黨內監督局面措施

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**在中紀委第六次全會上，把檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，維護黨的團結統一，作為各級紀律檢查機構的首要任務，對黨內監督的政治功能作了新的闡述。我們認為，這可以從以下幾個方面來理解。

一、強化黨內監督的政治功能是對黨的建設規律的反映

黨內監督的政治功能可以列舉很多，但最主要的就是防錯糾錯。所謂防錯糾錯，首先就是指在政治上保持確定的方向——黨的最高權力機構黨代表大會通過的基本路線、方針、政策（路線、方針、政策是否正確，屬于另外一個層面的問題，此處不來探討），能夠得到充分貫徹執行。其原因在于，政黨不同于國家，政黨是人們基于共同的政治信念、意志、利益而自愿組合成的社會政治組織，有其獨特的目標。恰恰是這一區別于其他社會組織的目標，是政黨賴以獨立存在的理由。因此，確保政黨目標的實現，防止偏離黨的總目標，是政黨內部監督的基本功能，也是專職監督機構的第一個功能。

黨對監督的政治功能的理解，經歷了一個認識上的發展過程。黨成立初期沒有專職監督機構，但有嚴格的組織紀律。黨的一大明確規定：地方委員會的財務、活動和政策，應受中央執行委員會的監督，用今天的術語講就是“對下監督”，沒有專職監督機構。三大通過的中央委員會組織法規定黨代表大會可以指定審查委員會，其職責是審查中央的財政報告。從黨內規章制度的條文中可以看出，當時黨的監督機構職責范圍較窄，原因主要在于當時黨員人數很少，組織不健全。1927年第三次修正黨章時，第一次規定在黨內設立專門的監察委員會，職責是“鞏固黨的意志和黨的權威”。黨的六大則成立審查委員會，其職責是主要是監督各級黨組織的財政。對于違反紀律的黨員，則成立指定臨時委員會處理。黨的七大和八大都把黨的監察委員會的主要功能定為處理各種違反紀律案件。在“”中修改制定的九大、十大黨章則取消了黨的專職監督機構。

至此，歷史的發展給我們展示了一個值得再三反思的問題：黨的八大制定了正確的政治路線，但不久就因領導者個人意志的變化被打斷。正確的政治路線為什么不能貫徹落實下去？為什么個人意志可以違背全黨通過的決議？這里的原因固然是多方面的，但與黨內領導體制與權力運作機制確有一定聯系，亦即缺少建筑于民主基礎之上的權力制約監督體系，沒有政治層面的監督，最終釀成了大的失誤。鑒于此，鄧小平在十一屆三中全會上指出：“各級紀律檢查委員會和組織部門的任務不只是處理案件，更重要的是維護黨規黨法，切實把我們的黨風搞好。”十一屆三中全會恢復了黨內監督機構，成立了紀律檢查委員會，其根本職能被定位于維護黨規黨法，切實搞好黨風。從十二大開始，根據改革開放和現代化建設的歷史條件，黨章把監督機構的職責定位于維護黨的章程和其他重要的規章制度，協助黨的委員會整頓黨風，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況三項。也就是說，拓寬了監督機構的權限職責。此后，一直到十六大，黨代表大會幾次修改黨章，對監督機構的職責界定雖然有語言表述的不同，但實質性內容沒有變化。**則進一步把檢查黨的路線、方針、政策的貫徹落實放在了第一位，不能不說是對黨內監督職能的新認識，即把政治監督放在了首要地位。

歷史表明，黨內監督的功能，監督范圍，是隨著黨的中心任務的變化而有所變化的。這是黨的自身建設規律的反映。黨的自身建設最基本的規律，就是密切聯系黨的政治路線加強黨的建設。黨的政治路線就是以一個中心、兩個基本點為主要內容的黨在社會主義初級階段的基本路線，當前黨的中心工作就是堅持科學發展觀，全面建設小康社會，黨內監督作為黨的建設的一部分，同樣服從于并服務于黨的政治路線和中心工作。因此，強化其政治監督的意義是必然的。

二、落實科學發展觀，實現黨內監督工作的“轉型”

這里所說的“轉型”，是指適應強化監督的政治功能的需要，在繼續抓緊建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系的同時，使監督工作的內容與形式、基本工作思路，向著保障科學發展觀的落實，保障各級黨組織執政為民，保障“十一五”規劃實現的方向轉變，使紀律檢查委員會真正成為監督機構而不僅僅是單純的“辦案機構”。

這一“轉型”是新的歷史條件下完成黨的中心任務的內在要求。

首先，改革開放深化到一定階段，出現了前所未有的新問題。比如，多種所有制成分共存，必然導致社會利益群體多元化。不同利益主體各有其正當的合理的利益訴求，但如無法律的制約與規范，必然會追尋各自利益的最大化，由此導致不同利益群體對進一步改革形成不同認識。黨員的社會身份隸屬于不同社會利益群體，在這種背景下，黨內如何取得改革的共識，如何在各種利益博弈中保持公正決策、以人民利益為重，如何取得深化改革的共識，就需要按照黨章規定，協調全黨意志和行為。黨內監督的政治意義，就在于保障全黨在思想上、政治上和組織行為上的統一，把代表最廣大人民群眾的根本利益，作為推動黨深化改革的根本動力，防止出現違背改革開放的政策和行為。

其次，落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會，不僅需要人與自然的協調，經濟與社會、經濟與政治、經濟與文化的協調，還需要政治與文化、政黨與社會、政黨與政府等多方面的協調。中國共產黨是中國政治體制的核心，各級黨組織能否全面落實科學發展觀，正確對待地方利益、部門利益與國家利益、全局利益的關系，能否在行動上保持全黨一致，對中國下一步的改革，對“十一五”規劃有著全局性的影響作用。而保持黨的組織行為的統一，一方面需要思想上有共識，另一方面需要有紀律的約束。黨內監督向本來意義“轉型”，就是理所固然的。

再次，黨風廉政建設的動向，也需要圍繞中心工作，全面履行監督職能。雖然黨章拓寬了黨內監督的職責功能，但在特定的歷史條件下，在一段時間內，由于黨內外消極腐敗現象處于多發高發勢頭，黨風廉政建設成為人們關注的焦點，黨的專職監督機構不得不集中精力抓黨風廉政建設。這在客觀上給人留下一種印象：似乎監督機構的首要任務就是反腐敗，監督機構等同于辦案機構。應當認識到，腐敗行為和不良作風與黨的性質、宗旨是完全相背的，是影響黨與群眾關系、敗壞黨的形象的重要因素，因此，在整個改革開放階段毫不放松地抓緊黨風廉政建設，是監督機構和全黨的重要任務。中國共產黨在黨風廉政建設上也確實取得了相當成效。在20世紀90年代，群眾最關注的是腐敗問題。2001年全國黨校系統黨建調研表明，當時影響黨群關系的兩大問題一是社會公正，二是腐敗問題。2005年國家統計局的全國群眾安全感抽樣調查結果顯示，在群眾最關注的問題中，社會風氣、治安、教育成為群眾最關注的三大問題，而腐敗問題被排在了第五位。這一變化表明，人民群眾對黨反腐敗的決心是認可的，反腐敗斗爭也取得了階段性成果。這為監督機構進一步拓寬監督職能提供了有利條件。此外，根據以往反腐敗斗爭的規律，每當改革深入到哪一領域，國家投資重點傾向哪一領域，如果監管不到位，那么，該領域就成為腐敗現象蔓延的重災區。據此，在落實科學發展觀、實踐“十一五”規劃中，需要根據新的投資重點，把反腐敗與黨的改革開放的政策緊密聯系起來，從改革的源頭制約腐敗，需要監督機構真正拓寬職能。

三、全面履行黨章規定的職責以改革的精神發展黨內監督

為著適應黨的中心工作，使監督工作能夠承擔起歷史使命，需要按照黨章的規定，以改革的精神開創黨內監督的新局面。而新局面的出現，需要具備一定條件。所謂“改革”，無非就是通過制度化的方式，創造或完善這些條件，從而使監督工作能夠最大限度體現其特有的功能。

第一個條件是進一步完善黨內權力結構。中國共產黨的傳統優勢是政治動員力極強，在重大事變面前決策迅速，執行力較強。但也有特定弱項，比如，眾所周知，在特定體制條件不變的情況下，監督機構在監督同級黨組織是否貫徹落實黨的路線、方針、政策，其地方性決策或部門決策是否符合科學發展觀上，難度很大。這與黨內權力結構是相關的。現有的黨內權力結構，特點之一是橫向結構中防錯糾錯功能較弱，縱向結構中下級對上級監督較弱。一般說來，如果某黨委做出了錯誤決策，那么，這種錯誤會繼續運行，只是在兩種情況下可以得到糾正：一是群眾意見太大，局面不可收拾，引起上級的重視，得到上級的糾正；二是領導者素質較高，發現問題后自我糾正。這種特點在黨的路線、方針、政策正確的情況下，可以不出大的亂子，但如果決策失誤，就會造成嚴重后果。因此，應有比較科學的合理的權力配置，有一個強有力的制約監督體系，預防重大失誤的發生。實際上，黨的十二大至十六大黨章都規定紀律檢查委員會由黨代表大會選舉產生，實質上賦予了紀檢機構高于其他職能部門的地位，目前推行的中央派往各地的巡視組制度，中央紀律檢查委員會派駐各部門的紀檢組實行垂直領導，都屬于體制層面的改革，但體制不順的情況并沒有真正解決。政黨畢竟不同于國家，監督權完全分立并不符合政黨內部運作規律，但沒有一定的獨立性又無法進行監督，政黨內部的專職監督究竟以什么形式體現出來，仍需探索。當然，破解這一困境還得與黨外監督的思路綜合起來考慮。

第二個條件是進一步發展黨內民主。有效的政治監督需要良好的黨內政治生態環境。這里所說的黨內政治生態環境是指有良好的民主氛圍，權力運作順暢，民主制度體系完善，形成黨內各種關系的良性互動。黨內監督是黨內政治生活的晴雨表，每當黨內民主氛圍比較好時，監督在一定程度上就能夠收效；反之，監督不但不能收效，還會出現監督職能弱化、甚至連監督機構本身都不能存在的現象。黨內的政治生態是由多個環節多種要素構成的生態鏈，由公開、選舉、民主決策、監督等多個環節交互連接構成，離開了全面協調發展，黨內監督就會受到其他因素的制約而變形走樣。沒有民主的監督，監督就會異化為只有對下沒有對上的監督。因此，按照十六屆四中全會的精神，貫徹黨員權利保障制度，重大決策征求意見制度，逐步推行黨務公開制度，建立健全常委會向全委會負責、報告工作和接受監督的制度等等，都是民主監督的必不可少的基礎性制度。

第三個條件是進一步構建以黨章為核心的制度體系。十一屆三中全會以來，黨內圍繞黨章已經制定了許多具體制度，初步有了一個大致的框架。但仍有許多問題值得探討，一是黨章的原則性規定，在具體化為某些制度條文時，個別條文與黨章的精神還不盡一致，需要以黨章為根本法規，“下位法”服從于黨章。二是各地在探索黨的建設的實踐中，涌現了一些新的經驗。這些經驗，與黨章的現行規定，在精神實質上是一致的，但黨章并沒有相關的具體規定，比如，黨章未規定鄉鎮黨委書記直選，那么，某些直選產生的黨委書記與黨代表大會、與黨的全委會是什么關系？這就需要認真對待。與黨章規定不符的現象可以在短時間內存在，但從長遠來說不能矛盾，需要根據新的經驗，與時俱進，升華為新的制度以補充黨章。沒有一套完善的制度體系，政治監督難以操作。

第四個條件是進一步提高監督者的自身素質。監督者的自身素質對于提高監督水平有重要意義。在政治監督中，一種決策科學與否，是否與黨的路線、方針、政策協調一致，其判斷標準受到多方面條件制約。比如，對黨的路線、方針、政策的理解，對當時、當地具體情況的了解程度，對于該事物的客觀規律的認知程度，都影響到監督者的主觀判斷。難度更大的是，有些決策，其成敗要經過若干年甚至長期的實踐才能斷言其是否科學。因此，在一般情況下，監督者只能按照程序，以黨組織的決策或行為是否符合黨章規定、符合法定程序、符合黨的最高權力機構黨代表大會的決議精神為監督準則。即使這樣，也要求監督者有相當的政治水準，有識別何為創新、何為“上有政策下有對策”的能力，有綜合理解改革開放政策的能力，有對消極腐敗行為動向的預測能力，等等。當然，這都是理論層面的“應然”的要求，實際上人無完人，任何人都不可能是全才，但若要承擔起政治監督的任務，不能沒有新的要求。