林權制度改革的實踐與思考

導語：林權制度改革的實踐與思考一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

*縣是一個山區縣，林地資源豐富，“八山半水分半田”，全縣林業用地266.1萬畝，占全縣總面積的67.8%，人均占有林地4.7畝，遠大于人均耕地面積。近年來，我縣林業取得較快的發展，但是林業的潛能遠未發揮出來，豐富的山地資源沒有給廣大農民帶來應有的財富，相當一部分農民只能守著大山受窮，如何解放林業生產力，把林地資源盤活，實現林業增效、農民增收，成為當前林業改革與發展的關鍵和核心問題。作為全市集體林改的試點縣之一，我縣從20*年4月啟動了集體林權制度改革試點工作，截止今年6月底，完成了縣鄉兩級13個村林改試點工作，7月份全縣全面推進工作已經展開，并且取得了階段性的明顯成效。實踐證明，這項改革是順應發展規律、順乎農民意愿、合乎農村實際的重大舉措，是加快林業發展、振興林區經濟、富裕廣大林農的根本途徑，也是落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村的有效措施。

一、統一思想，提高認識，切實解決好為什么改的問題

我縣的林業產權的演變和全國各地基本一樣，經歷了20世紀的分山分林到戶、農業合作化山林入社、山林集體所有、林業“三定”（穩定山林權、劃定自留山、確定林業生產責任制）和“兩山合一”（自留山、責任山合并為家庭經營山）四個歷史階段，反復的變遷使山林產權關系逐漸模糊，林農對山林逐漸失去了擁有感，尤其是1985年實行的“兩山合一山”政策于*年到期后至20*年是我縣農村林業政策空檔期，政策間斷時間長達7年，再加上搬遷戶、死亡戶遺留下來的山場、山林管理比較混亂，存在很多隱性的林業經營管理方面的問題，有些村甚至自行制定了一些與上級政策不相符的管理辦法。集體林產權不清、經營主體缺位，林業產業發展缺乏動力，嚴重影響了農民經營林業的積極性，制約了林業生產力的進一步發展。此次啟動的新一輪集體林權制度改革，是一次以林地權益為核心的森林資產權益關系的重大調整，是從體制上、機制上和制度建設上進行的一次系統的全面落實林業產權的綜合性改革。

從我縣啟動集體林權制度改革試點工作以來，各鄉鎮和試點村高度重視、思路清晰、措施有力、方法得當，干部積極、群眾擁護，總體情況是好的。但對這樣重大的改革，人們難免有一些思想上的困惑和疑慮，總有這樣或那樣的擔憂，不敢改、不愿改的情況還不同程度地存在。有的人認為，經過林業“三定”，山權林權穩定了，責任山確定了，自留山分到戶了，沒有必要再搞什么改革；也有的人認為改革涉及面廣，工作量太大，林權糾紛多，矛盾復雜，有畏難情緒；還有的人擔心，把集體林權落實到戶會引起新的一輪亂砍濫伐，甚至將落實林權看成是瓜分公共資源的最后晚餐；還有少數年齡較大的村干部，有“船到碼頭車到站”之感，懶得站好最后一班崗，缺乏動力，不愿林改。對于這些疑慮和擔心，我們必須從建設社會主義新農村的全局高度，進一步提高和深化對集體林權制度改革重要性和緊迫性的認識，把思想和行動統一到中央和各級黨委、政府的決策部署上來，把廣大干部群眾致富奔小康的積極性和創造性引導好、保護好，切實把我縣集體林權制度改革工作抓緊抓好抓出成效來。

（一）深化集體林權制度改革，是黨中央、國務院的重大決策。20*年6月，中共中央、國務院作出的《關于加快林業發展的決定》明確提出，要完善林業產權制度。此后，在中央文件和領導講話中又多次提到深化集體林權制度改革問題。今年6月，中共中央、國務院又下發了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，對集體林權制度改革提出了明確的要求。深化集體林權制度改革的目的，就是要明晰林地使用權和林木所有權，放活經營權，落實處置權，確保農民得到實惠、林業得到加快發展、生態得到有效保護。這是中央在正確把握林業發展規律，總結歷史和改革試點地區經驗，順應經濟社會發展需要，作出的重大戰略決策，是符合山區林業生產力發展要求的重大舉措，必將有力地促進林業產業發展和生態保護。

（二）深化集體林權制度改革，是農村實行家庭承包經營制度的豐富和完善。1978年黨的十一屆三中全會以后，中國經濟體制改革的重大突破是以農村實行家庭聯產承包經營責任制為重要標志的改革。耕地和山林都是農民的命根子，是農村最敏感、最重要，與農民利益最密切的生產資料。家庭承包經營制度規定把耕地落實到農戶，極大地解放了農業生產力。但由于種種原因，林業生產責任制落實還不到位。我縣67.8％的土地為林業用地，其中，有集體林地259.1萬畝，占林業用地面積的97.1％，集體林業用地占有絕對比重。大量事實表明，林業生產責任制改革不到位，農村家庭承包經營制度就是不完整的，改革也是不徹底的。因此，深化集體林權制度改革既是林業體制改革的重大突破，又是家庭承包經營制度在林業領域的豐富和完善。

(三)深化集體林權制度改革，是建設社會主義新農村的一項戰略任務。我縣80％的國土面積是山區，80％的人口生活在農村，增加農民特別是山區農民的收入始終是農業和農村工作的重大任務。要使山區群眾持續增加收入、與全縣同步實現全面建設小康社會的宏偉目標，必須充分發揮資源優勢，念好“山”字經，做好“林”字文，加快發展林業產業，變資源優勢為產業優勢、經濟優勢，變產業優勢、經濟優勢為發展優勢，走山區綜合開發的路子。深化集體林權制度改革是一項以發展為中心、增收為核心的釋放山區農民生產潛能的體制改革和機制創新。通過確定集體林經營主體，把林地經營權落實到戶，并完善配套改革措施，“盤活”森林資源，規范林地使用權和森林所有權，依法、有序流轉，實現資源向資產的轉化，這是發展林業、繁榮林區、富裕林農的有效途徑，是加快山區社會主義新農村建設的必然選擇。

(四)深化集體林權制度改革，是發展現代林業、提高林業生產力水平的重要途徑。建設現代農業，是今年農村工作和新農村建設的主題。加快發展現代林業，不僅是推進農業現代化的重要內容，也是林業今后一個時期的發展方向和重點。如何用現代科學技術改造林業，用現代產業體系提升林業，用現代經營形式推進林業，用現展理念引領林業，用培養新型林農發展林業，是各級黨委、政府和廣大林業干部必須認真思考和解決的問題。從林業自身發展情況看，只有通過深化集體林權制度改革，理順體制和機制，解決產權不清、經營主體缺位的問題，才能調動起農民、社會力量造林、育林、用林和營林的積極性；只有破除了制約集體林業發展的體制機制性障礙，才能吸引各種生產要素向林業聚集，加快現代林業發展，從根本上改變我縣林業大資源、小產業、低效益的狀況。

(五)集體林權制度改革，是廣大農民群眾的迫切需要。集體林權制度改革是順應群眾意愿、合乎農民需要的重大舉措。通過集體林權制度改革，以法律制度落實林農的經營主體地位，真正實現還山、還林、還權、還利于民的目的，使林業經營者對林木享有充分的自主權，實現了“山定權，樹定根，人定心”，這樣才能調動林農的積極性。從試點的情況看，凡改革到位的地方，林農造林育林營林的積極性普遍高漲，資源保護意識明顯增強，林業建設出現了喜人的局面：造林由過去的“要我造”變為現在的“我要造”，“管好自家山，看好自家林”已成為廣大林農的自覺行動，森林火災明顯下降，盜伐、濫伐林木現象大幅減少。改革受到群眾的普遍擁護，許多群眾說，這是黨和政府的又一利民舉措，是實實在在的“德政之舉”和“惠民工程”。總之，深化集體林權制度改革，是加快林業發展、振興林區經濟、富裕廣大林農的根本途徑，是落實科學發展觀、構建和諧社會、建設社會主義新農村的有效舉措，是功在當代、利在千秋的利國利民之舉，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

二、明確任務，統一政策，切實解決好改什么的問題

集體林權制度改革不僅是林業生產關系的調整，而且還是體制和機制的創新，其意義將遠遠超過林業本身，是“三農”工作的重中之重，這就要求我們堅持以鄧小平理論、“*”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，堅持農村土地基本經營制度，堅持“多予、少取、放活”的方針，在保持集體林地所有權不變的前提下，確立經營主體，明晰林地使用權和林木所有權、放活經營權、落實處置權、保障收益權，完善配套改革、健全服務體系、強化科技支撐、轉變管理方式，充分調動農民和社會參與林業建設的積極性，進一步解放和發展林業生產力。

（一）明晰產權。產權是現代經濟的核心，也是建立現代林業制度的核心。因此集體林權制度改革必須緊緊抓住產權這個“牛鼻子”，按照所有權和使用權分離的原則，依法將林地使用權和林木所有權明晰到戶、到經營主體，這是改革的最基礎、最關鍵的工作。由于全省林權改革的方向、原則和基本政策等大政方針已經確定，必須堅定不移地抓好落實。但在實際操作中，各鄉鎮要針對不同集體林地資源狀況、不同區域特點、不同自然條件以及不同的經濟社會發展水平，在調查研究的基礎上，堅持因地制定，分類指導的原則，充分尊重農民意愿、嚴格民主決策，分別采取不同的分山、分林或均股、均利的政策以及確權的實現形式，以達到明晰產權的目的。

（二）放活經營權。產權明晰后，林農及承包經營者在堅持集體林地所有權性質不變、林地用途性質不變的前提下，享有林地開發，林木及林產品經營等自主權。同時，按照“依法、自愿、有償、規范”的原則，鼓勵林木所有權、林地使用權有序流轉，并自主決定流轉方式，實現林地生產要素的重新組合，充分發揮林地的綜合效益。

（三）擴大自主權。改革后的林地、林木可以由實力強的企業重組林農實行規模化經營，也可取得銀行的支持，然后由林農貸款來發展林果產業，逐步建立以林農為主體的多元化的市場經營機制，開展多種經營。在經營自主權方面，種什么、種多少、怎么種、什么時候種，要依照國家的相關法律、法規、政策，在政府的引導下，尊重農民的意愿，盡可能地將國家的要求、政府的引導與農民的意愿結合起來，讓農民作主、自己決策、自己當家。

（四）落實處置權。依法取得林權的農戶和經營業主，應當同時依法享有林木和林產品的處置權。當前，落實處置權的關鍵是如何解決林木限額采伐問題，多年來，這一問題一直是加快林業發展的難點，也是影響林農積極性的熱點，如何正確處理好森林資源保護與利用的關系，真正落實好經營者的處置權，需要在改革中積極探索，建立適應商品林生產的林政資源管理制度。按照分類經營、分類管理的要求對公益林和商品林采取不同的資源管理制度，公益林要按照公益事業來管理，嚴禁商品性采伐。商品林要按照基礎產業進行管理，逐步探索既能保證資源消長平衡，又能適應林業生產需求的林木采伐管理制度。林木采伐指標要確保分配到經營者手里，并要進行公示，允許林木所有者依法采伐的林木進行自主銷售，產銷見面。

（四）確保收益權。要建立健全減負監督機制，確保林農收益穩定提高。農戶經營自留山的收益歸農戶所有。農戶經營承包山的收益除按合同約定交納林地使用費外，歸農戶所有。林業“兩金”（育林基金和維持簡單再生產費用）的征收標準從20%調減到10%，除國家和省政府規定的涉林稅費項目以外，其他所有收費項目一律取消，把減輕林農負擔政策落實情況納入農民負擔監督管理體系。

三、加強領導，精心組織，切實解決好怎么改的問題

集體林權制度改革是繼“土地承包”、“稅費改革”后的第三次農村經濟體制改革，是牽一發而動全局的深層次革命，事關黨在農村的基本政策的貫徹落實，涉及千家萬戶的利益調整。因此，必須切實加強領導，精心組織，穩步推進集體林權制度改革。

一是堅持“一把手工程”，整體聯動抓林改。這是保證林改工作扎實、健康、有效推進的根本保障，全縣集體林權制度改革實行黨政一把手親自抓、負總責，分管領導具體抓的領導責任制。按照“縣委統一部署，鄉鎮組織實施，村組具體操作，部門搞好服務”的要求，各鄉鎮黨委、政府都成立了工作機構，縣委從縣直有關單位抽調了部分副局級領導干部組成了229個駐村工作隊，指導各村開展林改工作，形成了縱向到底、橫向到邊的工作機制，確保了林改工作人員、經費、政策落實到位。

二是堅持依法依規，以民為本，確保林改規范有序。我縣的林改工作要始終按照《農村土地承包法》、《村民委員會組織法》、《森林法》以及中央、省關于加快林權制度改革的政策進行。縣委出臺了《關于深化集體林權制度改革的實施方案》，并堅持村組制定方案，縣鄉兩級審批機制，保證林改工作沿著黨在農村的路線、方針、政策和法律法規健康運行；同時，又堅持維護農民的主體地位、落實群眾的自主權、尊重群眾的首創精神，把林改方案的制定權交給群眾，做到改革內容、程序、方法和結果“四公開”，保障群眾的知情權、參與權、決策權、監督權。

三是堅持尊重歷史，保持政策的連續穩定。這次林改是農村改革的繼續和完善，林業“三定”以來，已經明確的林地使用權和林木所有權，大部分群眾滿意的要予以維護，不得借改革之機打亂重來、重新分配或無償平調。對已經劃定的自留山，由農戶長期無償使用，不得強行收回，自留山上的林木一律歸農戶所有。沒有劃定自留山或兩山合一山的堅持交由多數群眾民主決策，采取補換、置換、區分等多種方式解決，對已承包到戶的責任山，原則上要保持承包關系的穩定，凡原承包合同基本合理，群眾沒有意見的，要維持原承包關系不變；不合法或明顯不合理、群眾意見較大的，應依法依規予以完善或調整。對證山不符、界線不清的要重新勘界，落實面積。要落實“誰造誰有”的政策。按照林地使用權服從于林木所有權的原則，合理調處地權與林木權的關系。這樣做，既尊重歷史、取信于民，又減輕林改的阻力。

四是摸清資源底數，夯實改革基礎。摸清森林資源家底，不僅是林業規劃發展的基礎性工作，而且也是集體林權制度改革的基礎。通過摸底調查，合理確定公益林和商品林比例，確保國家和省級生態公益林、自然保護區、風景名勝區和重點江河流域、生態脆弱區的公益林穩定不變，在此基礎上，要適當提高商品林比例，保證山區農民以林致富、發展林產業的需要。要科學界定宜林荒山和非宜林荒山。通過摸底調查把區劃落實到山頭地塊，要合理確定人工林與商品林，為依法采伐管理提供依據，為加快林產業發展提供科學依據。

四、完善配套政策和措施，切實解決好改革的效果問題

1、加快林業管理體制改革。根據省委、省政府《關于深化集體林權制度改革的試行意見》，按照精簡、統一、效能的原則，加快林業管理機構和事業單位的改革步伐，鄉鎮林業管理站要按照中央和省委、省政府有關文件規定，科學設置，合理定編，作為縣級林業主管部門的派駐機構，實行“以錢養事”機制；對承擔林政資源管理、野生動植物保護、森林防護、森林病蟲害防治、林木種苗管理等管理職能的林業基層事業單位，要嚴格機構編制管理；對經營服務類事業單位逐步改制，退出事業單位序列，實行自主經營、自負盈虧；堅持清理林業部門超編和借用人員，分流富余人員，調整支出結構，節減費用開支。

2、建立健全中介組織，完善林業社會化服務體系。加快林業行業協會等中介組織建設步伐，提高協會活力，規范中介組織行為。采伐設計、林木檢量、森林資產評估機構、林業產業交易中心要逐步轉為中介組織，以確保客觀、公正履行職責。鄉（鎮）林業工作站要為農戶做好技術指導，提高農戶和農民素質，增加集體林生產經營的科技含量。同時，切實轉變政府職能，提高服務水平，構建以管理、執法、服務三大職能為主的新型林業管理體制。切實為林農和林業生產經營者提供高效便捷的產前、產中、產后服務。

3、創新林業投融資體制，營造良好的投資環境。以提高林業產業化程度和建立比較發達的林業產業體系為目標，吸收國內外資金，吸納社會各方面的力量，投資開發集體林，實現投資主體和經營主體的多元化。同時，要為投資者營造良好的投資環境，使他們肯來、敢來、樂意來，放心開發、大膽開發，實現集體林經營全方位開發的格局。特別要鼓勵和扶持一批“產供銷一條龍”，“公司+基地+農戶”的林業龍頭企業，通過租賃林地、購買林木或參股聯營，建立工業原料林基地，龍頭產品系列加工、深度開發，形成種、加、銷、售一體化，使林農種得好，賣得好。通過增加收入，進一步激發農戶愛林、護林熱情，全面推進集體林業的蓬勃發展。

4、加強林權改革檔案管理工作，鞏固集體林權制度改革成果。集體林權制度改革檔案管理工作是集體林權制度改革工作中的一項極其重要的基礎性工作，貫穿于林權改革工作的全過程。集體林權制度改革檔案包括林權改革過程中形成的具有保存價值的文件、圖表、聲像、數據等各種形式和載體的原始記錄，其收集是否完整，整理是否規范，保管是否安全，利用是否方便，直接關系到集體林權制度改革工作的質量和進程。完整、準確、系統的林權改革檔案，是林權改革工作的客觀反映和重要的歷史憑證，是鞏固改革成果，維護林地林木權利人的合法權益，穩定和完善農村林地林木承包經營關系，確保農村社會穩定的重要保證。今年，我縣289個村全面開展集體林權制度改革工作，各鄉鎮和村要從確保改革質量、維護當事人合法權益、推動全縣安定和諧的大局出發，進一步提高集體林權制度改革檔案工作重要性的認識，切實加強領導，把林權制度改革檔案管理工作作為集體林權制度改革重要的基礎工作內容抓緊抓好，與林權改革工作同步進行，并將林權改革檔案管理工作作為林權改革效果評價的依據之一，要做到改革推進到哪里，檔案工作就覆蓋到那里，確保檔案資料的完整和準確，經得起歷史的檢驗，為改革的順利推進提供一流的服務。林改辦和檔案局要負責對全縣各鄉鎮、村的林權改革檔案工作進行督促、檢查、指導和驗收；對在林改檔案管理工作中做出突出成績的，要給予表彰和獎勵，對違反有關規定，造成林改檔案失真、損毀或丟失的，要依法進行處理。