居家養老存在問題和建議范文

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[關鍵詞]老齡化；社區居家養老；運行機制

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.123

[中圖分類號]D669.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）06-0-02

1 社區居家養老服務及其運行機制

2010年，中國老年人（65歲以上）已經達到了1.13億人，占總人口的8%，按照聯合國的相關定義，一個國家或地區65歲及以上人口占總人口的比例超過7%時，便可稱之為老齡化社會。《民政部 財政部關于中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作的通知》（民函[2016]200號）提出，要重點支持試點地區居家和社區養老服務發展，通過政府扶持、社會力量運營、市齷運作，全面提升居家和社區養老綜合服務能力。

1.1 社區居家養老的內涵

社區居家養老，是指老年人在社區中享受養老服務，具體形式有社區家庭養老、社區機構養老、社區日間照料中心和社區老年人互助中心等。需要指出的是，社區居家養老與傳統的居家養老不同，它結合了社區中機構養老及老年人互助中心等形式，內涵更為豐富。

1.2 社區居家養老運行機制的構成要素

社區居家養老運行機制包括以下幾個組成部分：①社區居家養老供給機制；

②社區居家養老動員機制；③社區居家養老社會協同機制；④社區居家養老監管機制。

2 社區居家養老服務運行機制存在的問題

2.1 供給機制存在問題

政府在社區居家養老服務供給中，存在角色定位的困境。作為主要“供給主體之一”的角色和“管理者”的角色，其在社區居家養老服務供給的實踐中存在角色沖突。雖然經過簡政放權和“一站式”行政服務大廳的創新，各級政府致力于加大社會養老服務供給的努力取得了顯著成效，但在對社區居家養老服務供給其他多元主體的管理上，管理者的身份要求政府對其運營資格進行準入限制和審查，因此，在如何進行有效管理與如何加大養老服務社會供給之間存在困境。

2.2 動員機制存在問題

社區居家養老動員缺乏明確的制度規范。社區居家養老服務的運營資格獲取，需要消防、床位、員工數量等條件滿足行政許可標準，這決定了社區居家養老服務具有投入較大、回收較慢的特性。社區居家養老服務的動員機制主要依靠政府宣傳和民間慈善力量，但這種動員通常是偶然的，且效率較低。現行的社區居家養老服務動員機制，缺少專門的制度規范，動員機制沒有常態化。

2.3 社會協同機制存在問題

社區居家養老中多元主體之間的協同聯動水平不高，社會協同機制有待改進。各地區具體情況不同，政府“公辦”養老院在社區居家養老服務體系中占據絕大比重，近年來，各地政府在試點探索“公辦民營”及“政府購買養老服務”等形式，但無論是從規模還是實際受惠人群數量來看，都遠遠不夠。同時，其他多元主體之間，如企業和非營利組織，在社區居家養老服務協同供給的實踐中，聯動水平較低。

2.4 監管機制存在問題

社區居家養老服務的現行檢查評估機制更多的是一種形式，不具備發現問題和及時處理問題的效果。現行的檢查評估機制主要是，每年向主管部門提交年度運營報告，其他相關主管部門對硬件設施等進行檢查，輔以主管部門的抽查。但現有檢查評估機制流于形式，大量未能達到準入標準的民間“社區居家養老機構”，以“合法運營”或“透明運營”的形式存在。原因并非是政府主管部門不具備責任感或者作風，而是客觀存在的社會養老服務需求缺口以及監管之后的責任歸屬模糊，使政府主管部門難以處理，對部門社區居家養老設施采取“不出事就是好事”的策略。

3 完善社區居家養老服務運行機制的建議

社區居家養老服務是政府和社會各界多元協同，構建社會養老服務體系的重要創新形式和組成部分。相關人員應改進現行機制的不足之處，努力完善社區居家養老服務運行機制。

3.1 強化政府“治理者”的角色

政府作為社會管理者，在社區居家養老服務這么一個深入影響社會各階層人員的領域，應該明確自身的“治理者”角色，以規范社區居家養老服務、保護廣大人民的養老權益、維護社會和諧穩定為管理目標。近年來，老年人及其家屬與養老服務機構的權益糾紛日益增多，政府作為治理者，應當創造更良好的法律環境和社會氛圍，規范社區居家養老服務的發展和運營。不是追求以供給主體的身份更多地參與社區居家養服務供給，而是追求社區居家養老服務的健康、高速發展。

3.2 出臺特定的動員制度規范

任何一項政策的實施或者是任何一份事業的成功，都建立在人、財、物等資源高效整合的基礎上。同樣，社區居家養老服務的健康發展也離不開對資源的整合利用，因此，這就需要有一個高效和常規的動員機制。政府通過出臺特定的社區居家養老服務動員制度規范，對政府力量、社區力量、非營利組織力量和其他民間力量進行科學動員，最大程度實現動員的精準、高效、常態化。

3.3 建立多元主體的聯動機制

社區居家養老服務中，政府與其他主體相對互動較多，其他主體之間聯動性則較差。建立社區居家養老服務中多元主體的聯動機制，不僅僅是加快“公辦民營”和“政府購買養老服務”的試點及經驗推廣，還應當探索加強非營利組織與企業的聯動，如企業以投資入股等形式，負責非營利組織名下養老服務設施的運營，并以市場的力量促進其健康發展。同理，民間團體或個人慈善力量名下的社區養老服務設施，可以通過支付報酬的形式，聘用企業幫助其進行管理，實現成本和效益控制，從而得到健康發展。

3.4 落實檢查評估機制，完善配套措施

社區居家養老服務的出現，是完善社會養老體系的創新措施，是適應新時代的現實背景而產生的，具有極大的現實意義。社會養老服務需求存在巨大缺口，客觀上造成了，大量不具備市場準入資格的“透明”社區居家養老服務設施存在，政府主管部門苦于沒有良好的處理辦法，大多是默認其存在于“灰色地帶”。另外，已獲取行政許可，具備運營資格的社區居家養老服務設施，也存在著因檢查評估流于形式，硬件設施投入逐年減少，養老服務質量下降，甚至帶來安全隱患等問題。建立社區居家養老服務的檢查評估機制，完善配套政策措施，完善“透明”社區居家養老服務設施，重點防抓安全隱患，并給予政策照顧，還可適度降低準入門檻，將其納入監管體系；對已具備運營資格的社區居家養老服務設施，應嚴格落實周期性考核和抽查評估，且進行相應的獎懲，并建立區域內的養老服務供給設施的評分評級系統。

4 結 語

適應新時代現實背景而產生的社區居家養老服務，是完善社會養老體系的創新措施，對實現各階層人民享受更好的養老服務權益，具有重大現實意義。而要完善社區居家養老服務運行機制，應當在供給機制方面明確政府的治理者角色，在動員機制方面出臺明確具體的制度規范，在協同機制方面建立多元主體聯動機制，在監管機制方面落實檢查評估制度，并完善相關配套政策措施。

主要參考文獻

[1]United Nations. Population Ageing 1950-2050[R].2002.

[2]F Burns.Reverse Mortgages in Australia： An Exercise in Sustainability？[M]. Sydney：Thomson Reuters（Professional） Australia Limited，2011.

[3]王浦劬，[美]R斯特?M?薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務研究――中國與全球經驗分析[M].北京：北京大學出版社，2010.

[5]蘇健.居家養老中非營利組織的動員機制研究[D].濟南：山東大學，2014.

[6]王潔非，宋超.基于福利多元主義的社區養老供需研究[J].統計與決策，2016（1）.

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論文關鍵詞:城市人口老齡化

論文摘要:解決養老問題,提高老年人的生活質量是全面建設小康社會的內在必然要求,它對促進經濟和社會協調發展,維護社會的和諧與穩定具有重要意義,也是衡量一個社會進步和文明程度的重要標志。

一、存在問題及分析

近年來,隨著我國經濟、社會等各項事業的長足發展,養老問題已非常迫切擺在人們的面前,歸納起來主要有以下幾個方面:

(一)空巢老人孤獨而寂寞

據有關部門調查資料顯示:發達城市有相當一部分老年人與子女分開居住,形成家庭生活無人照料的孤獨而寂寞的空巢老人群體。因此,老年人的生活照料問題,特別是對老年人的身心健康的關注與關心,這需要政府和社會給予必要的扶持和幫助。

(二)“四二一”家庭模式難以承擔養老問題

我國實行計劃生育政策已20多年,目前第一代獨生子女已陸續進入婚育年齡,“四二一”(即四個老人,一對夫妻,一個孩子)家庭模式已經非常普遍。兩個獨生子女組建家庭后要承擔四位甚至更多老人的贍養及照料。而且隨著社會經濟的發展,年青一代工作、生活壓力普遍加大,外出打工與經商多等客觀因素存在,必然導致他們無法全身心投入照料老人。

(三)老年人經濟拮據影響生活質量

城市老人隨著退休,工資收入明顯下降,如果沒有子女的資助只能維持基本生活,假如沒有退休養老保險金(特別是農村老人),加上沉重藥費負擔,生活的拮據就可想而知,從而影響了老年人的生活質量。

(四)老年人健康問題十分嚴重

身體健康狀況差是非常普遍的問題。遼寧省大連市甘井子區一社區衛生服務中心曾對本街道轄區的60歲以上老人進行了生活和健康狀況的抽樣調查,1305名老年人中,患有各類慢性病的就有1035人,占調查人數的79.13%,說明老年人的健康問題非常突出。

二、解決問題的措施和建議

黨的十七大以較長的篇幅描述了加快推進以改善民生為重點的社會建設,其中“在加快覆蓋城鄉居民的社會保障體系,保障人民基本生活”中,重點提到了要加強老齡工作。毫無疑問養老問題應該引起全社會的高度重視和關注。

(一)呼吁政府推動,逐步建立完善的養老機制

做好養老工作是一項得民心,曖人心的夕陽工程,是老齡事業發展的重要內容。政府的推動引導具體要體現在三個方面,一是資金,二是政策,三是協調。特別要建立專項資金幫助生活困難尤其農村老年人。

(二)動員社會參與,逐步建立社會化的養老機構

1、從社會化居家養老入手,建立社區與家庭合作的養老機構。

我國城市社區衛生服務中心經過多年來的發展和完善,已經形成了一定的規模和體系。因此,以社區服務為載體,以居家養老服務為切入點,把社區服務引入家庭,促進社區服務和居家養老的密切結合,使有限的資源發揮最大的效益,確保老年人在自己的社區和家庭安度晚年。

首先,針對不同類型的老年人群,提供不同層次的居家養老服務。對其中喪失生活自理能力的老人和缺少家庭照顧的高齡老人,仍需要通過養老機構來解決,使他們在養老機構得到多方面的照料服務和精神慰藉。政府和社區組織要鼓勵、提倡、支持低齡健康老人在自愿量力的前提下,參與社會發展和公益事業,體現“獨立、參與、照料、自我實現和尊嚴”的老年人基本原則。也可依托社區服務中心、老年活動室、老年大學,使他們參加各種有益的文化、體育、教育活動;對生活基本能自理但又需要一定照料服務的中高齡老人。可采取日間護理中心、托老所、老年康復站等形式服務。對獨居老人、殘疾老人等特殊群體,社區應該將他們列為服務的重點保障對象,對他們要按照政府救助和社會互助相結合的原則,構筑多層次、多元化、多項目的貧困救助網絡。

其次,要從老人實際需求出發,服務內容要從目前以求助、醫療、文化娛樂等服務為主,逐步擴展到居家幫助服務、暫托服務、醫療照顧服務、娛樂學習服務、情感慰藉服務一體化的服務內容,服務形式可以包括上門服務(居家服務)、社區設施服務(如日間照料中心、日間護理中心、社區活動中心)、社區支援網絡服務(如社區結對關心)等,方便老年人根據自己的需求和習慣利用不同的服務項目和服務形式。

2、從整臺利用現有社區人力資源入手,大力發展社區志愿者隊伍。

努力造就一支由黨員、干部、學生等組成的專、兼職人員和志愿者相結合的居家養老服務隊伍。聘請一批德高望重的老同志參加社區管理服務工作。利用老年人同老年人容易溝通的優勢,自己管理自己,自己服務自己。

3、從營造市場運行機制,推進養老社會化、產業化進程。

拓寬思路,改變單純由政府、社區創辦老年服務設施和服務網絡建設的思路,引入社會中介組織參與服務和管理,推動居家養老服務走社會化、產業化之路,使老年服務業有一個較大的發展,以滿足群體日益增長的不同層次。

4、從提高老年人健康入手,提高老年人生活質量。

老年人不僅有物質需求,而且更渴望情感關愛,企盼心靈慰籍。心理問題已成為影響老年人生活質量的一個重大問題,應引起全社會的高度重視。

(三)弘揚傳統美德,大力倡導家庭親情關懷

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關鍵詞:城市人口老齡化

一、存在問題及分析

近年來,隨著我國經濟、社會等各項事業的長足發展,養老問題已非常迫切擺在人們的面前,歸納起來主要有以下幾個方面:

(一)空巢老人孤獨而寂寞

據有關部門調查資料顯示:發達城市有相當一部分老年人與子女分開居住,形成家庭生活無人照料的孤獨而寂寞的空巢老人群體。因此,老年人的生活照料問題,特別是對老年人的身心健康的關注與關心,這需要政府和社會給予必要的扶持和幫助。

(二)“四二一”家庭模式難以承擔養老問題

我國實行計劃生育政策已20多年,目前第一代獨生子女已陸續進入婚育年齡,“四二一”(即四個老人,一對夫妻,一個孩子)家庭模式已經非常普遍。兩個獨生子女組建家庭后要承擔四位甚至更多老人的贍養及照料。而且隨著社會經濟的發展,年青一代工作、生活壓力普遍加大,外出打工與經商多等客觀因素存在,必然導致他們無法全身心投入照料老人。

(三)老年人經濟拮據影響生活質量

城市老人隨著退休,工資收入明顯下降,如果沒有子女的資助只能維持基本生活,假如沒有退休養老保險金(特別是農村老人),加上沉重藥費負擔,生活的拮據就可想而知,從而影響了老年人的生活質量。

(四)老年人健康問題十分嚴重

身體健康狀況差是非常普遍的問題。遼寧省大連市甘井子區一社區衛生服務中心曾對本街道轄區的60歲以上老人進行了生活和健康狀況的抽樣調查,1305名老年人中,患有各類慢性病的就有1035人,占調查人數的79.13%,說明老年人的健康問題非常突出。

二、解決問題的措施和建議

黨的十七大以較長的篇幅描述了加快推進以改善民生為重點的社會建設,其中“在加快覆蓋城鄉居民的社會保障體系,保障人民基本生活”中,重點提到了要加強老齡工作。毫無疑問養老問題應該引起全社會的高度重視和關注。

(一)呼吁政府推動,逐步建立完善的養老機制

做好養老工作是一項得民心,曖人心的夕陽工程,是老齡事業發展的重要內容。政府的推動引導具體要體現在三個方面,一是資金,二是政策,三是協調。特別要建立專項資金幫助生活困難尤其農村老年人。

(二)動員社會參與,逐步建立社會化的養老機構

1、從社會化居家養老入手,建立社區與家庭合作的養老機構。

我國城市社區衛生服務中心經過多年來的發展和完善,已經形成了一定的規模和體系。因此,以社區服務為載體,以居家養老服務為切入點,把社區服務引入家庭,促進社區服務和居家養老的密切結合,使有限的資源發揮最大的效益,確保老年人在自己的社區和家庭安度晚年。

首先,針對不同類型的老年人群,提供不同層次的居家養老服務。對其中喪失生活自理能力的老人和缺少家庭照顧的高齡老人,仍需要通過養老機構來解決,使他們在養老機構得到多方面的照料服務和精神慰藉。政府和社區組織要鼓勵、提倡、支持低齡健康老人在自愿量力的前提下,參與社會發展和公益事業,體現“獨立、參與、照料、自我實現和尊嚴”的老年人基本原則。也可依托社區服務中心、老年活動室、老年大學,使他們參加各種有益的文化、體育、教育活動;對生活基本能自理但又需要一定照料服務的中高齡老人。可采取日間護理中心、托老所、老年康復站等形式服務。對獨居老人、殘疾老人等特殊群體,社區應該將他們列為服務的重點保障對象,對他們要按照政府救助和社會互助相結合的原則,構筑多層次、多元化、多項目的貧困救助網絡。

其次,要從老人實際需求出發,服務內容要從目前以求助、醫療、文化娛樂等服務為主,逐步擴展到居家幫助服務、暫托服務、醫療照顧服務、娛樂學習服務、情感慰藉服務一體化的服務內容,服務形式可以包括上門服務(居家服務)、社區設施服務(如日間照料中心、日間護理中心、社區活動中心)、社區支援網絡服務(如社區結對關心)等,方便老年人根據自己的需求和習慣利用不同的服務項目和服務形式。

2、從整臺利用現有社區人力資源入手,大力發展社區志愿者隊伍。

努力造就一支由黨員、干部、學生等組成的專、兼職人員和志愿者相結合的居家養老服務隊伍。聘請一批德高望重的老同志參加社區管理服務工作。利用老年人同老年人容易溝通的優勢,自己管理自己,自己服務自己。

3、從營造市場運行機制,推進養老社會化、產業化進程。

拓寬思路,改變單純由政府、社區創辦老年服務設施和服務網絡建設的思路,引入社會中介組織參與服務和管理,推動居家養老服務走社會化、產業化之路,使老年服務業有一個較大的發展,以滿足群體日益增長的不同層次。超級秘書網

4、從提高老年人健康入手,提高老年人生活質量。

老年人不僅有物質需求,而且更渴望情感關愛,企盼心靈慰籍。心理問題已成為影響老年人生活質量的一個重大問題,應引起全社會的高度重視。

(三)弘揚傳統美德,大力倡導家庭親情關懷

加強輿論宣傳,弘揚中華民族傳統美德,廣泛開展敬老、養老、助老的道德教育。“以德治家”,強化贍養老人是每個公民的責任和義務的意識,使全社會確立家庭敬老、養老的思想,形成家庭養老的良好氛圍。

結語:提高對老齡社會發展規律的認識,讓全社會都去關心老年人、服務老年人,隨時根據具體情況提出合理化的建議,為發展老齡事業提供科學依據,為政府制定政策提供科學的決策依據,把實現“老有所養、老有所醫、老有所學、老有所教、老有所樂、老有所為”目標落到實處。

參考文獻:

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2017宿州市政府調研報告

改革開放極大地豐富了人民的物質生活，也使人均預期壽命不斷得到提高;計劃生育基本國策的實施，使得人口出生率保持在一個較低水平。隨著人均預期壽命的提高、人口出生率的降低和其他因素的共同作用，宿州市人口老齡化的嚴峻形勢不斷加劇。人口老齡化和老齡人口養老問題已經成為廣泛關注的社會性問題之一。2017年宿州市對全市人口老齡化和老齡人口養老情況進行了深入調研，具體情況如下：

一、全市老齡人口情況

截至2017年12月底，宿州市總人口為649.51萬。其中，60歲及以上老年人口103.5萬人，占總人口的15.94%;65歲及以上老年人口76.13萬人，占總人口的11.72%;80歲老年人14.44萬人，占總人口的2.22%;100歲老年人601人，占總人口的0.01%。

依據老齡化社會標準(60歲以上人口占總人口10%或者65歲以上人口占7%)，我市已經步入老齡化社會行列。按照每年1%的增長速度測算，到2017年底全市老年人口將增至110萬。

二、全市養老機構情況

近年來，市委、市政府高度重視養老問題，主動作為、積極應對，采取多種措施，開展養老服務體系建設，養老事業取得了快速發展。目前，全市共有養老機構(設施)747個，床位27875張，每千名老人擁有養老床位269.32張。其中，農村敬老院170家，床位15263張，實現了鄉鎮全覆蓋;民辦養老機構64家，床位7492張;城鎮日間照料中心75家，日托床位870張;農村幸福院438所，床位4250張。全市100張及以上床位的養老機構有97家，包括公辦敬老院71家(蕭縣20家、碭山縣18家、靈璧縣12家、埇橋區11家、泗縣10家)、民辦養老機構26家(包括埇橋區15家、碭山縣4家、泗縣3家、蕭縣2家、靈璧縣1家、宿馬園區1家)。全市300張以上床位的養老機構7家，包括公辦敬老院1家(泗縣社會福利服務中心為310張床位)、民辦養老機構6家(泗縣2家、埇橋區2家、蕭縣2家)。初步搭建了以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐的養老服務體系框架。

三、老齡人口養老情況

從生活來源情況看，全市60歲以上人口中，約有40%的老人依靠自己勞動滿足日常需求，52%的老人依靠子女和親屬供養，約5%的老人依靠保險救助，約3%的老人依靠退休金。

從居住情況看，約40%的老年人口與子女同住，52%的老人單獨居住，少數老人在子女家輪流居住。

從老人健康情況看，很大一部分老年人口健康狀況不容樂觀，需要適度的護理和照料。據統計，有子女照料的老人僅占80%左右，無人照料的老人比例高達20%。

從醫療角度看，醫療費用的支出比較大，約20%的老人的收入主要用于醫療費用支出。

從老人養老意愿看，居家養老符合大部分人員的愿望，但也有相當一部分老年人對機構養老抱有期望。一是慢性病所帶來的醫療需求催動老年人愿意入住養老機構。二是計劃生育獨生子女家庭，子女養老壓力較大，老年人愿意入住養老機構。三是部分失獨家庭，在沒有子女照料的情況下，老年人選擇入住養老機構。

四、全市養老政策實施情況

近年來，我市相繼出臺了《宿州市人民政府關于加快推進全市養老服務體系建設的實施意見》、《宿州市人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》、《宿州市養老服務設施布局規劃(20XX-2020年)》、《宿州市社區居家養老實施方案(試行)》、《關于成立宿州市養老服務體系建設工作領導小組的通知》、《關于加強農村養老服務中心建設和敬老院管護工作的通知》、《關于下達20XX、2017年養老設施建設任務指導計劃的通知》等政策性文件，明確了我市養老服務體系建設發展目標、重點任務和保障措施，為我市社會養老服務體系建設提供了有力的制度保障。

(一)落實老年福利，努力提高老年人生活質量

1.發放居家養老服務補貼。市、縣區財政從20XX年1月份起，對城鎮戶口80歲以上低保老人給予每月100元居家養老服務補貼。截止20XX年12月，全市共為786名老人發放補貼94.32萬元。 2017年居家養老信息平臺全面建立，居家養老服務全面鋪開。

2.大幅度提高五保供養標準。近幾年來我市五保供養標準每年按照不低于10%幅度增長，20XX年發放五保供養經費7307.4萬元。2017年，供養標準再次大幅提高，集中供養由20XX年每人每年2900元提高到3600元，分散供養由每人每年1900元提高到2400元。

3.實施高齡津貼制度。凡戶籍在宿州市轄區內的年齡在80周歲以上的老年人(含80周歲)，均可享受高齡津貼待遇。宿州市從2013年在全市建立高齡老人津貼制度，補助標準為：對80至89、90至99、100周歲以上老人分別給予每人每年200元、300元、2400元高齡津貼。對80歲以上低保老人，高齡津貼每人每年提高到600元。2017年，共計為全市13.1萬名高齡老人，發放高齡津貼3662.6萬元。

(二)加大財政投入力度，大力推進養老設施建設

1.突出示范帶動，加快公辦養老機構建設。全市2017年新建、改擴建敬老院20所，建設床位1870張，計劃投入資金2057萬元，設計全部帶有室內衛生間。目前，所有敬老院已完成勘探、選址、規劃設計，即將進入招投標。埇橋區祁縣敬老院、永安敬老院已開工。市政府投入建設的社會福利中心，即將采取公辦民營方式投入使用，靈璧縣、泗縣、碭山縣各建成了1所政府主辦的示范性養老機構，蕭縣、埇橋區也將于今明兩年建成。

2.落實扶持政策，支持社會力量興辦養老機構。采取發放建設和運營補貼、減免稅費、購買服務等方式，扶持社會力量興辦養老服務機構。補助標準為：新建社會辦養老機構每張床位給予1000元至2000元一次性建設補貼，入住率達到50%的養老機構，每個床位每月給予200元運營補貼。為失能失智老年人服務的，按照其輕、中、重度失能失智程度，補助標準分別上浮50%、100%、200%。2017年，市縣區財政拿出302萬元發放社會辦養老機構建設和運營補助。2017年養老機構補貼正在核查，待媒體公示后發放。

3.積極申請各級資金，不斷加大養老設施建設投入力度。各級政府堅持以公共財政為導向，不斷加大對社會養老服務體系建設投入力度，為各類養老設施建設提供有力的財政保障。十二五期間，我市地方投入和申請上級撥款共5.3億元用于各類養老設施建設，其中爭取國家發改委3200萬元用于養老項目建設;申請省級財政補貼2200萬元，市縣財政配套1.3億元用于五保供養機構建設;申請1005萬中央福彩公益金建設335個農村幸福院;申請省級財政補貼500萬元，并投入300萬元用于社會辦養老機構建設;投入各類資金1.3億元用于社會福利中心建設;申請世行貸款1800萬美金(地方政府按1:1配套，需配套1億元)全部用于全市農村敬老院升級改造，屆時，農村敬老院保障能力大幅度提高。

五、醫養結合工作情況

為了推進醫療衛生和養老服務相結合的醫養結合機構建設，滿足群眾需求，市政府自2017年開始，大力推進醫養結合工作。目前，全市已經建成1家醫養結合機構(宿馬園區安杰養老服務中心養生苑)，33處醫院已經取得民政部門頒發的社會福利機構執業證書，市殘聯院內的二級康復醫院、靈璧縣的三級康復醫院正在申請以老年人康復醫療服務為特色的醫養結合型養老機構。

(一)宿馬園區安杰養老服務中心養生苑情況

總投資2億元的民營安杰醫養結合養生苑一期于2017年投入使用。安杰養生苑總設計6000個床位，環境優美、條件優越，已與宿州市立醫院實行醫聯體深度合作，加快其二級醫院資質建設，努力創建三級醫療機構，實現養老與醫療的高度融合。

(二)33處醫院醫養結合情況

目前，33處醫院取得市民政部門頒發的社會福利機構執業證書，設置了養老床位，實現了單一醫療機構向以醫療服務為特色的醫護型養老機構的轉變。

(三)計劃生育特殊家庭養老情況

2017年，我市將計劃生育特殊困難家庭中的60歲以上老人納入醫養結合扶助范圍，主要實施4444保障工程，解決計劃生育特殊家庭人員的養老問題：一是明確四個聯系人：分別為親鄰照護聯系人、簽約醫生聯系人、黨政領導聯系人、村級干部聯系人;二是簽訂四個協議書：分別是養老機構與本人協議書、親鄰與本人協議書、簽約醫生與本人協議書、鄉鎮與親鄰協議書;三是確立四個政府兜底：養老兜底，醫療兜底，大病兜底，臨終關懷兜底;四是落實四個保險：即按最高標準代繳養老保險、代繳醫療保險、辦理大病救助保險、意外傷害保險。

六、存在問題和工作建議

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【關鍵詞】人口老齡化;社區養老服務;制度建設;養老服務項目

“銀潮”正以不可阻擋之勢到來。據《社會藍皮書：2014年中國社會形勢分析與預測》，今年我國60歲及以上老年人口達到2億人，人口老齡化步伐加快;而勞動力人口則在波動中趨于下降，未來或出現負增長趨勢。另一方面，我國“4∶2∶l”家庭結構日益成為社會主體，由贍養老人引發的矛盾也日益突出，家庭養老功能弱化。在我國老齡人口空巢化和高齡化這一形勢嚴峻下，家庭養老模式和社會養老機構無論數量還是質量都不能滿足廣大老年人日益增長的多樣化養老需求。社區養老服務的優勢凸顯：一方面，社區基礎設施相對健全，人力資源豐富，能有效降低投資成本，另一方面，社區養老作為一種就近養老方式，使老人在熟悉的環境下安享晚年，能最大限度的滿足老年人的物質和精神需求。然而，我國社區養老服務的運行和發展中仍存在著諸多阻礙和問題。

一、我國社區養老服務的現狀及存在問題

社區養老服務，是指政府、非政府組織以及其他機構，在老年人所屬的社區建立養老服務中心，采取家庭養老為主、社區養老為輔，上門服務為主、托老所服務為輔的方式，為老年人提供家政服務和醫療衛生服務的養老模式;是一種照料式的養老服務。社區養老是居家養老服務的重要支撐，具有社區日間照料和居家養老兩大功能。

我國社區養老實踐始于上世紀80年代，近些年，在經濟相對發達的大中城市發展較快，取得了較多成果。截至2013年底，全國納入社區管理的企業退休人員共5620萬人，比2011年底增加2159萬人，占企業退休人員總數的79.1%。但就全國社區養老服務的總體水平來看，發展程度較低且發展不平衡，仍然難以滿足老年人口對養老服務的迫切需求。

我國社區養老服務存在著社區養老服務資金不足，相關法律法規缺位，基礎設施不健全、養老服務項目單一，老年護理專業人才缺乏等突出問題。

（一）社區養老服務資金不足

我國社區養老服務的經費來源主要是政府財政撥款以及社會各界的捐贈收入。基層社區承擔的工作任務繁雜，經費支出負擔較重，且主要用于人員支出和社區日常事務支出，用于社區建設支出的經費不到總經費的10%，而用于養老方面的資金更是少之又少。政府雖出臺了系列鼓勵民間資本投資興辦社區養老機構的優惠政策，但扶持力度不足，準入門檻較高，導致政策難以落實且部分民辦養老機構難以為繼。

（二）社區養老服務的法律法規缺位

我國關于社區養老服務的法律法規僅散見于《老年人權益保障法》、《關于在全國推進城市社區建設的意見》與《全國城市社區建設示范活動的指導綱要》等法律規范中，缺乏具體的實施細則。地區經濟發展水平的差異以及地方政府對推進社區養老服務工作的重視程度不一，導致社區養老服務事業存在著資金投入不足，管理體系不健全，社區養老服務的提供主體、服務標準不明確，服務質量參差不齊等問題。

（三）老年服務基礎設施不健全，服務項目單一，形式化嚴重，社區養老服務供需矛盾突出

隨著生活水平和居民收入的不斷提高，老年人不僅追求基本的物質生活水平，更期望獲得內涵豐富的精神生活。當前許多社區都存在老年設施和服務設施短缺等問題，僅設有老年活動中心，缺乏托老所及日間照料場所，即便社區自辦了托老所，但難以有效滿足老年人需求，入住率低;社區養老服務過多重視對老年人物質生活的照顧，其服務多是生活照料和醫療保健等項目，忽視了老年人對溝通、娛樂和文化生活等方面的精神需求。另外，許多社區雖有一些老年人娛樂設施和健康服務設施，但提供的服務項目少，如居室保潔、代換煤氣、入戶洗衣、日間照料、精神慰藉等服務大多沒有;設施單一簡陋，缺乏老年醫學方面的專家坐診，難以滿足醫療急救和專業護理的需求。

（四）社區養老服務的專業水平低，老年專業護理人才缺乏

一方面，社區的管理和工作人員素質不高，缺乏服務意識，社區養老機構的建設管理水平較低，而提供社區養老服務的工作者多為下崗人員，他們沒有通過專業的培訓便上崗就職，缺乏專業的老年養老服務知識和技能，服務不到位，服務質量得不到有效保障。另一方面，養老需求越來越偏向于對老年人精神和心理方面的專業照顧，但是這方面的專業人才卻嚴重缺乏。此外，我國還未建立成熟的養老技能培訓機構和認證機構，嚴重制約了養老服務業專業人才市場的發展。

二、我國社區養老服務存在問題的原因淺析

社區養老服務發展受限的原因是多方面的，既在于社區養老服務籌資渠道單一，也由于社區養老服務缺乏多元化供給，還包括對社區養老服務認識片面，服務人員缺少專業培訓。

（一）社區養老服務資金來源渠道狹窄是制約社區養老發展的重要因素

隨著生活水平和經濟狀況的不斷提高，老年人的需求呈現多元化趨勢發展。從最基本的便利需求、醫療需求、家政服務需求到法律援助需求、臨終關懷需求等無一不需要大量的資金投入，這些都考驗著社區的籌資能力。目前我國的社區養老服務資金以政府財政支持為主，這種單一的籌資渠道既無法滿足發展社區養老服務事業的資金需求，還會給地方政府財政帶來巨大負擔。其他方面的資金來源也相對匱乏，福利彩票的公益金2008年福利彩票的總支出超過100億元，但是用于社區養老服務發展的資金只有7億，僅占總支出的6%。而民間資本雖然龐大，卻并未得到有效的集中利用，政府出臺的鼓勵扶持政策也因為種種原因未能得到落實，民營養老機構大多面臨著資金和身份的雙重困境。

（二）社區養老服務多元化供給不足不利于社區養老服務的可持續發展

依據發達國家和地區的經驗，社區養老中很大一部分服務是由志愿者來提供的，我國常年開展服務活動的志愿者不過6000多萬人，約占全國人口的5%，只是美國的1/6，且其中很大部分為在校學生，難以保證充足的志愿服務時間。調查顯示，為居家老人提供養老服務的志愿者多是低齡老人。其次，非營利組織是國外養老服務的另一重要提供主體，而我國的民間組織數量少，發育程度低，參與力度小。在美國，每160人就有一個民間組織，我國則是每5000人才有一個。最后，社區居民間尚未形成有效的養老互助。據調查，老人對社區的認可度較高，很大一部分身體健康且閑暇時間較多的老人具有提供社區養老互助的意愿。因此，地方政府和社區工作人員可積極引導，組織低齡老人志愿者與老年人形成養老互助小組，充分吸納社區的閑散人力資源。

（三）對社區養老服務認識片面化、服務人員的低教育程度及缺乏專業培訓則是制約社區養老服務專業化發展的又一重要原因

傳統觀念認為，照顧老人只需滿足其最基本的生活需求即可，為老年人提供的服務項目也多限于家政、清潔和探訪等工作。服務對象則局限于獨居、孤寡老人身上，輻射面狹窄。另外，社會上對照顧老人的職業缺乏認可，限制了醫學護理專業及社會工作的人才參與到社區養老服務隊伍中去。社區養老服務的從業人員多由下崗職工組成，既缺乏醫療保健、心理學等專業素養，又由于受教育程度低且年齡偏大，理解能力和學習能力下降，難以迅速掌握養老所需技能。此外，護理人員接受專業培訓需要自己花錢報班，即便掌握了較強的護理技能，也難以獲得與之相匹配的工資待遇，極大地阻礙了服務人員尋求專業培訓的意愿。

三、完善我國社區養老服務的思考

（一）拓寬社區養老資金來源渠道，實現投資主體多元化

保障公民安享晚年是現代政府義不容辭的責任。當前基層社區需要提供各個層面的社會性事務的管理和服務，大部分社區存在入不敷出的情況，經費嚴重不足。地方政府應加大對社區建設的支持力度，通過實施財政補貼、減免稅收，建立專項資金等政策保證基本的養老服務經費。同時，還應在社會上開展敬老愛老的教育宣傳活動，老年人的今天就是我們的明天，鼓勵社會團體、慈善公益機構、企事業單位和個人參與愛心捐款捐物等公益性活動，作為養老資金的補充來源。最后，政府出臺切實有吸引力的優惠政策鼓勵民間資本參與社區養老建設運營，創辦托老所等養老機構。

（二）完善社區養老服務法規政策，加強社區養老服務的制度和管理機制建設

完善的法規政策、健全的制度設計以及科學的管理機制是實現社區養老服務事業健康快速發展的重要保障。社區養老服務因吸納了居家養老和機構養老的長處而備受推崇，地方政府應從滿足人民的實際需求出發，站在整體布局當地經濟社會發展的戰略高度上，高度重視發展社區養老服務事業，全面提升社區養老服務的管理水平，加強社區養老服務制度建設。地方政府需結合地區實際情況，探索制定配套的法規政策，設計具有可操作性的政策細則，推行社區養老服務的標準化管理，包括設立統一養老服務機構的管理標準，如養老設施的建設標準、養老護理標準、從業人員的職業水平要求、衛生醫療服務標準以及服務效果評價標準等。此外，完善的社區養老服務制度還包括社區養老服務監督機制、志愿者服務制度以及服務人員獎懲制度等。

（三）加強基礎設施建設，豐富社區養老服務項目

完善的社區養老服務設施和服務項目是提高社區養老服務質量，保證老年人晚年生活質量的必要條件。地方政府應科學規劃社區養老服務布局，因地制宜，完善社區基礎設施建設。對于較老的社區，充分整合已有的公共服務資源包括文化站、衛生服務站、老年大學、托老所等共同搭建社區養老服務平臺，同時，可適當將社區內的鍛煉設備、社區通道等改造為成無障礙基礎設施，滿足老年人出行和娛樂需求。此外，還應建立老年人基本信息數據庫，實施信息化系統管理。通過為每位老年人建立個人電子健康檔案，包括老年人的基本信息、主要疾病和健康問題摘要、主要衛生服務記錄等內容，滿足居民的自我保健和健康管理需求。

社區養老服務內容仍需拓寬。一是要搭建老年人活動交流平臺。老有所樂是衡量養老服務質量高低的一個重要標準。社區應多組織創辦適合老年人參與的文體娛樂活動，充分利用老年活動室、社區文化站，開設各類文化班、興趣班，鼓勵老年人參與集體活動，學習文學、書法、繪畫、醫療保健、心理等課程，豐富其精神文化生活。二是增加日常照料服務，可成立日間巡視小組，重點看護有特殊情況的老人，不定時提供上門服務，了解并滿足老人的需求。三是強化醫療保健服務，建立巡視門診制度，充實社區醫療服務人員隊伍，除配備全科大夫外，還需增加足夠的醫護人員，定時為社區老人提供身體健康檢查及日常保健等服務。

（四）加強老年護理職業技能人才培養，打造社區養老專業服務隊伍

一是實施專業化培訓。目前的社區養老服務從業人員多來自于失業待業群體以及離退休職工，缺乏專業素養，無法保證養老服務質量，且這一現狀在短時期內難以改變，因此，政府可鼓勵發展養老技能培訓機構，組織開辦居家養老護理員培訓班，定期對從業人員進行專業化培訓，鼓勵其持證上崗。二是培養和選拔護理專業人才，吸納應屆社會工作專業和醫療護理專業畢業的大中專生，加強社區養老專業服務隊伍建設，提供服務質量。三是鼓勵志愿者參與，中青年群體是社區養老服務工作的主力軍，青年志愿者的專業程度不高，但其提供的服務能老年人帶來精神上的慰藉，同時也有助于形成尊老敬老的良好道德風尚。

參考文獻

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[2] 鄭惠強.大力完善社區養老服務體系[J].群言，2012（5）.

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關鍵詞：社區養老；供給與需求；養老資源

一、引言

自改革開放以來，我國老齡化進度加快，據我國統計局的數據顯示，2015年我國總人口超過13.6億，其中60周歲以上老齡人口超過2.22億，占總人口的16.1％，65周歲及以上人口1.44億，占總人口的10.5％。而通過近十幾年來研究發現，我國養老主要以居家養老，機構養老和社區養老三種模式為主，且都存在一些問題。以社區養老為例，社區養老目前在逐步轉向社區養老服務，社區養老服務以家庭養老為核心，社區服務為依托，專業化服務為依靠，向居家老人提供生活照料、醫療保健等服務，但仍然存在著社區資源與養老需求供不應求的現狀，在社區人員管理、醫療保健、精神文化生活、日常生活照料等方面存在很多問題。

二、社區養老，供給與需求相關理論概述

1.社區養老的概念。“社區養老”是以家庭養老為主，社區機構養老為輔，同時在為居家老人提供照料服務方面，又以上門服務為主，托老所服務為輔的整合社會各方力量的養老模式。這種模式的特點在于：讓老人在家里并能繼續得到家人照顧的同時，還能得到社區有關服務機構的專業人士為老人提供的上門服務或托老服務。

2.供給與需求相關理論概述。供給，指把生活必需的物資用品，財產等給需要的人使用。20世紀70年代興起的供給學派強調經濟的供給方面，認為需求會自動適應供給的變化。該學派主張復活“供給自創需求”的薩伊定律、通過減稅刺激投資，增加供給以及主張控制貨幣，反對通貨膨脹。需求是指消費者（家庭）在某一特定時期內，在每一價格水平時愿意而且能夠購買的某種商品量，需求是購買欲望與購買能力的統一。美國著名心理學家馬斯洛就人類的需求層次提出可分為五種，分別是：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求。

三、杭州市社區養老供需現狀以及存在問題

1.杭州市老年人口情況。通過2016年浙江統計年鑒信息顯示，目前杭州市共有老年人口1524267人，其中上城區有95234人，下城區有100906人，江干區有94379人，拱墅區有82200人，西湖區有116339人。隨著杭州市老年人口的逐年增加，在十二五時期全市老年發展呈現出老齡化、高齡化、空巢化以及失能化的“四化疊加”趨勢，而社會和家庭的養老負擔也隨之不斷地增加。預計到2020年，杭州市戶籍60周歲以上的老年人將會達到180萬人以上，老年人口約占杭州市總人口的24%以上，而80周歲及以上高齡人將會突破30萬，與此同時還會在原來“四化疊加”的基礎上加劇家庭小型化以及少子化趨勢。

2.杭州市社區養老需求情況。以杭州某社區為例，通過實地訪談以及發放問卷的形式調查研究得出：老年人對于社區服務主要以日常生活需求，家政需求以及醫療需求等方面以上門服務需求為主，其中對于家政需求里的清潔打掃需求高達35.8%，而對于送餐上門以及買菜購物的需求則分別達到了27.9%和29.9%，在醫療需求方面則主要以社區慢性病患者的需求為主，而這其中對上門測量血壓的需求達36.8%，對于測量血糖的的需求則達到了36.3%。針對以上的結果表明，該社區的老年人口對于社區養老服務的需求量十分可觀，而且對于需求服務的要求較高。

3.杭州市社區養老供給情況。由于杭州市的老齡化程度也在不斷的增加，政府以及社區各階層面臨的養老壓力越來越大。面對逐漸加快的老齡化進程，在“十三五”期間，杭州的重點養老服務業規劃項目就有十四個，截止2020年底，杭州市計劃打造200個面積較大，功能齊全且具有10張及以上日托床位和餐飲功能的綜合型養老中心。而民辦方面則要求養老機構床位數比例要達到70%以上，同時護理型的床位比例不得低于60%。杭州市政府不斷推進養老服務業綜合改革試點工作，于2016年新建了641家養老服務照料中心，新改擴建50家400平方米以上，功能齊全的綜合性養老服務照料中心。為了能夠進一步實現杭州市社區醫養結合的建設發展，已經搭建起相關的市級智慧養老服務監管平臺，開通了杭州市內的智慧養老服務熱線。同時杭州市人力社保局還積極支持與鼓勵培訓專業的養老服務人員并給予相應的補貼，支持民辦專業人員培訓機構、在杭高校護理類專業與職業學校對于該方面的招生，為全市提供養老服務就業崗位約8萬個，以此來共同促進社區養老服務事業的不斷進步。

4.供需之間存在的主要問題。盡管政府大力推進社區養老服務的發展，鼓勵學校和企業培訓相關的專業技術人員，但老年人層面的需求與社會所能提供的資源方面仍有較大的缺口，社區養老的供給與需求之間仍然存在矛盾。

4.1現實存在的醫療需求與社會醫養服務供給差異大。老年人本就屬于社會中的弱勢群體，對于看病難的情況更是不利于他們的養老。在社區發展過程中醫養結合的并入是一個漫長的過程，它需要社區老年人的認可以及配合，專業人員提供的上門服務，而提供上門醫療服務的人員是需要受過專業訓練的人才才可以達到推行社區醫養結合的目的，也才能真正的了解到老年人對于醫療方面的需求，同時對老年人的身體健康狀況有專業的了解，從而進行記錄在案，對癥下藥。

4.2社區養老服務的專業人員過少，且專業程度不高。養老服務的發展需要有耐心且細心并在專業護理康復等專業化方面專長的人員，對于這方面人才的培養，我國沒有得到很高的重視，在近年來由于老齡化程度的不斷增加才越來越意識到這一點，目前仍然需要加大對專業性人員的培養以達到社區養老的需求。

4.3社區老年活動單一，設備資源不齊全。對于社區老年人而言，精神層面的滿足同物質層面的滿足都很重要。有些老人因為外在原因長期見不到自己的子女后代，而有些老人因為喪偶的原因而選擇獨居。在這種情況下老人的內心會產生孤獨寂寞的感覺，不益于老年人身心健康。而社區設備不齊全更是嚴重影響到了老年活動的開展，限制了其活動的多樣性。

4.4社區養老服務社會認可度不高，老人參與度低。由于我國傳統文化根深蒂固，部分老年人對于社區養老存在一定的排斥心理，對其認可程度不高，從而拒絕社區養老服務，導致社區養老工作的開展存在難度和阻礙。而社區養老服務發展還不夠完善，不能全方面的滿足老人的需求，導致老人參與程度不高，而這在一定程度上又抑制了社區養老事業的發展。

四、對于社區養老服務供需問題提供的建議及策略

1.加強社區醫養護建設，積極宣傳健康養生知識。在社區里推行醫養護的發展建設，讓老人在生病時可以及時得到治療，在平時也能得到定期的健康醫養服務，政府需要大力構建智慧醫療的平臺，加強社會醫療保障制度的建設，完善社區信息服務系統，社區則應該經常性舉辦健康養生知識宣傳的活動，讓老人在了解自己健康方面問題的同時注重合理飲食、適當運動還能保持心情的舒暢。

2.政府放寬政策推動政企結合，加強社區精神文化建設。政府對于社區養老發展實行宏觀調控，可以和企業簽訂相應的協議，使企業按條約辦事。同時積極支持民間企業開辦專業性培訓機構并給予補貼，擴充社區養老服務的人才隊伍，引進醫護專業人員進行上門服務，合理利用社會提供的各種可用資源。在社區內可以建設小劇院，每周定期在劇院播放老人喜聞樂見的節目視頻，或是鼓勵老年人能夠積極參與節目表演，以實際行動來豐富老人的精神生活。

3.推進社區養老服務系統化規模化發展，構建杭州特色服務模式。杭州的各個城區以及縣、市的經濟文化發展情況各有不同，所以各個地區的老年人經濟收入和經濟承受能力也不相同，文化接受程度也不相同。政府與非政府組織需要因地制宜，根據各區的地域條件、發展情況及老年人口的需求缺口，同時預測該區域未來的發展前景，合理利用各地區的資源，進行系統化規模化的建設社區養老服務機構，實現資源配置最優化條件下的社會效益最大化。

4.定期開展家庭性活動，定期和老人進行良性訪談。社區開展家庭性活動，邀請社區老人的子女參加，有利于老人與子女后代之間培養感情，彌補因外在原因不能相處的遺憾，社區積極走訪老人家庭，對每家每戶老年的情況能詳細了解并記錄在案，針對特殊情況特殊對待，讓老人有老有所養老有所依的晚年幸福感與滿足感。

參考文獻：

[1]王花玲,陳雪萍,劉炳炳.杭州某社區老年人健康狀況及居家養老服務需求調查[J].健康研究,2017,38(1):22-24.

[2]高麗靜,高凱東.老齡化背景下社區養老狀況調查及對策：以杭州市為樣本[J].未來與發展,2015,(07):35-40.

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【關鍵詞】失能老人；老年長期護理；社會支持

1.問題的提出

第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查結果顯示，目前我國失能和半失能老年人數達4063萬人，占老年人口的18.3%。而當前我國老年人長期護理服務體系建設并不完善，存在養老護理資源匱乏、供給側矛盾突出、相關法律制度缺失等問題，老年人依舊將家庭護理作為養老第一選擇，但家庭護理服務內容主要是日常照料為主，并不能滿足老年人的護理需求[6]。與此同時，隨著傳統家庭規模的縮小，其護理功能也正面臨弱化，無力獨自承擔護理功能。所以老年人長期護理需要從家庭、社區、機構、政府多元主體尋求支持，從滿足老年人的長期護理需求出發，探索建設適合我國國情的長期護理服務體系。目前，S市的老齡化和高齡化特征顯著，其對于長期護理服務的需求已經出現供需不平衡的狀態，迫切需要建立一個完整的長期護理服務體系。盡管S市為了解決老年長期護理問題已經出臺了許多政策和措施，但在其老年人長期護理服務的社會支持方面仍然存在問題。

2.S市老年長期護理服務現狀分析

S市長期護理服務事業在不斷的發展和完善，為方便我們了解目前S市護理服務現狀，文章主要從養老服務政策、養老機構和護理人員的現狀進行分析。

2.1S市養老服務政策現狀

S市了加快發展養老服務業推進社會養老服務體系建設的實施意見，提出要在2020年形成多層次多樣化的養老服務新格局，集養老、保障、政策支持、需求評估、行業監管為一體。其中主要任務有：要依托社區促進家庭照料服務開展，提高家庭照護能力；要開展“助餐、助浴、助潔、助行、助醫、助急”等六個服務項目，完善社區居家養老服務設施；對公辦的養老機構要建立起入住評估制度，先保障經濟條件困難的無兒女、高齡和失能老人，所收住的失能老人數量要占總入住人數七成以上；倡導鄰里互助，建設老年大學和社區文化中心等設施；完善養老、醫療保障制度，在養老機構內增設醫療機構并擴大其醫保支付范圍，使醫療與生活護理能有效銜接。

2.2S市社區養老及機構養老現狀

S市承擔長期護理服務的責任方主要有三方，因為家庭成員承擔護理功能內容較單一，因此本文主要從社區居家和機構所提供的護理服務進行論述。

（一）社區居家護理服務現狀。居家養老服務依靠老年日托中心、社區助老服務社以及社區衛生服務中心等機構開展項目，項目有10個方面，為生活護理、助餐、助浴、助潔、洗滌、助行、代辦、康復輔助、相談和助醫。服務方式有日間照料和上門服務等。2015年末，S市社區老年日間服務機構的數量就達442家，每天托養的老年人有1.5萬人，社區助老服務社有202個，每月服務30.55萬人，社區衛生服務站有215個，年內開設總病床數5萬多張，這些服務機構的數量每年在逐漸增加。

（二）機構護理服務現狀。S市由養老專業機構承擔老年人的生活護理服務，由老年醫療護理專業機構來承擔老年人醫療相關護理服務。養老專業機構包括公辦養老機構及長者照護之家等，為老人提供長期生活照顧及護理服務。老年醫療護理相關機構不僅有老年護理院、部分二級醫院護理病房和綜合民辦醫療機構、老年醫院，還有設立在社區的衛生服務中心，目的是給老人提供醫療、康復護理和臨終關懷等服務。目前S市護理床位的數量并不多，截至2015年，S市老年護理院有24所，床位數僅6645個，導致了護理床位“一床難求”的局面。

2.3S市護理服務人員現狀

目前S市護理服務人員包括家庭護理人員、社區護理人員和機構護理人員。家庭護理人員主要由子女、配偶組成，提供非專業化的護理服務，僅能滿足生活護理功能。社區護理人員則絕大多數來源于勞務派遣和社會上的失業人員，年齡偏高，綜合素質也不高，技術能力不強。機構護理人員雖具有較強的專業技術能力，但伴有流失率高的特點。社區護理人員和機構護理人員持證率僅17%。從中可以看出，S市提供長期護理服務的人員服務水平并不高，服務質量堪憂，因此，在政府發展完善長期護理服務體系的過程中，需要考慮護理人員的建設問題。

3.社會支持理論視角下S市老年長期護理服務存在的困境

社會支持不僅包括了正式支持，還有非正式支持，前者為政府、社會團體、社區、服務機構和各種制度保障，后者為家人、朋友和鄰里之間提供的支持，兩者相輔相成，缺一不可，正是通過將這兩種支持進行功能上、資源上的整合，才能使老人擁有一個完整的社會支持網絡。

3.1老年長期護理服務正式社會支持存在的困境

長期護理服務體系正式支持不足有以下三個方面：

（一）缺乏完整的長期護理服務支持體系。目前S市的社區護理服務還無法滿足老年人的需求。調查發現，社區護理服務存在著項目對象不明確，項目之間功能交叉的問題。如老年日間照料中心建立初衷是給失能老人服務，但有不少照料中心變相地成為了老年活動中心。特別是日間照料中心并不能滿足生活不能自理的老人的需求，因為大多數中心的設施并沒有失能老人所需的項目和康復護理服務[8]。日間照料與文體活動在功能上的交叉使得失能老年人的專項需求沒有得到充分滿足。機構長期護理存在的問題則是，老年護理機構床位太少，病床使用率高，周轉率低下，“一床難求”現象明顯。特別是老年人需要專業醫療護理的需求，其護理人才隊伍仍需加強專業化建設。總而言之，目前S市長期護理服務中，家庭護理缺乏家庭支持政策，社區護理存在功能交叉問題，機構護理床位嚴重不足，三者服務水平都不高，并且三者服務呈現碎片化的狀態，各自為政，也沒有進行有效的銜接。

（二）長期護理保險制度缺失。目前大部分老年人長期護理的費用由自己及子女支付，政府補貼少，老人表示無法承擔高昂的護理費用，亟需政府給予資金補貼。政府在解決護理費用問題時，必須盡快建立長期護理保險制度，通過制度的互助共濟功能來給予老人正式支持。但S市目前還未建立一個長期護理保障制度，僅在部分地區進行試點工作，并且試點工作才剛開始還未取得成效，是否能擴大到整個城市還尚未可知。

（三）尚未建立完善統一的養老服務評估體系。S市老年照護等級評估由民政局負責，高齡老人的醫療護理服務需求評估由醫保部門負責，老年護理院的入院標準由衛生和計劃生育委員會負責。這三個部門各自制定老年護理需求分級評定標準。由于S市在社區衛生服務中心和老年護理機構護理產生的費用可由醫保報銷，在無法正確評估的情形下將會導致那些本來應去養老機構接受專業護理的失能老人反而擠占醫療護理的床位，降低護理床位周轉率；S市缺乏統一的評估標準，當老人處在不同區域時，即使護理需求一樣，也無法得到一致的服務；除此之外，S市還未完善長期護理評估機構和評估團隊，無法保障評估是否真正透明公開。

3.2老年長期護理服務非正式支持方面存在不足

長期護理服務體系非正式不足有以下兩個方面：

（一）家庭規模縮小導致長期護理功能退化。有學者指出，當老人遇到困難時首先會向家庭成員求助，由家庭承擔長期護理功能，不僅可以滿足老年人的情感需求，還能減少家庭在護理方面的直接支出[7]。這說明在老人的社會支持網絡中，家庭成員提供的不僅僅是物質保障還有精神慰藉的功能。但隨著家庭規模逐漸縮小，4-2-1家庭模式的存在已更為普遍。加之女性家庭成員進入職場的比例越來越大，照顧家中的老人的時間被大大壓縮，家庭承擔的護理功能已經逐漸弱化。除此之外，由于醫療水平的提高以及預期壽命的增長，甚至有些家庭還出現了子女與父母一同步入老齡化的現象，家庭承擔護理功能的能力進一步受到挑戰。

（二）非專業護理人員服務能力不足。專業的護理人員才能運用專業護理知識，有效地解決老人身體、心理上出現的問題。而對S市長期護理服務人員的研究發現，S市真正擁有專業護理知識和真正能從事護理行業的人比較少。現存主要以大量非專業護理人員提供長期照護服務，該群體人員大多數服務水平不高，質量堪憂，這將會嚴重影響老年人對長期護理服務的滿意度。

4.完善S市老年長期護理服務體系的建議

4.1建立家庭—社區—機構三維長期護理服務支持體系

應加快建立以家庭為基礎，社區為依托，機構為支撐的長期護理服務體系。首先，讓家庭成員主動承擔護理責任，同時完善居家養老服務補貼政策。同時要給予一定的信息支持，如開展培訓服務或講座，由專業護理人士對家庭中老年人可能出現的問題進行方法、技巧上的交流和探討。再者，當家庭成員出現護理壓力過大或暫時無法護理老人的情況時，可提供暫時的護理服務。重度失能老人所需護理時間長、對服務專業性要求較高，應由機構提供專業護理服務；另外，將社區養老作為家庭養老的依托。社區養老護理體系的對象應該是全部不同體質的老人[3]。由社區提供的支持，家政公司和社區衛生服務中心提供上門日照服務，老年日間照料中心提供日托服務，專業機構和短期托養機構提供的短托服務和長者照護之家的長托服務；最后，機構護理應該成為三維長期護理服務體系里的支撐，專門為重度的老人提供專業的長期護理服務。養老機構要根據評定標準對老人護理需求進行評定，實施分級護理。

4.2建立長期護理保險制度

為了保障家庭、社區、機構三方護理功能的銜接，就須在家庭、社區和機構這三維長期護理服務體系的基礎上探索建立以分級護理為主要形式的長期護理保險制度。長期護理保險制度應對籌資渠道、保障對象和籌資比例等作詳細規定。針對資金來源渠道狹窄問題，應通過鼓勵社會上的個人、企業、社會組織團體進行慈善捐贈或通過發行福利彩票獲得資金等方式解決，實現應保盡保。在建立制度保障基礎上，相關部門應將重心放在對失能老人的科學分級中來，通過科學分級將失能老人合理地安排到家庭、社區、機構中去。

4.3建立完善長期護理評估機制

S市應在全市建立統一的需求評定標準，由一個部門采用分級評定的方式對申請長期護理的老人進行失能等級認定，分級分流提供服務，將輕度、中度失能的老人安排在家庭或社區進行護理，將重度失能老人安排在機構護理，統一規劃，保證資源的合理利用，防止服務碎片化。并且組建專業的評估機構和評估團隊，出臺相關的法律法規對評估的過程、結果進行監督制約，杜絕腐敗現象發生，還可引入社會媒體進行輿論監督，保證評估的透明。

4.4加強專業隊伍的建設

通過一系列的措施來對護理人員進行人力資源建設，形成專業護理隊伍。首先政府可適當地進行人才儲備，如在高等院校設立老年護理相關專業，培養未來專業的護理人才；再者，對社會上正在從事或將來想要從事護理工作的人，通過職業培訓，進行考核評定，成績合格者才能提供護理服務，做到每人持證上崗。同時，也可讓社區居民自愿加入志愿者隊伍，最大限度地使用社區內人力資源，但需要對從事護理工作的志愿者進行規范化的管理和培訓。

參考文獻：

[1]林艷,黨俊武,裴曉梅等.為什么要在中國構建長期照護服務體系[J].人口與發展,2009(4)．

[2]羅小華.我國城市失能老人長期照護問題研究[D].成都:西南財經大學,2014.

[3]肖亞梅.城市社區老年護理服務研究[D].學位論文:工程技術大學,2014:52.

[4]楊莘.老年服務機構護理人員現狀分析及對策[J].中國護理管理,2014(1):6-9.

[5]胡雙燕.我國老年長期護理模式問題研究[D].吉林:吉林大學,2015.

[6]符美玲,陳登菊,楊巧,張偉.關于我國長期照護服務體系的思考[J].醫學與哲學(A),2016(7)．

[7]侯志強.城市居家失能老人長期照護服務保障完善研究[D].華東理工大學.2015:40-41.

篇8

【關鍵詞】老年服務設施、養老服務業、居住區規劃

按照聯合國相關規定，60歲以上老年人口的比重達到10%以上，或者65歲以上老年人口的比重達到7%以上的人口形態就屬于“老年型人口”，呈現“老年型人口”的城市或社區就稱為“老年型城市”或“老年型社區”。 當前，我國已經進入人口老齡化快速發展階段，2012年底我國60周歲以上老年人口已達1.94億，2020年將達到2.43億，2025年將突破3億。[1]我國人口老齡化、高齡化的迅猛到來，是前所未有的。黨的十報告中明確指出：“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”。當前，國家已經把發展老年服務事業和產業提到關乎國家經濟社會發展的高度，加強社會養老服務體系建設，是應對人口老齡化、保障和改善民生的必然要求。

目前我國老年型城市居住區規劃存在很多問題：

一、居住區內的小型養老設施少，缺乏統一管理。

由于養老設施基本上為非盈利性的，開發商和管理部門可能更重視高盈利的托兒所、幼兒園的建設管理。另外目前還沒有從人口比例的指標上界定居住區內有多少老人需要以托老所或養老院的這種日托或全托的護理方式。諸多因素導致了養老設施在居住區規劃和實施中的困境。

二、城市社區服務設施特別是老年活動場所等為老年人提供精神服務的設施少。

以住宅養老為主的養老方式要求城市社區提供舒適、方便、周到的服務。但由于社區老年服務設施匱乏，使老年人的精神生活單一，他們需要與同齡人交往交流，迫切需要社區為他們提供文化娛樂活動設施。目前能為老年人提供這類服務的社區服務設施很少，即便有的高檔社區提供，收費也是比較昂貴，使大部分老人望而卻步。

三、規劃中忽視小游園和組團綠地的建設管理。

老年人的閑暇時間，需要一個綠色寧靜的場地去晨練、或與他人交流。而在居住區規劃設計中，規劃和管理者常重視居住區公園的建設，而忽略小區和組團綠地的建設管理，開發商往往在小區或組團綠地內插建一些其它的小型公共設施或市政設施，雖然公共綠地的指標滿足了要求，但小游園或組團綠地內的活動設施或場地就被擠占，喪失了小游園和組團綠地的作用。

四、城市基層醫療保健設施不健全，缺乏管理。

目前，我國居住區的醫療保健設施尚不完善，雖然一些居住區建有衛生站、護理院等，卻鮮少人問津，主要原因還是設備簡陋，醫護人員良莠不齊。而就城市而言，基層醫療保健設施的作用是相當重要的，它既能方便廣大居民，又能緩解目前大醫院就醫難、住院難的問題。老人們身體經常出現一些小毛病，不一定前往距離較遠的大醫院就醫，他們更希望能在社區內就近得到治療或由社區醫療機構提供上門服務。

五、居住區內部無障礙設計缺乏。

目前人們對城市交通和城市一些大型公共場所的無障礙設計已有一定的重視，而對居住區內部的無障礙設計卻往往被忽略。一些與群眾日常生活關系密切的居住區食品店、百貨店、浴池、醫療站等服務部門無障礙通行設計及居住區內道路和公共綠地的無障礙設計也很重要。

六、社區養老專業隊伍缺乏統一管理，業務水平偏低。

隨著老齡化社會的到來，必然引起老齡產業的革命，為老年人服務的一些行業會應運而生。無論是社區養老還是居家養老，首先要解決老年護理人員短缺的問題。目前，我國社區內為老年人服務的業務隊伍，沒有統一的管理，也未經專業培訓，這就需要有關部門進行科學的指導和監督。

針對以上方面，我國現行規范提出老年人設施規劃應符合下列要求：符合城鎮總體規劃及其他相關規劃的要求；符合“統一規劃、合理布局、因地制宜、綜合開發、配套建設”的原則；符合老年人生理和心理的需求，并綜合考慮日照、通風、防寒、采光、防災及管理等要求；符合社會效益、環境效益和經濟效益相結合的原則。 [2]

具體分析筆者認為以下幾點是需要特別重視的：

一、合理配置老年型居住區內的養老設施、醫護設施及為老年人服務的公共設施，并留有發展余地。 以老人住宅為中心，在周邊建設為老人服務的醫療、娛樂、學習、健身設施。

二、增加住宅無障礙設計的強制性內容。 目前老年人由于生理上的原因，無電梯住宅一般要求選擇位置較低的首層、二層或三層。即便是設有電梯的高層也存在對老年人的諸多不便，如停電、電梯故障等，還有不可預見性的火災、地震等。所以，有必要把無障礙住宅的位置盡可能放在首層、二層或三層。

三、嚴格控制居住區內小游園和組團綠地的規劃設計和建設管理。 據調查，老年人最喜愛的運動為散步，跳舞或做操。從活動發生的空間看，社區廣場，集中綠地及戶外器材健身點是老年人最常去的休閑與運動場所。

四、注重老年型居住區的空間設計，滿足老年人生活和生理上的需求。 在老年型居住區的空間設計上有以下幾點建議：第一，增強環境的識別性。第二，創造既適合于正式社交的大的開放空間，又要提供非正式社交的隱蔽和私密的環境，適應老年人對小空間的特別喜好。第三，利用環境細部設計增加老年人對環境的綜合感知能力。如：利用照明、鋪地和樹木引導行走的方向和保障安全。第四，創造安全、方便的空間節點。

五、加強老年型居住區環境的無障礙設計。 公共綠地內的地面鋪裝要采用防滑設計，平滑地面應坡度平緩。為老年人設計的步行的防滑道或需要設置臺階的地段要限定臺階級數、添設扶手或護欄。道路設計應考慮在人行道局部設置供輪椅通行的坡道，在必須設置臺階的地段要限定臺階級數并設護欄。同時社區內的道路系統總體上應便于識別，在道路和住宅樓設置顯著的標示牌。道路的坡度不宜大于5%，并應有可靠的安全監察視線。限制機動車在小區路和組團路上行駛。此外，應明確居住區邊界的閉合性，增加居住區監察防范和管理措施，為老年人提供一個安全方便的居住環境。

在大力提倡社區為老年人服務的同時，也提倡老年人為社區服務如：居住區綠地的種植養護、健身設施的維護、社區治安的監管等，增加老年人發揮余熱的機會，同時減輕社會養老的負擔。

我國的養老服務設施建設仍是滯后的，需要進一步出臺相關的政策標準，規范完善包括硬件設施在內的養老服務體系。作為一個城市規劃工作者，應力求從編制城市規劃開始，為實現“老有所樂、老有所養、老有所醫、老有所學、老有所為”創造良好的環境和條件。

【參考文獻】

[1]《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》國發〔2013〕35號

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關鍵詞：養老保險；保障；法律；制度；體系

中圖分類號：D632 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2015）017-000-02

我國于1999年進入老齡化社會，自此，老齡人口越來越多，老齡化程度越來越高，養老問題也越來越受矚目。雖然我國已經建立起覆蓋城鄉的養老保障制度框架，養老體系也日臻完善，但與十八屆四中全會全面推進依法治國總目標的要求還存在差距。為了強化老年保障功能，提高人們的老年生活質量，應當依法構建更加完善的養老保障體系。

一、我國現行養老保障制度體系的狀況

從1951年我國政務院頒布的第一部有關基本養老保險的法規《勞動保險條例》到2010年《社會保險法》的頒布， 我國的社會保障立法實現了質的飛躍。養老保險作為社會保險的重要內容，其法律規范在《社會保險法》中有突出體現。除此以外，養老保險的法規政策眾多，已形成覆蓋城鄉的養老保障制度體系。

（一）基本養老保障制度已實現全覆蓋

基本養老保險制度綜合起來分為兩大類：一是職工的基本養老保險制度。在1991年，國務院頒布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，自此，企業職工的養老保障制度改革為社會保險制度。之后不斷完善，形成了現在的社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式。這一制度一直以來僅適用于所有在非機關事業單位的城鎮職工。但是，今年1月，國務院頒布了機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定，要求機關事業單位工作人員全部實行養老保險制度，且基本制度與企業職工基本養老保險制度一致。所以，企業職工的基本養老保險制度就變成了覆蓋全體城鎮職工的基本養老保險制度。二是城鄉居民基本養老保險制度。2014年2月，國家將農村居民和城鎮居民的養老保險制度合二為一，形成了現在的城鄉居民基本養老保險制度。這一制度，適用于農村居民和城鎮居民（城鎮未從業人員）。

（二）補充養老保障法制正在建立健全

為建立多層次的養老保險制度，更好地保障企業職工退休后的生活，完善社會保障體系，國家出臺了《企業年金試行辦法》和《機關事業單位職業年金辦法》，分別對起主要補充保障作用的企業年金和職業年金進行規范，適用的人群只能是企業、機關事業單位工作人員，其他人群從制度上沒有規定。關于商業保險等補充保障，都是個人行為，力度有限。

二、現行養老保障體系存在的法制問題

我國的養老保障雖在制度上已實現全覆蓋，但其養老保障體系諸多法律法規、規范存在問題，使不同人群享有的養老待遇不公平。

（一）現行制度本身有缺陷

1.居民基本養老保險金過低

城鄉居民基本養老保險制度規范下，城鄉居民的基礎養老金最初為55元/月，今年要求提高為70元/月。按每月70元的養老金算，平均每個居民每天享有3.3元的養老金，顯然基本生活難以保障。

2.職工基本養老金替代率水平偏低

以國際經驗來說，如果退休后的養老金替代率大于70%，即可維持退休前的生活水平，如果達到60%-70%，即可維持基本生活水平；如果低于50%，則生活水平較退休前會有大幅下降，甚至處于貧困中。我國基本養老保險設計目標替代率確定為58.5%，實際平均替代率水平低于50%。由此可以看出，企業職工養老保險難以保障廣大退休人員的晚年基本生活。

3.不同統籌區域間養老金差別大

我國現在養老保險只有北京等少數省市實行省級統籌，大多數省份統籌層次較低，實行市地級統籌。以職工為例，目前，相同情況參保人在不同統籌區域，其計發基礎養老金基數不同，導致退休時的養老金不同，這是不公平的。

4.職業年金和企業年金的法律效力不同

作為補充保障中的中堅力量，職業年金和企業年金一樣，都是為提高職工退休后的老年生活水平而建立的補充養老保障。但政策規定，企業年金由已參加基本養老保險的企業自愿為職工建立，職業年金是在建立基本養老保險的同時建立職業年金，是強制建立。由于適用行業不同，相同作用的保障賦予了不同的效力。這種貌似同規但不同酬的制度，將依然無法解決企業與機關事業單位養老待遇落差問題。

（二）有法不依

1.不按規定參保或繳納養老保險

《社會保險法》第十條規定“職工應當參加基本養老保險”，第十二條規定了用人單位和本單位職工繳費基數為“職工工資總額”。實際上職工不參保或參保時單位、個人不按規定繳納養老保險情況一直存在。根據人社部數據測算，截止2013年底，全國城鎮就業總人數為3.81億人，實際參保人數是3.22億人，有近6000萬人沒參加基本養老保險或斷保。有的單位和個人未按規定繳費基數繳費。2014年4月17日曝光的東莞裕元鞋廠，其罷工原因就是資方未按規定為職工足額繳納養老保險。裕元集團的做法是許多企業的一個縮影，它直接損害了本企業職工利益，還造成我國企業退休人員平均養老金偏低。

2.違規提前退休

我國現行關于退休年齡的規定，正常情況下是男職工年滿60周歲、女工人年滿50周歲、女干部年滿55周歲，但如果某些人員身體健康有問題或從事有毒有害于身體健康工作的，可以不到法定年齡提前退休，這同世界上許多國家的做法是一致的，主要體現人道主義照顧。我國1978出臺《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》（國發[1978]104號），1999年對其做了修改。修改后的辦法中詳盡規定了提前退休應具備的條件。如果職工不符合提前退休政策規定而辦理退休的，為違規提前退休。經調查，有些經濟相對落后的地區，參保人提前退休者較多，其中不乏違規提前退休者。

違規提前退休者為其個人謀得利益，有些同時為所在企業和當地政府減負。這種做法，不僅擾亂了市場秩序，還使得參保者之間不公平。

（三）無法可依

《社會保險法》中所涉及到的養老保險各項制度細則以及社會保險基金的統籌層次與預算、決算，為全社會普遍關注，均需要國務院制定行政法規或主管部門制定部門規章來解決。雖然國家和有關部門出臺了一些配套政策，但養老保險缺乏詳細的實施細則，導致在實施過程中政策無法真正落實。如養老金發放中，對于領取人健在的認證，國家沒有統一的、科學的認定程序和認定辦法的規定，因此出現了許多對養老金領取人不尊重、不公平的事情。

三、構建法制完善的養老保障新體系

為切實保障參保人的利益，我們必須對現行養老保障體系中的制度進行改革，形成法制健全完備、更科學、更公平的養老保障新體系。

（一）加強立法，健全養老保障的法制體系

按照黨的十八屆四中全會提出的依法治國的精神，完善法律法規，依法推進養老保險體系建設，加緊研究出臺與《社會保險法》配套的相關政策，強化后續立法與法規清理，制定的切實可行的涵蓋城鎮企業職工、機關事業單位和城鄉居民基本養老保險條例，形成完備的養老保險法律制度體系。特別強調，要加大違規提前退休的風險，強化其威懾力度。

（二）改革基本養老保險制度，強化基礎保障公平性

1.提高居民基礎養老金

我國的城鄉居民最低生活保障標準是2300元/年，平均每天6.3元，而現行城鄉居民的基礎養老金平均每天3.3元，不及最低生活保障標準。這說明，現已退休的城鄉居民必須繼續勞動，通過勞動每天至少獲取3元的報酬，才能達到我國居民的最低生活保障標準；每年繳納100元繳滿15年后退休的，其養老金每年也不足1000元，只能退而不能休，這與我們建立養老保障的初衷不符。建議提高城鎮居民的基礎養老金，使城鄉居民養老金不低于最低生活保障線，如不足，可補上差額部分。

2.改革基礎養老金計發辦法

提高養老金替代率，應從源頭抓起。現行企業職工基本養老保險制度下，由統籌基金支付的基礎養老金，與繳費年限成正比。鼓勵參保人多繳長繳，可以在原有計算辦法的基礎上，增加一塊獎勵金，以月均最低生活保障標準為宜。獎勵金的領取，以最低繳費年限15年為起點，每多繳一年領取十五分之一，繳滿三十年可領取全額。這種做法，既能提高職工整體養老金替代率，又能縮小同制度內人員養老金差額，增強制度的公平性，還能避免硬性提高最低繳費年限帶來的抵觸。

（三）依法保障參保人利益

1.提高統籌層次

依據《社會保險法》的規定，要盡快實現省級統籌，逐步實現全國統籌。提高統籌層次，簡化了養老保險關系的轉移銜接問題，便于人力資源流動；利于養老保險繳納，提高養老保險參保率，增強養老保險的可持續發展；解決了相同情況人員在不同統籌區域養老待遇不同的問題，增強了公平性。

2.嚴把退休關

對于提前退休人員，除要求單位和個人要如實上報材外，審批機關要按照規定嚴格審核，監察部門要不定期巡查，發現有違規行為的，依法予以處理，堅決杜絕違規提前退休。

（四）增強補充養老保險的補充能力

1.以政策鼓勵企業為職工建立企業年金

截止2013年底，全國僅有6.6萬戶企業建立了企業年金，參加職工2056萬人，分別占全國各類企業數和城鎮就業人數的0.04%和0.54%。為鼓勵企業為職工建立企業年金，增強對基本養老保險的補充能力，2009年，國家出臺《關于補充養老保險費補充醫療保險費有關企業所得稅政策問題的通知》（財稅[2009]27號），其中規定了企業年金的企業繳費部分稅收優惠政策。2013年，三部門聯合下發《關于企業年金、職業年金個人所得稅有關問題的通知》（財稅〔2013〕103號），對企業年金和職業年金給予個稅遞延優惠政策，增加了對個人繳費的優惠。以上出臺的優惠政策，力度不大，對企業和個人動力不足。另外，企業年金建立的決定權在企業，如果對企業繳費沒有足夠財稅政策支持，多數企業，特別是私營企業依然不會建立年金。所以，應加大對企業的財稅政策和投資環境支持的力度，引導更多企業為職工建立企業年金。

2.加大宣傳力度

通過傳統媒體和網絡等渠道，大力宣傳建立補充保障的政策和積極作用，提高人們對建立補充保障的的認識，以增強他們維護自身權益的意識，促使更多企業建立企業年金。同時，引導更多人采取多渠道補充養老，如參加商業養老保險、建立養老專項存款，以房養老等。通過宣傳，努力使我們的補充保障發揮更大的作用，使老年朋友有一個幸福的晚年。

參考文獻：

[1]謝根成.勞動和社會保障法學.暨南大學出版社，2014年6月第二版.

[2]胡曉義.走向和諧：中國社會保障發展60年，中國勞動社會保障出版社，2009年第1版.

[3]陳歡，劉卓，平祁書艷.“依托‘社區服務資源’的‘居家養老’‘社會公益互助’二合一的養老體系構建研究”.青年與社會，2014（2）.

篇10

文獻標識：A

文章編號：1004－2563(2008)104－0866－06

2008年5月14―15日，國際勞工組織和全國婦聯聯合舉辦的“工作和家庭的平衡：中國狀況分析及政策研討會”在京召開。來自國際勞工組織、國務院婦女兒童工作委員會、民政部、人力資源和社會保障部、全同總工會、中國企業聯合會、全國婦聯和一些國際駐華機構的工作人員，以及有關專家學者和媒體工作者等五十余人出席了會議。國際勞工組織北京局康妮局長和全國婦聯書記處書記、全國政協委員王乃坤同志出席了會議并致辭。

此次會議是中國第一次在國家級層面就工作與家庭的平衡問題展開的研討，這意味著平衡工作與家庭的關系已作為一個公共政策議題引起關注。會議就工作與家庭的沖突、國際勞動標準、中國的現狀和政策，以及生育保護方面的國際準則和國內面臨的挑戰等問題進行了具體而深入的討論。現將主要觀點簡述如下：

一、全球化背景下工作和家庭的平衡：問題與挑戰

國際勞工組織北京局局長在致辭中提到，工作和家庭的沖突是全球性問題，越來越多的國家開始關注工作－家庭的平衡。全球化背景下，很多國家面臨著人口的壓力，人口老齡化和生育率的下降，增加了家庭無償照料的任務和生育的責任，尤其是貧困家庭。工作－家庭的矛盾與實現性別平等之間有著復雜關系，只要無償的家庭責任繼續被傳統角色定型為婦女的工作，而且婦女仍然承擔這種繁重負擔的話，那么有酬工作中的性別平等將依然任重道遠。

國際勞工組織工作條件專家介紹了國際勞工組織在世界范圍內支持的有關平衡工作和家庭沖突問題的研究成果，包括在非洲、歐洲、亞洲、拉美等一些國家進行國別研究，主要發現有：

1.問題與挑戰

目前，很多國家都面臨著有薪工作增長與無薪工作和家庭責任支持欠缺的矛盾。一方面，有薪工作的需求增大且持續增加，女性勞動參與率提高且繼續增長，男女兩性的有薪工作時間延長，更多人從事兼職工作，用于交通的時間增加。另一方面，無薪工作的需求提高且繼續增長，主要表現在：(1)傳統的家庭支持在減弱。跨國界和地區的流動，使家庭與原有的親屬網絡分開；擴大或聯合家庭在許多國家日漸減少；同時，女性是戶主的家庭在幾乎所有地方都增加了。(2)兒童和老人照顧等方面的公共支持較少。兒童照顧方面，3歲以下兒童的有工作的父母可享受的兒童照顧服務很少；3―6歲的兒童服務覆蓋率雖有提高，但城鄉和貧富間存在差距；對于學齡兒童，校外時間可獲的服務不能滿足兒童照顧的需求。老人照顧方面，發展中國家以家庭照顧為主；發達國家的老齡中心照護服務和護理保險更多；同時，由于社會支持不足，老齡群體通常伴隨著貧困度高和社會排斥。(3)休假支持不足。目前，很多國家帶薪產假的覆蓋率和執行方面存在問題；同時，由于假期規定的內容與現實脫節，使得父母假、陪產假、病假和年假只有少數人能夠享受，大部分人無法享受或享受不足。此外，其他因素如學習培訓的時間與家庭照顧的時間發生沖突，公共服務時間不便，交通服務不良等，都加劇了有家庭責任的男女工人工作與家庭的沖突。

2.家庭應對策略

在有薪工作增長和對無薪工作及家庭責任支持不足的情況下，一些國家采取的家庭應對策略主要有：(1)減少或限制就業以提供家庭照顧。這主要針對家庭中的女性，她們要么放棄就業，要么減少工作時間，要么從事自雇或非正規經濟活動；(2)調整家庭生命周期或生育數量，如推遲結婚、推遲或減少生育；(3)尋找其他兒童照顧的方式，或母親辭職親自照顧，或邊帶孩子邊工作，或讓大一點的兒童獨自在家，或者由年長的兒童照顧年幼的兒童，或請親戚幫忙照顧，或有經濟條件的家庭請家政工人照顧；(4)在兩難境地中做出非贏選擇(No-Win Choices)，如放棄母乳喂養，母親請事假照顧生病孩子等。

3.影響和結果

現有的家庭應對策略產生如下影響和結果：(1)加劇性別的不平等，如女性勞動力參與率較低，兼職工作率較高，非正規經濟參與率較高等；(2)加劇貧困率和貧困程度；(3)童工問題嚴重，既有工作場所的童工，又有在家照顧幼小兒童的童工；(4)女性就業的非正規性加強，既有女性就業選擇的非正規性，又有家庭用工的非正規性；(5)工作場所生產力下降，在沒有社會支持的情況下，如果家庭照顧的需求與工作發生沖突時，普通家庭的大多數女工通常會請假，這就影響了工作的效率和企業的營業額。

4.政策和機制

一些政府對有家庭責任男女工人工作和家庭沖突問題缺乏認識，現有的立法、政策和預算對工作和家庭的平衡問題沒有涉及；雇主組織面對市場競爭壓力，因顧慮產假、兒童照顧的成本而不愿采取行動；工會決策層缺少女性代表導致對此問題關注較少，其本身也是工作一家庭沖突的結果。

在勞動世界，工作和家庭沖突到處可見，平衡工作和家庭的沖突可以促進性別平等及減少貧困。因此，平衡工作和家庭的矛盾，應是政府、雇主組織、工會和男女工人都關注的議題。

二、中國工作和家庭的平衡：現狀及挑戰

中國也是國際勞工組織支持的工作與家庭的平衡國別研究的國家之一。研討會上，中國項目組成員分別從經濟社會發展與就業發展趨勢、人口和家庭的變化趨勢以及對工作一家庭平衡的影響等角度介紹了他們的觀點。

1.經濟社會發展及就業發展對工作一家庭的影響

改革開放以來，中國經濟的持續增長和財政收入的大幅增加，為支持有家庭責任的男女工人平衡地獲得就業機會和社會保障及服務奠定了物質基礎。隨著經濟快速增長和財力大幅增加，政府開始把更多的資金投入到社會事業的發展中。但我們明顯地看到，家庭照顧尚未作為社會服務的內容，列入政府社會事業的財政支出內容。

隨著中國人口的增長和經濟發展，一方面，中國婦女的就業保持了較高水平，更多地獲得了經濟獨立的機會。但另一方面，市場經濟也帶來包括性別分化在內的社會分化，勞動力市場對婦女的歧視也逐漸凸顯出來。女性遭受就業歧視的重要原因之一，是承擔了生育和家務的重擔。

2.人口和家庭的變化趨勢對工作一家庭的影響

隨著社會轉型和經濟轉軌，中國的人口和家庭結構發生了明顯變化，使得家庭責任加重，工作一家庭之間的沖突日益明顯。主要表現在：(1)人口老齡化。人口老齡化和平均預期壽命的提高，導致老年撫養比逐年上升，即家庭中需要照顧的老人增多，照顧的時間加長，照顧的難度加大。(2)家庭規模小型化、家庭模式多樣化。家庭規模的縮小，一方面減輕了家庭養育子女或贍養老人的負擔，另一方面也減少了大家庭在照顧上的支持。同時，單身家庭、｀克家庭和空巢家庭等的老人照顧問題也日益突出。(3)城鄉

流動加劇了家庭照顧的負擔和成本。無論對流動兒童或留守兒童，都加劇了家庭教育和照顧的負擔；對留守老人，他們不得不從事大量田間勞動和照顧孫輩的勞動，自身被照顧的地位和資源逐漸消弱；對夫妻，增加了家庭照顧的成本，加重了妻子承擔多重角色和任務的負擔。(4)在城市，特別是大城市，工作和家庭的沖突直接導致了初婚初育年齡推遲，生育率下降，自愿不育者出現。

研究發現，中國城鄉人口和家庭變化的趨勢使得家庭的扶養比大大下降，但并沒有減輕人們家庭照顧的責任；城市育兒和養老的責任在市場經濟的影響下更趨向家庭回歸，農村育兒和養老的責任因鄉城的流動更多落在了留守婦女及其老人身上；城鄉男女均肩負有薪勞動和家務勞動的雙重負擔，但婦女承擔的全部勞動最多，尤其是農村婦女；以市場和技術為導向的多種改革，一方面為有家庭責任的勞動者提供了生活的方便，另一方面也帶來人們工作和生活時間的延長和負擔；當婦女身背雙重負擔參與社會發展的時候，她們不得不面臨三種選擇：或獻身家庭，做一個家庭主婦；或獻身職業，做一位專職人員；或兼顧職業和家庭，承擔起工作一家庭的雙重責任。

三、工作和家庭的平衡：國際框架和中國政策

1.國際框架

國際勞工組織工作條件專家介紹了平衡工作和家庭的國際標準，包括國際勞工組織《有家庭責任的男女工人機會和待遇平等公約》(第156號，1981)(以下簡稱“156號公約”)和《同名的建議書》(第165號，1981)。

156號公約的目標是承認有必要確立有家庭責任的男女工人之間以及他們同其他工人之間的機會和待遇平等，并考慮到工人面臨的許多問題對于有家庭責任的工人來說顯得更加突出，承認有必要采取措施滿足這些工人的特殊需要，以求改善他們的境況。該公約適用于一切經濟活動領域和不同工種的工人，同時，該公約也適用于有家庭責任的所有工人。公約各項規定的實施可通過法律、集體協議、企業條例、仲裁決定或法庭判決等手段，或綜合上述各項手段，或以任何其他符合本國實踐和條件的適當方式。雇主組織和工會應有權按照符合本國條件和實踐的方式，參加制定和貫徹為實施公約各項規定而應采取的措施。

公約規定，國家政策的目的是確立男女工人的機會和待遇平等，有家庭責任的工人就業應不受歧視，且盡可能減少其工作和家庭責任的沖突。公約規定應采取一切符合本國條件和可能的措施，以便有家庭責任的工人能夠行使其自由選擇職業的權利；照顧他們在就業條件和社會保障方面的需要。照顧有家庭責任的工人在劃分地方或地區行政單位方面的要求；發展或促進公立或私立的社區服務機構，例如照顧孩子和幫助家庭的機構和設施；開展宣傳和教育工作，使公眾更好地理解男女工人機會和待遇平等的原則和有家庭責任工人的問題，從而形成有利于解決這些問題的輿論；加強職業指導和培訓等，使有家庭責任的工人融入勞動人口，繼續就業，并在因履行家庭責任而中斷工作后重新就業；保證家庭責任本身不能成為終止勞動關系的理由。到目前為止，該公約已被40個國家批準，其中亞洲有日本和韓國。

《同名建議書》(第165號，1981)就156號公約條款下采取的措施給予更具體的指導，包括培訓與就業、工作時間、休假規定、兒童照顧及家庭服務、社會保障等方面。如在兒童照顧和家庭服務方面，政府應當與有關的雇主組織和工人組織合作，采取發展或推動公共或私人社區服務的所有措施，免費或根據工人的支付能力適當收費，以滿足不同年齡的子女、其他需照料的被贍養者和有家庭責任的工人的需要；休假方面，規定了產假、陪產假和父母假，并規定有針對短期突發事件休假的規定；工作時間方面，采取措施減少每日工作時間和加班時間，更靈活地安排工作時間表、休息期和假期，等等。該建議書敦請政府應采取適當措施宣傳教育，以促成公眾對男女工人機會和待遇平等原則及有家庭責任的工人的問題的廣泛理解，鼓勵男女雙方共同承擔家庭責任，平衡工作和家庭的矛盾。

2.中國的相關政策

至今，中國政府還未批準156號公約和165號建議書。中國雖在平衡工作和家庭方面制定了一些相應的政策和措施，但社會轉型期仍存在很多問題和不足。

(1)工作條件。中國的法律和集體合同中明確包含了勞動者工作條件和女職工勞動保護的內容，中國工會為推進集體合同的簽訂和執行進行了不懈的努力。但向市場經濟的轉型，降低了企業對勞動者與家庭照顧有關的勞動條件的保障：第一，工資收入和社會保障均存在明顯的城鄉、地區、行職業和性別差異，計劃經濟體制下由政府承擔的住房、醫療、教育、家庭照顧等保障福利和公共服務，在市場經濟條件下轉而由家庭購買，給家庭特別是低收入家庭增加了沉重負擔。第二，工作中的超時、各種假期的減少和名存實亡，比較普遍地存在于體制外的各種企業中，導致重工作、輕家庭的實際后果。第三，非正規就業帶來就業者各方面勞動權利和保障的降低，既影響了家庭的收入和照顧，又更多地將婦女固定在家庭照顧的角色中。因此，向市場經濟的轉型，驅使企業及其管理者因最大化地追求利潤，而忽視勞動者的基本勞動權益或家庭責任，既加劇了勞動者的工作壓力，又強化了用人單位對有生育責任和家庭責任的女性勞動者的排斥。

(2)家庭照顧的政策與設施。中國目前的學齡前兒童照顧模式分為0―3歲和3―6歲兩個階段，前者以家庭照顧為主，后者是幼兒園與家庭照顧相結合。中國的幼教系統也經歷了市場經濟的挑戰，走過了公辦幼兒園萎縮、集體辦幼兒園不景氣、企業辦幼兒園銳減、民辦幼兒園良莠不齊發展的歷史階段。由于中國目前的幼兒教育體系是早期教育導向而不是家庭照顧和保育導向的，因此，除去幼兒同存在的財政經費少、收費高、城鄉差異大、優質幼兒同覆蓋率不高等問題外，兒童照顧、特別是0―3歲兒童的照顧，并沒有得到政策上的幫助和公共服務設施的支持。

中國老人照顧的傳統模式為家庭養老。改革開放以來，發展了機構養老和社區居家養老模式，興辦了老年服務機構，為家庭成員減輕了老人照顧的負擔。但現有的養老機構的數量和床位與人口老齡化的需求相比，差距甚遠，特別在廣大農村。因此，家庭養老還是目前主要的照顧方式。

研究發現，改革開放以來，中國的經濟發展和社會事業建設力度加大，為實現有家庭責任工人的就業和生活權利提供了重要保障。但同時，政府對為有家庭責任的男女工人提供平等就業機會和平等待遇問題的認識不足，基本公共服務的內容沒有深入到家庭照顧的層面，在解決工作一家庭沖突中沒有承擔起應有的責任，傳統的性別觀念也影響了政府有關制度的設計。可見，與經濟發展相比，中國的社會發展特別是相關公共服務的發展還存在明顯的不足。

研究提出如下建議：

(1)政府應承擔起為有家庭責任的男女工人緩

解工作一家庭矛盾的責任，早日加入國際勞工組織156號公約；(2)政府應“將社會性別平等意識納入決策主流”；(3)盡快將保育事業、養老事業和家庭服務事業納入到政府的公共服務范疇，大力發展多種形式的家庭照顧服務；(4)通過立法消除對有家庭責任的工人的歧視，保障有家庭責任的男女工人追求平等就業機會和平等待遇的基本權利；(5)有效地落實生育保護政策法規，保障勞動者的生育權利；(6)建立和完善與市場經濟體制相適應的“關愛家庭”、“以人為本”的家庭政策；(7)企業、單位和工會應努力為有家庭責任的男女員工提供工作和照顧家庭的便利；(8)在全社會樹立“關愛家庭”、“善待有家庭責任的男女工人”、“社會性別平等”、“男女共同承擔社會責任和家庭責任”的社會風尚；(9)加強相關領域的統計和研究。

四、生育保護的國際經驗和國內狀況

1.生育保護公約的內容及國際經驗

研討會上，國際勞工組織專家介紹了有關生育保護公約的內容，即1919年第3號公約、1952年第103號公約和2000年第183號公約。2000年第183號保護生育公約適用于所有就業婦女，包括從事非正規就業的婦女。主要內容涉及產假、現金和醫療福利、健康保護、就業保護和非歧視以及母乳喂養五個方面：

(1)產假方面。公約規定產假時間不少于14周；產假包含產前及產后休假，產后應休假6周，除非國家有其他規定；在出現患病、并發癥或有并發癥危險的情況下可在產假之外額外休假。

(2)現金和醫療福利方面。公約規定應該向休產假期間的婦女提供現金津貼，其數額不得低于該婦女原先收入的2/3，這部分津貼需由強制性社會保險或公共基金提供支付，若具備條件現金福利應提高到以前收入的全額。除現金津貼之外，公約還規定應為婦女及其孩子提供醫療津貼，包含產前、分娩和產后醫療護理，以及必要時的住院治療。不同國家的產假規定不同，而且福利待遇也不同。目前，幾乎所有國家都規定產假有一定報酬，36％的國家是至少14周可獲收入的至少2/3，27％的國家至少14周可獲100％的報酬，近10年來沒有現金福利的少數國家在減少。

(3)健康保護方面。即保證孕婦或哺乳婦女不得從事不利于母子健康的工作，或是經評估確定對母子健康有重大危險的工作。如果評估結果存在風險，則要采取措施消除風險，如改善工作條件或調動至安全的崗位，必要時給予帶薪休假，并且當安全時有權回到其崗位或同等崗位。懷孕或哺乳的女性不應從事不適合其身體狀況的夜班；孕期檢查應被允許離開工作場所。一些國家的經驗是：一些國際勞工組織成員國制定法規，保護懷孕和哺乳期女性免受夜班之苦；一些國際勞工組織成員國規定，懷孕的婦女有權請假進行醫檢，雇員可獲得帶薪工休以享受產前或產后護理。

(4)就業保護和非歧視方面。公約規定應保證生育不成為就業歧視的原因，包括招工時禁止對求職婦女進行妊娠檢查；防止歧視性解雇懷孕婦女，保證婦女在其產假結束后返回同一崗位或工資相同的崗位的權利。一些國家的經驗是：不同國家保護工人的措施不同，一些國家有反對生育歧視的具體規定，規定限制生育權利的合同無效；許多國家保護孕產期婦女不被解雇；但據報告，懷孕歧視依然存在。

(5)母乳喂養方面。為保證母乳喂養，產婦有權享受每日一次或多次休假或減少每日工作時間為其嬰兒哺乳；國家規定哺乳假的長短和數量；哺乳假被記作工時并予以補償。同家慣例：至少92個國家立法規定母乳喂養休假；通常至少1小時；通常帶薪：可至少享受到孩子6個月大。

到目前為止，共有13個國家批準了183號公約。

2.中國的生育保護狀況

研討會上，國務院婦女兒童工作委員會辦公室、全國總工會、中國企業聯合會／企業家協會的代表們就本部門促進生育保護方面的情況做了簡單介紹。

國婦兒工委的代表介紹說，《中國婦女發展綱要(2001-2010年)》的目標之一是“城鎮就業人員生育保險覆蓋率達到90％以上”。但從現狀來看，生育保險的參保率仍很低，2005年的平均覆蓋率只有47％。主要原因有：(1)立法層次低，不適應新形式的要求；(2)統籌層次偏低；(3)資金的節余與不足的矛盾突出；(4)企業人險的積極性不高，等等。今后將進一步加大力度推動這項工作。

全國總工會的代表介紹了非公有制企業女職工特殊權益保障情況的調查。調查顯示，國有改制企業和大型合資、獨資企業情況較好。但在一些中小型非公企業，特別是經濟效益差的私營企業中，仍存在著嚴重侵害女職工合法權益和特殊利益的問題，如大量使用女職工的“黃金年齡”段或“青春期”，避開女職工孕、產、哺乳期，以逃避女職工特殊保護責任；女職工孕期保護得不到落實，產假制度不能執行，哺乳時間得不到保障；絕大多數企業未按規定建立女職工衛生室、孕婦室、哺乳室、浴室等設施；社會保險缺失，尤其是生育保險參保率低等。造成這些問題的原因是多方面的，既有立法執法的不力，又有社會保障體系的不完善，既有性別歧視的社會觀念，又有工會組織作用發展不夠等。建議加快《女職工勞動保護規定》的修訂和《社會保險法》的山臺，進一步推動生育保障制度的改革。