銀行預防職務犯罪調研報告

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一、當前農發行職務犯罪的特點

農發行作為我國唯一的農業政策性金融機構，現階段，專司糧棉油收購資金封閉管理之職，業務政策性突出，相對其它商業銀行等金融機構來說，職務犯罪案件總體較少，以我市農發行為例，成立七年來，未發生一起職務犯罪案件。但是，作為銀行，農發行系統與其它金融機構職務犯罪其社會危害性仍不容忽視，并具有較強的行業性職務犯罪特點：

1、從犯罪類型來看，貪污、受賄、挪用公款案件居高不下。銀行是經營貨幣的特殊企業，員工每天直接面對著金錢的考驗。近兩年資料統計，農發行系統的貪污、挪用、賄賂案件占職務犯罪案件總數的47％，其中貪污案占涉案金額的0.9％、挪用案件占涉案金額的10.2％、賄賂案件占涉案金額的0.3％。這三類案件都是以獲取錢財為目的，反映出職務犯罪案犯掠奪錢財的貪婪性。

2、從犯罪人員來看，單位負責人與基層操作崗位人員比較多，特別是信貸財會一線人員。如1999年統計資料表明，農發行系統職務犯罪帶“長”字的領導干部占涉案人員的59.67％，信貸財會人員犯罪案件占案件總數的43％，其中：信貸崗位占案件總數的28％、會計出納崗位案件占總數的13％。單位負責人及信貸財會人員身處重要崗位，手中掌握著一定的財務、信貸、人事權力，具有利用職務進行違法違紀的客觀條件。

3、從犯罪方式來看，內外勾結和合伙作案增多，導致串窩案發生。職務犯罪的作案方式發生了變化，從過去一人一案一罪的情況轉向以聯手犯科、狼狽為奸的團伙特點，主要表現為內部人員與開戶企業人員串通勾結和內部員工合伙作案貪污、騙貸現象，導致一些串窩案的發生。

4、從涉案金額來看，金額巨大，性質惡劣。作案者抱著“我拿青春賭明天，富貴險中求”的心態，不惜以身試法，作案金額數十萬、上百萬案件不少，造成資金大量流失和被侵吞，損害了國家和人民的利益。

二、農發行系統職務犯罪的主要原因

金融業是從事和經營貨幣這一特殊商品的行業，容易誘發與金錢相關的職務犯罪。農發行系統職務犯罪與其他職務犯罪一樣，都是利用職務便利而獲取個人或小團體利益的違法犯罪活動。分析其產生原因，案犯想犯罪、能犯罪、敢犯罪，主要是受當前市場經濟環境、員工隊伍素質、制度不完善、監督管理不力等因素影響。

1、受消極腐敗思想的侵蝕和影響，貪婪欲望膨脹，個人主觀有犯罪意向。市場經濟的逐步建立，人們對利益的追求逐漸成為社會主流意識形態認可的價值目標。但隨之而來異化的拜金主義的價值觀、極端個人主義的人生觀和不切實際的消費觀等各種消極腐敗思想同樣侵蝕和影響著人們，尤其是年輕人。如湖南省漣源市農發行出納員黃振鵬貪污22萬元，犯案時年僅25歲，個人生活放縱，花錢大手大腳，向往“紙醉金迷”的腐朽生活。

2、被不法分子拉攏腐蝕，放棄原則，走向犯罪道路。由于金融行業是社會的重要組成部分，客觀的經濟環境使金融業成為人們經濟活動的矛盾焦點，社會上一些不法分子為了獲取資金，千方百計拉攏腐蝕金融干部職工。而在金融隊伍中，有的本身政治、思想、文化素質就不高，缺乏正確的世界觀、人生觀和價值觀，這就與社會上消極腐敗思想一拍即合，同流合污。如青海省農發行海西州分行營業部記帳員張漢杰挪用公款20萬元給他人經商一案就是一例。張漢杰平時在社會結交一些不三不四的朋友，哥們義氣嚴重，當社會不法分子提出“你是銀行的，幫助我搞點貸款”時，張開始還感到為難，但在“到時不會虧待你”的利益誘惑下，挪用公款。

3、信貸財會崗位人員本身素質不高，導致一線職務犯罪案增多。為適應收購資金封閉管理的需要，基層農發行信貸管理工作實行信貸員包所管庫責任制，信貸人員工作的相對獨立性，對其個體素質提出了很高的要求。如信貸人員在收購旺季每日必須深入基層所庫核打碼單，收購淡季每隔3至5天到收儲企業進行一次信貸檢查，而且一般情況都是單個獨立地開展工作，行使信貸監督權。他們自身素質如何，不僅對信貸管理質量有直接影響，而且對農發行整體形象關系極大。應該說，基層行信貸人員中絕大多數思想覺悟較高，能嚴格要求自己，但也有少數人責任心不強，工作馬虎，對一些違規情況視而不見，有的甚至接受企業吃請，收受企業禮物，導致信貸資金流失。如陜西省寶雞市岐山縣農發行信貸員王忠科、楊永樣與企業會計勾結，以“購糧貸款”名義申請貸款20萬元后挪用。

4、執行規章制度不嚴，內部管理松散。銀行有“三鐵”美譽，其中“鐵制度(規章)”是之一。與其他行業相比，金融系統的規章制度確實是比較健全和嚴密。但從絕大多數的案例來看，“十案九違規”，多與執行規章制度不嚴、內部管理松馳有直接關系。正是管理上的漏洞，讓犯罪分子有機可乘，這是案犯能犯罪的一個重要內部原因。如山西省絳縣農發行出納劉紅挪用公款10萬元案，就是出納復核人員未認真執行雙人臨柜、雙人管庫、離崗交接登記制度所導致的。正所謂“制度如林，落實無人”。

5、在防范和查處上存有偏差，不能正確對待職務犯罪問題。一方面，自1998年以來，國務院對農發行業務范圍進行了兩次重大調整，即農業開發扶貧專項貸款和糧食企業附營業務貸款先后劃轉給國有商業銀行管理，僅余糧棉油政策性貸款業務和糧棉油購銷企業一個服務對象。農發行信貸業務的單一性和金融服務的政策剛性，使部分同志思想上形成了一種誤區，認為農發行信貸對象沒有選擇的余地，不存在發放人情貸款、以貸謀私受賄等問題，相應地在思想上對防范職務犯罪沒有引起應有的重視。另一方面，有的農發行領導存有“三怕”：怕單位榮譽受損，怕集體獎金被減，怕個人發展受挫。于是對發生的案件能瞞則瞞，查處能輕則輕，不愿深查嚴懲，大事化小、小事化了，使問題得不到有效遏制。

6、用人不當，制約機制不完善，對權力監督不力。由于農發行人員總體較少，特別是有些基層行領導職數較少，大多數一正一副，個別行只有一名副行長主持工作，集體領導和組織監督的力度相對不足。重大事項仍然由個別領導拍扳決定，監督制約形同虛設，特別是“一把手”掌管權過大，使得其中有犯罪意識的人作案輕而易舉，敢犯罪。如原農發行撫順市分行主持工作副行長王少奇，他經常在干部職工大會上講“在行里，我就是一家之長，我說了算，一切都得聽我的”，把自己凌駕于黨組織和群眾上，手中的權力失去監督制約，2000年，他因犯貪污受賄罪被判有期徒刑5年。

三、預防農發行系統職務犯罪的對策措施

針對當前農發行系統職務犯罪特點及成因，筆者認為防范對策措施應著重抓好以下幾個方面：

(一)加強思想道德教育，不斷提高農發行隊伍素質。面對拜金主義、享樂主義和極端個人主義等各種消極腐敗思想的侵蝕和影響，必須加強對全體從業人員的思想道德教育，以牢固樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，在思想上筑起堅固的遏制和防范職務犯罪的屏障，保持隊伍的健康肌體。各級農發行要在全行深入開展以學習黨的十六大精神和新黨章為重點，以實踐“三個代表”重要思想、牢記“兩個務必”教導，保持共產黨員先進性的主題教育活動，抓好職業道德、黨風廉政教育、財經紀律教育、“三鐵”教育和黨紀政紀法紀教育，切實提高干部職工遵紀守法的自覺性。

(二)圍繞“權、錢、人”三個重點，從源頭上預防職務犯罪。把重點放在對權力的制約、資金的監控和干部的任用上。

1、加強對信貸審批權、監管權的監督制約。一是要加強貸款發放審批的監督。從農發行實際出發，認真落實信貸管理制度和“三查”制度，特別是在“政策剛性”相對小的非保護糧棉收購貸款、建倉貸款、費用貸款、大額貸款如調銷貸款的發放過程中，要堅決執行，并強化上級的審查，杜絕其中不法行為。二是要積極探索農發行適應新形勢下的貸款審批和監管制約機制。進一步完善貸款擔保、有效資產抵押、倉單管理、駐庫信貸員輪換等辦法和審貸崗位分離制度；建立和完善貸款審批責任制、貸款回收責任制，逐步建立科學的信貸管理機制、規范的運行機制和嚴密的監督機制。

2、加強財務資金管理的監督制約。一是要加強對一線會計出納臨柜人員的稽核檢查。落實重要崗位人員崗位輪換、定期交流、強行休假等管理制度，并進行定期考核、調查，發現有問題苗頭的應及時調整或撤換，不應“亡羊補牢”。二是要落實完善財務管理制度，推行財務公開。認真貫徹落實國家及農發行總行各項財務管理制度、基本建設管理辦法和固定資產管理辦法等規章制度，進一步完善財務審查委員會審議程序和審批制度。要制定財務資源分配辦法，增強資源配置透明度，繼續推行財務公開，加大縣支行財務公開的力度，自覺接受監督，并逐步推選省、市兩級分行財務公開。三是要加強對典型違規行為懲處力度，減少犯罪可能性。要嚴禁設立賬外資產和“小金庫”，嚴禁虛列費用支出，凡違反規定的責任人原則上都要給予撤職以上行政處分。要堅決執行會計法和總行制定的有關會計規章制度，加強會計管理和監督，充分發揮會計在核算中的把關堵漏作用，嚴厲懲處做假賬、造假數字的行為。要進一步加強固定資產購置，基本建設“雙控”、大宗物品采購的管理，規范固定資產配置，逐步實現采購管理部門與執行部門分設。減少基建和后勤部門人員職務犯罪可能。

3、加強干部選拔任用管理的監督制約。一是要選好基層行及重要部門負責人。加強對貫徹落實中央《深化干部人事制度改革綱要》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》情況的監督檢查。對領導崗位要繼續落實好干部任前公示、干部交流、競爭上崗、公開選拔等改革辦法，搞好差額考察制度和“反測評法”工作的試點，增強干部人事工作的透．明度，落實黨員和群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權、監督權。二是要加強對領導的管理和監督。要制定干部選拔任用工作的監督制約機制和用人失察失誤的責任追究制度，對干部任用中的推薦、考察、審批等重要環節預一定的風險責任，嚴明獎懲。要建立由組織、人事、紀檢、監察、稽核等部門參加的干部監督工作聯席會議制度。全面推行領導干部經濟責任稽核制度，重視經濟責任稽核結果在干部任用和獎懲中的運用，及時查處稽核中發現的問題，防微杜漸。

(三)加強領導和協作，加大打擊力度。堅決懲治腐敗，打擊職務犯罪，既是新時期反腐敗斗爭的重要任務，也是預防農發行系統職務犯罪的有效措施和途徑。首先，各級農發行要加強領導，建立健全農發行系統預防職務犯罪組織領導體系和工作網絡，加強對預防職務犯罪工作的研究，轉變農發行職務犯罪可能性小的認識，強化預防職務犯罪工作主動性，增強預見性、針對性。其次，要加強與各級檢察機關的聯系和協作，排除社會上各種干預和影響，嚴厲打擊職務犯罪，使不法分子得到應有的法律制裁。