對稅務稽查執法監督檢查的幾點思考

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隨著稅收征管體制的改革與完善，各級稅務稽查局（分局）成為實施稅務檢查的專門機關，新《征管法》對稅務機關實施稅務檢查賦予了更多的權限，同時對稅務機關應承擔的法律責任也作了進一步的明確，這就要求稅務稽查人員必須以國家稅收法律、法規為依據，對納稅人、扣繳義務人是否履行納稅義務進行嚴格的審核監督，防范和懲治納稅人的稅收違法犯罪行為，維護稅務管理和稅款征收工作秩序。為推動稅務機關依法治稅建設，確保稅務人員正確行使稅務稽查權，當前對稅務稽查人員行政執法的監督檢查應把握以下幾個問題：

一、充分認清開展執法監督檢查的重要意義，準確把握對稅務稽查人員行政執法監督檢查的特征

開展對稅務稽查人員行政執法行為的監督檢查，對于保證稅務機關依法行政，防止稅務人員徇私舞弊、玩忽職守、濫用職權，維護納稅人權益，樹立政府機關良好形象，具有十分重要的意義。一是有利于保障稅務稽查機關履行法定職責，維護稅收的統一。稅務機關的稽查權來源于法律、法規，稅務稽查人員在行政執法中既不允許擅自超越法定權限，也不能隨意放棄法定職責。但在具體行政執法過程中，確實存在一些稅務稽查機關和稽查人員消極執法或越權執法的問題，造成有法不依、執法不嚴、越權執法以及違法不究的現象。二是有利于提高稅務稽查人員的執法水平。通過開展執法檢查，可以及時發現、查處和糾正稽查人員的違法行為，避免稽查中的隨意性，提高執法水平。而稽查人員執法水平的提高，在一定程度上也改善了稅務機關的形象。三是有利于維護納稅人的合法權益。在稅收法律關系中，稅務機關處于依法實施行政管理權的地位，納稅人處于接受管理的地位。如果對稅務執法主體的行為不加以監督和制約，必然導致稅務執法權的濫用，從而產生腐敗，侵害納稅人的合法權益。因此，加強對稅務稽查行政行為的監督檢查，確保稽查人員依法辦事，對維護納稅人的合法權益具有突出的意義。開展對稅務稽查人員行政執法進行監督檢查，是稅收行政執法監督檢查的重要內容之一，是各級稅務機關依據國家稅務總局的《稅收執法檢查規則》，對本級或者下級稅務稽查機關執行國家稅法的情況，進行檢查和處理的活動。具有以下幾個特征：一是開展執法監督檢查是各級稅務機關的內部自查行為。檢查的實施主體是各級稅務機關，《規則》規定，縣以上各級稅務機關的法制機構或承擔法制工作的機構是本級稅務機關執法監督檢查的工作機構，代表本級機關對本級機關的直屬機構或下級稅務機關實施稅收執法監督檢查，稅務機關內部其他部門（通常為監察部門或人事監察部門）予以配合，執法監督檢查的對象是各級稅務稽查機關及其稽查人員的執法活動。二是執法監督檢查的內容是稅務稽查機關及其稽查人員是否依法行政。主要是針對稽查機關和稽查人員執行稅收法律、法規、規章的情況以及稽查質量、稽查程序等情況進行檢查。檢查的目的在于確保稅務稽查權的正確運用，促進依法行政，提高稅務稽查效率。三是執法監督檢查具有直接、及時、靈活的特征。直接就是可以對稽查人員進行直接檢查，無須予告；及時就是可以在稅務稽查實施過程中進行跟蹤檢查；靈活就是檢查的方式可以多種多樣，可以抽查，可以重點檢查，也可以自查，既可以對稽查案卷資料檢查，還可以延伸到企業檢查。

二、認真研究稅務稽查執法的規律，找準執法監督檢查的切入點

稅務稽查是稅務機關依法對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、扣繳義務情況所進行的稅務檢查和處理的行政行為。稽查工作分為選案確定稽查對象、實施稽查、審理、執行等環節，各環節分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行稅收法律、法規。在采用計算機選案分析系統進行選案和設立案件審理部門后，稽查實施成為整個稅務稽查的重點工作，稽查機關的大部分人力也主要是用于稽查實施。在實施環節，稽查人員直接面對納稅人，通過查帳、詢問、取證等手段，為稅務案件的定性、處理提供第一手資料，因此，當前對稽查機關進行執法監督檢查的重點應放在稽查實施階段。要保證執法監督檢查達到預期效果，必須掌握稅務稽查執法的特點，有重點地進行監督。一是稅務稽查是動態的執法過程。選案部門稽查計劃下達基層稽查所后，由稽查所分解落實到稽查小組去實施，有時是在規定的時間段內一次性下達多戶稽查任務，由稽查小組根據納稅戶的規模、所在地點等情況具體安排稽查時間，實施稽查時通常是采取上門實地稽查的方式進行，在納稅戶會計資料多、調查取證工作量大并且有其他不確定因素影響的情況下，為了提高稽查效率，有時需對兩戶以上納稅戶交叉實施稽查，使得稽查人員工作時間、地點具有不確定性，從而對他們及時進行執法監督檢查是一個動態的過程。二是稅務稽查參與人員少、知情范圍小。《稅務稽查工作規程》規定，實施稅務稽查應當兩人以上，在當前稽查任務重、稽查人力有限的情況下，通常都是采取主查、協查分工合作制，由兩人實施稽查。對稽查人員執行稅收法律、法規以及遵守廉政規定的監督，主要依賴于稽查人員的自我約束和相互制約監督。三是稽查人員具有一定的自由裁量權。各項稅收法律、法規和規章是稽查人員查處稅收違法行為的基本依據，也是要求稽查人員必須嚴格遵守的。但在實際操作中，由于現行的稅務行政處罰標準都有一個上限和下限，在處罰標準范圍內，對稅務違法行為處罰的具體定量，主要靠稽查人員依據稅收違法行為的性質、情節去理解和把握，這就要求稽查人員不受任何外界因素干擾，正確行使稽查執法權。同時，通過嚴格的案件審理和案件合議，也可最大限度地減少自由裁量權。四是稽查質量受稽查人員綜合素質的制約。首先是稽查人員的工作責任心，體現在稽查時是否盡職盡責，是否認真細致。其次是稽查人員的業務水平，包括對稅收政策的學習掌握程度、財務會計知識、稽查業務技能等。再次是稽查人員的思想道德觀念，是否站在維護稅法尊嚴、維護納稅人權益的立場，是否廉潔自律、不徇私情，只有稽查人員的綜合素質提高了，才能有效保證稅務稽查執法的質量。

三、開展稅務稽查執法檢查應堅持標本兼治原則，建立和完善稅務稽查執法責任追究制度

開展稅收執法監督檢查，目的是保證稅法得以實現，防止和糾正稅務行政腐敗行為，為此，要從源頭抓起，堅持標本兼治，嚴格責任追究，促進稅務稽查執法規范發展。

1、抓教育，提高稽查人員政治修養和道德觀念。一是強化理論教育。組織稽查人員學習黨的路線方針政策，學習廉政法規和規章，深化稽查干部的公仆觀念；要通過開展民主生活會、廉潔自律紀檢日活動，讓干部進行自我反思，進一步增強自重、自省、自警、自勵意識；要用“三個代表”的重要思想武裝稽查干部的頭腦，教育他們從人民最終利益出發，樹立立足本職工作，為納稅人服務的思想。二是強化道德教育。要把職業道德、社會公德和家庭理倫理道德教育作為稅務干部廉政建設的主基調，使稽查人員做到嚴格執法、文明執法、廉潔自律，自覺抵制腐朽思想的侵蝕，培養艱苦奮斗和艱苦樸素的工作與生活作風。三是強化典型教育。充分發揮正面典型的示范作用，感染和激發稅務干部的士氣，以新時期涌現出的勞動模范、創業標兵恪盡職守、樂于奉獻的先進事跡，引導干部樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀；以反面典型警示作用，強化干部依法治稅、廉潔從政意識，要通過透析各種腐敗和犯罪的成因，使干部筑牢思想防線，做到警鐘長嗚，增強拒腐防變的能力。

2、抓培訓，提高稽查人員履職能力。一是進行稅收法律、法規、規章特別是新《征管法》的培訓，使稽查人員準確熟練地掌握稅收各項政策，牢固樹立有法可依、執法必嚴、違法必究的思想。二是組織財會知識和稅收稽查業務的培訓，打牢稽查人員履職基本功，要通過開展業務競賽和典型案例分析，不斷提高稽查人員業務技能，最大限度地減少因業務素質不高而造成的稅務案件處理不當的現象發生。

3、建章立制，強化對稽查人員的督查。從以往開展稅務執法監督檢查發現的問題類型上看，有些問題是年年查，年年有，年年相同，主要原因就是對發生問題的責任人員，缺乏有效的責任追究辦法。為此，對稽查人員執法中發生的違法違紀問題，要從思想上找原因，從制度上找漏洞，從問題上找教訓，從源頭上建章立制。要建立健全一整套行之有效的執法責任追究制度，明確執法責任，對違反稅收政策的行為追究責任，對執法中違紀和腐敗現象要嚴肅處理。要根據責任追究的監督機制，建立通報、評議、獎懲等制度，使責任追究有章可循，有據可查。要建立一支思想好、業務精、執紀嚴的執法督查隊伍，要對稅務稽查人員可能違法違紀的工作時間、環節進行分析，有重點地進行監督。要形成一級抓一級、一級對級負責、上下齊抓共管的執法監督檢查局面，尤其要發揮基層“一把手”對稽查人員行政執法的日常監督和管理，對違法違紀苗頭做到早發現、早制止，消除重大違法違紀隱患。