區(縣級市)農業行政主管部門參照市農業局制定的《*市農村土地承包經營權流轉合同》(示范文本)統一執行。二是區(縣級市)和鎮(街)農業行政主管部門應加強農村土地承包管理工作的力量，協助本區域農村集體經濟組織對農戶委托流轉的土地根據相關條件設置經營主體準入條件，并對經營主體的資信情況、經營能力、項目的可行性等進行審查，努力使引入的經營主體和經營項目有較高經營水平和檔次。指導流轉合同簽訂、建立流轉臺帳和檔案、調解流轉矛盾糾紛。三是農村集體經濟組織應做好土地承包經營權流轉的協調和服務工作。在集中流轉、連片開發過程中，對個別不愿流轉的農戶，要出面協調，在承包方自愿的基礎上，可以采用本集體經濟組織內其他承包方的承包土地或集體經濟組織的機動地與其互換等措施，保證土地承包經營權的規范有序流轉。

(五)挖掘農村集體土地潛力，規范集體建設用地管理。

1．盤活閑置宅基地，促進農村經濟發展。開展全市宅基地利用現狀的清查摸底，建立宅基地退出機制，堅持可耕種土地不減、農民自愿的原則，實現合理布局、集約節約用地，建設具有特色、功能分區合理的新型農民集中居住區。鼓勵農民以宅基地(村莊建設用地)按一定標準置換集居區住宅。將農民原有布局分散、數量龐大、使用效率低下及閑置宅基地集中整理，復耕還田，實現耕地占補平衡以及土地的集約節約利用。對規劃用于集居區外的國有經營性用地，通過招標、拍賣、掛牌等方式出讓，出讓收益安排用于鎮村的集居區飲水、道路、環境、衛生、教育以及文化等農村基礎設施建設，切實改善農民生活條件和居住環境。

2．發展生態旅游農業的新模式，提高農用地綜合利用效益。在不破壞土地耕作層的前提下，充分利用農村生態環境，整合周邊生態資源，因地制宜發展旅游業等輔助產業，形成現代農業與現代服務業互動的經營發展模式，激活農村經濟，提高農民收入。

3．促進農村集體建設用地合法流轉，規范農村集體建設用地管理。抓緊出臺《*市集體建設用地使用權流轉辦法》，規范、促進集體建設用地流轉。嚴格執行各項建設項目用地定額標準，允許采取土地使用權作價入股、土地租賃、合資合作等多種方式依法流轉集體建設用地使用權，在充分體現村民意愿的基礎上，明確流轉的條件、范圍，實行公開、公平、公正的流轉。完善農村集體建設用地流轉配套政策。市財政局牽頭會同有關部門研究制訂流轉涉及的政府非稅收入的征收管理規范性文件。農村集體經濟組織作為土地所有者所取得的土地流轉收益，納入農村集體財產統一管理，優先用于本集體經濟組織成員的社會保障支出。具體實施辦法由市勞動保障局牽頭會同有關部門制訂。強化用地全程監管，通過發展改革委、建設、規劃、國土、勞動保障等多部門以及各區(縣級市)政府的聯動，將用地開發建設每個環節跟蹤管理到位。逾期不建設或其他行為導致土地閑置的，土地行政主管部門應當責令改正，按照有關規定進行處理。

4．推進“城中村”和舊村改造。嚴格執行《*市舊城更新和城中村改造總體方案》，堅持“政府主導、村為主體、利益歸村、一村一策”的方針，鼓勵村集體經濟組織通過統籌拆除或功能置換、等量復建、適度增加公攤面積的方式推進“城中村”和舊村改造。按照改善人居環境、保護歷史文化資源和充分照顧改造村民合法利益相結合的原則，編制“城中村”和舊村改造項目實施規劃和方案。按照“修舊如舊、建新如故”的原則，對歷史文化街區和特別保護建(構)筑物實行改造。探索集體建設用地與住房保障相結合的新方法，在建成區或城鄉結合部等居住配套設施較成熟的區域，結合“城中村”和舊村改造，利用農村集體建設用地使用權流轉和農民多余住房租賃等措施，增加保障型住房尤其是廉租住房供應，確保農村低保戶或無勞動能力的殘疾人家庭人均居住面積不低于當地農村的平均水平。研究制訂相關辦法，將“城中村”轉制居民納入城鎮住房保障體系。

(六)加快征地制度改革，建立征地保障新機制。

1．加強和改進留用地管理。抓緊出臺《*市農村集體經濟發展留用地管理辦法(試行)》。按照“集中留地、統籌利用”的原則，統一規劃留用地集中安置區，探索由區(縣級市)政府牽頭統籌經營留用地的模式，提高留用地利用效益，增加農民土地資產收益。靈活運用實物留地、物業補償、貨幣補償、參股經營、等價置換、指標收購等多種模式，多渠道保障被征地農民長久生計。加快解決全市歷史留用地問題，統籌集中新增建設用地指標優先用于解決歷史問題，確保在2012年底前基本解決。根據產業布局規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃，引導有序利用經濟發展用地。

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關鍵詞：集體土地；集體土地流轉；相關問題；探討

當前市場經濟條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場經濟機制的調節，如國有土地使用權以有償使用的方式進入市場后，在社會經濟活動中發揮了巨大的作用。但作為與國有土地使用權并存的農村集體土地使用權，在流轉過程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進入市場流轉，如何在流轉過程中充分體現其市場價值以及維護好農民集體利益是當前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問題。

一、我國集體土地流轉的現狀

我國現行的國有與集體“兩種產權”制度形成了兩個分割的土地市場。現行《土地管理法》明確規定禁止農村集體所有土地使用權流轉用于非農業建設。但早在20世紀80年代，我國經濟發達地區就普遍以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發流轉集體建設用地，集體建設用地的隱形市場實際上早就客觀存在。[1]現在隨著全國城市化進程地不斷加快，城市郊區、縣城、中心集鎮，大量的集體土地進入市場已成為不爭的事實。但這些現象與現行集體建設用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對于該問題如何解決，2005年《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》對集體建設用地使用權的相關問題進行了規定。該《辦法》在全國第一次對集體建設用地的流轉范圍、用途、流轉的程序和流轉后的收益及法律責任等問題都作出了具體明確的規定。[2]但在全國范圍內適用的法律法規至今仍未出臺，使得該類問題仍然無法解決，農村集體土地的流轉一直處于比較尷尬的地位。

二、集體土地流轉存在的問題

（一）集體土地所有權的歸屬不明

在與土地集體所有權相關的法律制度框架中，集體土地的產權主體并不明晰。中國農村的土地歸農民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農業法》等重要法律中都有明確的規定。但是，集體到底指的是哪一級組織，法律規定中卻沒有予以明確的指出。《憲法》中，集體土地產權被籠統地界定為集體所有。《民法通則》第74條第2款規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村民合作社等集體經濟組織或村民委員會經營管理。已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉鎮農民集體所有。在《農業法》中則被界定為鄉（鎮）、村兩級所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個問題也沒有得到徹底的明確，而只是規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”由此可見，集體土地所有權的主體有三種形式：鄉鎮農民集體經濟組織、村民集體經濟組織、村內農業集體經濟組織，可以簡稱為“鄉鎮、村、組”三級。

（二）法律對農村集體土地流轉的規定嚴重滯后

對于集體土地流轉，目前沒有專門的法律法規，惟一涉及土地分類、用途、規劃等相關的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》。該法第63條明確規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”據此，農民集體所有的土地，無論耕地還是集體建設用地，都必須通過征收轉為國有后才能出讓。這意味著，農民實際上并沒有對集體土地的處分權，當然也就沒有土地財產權，所以無法獲得土地出讓的收益。該法第43條第一款規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅，經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。第二款規定：“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。”這些法律條文嚴格限制了集體土地非農建設的使用范圍，只允許農村集體經濟組織自建自用。即集體經濟組織成員可以使用本集體經濟組織的土地辦企業或者建住房，但是不得出讓、轉讓或者出租集體土地使用權，也就是說，集體建設用地向本村鎮以外的企業和個人的流轉行為是法律明文禁止的。[3]而現實中，大量集體土地通過出租、轉讓、合作、入股等方式流轉到農村集體經濟組織以外的企業和個人使用的情況比比皆是。尤其是近幾年來，各地通過集體土地流轉用于工業園區建設和城鎮建設，已成為當地經濟發展和城市建設的重要組成部分，經濟發展和用地矛盾十分突出。

（三）當前我國的農地征用制度不合理

國家為了公共利益需要，采用行政手段強制征收集體土地，并給予一定經濟補償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過程中，國家行使的征用權并非私法意義上的權利，而是公法意義上的權力，是依據國家或行政管理權行使的。[4]在市場經濟的今天，有些地方政府常利用法律對“公共利益”無嚴格界定這一漏洞，動輒以公共利益為借口，大包大攬本應由社會或市場主體（包括國有企業）來完成的事業，利用自己手中的公權力，隨意低價征用農地然后高價出讓從中牟取暴利，甚至中飽私囊，而失地農民卻得不到應得的補償或補償很少，引發了諸多矛盾。

三、對集體土地流轉進行改革的幾點思考

（一）合理配置土地資源，推進集體土地制度改革，允許集體土地進入市場

土地作為要素市場特殊商品，應通過市場機制調節和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過市場機制實現土地的價格和價值相符。集體土地進入市場，對充分發揮農村集體土地的資產效益，加快形成土地資源的市場配置機制具有推動作用。

（二）切實保障農民的土地財產權，賦予集體土地與國有土地同等權利

保留農村集體土地所有權，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進入市場流轉，為實現集體土地和國有土地同等權利，建立統一、規范、有序的城鄉一體化的土地市場體系，為全面推行集體土地流轉并將之納入規范化、制度化軌道奠定法律基礎。

（三）集約節約利用土地，加強總量控制與用途管制，規范農村集體建設用地的流轉

集約節約利用土地資源是國家指導土地開發利用的基本方針，也是集體土地流轉必須遵循的基本原則。要通過經濟、行政、規劃等手段和措施，改變農村土地粗放、無序、低效的狀況，促進土地的節約集約利用。在允許集體土地進入市場的同時，還要通過集體土地供應的總量控制以及土地利用總體規劃和城市總體規劃，并將集體土地供應指標納入年度供應計劃等手段來規范。

（四）完善集體土地流轉的相關法律法規，確保國家土地政策的更好銜接

首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國法律將土地分為國家所有和集體所有，這兩種所有權在所有制基礎上是相同的——均為公有制。既然國家土地所有權上可以設定建設用地使用權，且建設用地使用權可以依法流轉；邏輯上的推論應是集體土地所有權上亦可設定集體建設用地使用權，且集體建設用地使用權亦可依法流轉。

其次，建議修改《土地管理法》，制定規范農村集體土地進入市場。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設用地出租、轉讓的條款已完全滯后于農村土地市場的現實，這一滯后不僅降低了法律的權威性，也不利于保護集體土地所有者和使用者的權利，妨礙了正常的交易活動，去除這一禁止性條款已成必然。[6]在這個問題上廣東省已經給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。

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關鍵詞：地票制度；特性；權利主體

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-08-0041-1

2008年，《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》的出臺，重慶農村土地交易所的掛牌成立，標志著農村土地管理制度改革特別是集體建設用地使用權流轉制度縱深推進的工具――“地票”制度的誕生。但是地票制度如何才能實現制度設計的初衷，其具有什么特性，其權利主體是誰和如何完善都值得我們深思與研究。

1 關于地票的特性

地票是指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后節余的建設用地指標。

1.1 地票是集體建設用地跨區域流轉的載體和工具

根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》《國土資源部關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》及《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》的規定可知，農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，可以在城鄉間跨區域流轉。但是，受土地資源位置固定性特征的約束和集體土地所有權使用主體及用途管制的限制，上述集體建設用地無法實現真正實物上的跨區域跨城鄉流轉，而地票制度的產生則讓地票成為了集體建設用地流轉的載體和工具。

1.2 地票制度是耕地占補平衡制度的補充

耕地占補平衡制度是在實行用途管制前提下，為確保實現耕地數量不減少和質量不降低目標而建立的一種制度，其實現途徑有兩種：一種是占用耕地方利用曾經通過土地整理復墾方式新增的耕地進行沖抵；另一種是占用耕地方按國家規定繳納土地開墾費后，再實施異地土地整理復墾工程補充耕地。地票則是建設用地指標，是實施城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤工程結余的集體建設用地指標。可見，耕地占補平衡制度的核心是保護耕地，實現耕地的總量不減少目標；地票則是在保證耕地不減少的情況，農村節余的建設用地指標流轉到城市，滿足城市經濟社會發展對土地建設用地的需求，兩者為實現同一目標，從不同角度互為補充。

2 關于地票的權利主體

依照《暫行辦法》的規定，地票運行先后要經過復墾、驗收、交易和使用地票四個程序。因此，在整個程序中，都有不同的主體參與其中。階段不同，完成內容不同，其利益主體也有所不同，從而產生了對地票主體的討論。

2.1 集體經濟組織

前已述及，地票實質上是一種集體建設用地指標，其對應的實物――集體建設用地的性質始終是集體，其歸屬應為地票實物所在地的集體經濟組織。進而，有觀點認為地票的權利主體就是原集體經濟組織。

2.2 集體建設用地原使用權人

在對農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地實施整理復墾前，這些集體建設用地使用權人有權決定是否自愿參與該項工作，有權就補償事項提出自己的方案，從而，有觀點認為，地票的主體應為集體建設用地原權利人 。

2.3 政府

在土地整理復墾等地票產生過程中，地方政府一方面作為提供公共服務的機構參與其中；另一方面，政府在地票形成過程中提供了周轉指標；同時土地資源是一種公共資源，理應屬于國有。因此，有觀點認為，地票應歸政府所有。

2.4 土地整治復墾機構

產生地票的各整治復墾項目，基本上都是由縣級土地整理儲備機構牽頭組織實施。從面上看，地票是土地整治復墾機構“制造”出來，其權利主體應該是土地整治復墾機構。

2.5 地票購買持有人

在地票運行的交易環節，以重慶市農村土地交易所為平臺，通過公開競爭方式和價高者得的原則，地票就會被出價高者持有。這時，有觀點認為，地票持有人才是名副其實的地票權利人。

其實，地票是一個權利束，不是單純的某個權利，每個權利在不同階段以不同形式得以顯示和變現。因此，結合上述分析，我認為：地票的所有權主體應為農村集體經濟組織。理由是：地票的實物――集體建設用地的所有權歸屬并不因為地票的產生而消失，而是給建設用地提供了跨區域流轉的憑證。其他參與人應得的利益可在不同階段體現：（1）原建設用地使用權人的受益權、參與決定權應在地票產生前予以確定和體現；（2）政府作為公共服務機構，參與地票相關工作是職能所需，同時，可通過地票落地后會產生的土地出讓收入和稅收得到體現和保證；（3）整治復墾單位的權益應在工程實施中獲得利益補償；（4）地票持有人的權益在地票落地時體現。因此，原土地使用權人、政府、整治復墾單位和地票持有人不應是所有權主體，其應受收益不屬于權利主體的范疇。

3 完善地票制度的建議

3.1 擴大登記發證范圍

為切實維護集體經濟組織的合法權益，保證地票所有權人的合法面積，建議以集體土地所有權主體為單位，對居民點建設用地中除按單個權利人登記發證范圍外的集體建設用地登記發證。

3.2 明確地票權利人主體

建議以政府名義行文，明確地票權利人主體為原集體經濟組織，以維護所有權人及原使用權人的合法權益。

3.3 確定地票形成前的集體建設用地使用權最低價

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關鍵詞：土地流轉

1 明確產權主體積極穩妥推進農村土地流轉

我國現行集體土地所有權“一權三體”形式及上下級隸屬關系，導致各腐朽思想都有所有權和支配權，產權主體不明確。集體土地使用權個體分散性不能充分調動個體的積極性。要確立鄉鎮在宏觀層面上的集體土地所有權調控地位，村社集體土地所有權的主體地位，形成鄉鎮村社權屬明晰，主體明確的集體土地所有權結構體系。在試點基礎上，逐步擴大農民土地使用權的范圍，賦予農戶對土地使用、收益和處分權等部分權利，保證農村土地使用權的長期化市場化，體現出市場對土地資源的優化配置作用。

2 建立完善農村土地流轉相關機制，保障農村土地流轉有序進行

2.1 建立健全農村土地流轉法律體系，為農村土地流轉提供法律保障。按照規范政策，積極引導，因地制宜，切實可行的原則，自上而下逐步建立健全有關農村土地流轉的政策法規，形成由現行的《憲法》、《土地管理法》、《農業法》等法律為支撐，農村土地流轉辦法等專項法規為配套的農村土地法律體系。重點對農村土地流轉的實施主體，流轉程序，流轉監管等方面加以規范，從法律上逐步實現集體土地國家土地在所有權地位上的平等性。在相關立法中清晰界定農戶所具有的承包經營權、使用權、抵押權、股權和轉讓權等多種權利；同時，立法保障農戶的土地使用權不受侵犯，集體經濟組織對農民使用的土地不得隨意收回，為農戶對土地的使用權具有長期性提供保障。

2.2 完善相關土地管理制度，為農村土地流轉提供良好的保障。

一是改革土地征收征用制度，規范土地征收征用行為，保障農民的合法權益。對現行的土地征收征用制度，要明確界定公共利益的內涵和外延，科學界定土地征收征用后的土地使用性質，在土地征收征用中堅決杜絕少征多用，征而不用等行為的發生，保證土地征收征用地規模適度，從根本上杜絕侵犯農民財產權的非公共利益目的的征地行為。

二是貫徹落實好土地用途管制制度，重點保護耕地和基本農田。逐步建立健全耕地特別是基本農田保護機制，在保證耕地特別是基本農田保護總量不減少質量不降低的前提下，對市場條件成熟的區域，貫徹耕地，特別是基本農田保護措施，保證土地用途管制制度的貫徹落實。

三是確保農村建設用地依法審批，完善農村建設用地的審批制度。當前，我國農村集體土地的審批主要在鄉鎮企業用地，農村居民住宅用地等方面。在農村土地流轉過程中，不可避免的存在生產管理用房占地審批問題。無論是轉包、轉讓、租賃、入股和互換等方式實行農村土地流轉，農村土地規模經營所必須的生產管理用房的審批，可以通過利用現有農村宅基地、廢棄地復墾轉換來解決，也可以通過申請臨時建設用地的方式來解決。但必須建立在不改變集體土地所有權，符合土地利用總體規劃，按規定繳納土地復墾保證金的前提下，按農村土地流轉管理辦法規范確定的權限逐級審核報批，既要實現耕地占補平衡，又要依法審批。

3 逐步培育完善農村土地流轉市場體系，使得農村土地資源資產雙重性得以實現

搞好農村土地流轉，要大力培養土地流轉市場，建立符合社會主義市場經濟體制要求的土地流轉市場機制。首先，要充分發揮市場對資源的基礎性配置作用，充分實現農村土地的資源性。在不改變土地耕作條件和用途的情況下，發展多種經營，探尋多種模式，加在農業結構調整力度，謀劃好農村土地流轉的整體局面，實現農村土地的資源性。其次，實施農村土地使用權有償有期限使用機制，確保土地保值增值。在建立完善農村土地使用權有償有期限使用相關法律法規的前提下，在市場條件成熟的情況下，對需流轉的合法農村土地實行招、拍、掛，促使農村土地使用的規模化、集約化，體現農村集體土地的資產性。其三，要根據市場運行機制合理的農村土地流轉市場體系，培育發展完善與農村土地流轉密切相關的土地流轉中介服務組織，擴大土地流轉市場范疇。

4 建立和完善農村土地流轉運行機制，保證農村土地流轉的規范性和有序性

4.1 農村土地流轉包括農用地，集體建設用地流轉兩個層面，要區別對待，分類實施，有機結合，共同發展。首先，對農用地流轉要在符合土地利用總體規劃，不改變土地用途的前提下，走適度規模經營的路子。在市場操作層面上要體現公平、公正合理的一面，還要體現市場對資源的配置作用。其次，對農村集體建設用地流轉要在保護耕地，基本農田的前提下，通過土地開發整理，農村宅基地，廢棄地復墾等方式新增耕地來補充新占用的土地（主要是耕地）；同時對農村土地流轉范圍內的閑置、空閑地加以利用。在具體實施過程中做到“四統一”（統一規劃，統一布局，統一實施，統一建設），保障農村土地流轉基礎設施用地的要求，節約利用。

4.2 對農用地、集體建設用地綜合流轉，既要保障農用地的農業用途不改變來解決吃飯問題，又要保障鄉鎮企業和農村發展的建設問題，關鍵還要保障“三農”問題的解決，保障土地可持續發展，實現二者的有機統一。實現規模化經營模式，建立健全產業帶動機制，無論哪種模式的土地流轉，根本都要實現農村信紙規模化經營，產生規模效益，帶動周邊區域農村經濟發展，既要保持農用地的用途，可探求“城市觀光農業”發展模式，也要根據實際需要適度進行城市化發展。

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一、佛山市農村集體建設用地流轉的背景及實踐

應該說《土地管理法》嚴格保護耕地的初衷是好的，但對集體建設用地流轉的限制不僅不利于土地資產的優化配置，而且也沒有杜絕違法違規流轉集體土地的現象。以佛山市南海區下轄的平洲區為例，該區集體非農建設用地在市國土局統計數為2000畝，而實際保有數達8000畝，漏報達3倍之多。根據佛山市國土資源局的調查，佛山市農村存量建設用地中閑置、空閑的土地總面積22664.4畝，其中閑置土地面積5052畝，占低效存量建設用地總量的22.42%；空閑土地面積5373.3畝，占低效存量建設用地總量的23.85%；批而未用供的土地面積12104.1畝，占低效存量建設用地總量的53.73%。一方面是國有建設用地非常緊缺，另一方面是集體建設用地大量閑置，土地資源配置不合理的情況非常嚴重。2001年，順德向國土資源部申請開展集體土地轉為國有土地和集體建設用地使用權流轉方面的改革試點。試點之初，順德參照國有土地使用權出讓、轉讓的相關規定，明確了非農集體建設用地的產權界定、流轉范圍、流轉年限、流轉方式、流轉程序、流轉收益金的收費標準等具體舉措。

起初，集體建設用地流轉開展并不順利。以最早開展建設用地流轉的順德區龍江鎮仙塘村為例，該村部分企業負責人擔心辦理流轉需要繳納一定的費用，會加重企業負擔，而且認為土地流轉缺乏法律依據，擔心集體建設用地能否順利采用轉讓、租賃或抵押等多種形式進行流轉。通過向企業耐心宣傳集體土地使用權流轉試點工作的目的和作用，再加上企業進一步發展壯大也需要明晰產權，部分企業開始主動申請辦理流轉手續。如新長江五金廠抓住開展農村集體建設用地流轉試點工作的機遇，率先辦理集體建設用地使用權流轉手續，流轉用地面積4568.8平方米，通過流轉順利辦理了該企業用地的權屬關系，并通過抵押使企業獲得了更多的資金用于擴大再生產，企業獲得超常規的發展。

企業的工作做通了，部分村集體卻猶豫了。因為，按照順德集體建設用地流轉相關問題的規定，出讓集體建設用地需要向政府繳納契稅（交易金額×3%或按出讓價款的3%）、印花稅（交易金額×萬分之五）以及流轉收益金（最開始規定為基準地價或宗地評估價的10%，后調整為7%）；轉讓集體建設用地流轉需繳所得稅、營業稅、城市維護建設稅、教育附加費、城建稅、土地增值稅以及其他收費等。部分土地收益通過稅費和土地流轉收益金外溢是村集體態度不積極最主要的原因。但樂從鎮羅沙村的實踐，部分消除了村集體的疑慮。該村借助農村集體建設用地流轉，以市場為導向加大土地開發力度，共吸引了46家企業前來投資，每年僅出租土地的收入就有310萬元。通過農村集體建設用地流轉，吸引了更多企業前來投資，土地也隨之升值，這恐怕是村集體事先沒有預料到的。

2002年，順德制定出臺了《集體所有建設用地使用權流轉管理暫行辦法》。2003年11月，國土資源部在順德召開農村集體建設用地流轉試點總結會，順德的做法受到高層領導肯定和與會專家的贊揚。2004年，佛山市在全市范圍推廣順德經驗，并制定了《佛山市試行農村集體建設用地使用權流轉實施辦法》。2005年，廣東省向全省推廣佛山的做法，并以政府令的形式在全國31省區市中率先出臺了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》。從廣東省政府令開始執行至今，除三水區、高明區無農村集體建設用地使用權流轉案例外，禪城區、順德區和南海區均有辦理農村集體建設用地使用權流轉，其中以順德區為主。截止到2011年底，佛山市共辦理集體建設用地流轉業務1401宗，其中禪城區6宗、順德區1313宗、南海區82宗。按年份看，2004—2008年是集體建設用地流轉的高峰期。

二、佛山市農村集體建設用地流轉的困境

盡管佛山市和廣東省都出臺了相關的文件規范農村集體建設用地流轉，但是集體土地所有者和使用者的機會主義動機損害了雙方的互信。由于現行《土地管理法》不允許集體土地出租、出讓和轉讓用于非農建設，集體經濟組織出租非農建設用地就不受法律保護，農民集體出租、出讓、轉讓非農建設用地就是違法行為，法院大多數也只能按國家法律判決，而不是依據地方性法規。因此，法院的判決結果只能是，將土地使用權還給集體，土地租金返還交租者。于是，有的企業在合同期限滿之前，故意不交租金，以此提訟，坑害農民集體；有的村集體干部換屆后，不承認前任干部簽訂的合同，將企業告上法庭，要求收回土地使用權。對于這類結果，村民不滿意，法院的壓力也很大，企業的預期也不穩定。調研時了解到，由于集體建設用地的權利不明確，近些年用農村集體建設用地招商引資遇到很大麻煩，一些比較大的民營企業、外資企業等都不愿在集體建設用地上設廠。

除此之外，金融機構中只有佛山市農村信用社接受集體土地使用權抵押，并且最多只能獲得土地價值50%的貸款，其他金融機構，包括四大國有商業銀行都不接受集體土地使用權抵押，影響了集體土地上企業的融資。國務院發展研究中心對佛山市南海區大瀝鎮集體土地上的156家有色金屬企業的調查顯示，48.4%的企業認為貸款特別困難，43.4%的企業認為一般困難，只有8.2%的企業認為沒有困難。結合資產規模分析表明，在認為存在貸款困難的l12家企業中，有80家小于1000萬元；認為特別困難的59家企業中，有32家資產規模小于500萬元；在認為沒有困難的10家企業中，7家超過1000萬元。可見，企業規模越小，貸款越困難，這不利于企業的發展。在調研中了解到，佛山市農村信用社正積極改制上市，部分企業擔心一旦改制上市后的金融機構不再接受集體建設用地抵押貸款，利用集體土地融資將更加困難。

佛山市集體建設用地流轉的困境表明，同地不同權、同地不同價等問題依然比較突出，成為阻礙當地經濟轉型升級的障礙之一。這不是土地本身的問題，而是制度差異導致集體土地資產逐漸僵化。僵化的農村集體土地資產，財富效應沒有充分發揮出來，集體土地資產還沒有變為真正的資本。2013年，黨的十八屆三中全會進一步提出“建立城鄉統一的建設用地市場”、“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。集體建設用地流轉的序幕已經拉開，但還需要突破許多法規和政策的限制。

三、幾點啟示

協調經濟發展占用土地與保護耕地之間的關系，重點要挖掘農村集體建設用地的潛力，盤活農村集體建設用地資產。而其中的關鍵又在于促進農村集體建設用地流轉。從佛山市農村集體建設用地流轉的案例看，可以得到以下幾點啟示：

（一）政府、村集體和土地使用者三方的合作博弈是促進該制度變遷的核心

從政府方面看，規范的集體建設用地流轉不僅使其獲得收益及獲取建設用地，而且便于加強對土地流轉全程的監督管理。從村集體看，基層政府的參與不僅實現了信用增強的目的，而且能夠得到地方性法規的承認，增強了土地使用者利用集體土地的信心。從土地使用者看，集體建設用地流轉不僅有利于明晰企業產權，而且還可能獲得抵押等額外收益。因此，在具體的制度設計中，需要努力尋求三方的利益平衡點，調動各方的積極性。從佛山的實踐看，政府要按照“放水養魚”的思路，在稅費方面提供更多的優惠。

（二）更高層面法律法規的支持是集體建設用地流轉的重要保障

不論是私下的，還是公開的，全國許多地方都在開展集體建設用地流轉，部分地方也制訂了地方性的法規規范其發展，但只有廣東省將其上升到省級層面，即便如此，約束力和強制性都不夠，佛山市集體建設用地流轉中面臨的困境就突出反映了這一點。國家相關政策文件已明確了集體建設用地流轉的發展方向，相關部委也開展了大量的前期工作，需要在國家層面盡快出臺《集體建設用地流轉管理辦法》，明確集體建設用地的產權性質、流轉范圍、流轉年限、流轉方式、流轉程序、流轉收益金的收費標準等內容。

（三）同地同權、同權同價是集體建設用地流轉的重要內容

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為推進和規范農村土地承包經營權流轉工作，實現農業規模化、集約化和專業化生產經營，加快發展現代農業，根據《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規定要求，結合我區實際，就推進農村土地承包經營權流轉提出如下意見。

一、充分認識推進農村土地承包經營權流轉的重要意義

推進土地流轉，是繼之后，農村經營體制和生產方式的一次偉大變革；是推進農業產業化經營、發展現代農業的客觀要求；是促進土地資源優化配置及合理利用，實現農業增效、農民增收的有效途徑；也是統籌城鄉經濟社會發展，推進城鄉一體化的必然選擇。近年來，我區部分鎮村對土地流轉進行了積極探索、大膽實踐，取得了一定成效。但目前就我區農村土地流轉整體水平看，尚處于初始階段，規模較小，水平較低，土地的分散經營與農業產業化、市場化之間的矛盾較為突出，和現代農業的發展要求還不相適應，存在流轉行為不夠規范等問題。因此，各級各部門要充分認識推進農村土地承包經營權流轉的重要意義，進一步統一思想，提高認識，采取有效措施，因勢利導，因地制宜，積極推進我區農村土地承包經營權流轉工作的順利開展。

二、指導思想和基本原則

（一）指導思想

以黨的十七屆三中、四中、五中、六中全會精神為指導，堅持科學發展觀，穩定和完善農村基本經營制度，創新農村土地流轉機制，建立農村土地流轉組織機構，探索多種農村土地流轉方式，培育農村土地流轉市場，促進農村土地資源的優化配置，提升農業適度規模經營和農業產業化水平，推進現代農業發展，增加農民收入，加快城鄉一體化進程，構建城鄉統籌發展的和諧社會。

（二）基本原則

1、堅持農村基本經營制度。以家庭承包責任制為基礎的統分結合的雙層經營體制，是黨在農村的一項基本制度，推進土地承包經營權流轉，必須堅持農村土地家庭承包經營制度不動搖。鼓勵農村集體土地的所有權、承包權、經營權相分離，明確所有權，穩定承包權，搞活經營權，規范土地承包經營權的流轉。

2、堅持“不得改變土地集體所有性質、不得改變承包土地的農業用途”的原則。農村土地歸集體所有，流轉的只是承包經營權，流轉中不能變更土地所有權屬性，侵犯農村集體利益。實行土地用途管制是我國土地管理的一項重要制度，農地只能農用。

3、堅持“依法、自愿、有償、不得損害農民土地承包權益”的原則。農村土地承包經營權流轉，必須符合有關法律法規和政策，必須尊重農戶的意愿。土地流轉期限不得超過農戶承包土地的剩余承包期，在土地承包經營權流轉中農民的流轉自、收益權要得到切實保障，任何單位和個人不得強迫或者阻礙農戶進行土地流轉，也不能壓低租金價格，侵犯農民的權益。

4、堅持規范有序流轉。農村土地承包經營權流轉要以農業產業發展規劃為基礎，以培育特色優勢產業為依托，堅持規范有序流轉。土地流轉雙方要簽訂書面流轉合同，明確流轉土地的面積、期限、用途、雙方當事人的權利和義務、流轉價款及支付方式、違約責任等。采取轉讓方式流轉的，必須事先提出申請并經發包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案。

5、堅持“集中、規模、增效”的原則。立足于土地資源的高效利用，實行相對集中、適度規模經營，并注重土地與其他生產要素的優化配置，提高土地利用率、產出率，促進農業增效和農民增收。

6、堅持因地制宜、分類指導的原則。土地流轉是農村經濟發展到一定階段的客觀要求。各鎮（街道、開發區）經濟發展水平不一，要尊重農村土地經營的實際，不搞“一刀切”，要因勢利導，漸進地推進土地流轉。

三、工作措施

（一）建立完善土地承包經營權流轉服務體系

建立區、鎮（街道、開發區）、村三級土地承包經營權流轉服務體系，完善土地流轉工作機制。

一是成立區農村土地流轉服務中心，服務中心設在區農業局，負責全區土地流轉工作的指導和管理，為鎮（街道、開發區）村土地流轉提供服務。

二是鎮（街道、開發區）依托農業綜合服務中心成立農村土地流轉服務中心，負責土地流轉的政策咨詢、供求登記、信息，提供規范的土地流轉合同文本，辦理土地流轉合同的鑒證，對土地流轉合同的登記、變更等情況進行備案，對土地流轉糾紛進行調解等工作。

三是村級建立土地流轉服務站。村確立一名管理員兼信息聯絡員，負責及時掌握農戶土地流轉的意愿并進行登記，提供流轉信息，督促流轉雙方依法簽訂合同，及時向鎮（街道、開發區）土地流轉服務中心提供信息，協助調解土地流轉中出現的矛盾和糾紛等工作。

（二）建立健全土地承包經營權流轉市場

區、鎮（街道、開發區）、村依托土地流轉服務體系搭建土地流轉服務平臺。各鎮（街道、開發區）應建立土地流轉服務大廳（可并入便民服務大廳），完善工作制度和服務流程，建立土地流轉有形市場。區、鎮（街道、開發區）土地流轉服務中心應及時收集土地流轉的相關信息，建立區、鎮（街道、開發區）兩級土地流轉信息庫，統一管理土地流轉信息資源并及時向社會；村土地流轉服務站利用村務公開欄及時土地流轉信息，充分發揮區、鎮（街道、開發區）、村三級土地流轉服務平臺作用，促進農村土地流轉。

（三）培育扶持規模經營主體

各級要結合全區農業產業布局，把土地流轉與發展有機農業、都市農業、生態循環農業等緊密結合起來，積極探索多種形式的規模經營模式，加快農業方式轉變和結構調整。積極發展和培育專業大戶、農民專業合作社、農業龍頭企業等各類規模經營主體，鼓勵城市工商資本進入農村，通過土地流轉從事農業規模經營。引導各類投資主體與流轉土地的農戶結成利益共同體，促進品牌農產品、標準化生產基地快速發展，帶動更多的農戶提高收入。財政、農業、工商、稅務等部門對流入土地的各類經營主體，在資金、技術、工商登記注冊、稅收等方面給予扶持傾斜和優惠。將各類涉農項目和資金向土地流轉度高、規模經營好的區域或規模經營主體傾斜，鼓勵金融部門向規模經營主體提供貸款支持，區里將安排專項資金，用作建立農村土地流轉服務平臺及開展農村土地流轉工作的經費及獎勵。

（四）加強土地承包經營權流轉制度建設

一是嚴格土地流轉程序。土地流轉市場建立以后，引導土地轉出方和流入方自覺向土地流轉服務機構提出申請并進行登記，經平等協商達成一致意見后，簽訂土地流轉合同并由流轉服務中心進行鑒證，保障農村土地有序流轉。

二是建立健全土地流轉備案、登記和檔案管理制度。鎮（街道、開發區）農村土地流轉服務中心和村集體經濟組織要及時對本行政區域內各類土地流轉進行登記備案，對土地流轉合同及有關文件、文本、資料進行歸檔并妥善保管。鎮（街道、開發區）農村土地流轉服務中心負責向區農村土地流轉服務中心每季度報送一次本鎮（街道、開發區）的土地流轉情況，逐步建立健全土地流轉檔案管理體系，使土地流轉逐步走上規范化的軌道。

三是對已經流轉的土地不夠規范的，鎮（街道、開發區）農村土地流轉服務中心和村集體經濟組織要引導和幫助土地流轉雙方加以完善規范，妥善解決好遺留問題。

四、工作要求

（一）加強領導

農村土地承包經營權流轉工作涉及面廣，政策性強，關系到廣大農民群眾的切身利益和農村改革發展穩定的大局。為加強對全區農村土地流轉工作的領導，區政府成立由區長任組長的農村土地流轉工作領導小組。各鎮（街道、開發區）要高度重視，結合各自實際，研究制訂推進農村土地流轉的具體措施，落實相應的配套政策，確保全區農村土地流轉工作穩步推進。

（二）加大宣傳培訓力度

各新聞媒體要通過各種途徑，加大對《農村土地承包法》、農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等相關法律法規和農村土地規模經營先進典型的宣傳，為農村土地流轉和規模經營營造良好的輿論氛圍。要采取多種形式，對廣大基層干部、鎮村土地流轉服務機構工作人員進行政策、法律法規與崗位操作能力培訓，切實提高其政策法律水平、業務知識水平和實踐操作水平。

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[關鍵詞]農地流轉；產權殘缺；制度障礙；制度構建

[中圖分類號]F301.1　[文獻標識碼]A　[文章編號]1003-3890(2007)11-0010-05

農村建設用地使用權流轉，是指鄉村各級集體經濟組織依據土地所有權和使用權相分離的原則，將農村建設用地使用權，或者是鄉鎮企業及農民個人將自己依法獲取的農村建設用地使用權，通過租賃、抵押、作價入股等方式，有償讓與其他單位或個人使用的行為。在中國農村，尤其是地處城鄉結合部的農村，集體建設用地進入市場流轉的情況已相當普遍，但與此相對應的是，中國農村建設用地使用制度改革至今未能取得突破性進展，農村建設用地的流轉始終被法律限制甚至禁止。法律制度的欠缺，使農民無法合法獲得相應的財產主體地位，分享社會經濟發展的成果。改革并構建新的農村建設用地使用制度已成為必然。

根據制度經濟學的理論，制度是決定人們相互關系而人為設定的一些制約，它通過向人們提供一個日常生活的結構來減少不確定性，為人們提供了行為的選擇集合。一項有效率的制度安排應隨著社會經濟環境的變化而不斷創新和變化。制度變遷是指制度的替代、交換與交易的過程。制度變遷可以視為現有制度轉變為另一種效益更高的制度。制度變遷的過程即從制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡的過程。制度變遷分為兩種類型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。前者是指一群人或一個人響應制度“不均衡”引致獲利機會時所進行的自發性制度變遷，是一種自下而上的制度變遷；后者是指由政府法令引起的變遷，是一種自上而下的變遷。誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起。中國當前體制下所發生的農村集體建設用地自發流轉就屬于制度變遷，并且屬于誘致性制度變遷。本文從制度及制度變遷的視角探討當前農村建設用地流轉過程中所出現的問題和面臨的障礙，提出推進農村建設用地使用權流轉的制度構建。

一、中國城鄉分割的二元土地制度及農地的產權殘缺極大地限制了農村建設用地的流轉，并導致了一系列違背法律與政策初衷的社會經濟后果

中國現行土地法律制度存在著制度不均衡的現象。所謂制度不均衡是指人們對現存制度的一種不滿意或不滿足，意欲改變而又尚未改變的狀態，也即制度供給不能適應制度需求。中國現行的土地法律制度實行的是城市土地國家所有和農村土地集體所有的二元土地制度。長期以來，中國《憲法》、《土地管理法》以及其他土地管理法規對這兩種土地所有權是作了不同規定，尤其是在兩種土地使用權方面，國家土地使用權和集體土地使用權存在很大的區別。按照《土地管理法》規定，國有土地使用權可以出讓、轉讓、出租、抵押，即法律按不動產用益物權的模式設計運作；但對集體建設用地使用權來說，則不能享有用益物權的處分權能，權利人只有在出資、人股、聯營等特定情況下才能發生權利轉讓，原則上集體建設用地使用權不能出讓、轉讓、出租和抵押。另外，從交易主體和可交易的范圍來看，二者的區別也很大。按現行法律，國有土地使用權的主體不受任何限制，而集體建設用地使用權的主體則限定在具有農村村民屬性或農村集體組織屬性的單位或個人，并且集體建設用地的交易范圍也嚴格限定，只有破產和被兼并企業才可以轉移集體建設用地使用權。農村土地要轉化為城市建設用地，必須經征用轉化為國家所有，然后才能轉變為城市建設用地。這種征地制度手續繁雜，周期長，且由于利益分配不公極易引發社會矛盾與沖突，產生巨大的交易成本，不能滿足當前對農村建設用地的需求。限制了農村土地的流轉。

同時，現行農地制度還存在產權不明晰，所有權主體虛位的問題。現行的農村土地制度，雖然明確規定土地歸集體所有，即集體擁有產權，但是集體指向不明確。究竟誰是農村集體土地所有權的代表模糊不清。鄉鎮政府、村委會、村民小組及農民個人都享有土地的某一方面權能，但都不是所有權主體。這就使得集體土地的所有者實際上處于一種缺位或者虛構的狀態。

就農民個人所享有的農地承包經營權而言，也是不完整的或者說是殘缺的，這表現為土地承包經營權缺乏排他性和可轉讓性，農地承包經營制從本質上說是一種按人口均分土地為基礎的農村社區所有制，農村社區內的每一個成員被賦予了平等合法地擁有社區土地的權利，這就決定了農地承包經營權必然要隨社區內人口的變化而進行周期性的調整。土地周期性調整所產生的承包經營權缺乏排他性使農民無法對特定地塊的地權形成長期而穩定的預期，這不利于激發農民土地投資的積極性，而且，這種周期性的調整本質上是土地的行政性調整對正常的市場流轉的替代，是不利于農地流轉市場的發育和發展的。

隨著市場經濟的發展，農村勞動力、資金等要素加快流動起來，土地要素作為一種重要的市場要素，其加快流轉也成為必然的趨勢。但是目前實施的農村集體土地使用權不得出讓、轉讓、出租用于非農建設，農村住宅禁止向城鎮居民出售，農民將戶口遷入城鎮后，其原宅基地不得再擴建和自行轉讓等政策，與當前土地流轉加快的現實形成沖突。雖然中國《農村土地承包法》第32條規定了承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓、人股等方式流轉，相關法律法規和政策對于土地的流轉乃至集中也是認可或者說是鼓勵的，農戶也在進行不同形式的流轉實踐。但從整體上看，農地還是沒有真正流轉起來，現代意義上的集中經營更是很少發生。影響農地流轉和集中的障礙主要在于：一是土地承包經營權人轉包土地或轉讓土地承包經營權需經發包人同意；二是依中國《擔保法》第37條規定，耕地、自留地等集體所有的土地使用權原則上不可抵押，不可抵押限制了農地流轉。而且，土地承包經營權不能抵押也限制了農民獲得必要的金融服務。

由以上分析可見，中國目前的土地制度是一種城鄉分割的二元土地制度，農村土地的產權是不明晰的，農民的土地承包經營權是殘缺的，這與發展市場經濟和建立城鄉統一市場的大方向是相違背的，也導致了一系列嚴重的社會經濟后果。首先，土地用途管制失靈。國家立法對農村土地轉為非農建設用地進行限制，一個重要目的就是在耕地資源日益稀缺的情況下保護中國基本農田和國家糧食安全。然而，由于土地非農利用的巨額增值收益幾乎全部留在城市，這就易刺激地方政府通過土地征用獲得城市建設資金和增加財政收入，從而助長了農業用地的非農化，近20多年來，政府、民間資本、工商業資本對耕地的近乎瘋狂的圈占，導致耕地銳

減，違背了法律和政策的初衷。其次，國家壟斷土地一級市場，限制了農民集體土地所有者和土地非農利用者的直接交易，從而導致對國有土地和農村土地所有者的不公平對待，造成新時期工業、城市和市民對農業、農村和農民新的資源攫取，這與工業反哺農業和城市支持農村的發展階段嚴重不相適應。據估算，1979～2001年間，全國通過土地價格“剪刀差”從民手中剝奪的利益超過20000億元，造成城市對農村利益的侵蝕，使失地農民的基本權益受到嚴重侵犯。而且，由于法律制度的城市傾向，刺激地方政府、工商業資本大量低成本圈地，制造了農村、農業相對城市的凋敝局面，嚴重影響著工農、城鄉關系，甚至導致農民與基層政府的沖突與對立，日益成為社會不和諧的源頭。

二、在農村社會保障體系缺失的條件下，農村土地所承載的社會保障功能的日益強化也成為了制約農地流轉的制度

作為一種特殊的生產要素，土地具備三重職能：首先，生產要素職能。使用者或所有者將其作為基本的維持生計或獲取收入的手段。其次，財產職能。作為一種財產的土地，盡管不能像其他的生產性資產那樣在地理區位上可以隨便移動，其作用的發揮也不得不受到自然條件的制約，但其作為財產的各種權益卻是可以分割、流轉、交易的。最后，社會保障職能。土地可以作為擁有者或使用者的社會保險。在國家的社會保障無法覆蓋農村居民的情況下，盡管部分農村居民已經不再主要依賴土地維持生存和提供收入，但卻需要依靠土地來為其提供失業、養老等社會保障。

經濟處于不同階段，農產經濟結構處于不同的狀況，將直接影響農民對土地不同職能的看重和依賴。當經濟處于食品供給嚴重不足的時期，土地經營就是農戶經濟的全部，這時土地是農戶維持生計和獲得收入的惟一來源。而當農戶經濟結構發生變化，其主要的生存依賴已經不再是土地的時候，這一時期土地的保障功能將凸現出來。當農戶完全進入城市或者已經具有完善的社會保障時，土地的財富功能的實現就成為主要問題。目前來看，中國絕大多數的農戶經濟仍然處于需要土地作為其維生、獲取主要收入及作為社會保障的階段。

正因為如此，農戶對自己所擁有的土地有著深厚的感情和依賴，絕不愿輕易放棄自己的土地。雖然，工業化與城市化的發展給農民們帶來了大量的非農就業機會，一些農民的非農就業收入也已經超過務農的收入，甚至有些農民早已進城多年并已在城市擁有了穩定的收入和住所，但他們仍不愿放棄土地。大量的社會經濟調查也表明，在農民和進城農民工沒有納入國家統一的社會保障的條件下，絕大多數人寧愿撂荒土地也不愿放棄土地或將土地轉讓出去。這種附著在土地上的社會保障功能在很大程度上限制了當前土地的集中、規模經營的發展和土地的非農流轉。

三、在農地流轉面臨一系列制度性約束的條件下，經濟主體對制度變遷潛在利潤的追求仍然刺激著農村土地使用權自發或隱性流轉的大量發生

制度變遷的根源在于主體想獲得存在于現有制度之外的潛在收益，在利益的驅動下，主體會不斷推進制度由“起點模式”向“目標模式”的變遷，以達到將外部收益內部化的目的。在現行土地法律制度的禁錮下，農村集體建設用地使用權之所以頻繁地進入“黑市”進行自發或隱性流轉，是因為這種非正式流轉制度給流轉主體(包括轉出方與轉入方)帶來了制度變遷過程中潛在的巨大收益。1990年以來，在珠江三角洲、長江三角洲及一些大城市郊區，農民利用政策和法律空間，自建標準廠房、倉庫和店鋪等用于出租；或者干脆不顧有關法律限制，直接進行土地的非法出租或轉讓。這種通過“隱性市場”將農地轉變為非農建設用地的數量是巨大的、驚人的。隨著中國工業化和城市化的發展，產生了對于城市建設用地的巨大需求，土地資源日益稀缺，農村土地尤其是城鎮郊區的土地一旦轉化為城市建設用地，農村土地由農業用途轉變為非農用途將實現經濟價值的巨大升值，正是對于這種升值收益即潛在利潤的追求成為了農村建設用地大量自發流轉的驅動因素。同時，通過農地的流轉，實現土地的集中與規模經營，并借此調整農業產業結構，推進農業產業化經營，促進農產品生產基地化、專業化、集約化，這都將帶來巨大的潛在收益，也是促成農村土地加快流轉的重要動力。

與此同時，制度環境的逐步變化也使得潛在利潤的獲得成為可能。從1984年中央1號文件一直到黨的十六大報告，中國土地法律制度逐步放寬了對集體土地流轉的限制，從絕對禁止流轉再到《土地管理法》中放開一條口子可以流轉，無不體現了國家政策和法律正在朝著有利于集體建設用地流轉的環境變化。2005年10月1日，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》正式施行，廣東省內的農村集體建設用地可以直接進入市場，并與國有土地同地、同價、同權，這是中國土地使用制度改革中的又一次開創性實驗。因此可以說，由制度變化引起的集體土地流轉制度的創新使得潛在收益的獲得成為可能，從而進一步促進了集體土地流轉的制度創新。

四、適應當前土地流轉的實踐，加快推動農村土地使用權自由合法流轉的制度構建

雖然國家法律對農村集體土地使用權的流轉作出了種種的限制，但實際上大量的農村集體土地正以各種方式自發進入城市土地市場流轉，并獲取相應的利益。這種自發性的流轉造成土地市場的混亂，而且由于缺乏管理和法律法規的約束，經常出現糾紛，也給集體經濟組織和用地單位帶來經濟損失和麻煩。既然隨著市場經濟的不斷發展，城市不斷擴張，對土地的需求導致農村土地的流轉已經成為客觀存在的事實，那么就應當根據土地流轉的實踐，調整現行法律和政策規定，把農村集體建設用地納入市場，使其朝著規范化、法制化的方向發展，建立統一的城鄉土地市場，推動農村建設用地使用權的流轉。

(一)對農村建設用地使用權流轉的相關法律法規進行修改或調整以適應當前農地流轉的現實

要有效地推進農村集體建設用地的流轉，必須突破和發展完善現行法律法規的相關規定，并制定相應的法律或行政法規。借鑒國內外相關經驗并結合中國具體國情，筆者特提出如下立法建議：第一，應在法律上明確規定集體土地所有權與國家土地所有權是兩個平等的民事權利，并且將其作為修改《土地管理法》的首要內容，這是對限制集體土地流轉的法律法規進行修訂的前提，第二，應在立法上明確農村建設用地使用權作為用益物權的性質，確認其流轉的合法性。只有這樣，集體建設用地使用權人才有權獨立處理自己的使用權來滿足其經營和消費需要，才可以在法定范圍內以轉讓、出租、抵押等方式流轉使用權，使權利動態化。第三，在總結各試點城市地方性法規的基礎上，應盡快制定全國性的法律法規烹――《農民集體所有建設用地使用權流轉管理辦法》，盡快解決集體建設用地在流轉中的無法可依問題。

(二)明晰農村土地產權并賦予農民完整的土地承包經營權，明確土地流轉的收益分配

產權明晰是農地制度的核心，占有、經營、收益、處置等土地權利束的集中或分割，對農地制度安排的公平性與效率有著深刻的影響。從當前和今后一個時期看，農民擁有完整意義的土地承包經營權，是農地制度創新的核心和主要方向。在從法律上完善農村土地產權制度、明確集體經濟組織土地所有權主體地位的基礎上，賦與農民完整的土地承包經營權，特別是賦予農民對于自己承包土地的處置權及相應的抵押權，允許農地承包經營權自由流轉和上市交易。也就是說，增加土地供給的主體，由原來的單二的國家出讓變為國家和農民集體雙供給。集體建設用地使用權可以采取轉讓、出租、作價入股、合作或聯營等方式獲得。通過以上方式獲得集體建設用地使用權的土地使用人完成協議約定的條件后，在使用期內可以依法將余期土地使用權流轉。不論是首次流轉還是再流轉，都必須將流轉用地的條件、要求在土地有形市場公布，采取招、拍、掛和出讓等方式確定土地使用人。

要維護集體土地所有者和廣大農民的合法權益，對集體建設用地使用權流轉中的土地收益分配問題作出明確規定，確定農村集體土地流轉的基準地價和最低保護價，規定集體建設用地使用權流轉價格不得低于最低保護價。同時明確集體經濟組織的所有權，土地流轉所獲收益全部歸集體土地所有者所有。地方政府不參與集體土地流轉的收益分配。集體土地流轉的收益可用于土地開發整理、公益事業、農民養老和就業保險、基礎教育、公共設施的修建等，具體的分配方案應由全體村民決定。

(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善農村社會保障體系

要對不適應當前土地流轉現實的土地征用制度進行改革。一要嚴格區分農用地轉用和土地征用。對征地項目嚴格管理，本著節約利用土地的原則劃定征地范圍。二要調整征地補償標準。對于農民來說，土地不僅是生產資料，而且也承載著社會保障功能。在確定補償標準時必須考慮到這一點。征地補償可以根據農用地分等定級成果，對被征用土地進行評估，力求真實地反映土地資源價格。三要改革土地補償的分配方式，應從土地補償費中分離出一部分作為專項基金，專門用于農民的養老、醫療等方面的保障。其余部分作為一次性補償發放到農民個人手中。四要改革安置辦法。由地方財政撥專款，對被征地的農民進行職業技能培訓，使農民有一技之長后再進入社會。