酒店旅店監管現狀調查報告

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隨著我市社會經濟的逐步轉型，酒店旅店業已逐漸成為服務行業的龍頭。目前，我市星級酒店有__家，其中五星級有__家，投資金額超過___億元。酒店旅店業的蓬勃發展，形成了獨特的東莞特色，極大地提升了我市在國內乃至國際上的知名度，成為了我市經濟的新增長點。但是，由于我市酒店旅店數量多、規模大、人群高密度聚集，一旦發生事故，極容易造成群死群傷事件。尤其是去年以來，群眾對酒店旅店違法違章經營的投訴有增加的趨勢。為進一步探索監管機制，規范酒店旅店的經營行為，促進行業健康發展，近期，筆者配合市局有關科室，圍繞群眾投訴的熱點問題，通過實地檢查、與經營者約談等方式，在全市范圍內對酒店旅店業違法違章經營行為進行了專題調研。現就有關情況報告如下。

一、酒店旅店違法違章行為種類及比例

此次調研涉及酒店旅店____戶，其中有___戶存在不同程度的違法違章經營行為，占調查總數的__%。其種類及特點主要有：

一是無照經營，共___戶，占違法總戶數的__%。酒店旅店屬于特殊行業，必須取得許可證或者其他批準文件和營業執照方可從事經營活動。該行業的無照經營主要有兩種情況：一種是既未經行政部門審批許可，又未申領營業執照的無證照經營；另一種是未申領營業執照但已取得部分行政許可的無照經營。

二是超出營業執照有效期經營，共__戶，占違法總戶數的_._％。營業執照有效期屆滿，表示企業已喪失經營資格。根據《無照經營查處取締辦法》（下稱《辦法》）第四條的有關規定，營業執照有效期屆滿后未按照規定重新辦理登記手續，擅自繼續從事經營活動的，以無照經營論處，因此，超期經營實質也屬于無照經營行為。

三是前置審批材料過期、缺失。酒店旅店業涉及前置審批較多，辦理的周期也相對較長，此類違法行為共___戶，占違法經營總數的__%。

四是超出核準登記的經營范圍經營。我市酒店規模大，檔次高，超范圍經營以卡拉ok歌舞廳、桑拿按摩、沐足等項目為主，此類違法行為有__戶，占違法總戶數的__._％。

五是持籌建執照開展經營。據統計，目前我市酒店旅店行業持籌建營業執照的有__戶，其中已開展經營活動的有__戶，占籌建總戶數的__%。

六是持酒店管理公司營業執照經營酒店業。酒店管理公司核準登記的經營范圍一般為酒店管理咨詢、租賃服務等，若經營酒店業，還須設立含酒店經營項目的分支機構。但調查發現，部分經營范圍為酒店管理的經營者直接從事酒店業，如名稱為酒店有限公司，但經營范圍是酒店管理的公司有__戶，其中開業的有_戶。

此外，未參加或未通過年檢的共有___戶，實際經營面積大于消防審核面積有__戶。

二、酒店旅店違法違章經營的成因

隨著我市經濟發展的轉型，“商貿××”工程不斷推進，尤其是近幾年××會展業的騰飛，強力帶動了酒店旅店業的發展，但受多方面原因的影響，該行業也出現了一些違法經營的苗頭。

（一）前置審批及登記注冊方面的原因。

一是酒店經營項目的限制。我市酒店投資規模大、檔次高，從原來餐飲、旅業的商務模式發展成娛樂休閑現代酒店，其配套的主要娛樂項目如卡拉ok歌舞廳、桑拿按摩等早已限制發展。為提高競爭力，吸引消費者，新投資的酒店需配套，擴大經營的酒店也需要配套，投資者只能夠違法從事無照經營或超范圍經營。

二是前置許可審批的繁雜。酒店若經營餐飲、旅業、卡拉ok歌舞廳、桑拿按摩、沐足等項目，需辦理包括餐飲衛生、公共場所衛生、特種行業經營、文化經營等前置許可審批及環保審批、消防驗收等必經環節，而且每一項前置審批又需要提供大量的申請材料，如申辦旅館業特種行業許可證，經營者需準備__種申請材料，并通過派出所、公安分局、市公安局三級_次審批，令經營者望而生畏。部分從業者寧愿冒著被查處的風險經營，也不愿辦妥相關證照后才開業。

三是登記行為不規范。《企業名稱登記管理實施辦法》第十六條規定：“企業名稱中的行業表述應當是反映企業經濟活動性質所屬國民經濟行業或企業經營特點的用語。企業名稱中行業用語表述的內容應當與企業經營范圍一致。”但調查發現，一些核準經營范圍是酒店管理服務或酒店管理咨詢服務的企業，登記名稱卻為酒店有限公司，且部分已開展酒店經營活動，其他未開業的大部分也在籌建酒店。雖然經營酒店與經營酒店管理同屬服務業，但兩者又有本質區別，從服務對象來看，酒店的服務對象是消費者，而酒店管理的服務對象是酒店；從兩者登記的經營范圍及條件來看，酒店登記的經營范圍一般是餐飲、旅業及配套娛樂項目，需辦理各種前置審批，而酒店管理的經營范圍一般是管理服務或咨詢服務，不需辦理各種前置審批。登記管理的不規范，將給這類公司的后續監管帶來一定的隱患。

（二）執法監管方面的原因。

一是人手少，任務重，工作壓力大，監管不到位。一方面，我市登記的經營主體已突破__萬戶，按無照經營戶數占登記主體數的__%估算，目前，我市實際上的經營戶已經接近__萬戶，而我局在編干部職工僅___人，按直接參與監管人數占總人數__%的比例推算，監管人員為___人，人均監管戶數超過___戶，監管執法人員工作壓力極其沉重。另一方面，國家對市場監管的要求越來越高，行政許可部門對許可審批越來越嚴格，尤其是瀆職罪立案標準的降低，使市場監管瀆職風險越來越大，監管執法人員在承擔超量工作量的同時，還要承受巨大心理壓力。另外，由于酒店旅店行業的投資者身份極其復雜，執法人員在對酒店進行查處時，往往會遇到很大的外來阻力，若執法人員強行執法，一來怕影響地方經濟發展，二來怕得不到地方黨委政府的支持，三來怕得罪人，變得顧慮重重，執法相當謹慎。

二是綜合監管機制不完善，監管效果不明顯。酒店旅店的監管涉及工商、公安、消防、衛生、環保、文化等多個職能部門，從目前的監管工作來看，我市對酒店旅店等重點行業尚未建立完善的綜合監管機制，行政部門重審批、輕管理的現象比較嚴重。如根據《辦法》第四條規定，各職能部門應當依法定職責，查處涉及許可審批行業的無證照經營行為。而事實上，有的許可部門只管審批發證，沒有主動履行取締無證經營義務，并以無照經營屬工商部門查處為由將責任推卸給工商部門。又如按照《辦法》第七條規定，許可審批部門在營業執照有效期內依法吊銷、撤銷許可證或者其他批準文件，或者許可證、其他批準文件有效期屆滿的，應當及時通知工商部門，由工商部門撤銷注冊登記或者吊銷營業執照，或者責令當事人依法辦理變更登記。但是，按照目前市場巡查的做法，我們除了對企業登記事項進行監管外，還要查看衛生許可證、文化經營許可證、特種經營許可證等前置審批事項是否過期，發現許可證超期要提醒經營者辦理續期；查看消防驗收意見書記載的經營面積與實際經營面積是否相符，對面積不一致的則要督促其重新申報消防審核，同時函告消防部門。由于許可部門對經營戶發出許可證后缺乏后續管理措施，為確保監管到位及自身安全，工商部門只能主動承擔更多的監管職責，人力物力更顯捉襟見肘。

（三）經營者自身的原因。

一是法律意識淡薄。一些經營者只知道企業的發展壯大重要，不懂得履行守法經營的義務同樣重要。有的想方設法逃避法律的監管，利用登記法律法規的盲點和漏洞，通過打“擦邊球”取得營業執照，以投資酒店或酒店管理的方式進行酒店項目經營；有的在領取營業執照后，忽略了對證照的管理，企業或不能通過年檢，或證照過期失效，違法違章經營也不知曉。

二是經營者知法違法。目前，我市酒店旅店業的快速發展已產生聚集效應，競爭非常激烈。經營者意識到要發展就要搶得發展先機，必須千方百計爭取早上項目，開展經營，加上辦理證照手續繁雜，時間長，普遍有“先上車，后補票”的心理。在調查過程中，一位經營者坦言，知道無照經營、超范圍經營是違法經營，會被相關部門查處，但出于成本的考慮，還是選擇先開業，后辦理證照。

（四）政府方面的原因。

當前，我市圍繞“商貿××”的戰略，認真貫徹國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟的政策，制定了相應政策措施，進一步促進民營經濟的發展，并將商貿型民營企業作為重點加以扶持。我市酒店旅店的投資經營以民間資本為主，民營企業占大多數。由于酒店規模大，商務服務功能突出，帶動消費能力強，部分鎮區在加快商貿發展的同時，將酒店服務業的發展放在十分重要的位置，以酒店服務品牌提升地方知名度，對酒店業采取先發展后規范的態度，一定程度上助長了經營者的違法經營風氣。

三、對加強酒店旅店監管的思考和建議

針對上述問題，我們可以從三方面入手，扭轉對酒店旅店行業監管難，效果不明顯的不利局面。

（一）完善現行法律法規。《辦法》對其他行政許可部門查處無照經營職責的弱化和不明確，使工商部門一直處于孤軍作戰的境地，替人把關、代人受過的現象屢見不鮮。而根據現行的登記法規，營業執照的有效期與前置審批許可證有效期的沖突亦比較難解決。因此，要從根本上解決酒店旅店以及類似的涉及各種前置審批企業的監管難題，必須在法律法規上有所突破。建議修改《無照經營查處取締辦法》，進一步明確界定其他行政許可部門的執法范圍和職責，強化監管責任，從法律層面解決行政許可部門“重審批，輕管理”的問題。同時，通過修改企業登記及年檢方面的法律法規，取消營業執照有效期這一登記事項，改由企業年度檢驗確認企業的經營資格，以此解決營業執照與前置審批許可證有效期不一致帶來的監管難題。

（二）加強對酒店旅店行業的綜合治理。一是推行專項巡查，提高監控能力。要增加人員配備，加強巡查力量，強化巡查人員的培訓教育，提高巡查人員業務水平；同時，要對酒店旅店實行專項巡查，增加巡查頻率，確保巡查監管到位。二是積極爭取市政府支持，提請市政府牽頭，對酒店旅店開展一次專項整治行動，集中力量打擊酒店旅店的違法經營活動。三是提請市政府成立綜合執法機構，整合執法資源，強化執法力度，形成合力。

（三）規范企業登記行為，避免不當登記帶來監管難題。要嚴格按照《企業名稱登記管理實施辦法》第十六條規定進行企業名稱登記，經營范圍為酒店投資管理或酒店管理的公司，只能使用酒店投資管理或酒店管理有限公司名稱，不得使用酒店有限公司名稱，以堵塞登記及監管漏洞。