信訪局副局長信訪事項調研報告

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《信訪條例》規定，信訪事項的處理實行辦理、復查、復核三級終結程序制度。其結論意見是代表政府作出的，且要向信訪人送達，是一項十分嚴肅的工作。隨著這項制度進一步完善和群眾的廣泛認知，通過此程序處理信訪事項將會越來越多，進而達到行政公正與行政效率相統一的目的。然而，由于這項制度政策性、法律性和程序性都很強，加之施行的時間短，一些問題有待進一步探討、完善。這里略談管見。

一、機構設置問題。目前各級信訪機構都有內設機構或專人負責信訪事項的復查復核工作，一些地方政府還成立了復查復核委員會或領導小組。就復查復核委員會而言，它是代表政府行使信訪事項復查復核職權的機構，其規格較高，職責也清楚。但由于該機構組成人員都是兼職的，又不是獨立的專門常設機構，無論從相關業務掌握上，還是時間和精力上，都難以保證發揮好作用。一個復查復核意見是代表政府作出的，如果不經委員會研究，實際上就是政府一個相關職能部門的意見，如果只向政府分管領導匯報后發出的意見能否代表政府也難說。而一個復查復核意見至少需要向分管領導匯報并由其簽發兩次以上。分管領導工作忙，常常找不到，排不上，召開委員會研究就更難。其間還有很多調查、協調、聽證、研究、匯報、行文等工作，多數都要超過辦理答復的規定期限，信訪人意見大。而復查復核委員會辦公室設在信訪機構內，或信訪機構內設復查復核機構，其均是信訪機構所屬的辦事機構，沒有行政職權，工作力度不夠。有的辦理或復查意見是本級政府職能工作部門作出的，如果由本級政府復查或復核就不能再交由原辦理或復查部門承辦復查或復核工作，但交由相關綜合部門或辦事機構承辦復查或復核工作，其主體資格和專業水平將受質疑或打折扣。

幾方面建議：一是信訪事項復查復核機構獨立設置，或設在信訪、法制等機構內，整合資源，增強實效。重要的是授予其代表政府行使復查復核職權，而不是由兼職人員組成的機構來承擔此項工作；二是減少程序。如果設立復查復核委員會，其委員會主任可由政府領導擔任，但平時的組織調查、聽證、召集會議、協調督辦和簽發文書等工作可委托事涉的分管秘書長負責。對簡單清楚，無爭議的復查復核信訪事項，由承辦部門、辦事機構和相關領導把關，不必再提交委員會討論或向分管領導匯報。需要召開委員會會議的，一般由相關委員和承辦部門負責人、經辦人參加即可，必要時再請政府領導參加或向其匯報和請其簽發文書；三是復查復核委員會可聘請相關專業人士為評審員，參謀指導；四是以行政職能部門作出“三級終結”處理意見為主（尤其實行垂直領導的行政部門），減少向政府申請復查復核和以政府名義作出復查復核意見。信訪人對行政職能部門辦理、復查意見不服的向其系統上級主管部門提出復查復核申請，以發揮職能部門的專業優勢，提高辦理質量和效率。但職能部門作出的復查復核意見應由本級政府復查復核委員會或信訪機構審核備案后發出。

二、把好受理和辦理關問題。《信訪條例》規定：“對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的信訪事項不予受理”。信訪途徑相對于法定途徑處于從屬地位，只有無法進入法定途徑的，信訪人才應選擇信訪程序。但是，現在一方面信訪人傾向于走信訪程序，愿意找黨政機關及其領導解決問題；另一方面我們本身也沒有把握好、引導好。應當或已經進入法定途徑而又進入信訪“三級終結”程序，往往顯得很被動，影響效力和效率，浪費行政和社會資源。法定途徑是能發生法律效力的程序，是具有強制力保障的程序。什么樣的糾紛屬于訴訟、仲裁（包括合同、勞動、人事仲裁）、行政復議的范圍都有法律法規的明確規定。如果信訪“三級終結”受理時難以確定的，在終結前的哪個層級和環節都可以確定，然后信訪程序終結。當然，有的信訪事項雖然應當通過法定途徑解決，但實體權利難以保障，案了事不了或情況又緊急和重大，而通過信訪協調途徑能夠解決，也不能一推了之，要以減輕信訪人負擔和提高效率，息訪穩定為原則，但不是進入“三級終結”程序處理。另外，對爭議較大的、邊緣的、雖有暇疵又不需要糾正，以及解決不了的問題，不宜進入“三級終結”程序，盡可能的通過協調和其他方式處理，否則會影響政府信譽。屬于紀檢、監察處理的也不宜受理。對無理訪的可通過“三級終結”確認后不再受理。要注意除無理訪外，不能因為無奈才進入“三級終結”程序，只是為了走形式，而不是為解決問題。否則，信訪人仍不會息訪。還應當注意，信訪人在下一層級未提出的問題和請求，到上一層級提出的不予受理，上一層級不能代替下一層級對未作答復的問題復查復核。還有一種傾向，進入復查復核程序后，承辦的主管行政部門先入為主，帶著框框，開始就想在怎么維持原處理意見上作文章，應撤銷、變更、退回的沒去做。在下一層級應糾正又能糾正解決的不愿處理，以完成程序了事，矛盾上交，尤其是第一層級辦理沒把好關，信訪人大都向上一層級提出復查復核申請。同時，承辦部門是事涉和主管的牽頭部門，應依其職權和專業優勢保證復查復核意見的質量，但承辦部門往往依賴信訪部門的心理較強，不僅拖拉超期，拿出的意見不夠認真細致，甚至未經部門領導把關，而部門領導也不愿參加調查和研究活動，只派科處長或一般的工作人員參與。有時信訪部門不得不牽頭和再下功夫研究事實、依據、行文等。這是與其職權和專業要求相違背的。還有辦理中上下溝通不夠，使作出的終結意見產生岐義，難以執行，信訪人不斷上訪。

三、“三級終結”后的救濟程序問題。《信訪條例》規定：“信訪人對復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理”。而對信訪人仍不服如何進入下一個程序沒作規定，案了事沒了，表現為：一方面，“三級終結”對信訪人有利，但因改變或糾正原意見，事涉部門或基層政府不愿執行終結意見，有抵觸情緒。因終結意見沒有法律效力，不能申請強制執行，影響終結意見的公信力；另一方面，對終結意見不服不能再進入法定途徑，使得信訪人的申訴權利終止，仍纏訪不斷，也同樣影響了政府公信力。既便復核機關可舉行聽證，并且經過聽證的復核意見可以向社會公示，但其仍不具有強制力。如果能起動法定程序，對有理也好無理也好，都可以通過有法律效力的文書來定論，這才是真正意義上的終結。由于“三級終結”沒有被賦予產生信訪人權利義務的法律效果，使得“三級終結”制度顯得底氣不足。有人認為，信訪“三級終結”既然是代表政府或其授權的職能部門作出的結論，就具備行政權利主體資格，其作出的結論應當是具體行政行為，如果信訪人認為該行為侵害了其合法權益，就可提起行政復議或可訴訟，但立法設置上還沒明確這點。當然，具體行政行為應當遵循授權行政原則，“三級終結”結論還不具有強制性行政指導行為。因此，有必要考慮《信訪條例》上升到法律，或修改《信訪條例》，使“三級終結”制度更加完善。

四、“三級終結”出具的文書問題。這方面不規范、不嚴肅。一是認定事實不清、采信證據不足、適用依據不當。所認定的事實不是有效證據證明的法律、政策事實，有主觀和片面成分；重視事涉部門提供的證據，輕視信訪人的證據；所依據的是與法律法規相抵觸的政府規范性文件、會議紀要、領導講話和領導個人意見等。二是重實體處理，輕程序審查。出具的文書不僅僅是實體處理意見，還應包括對適用法律政策和程序方面的審查意見，也不只是申請什么實體就答復什么處理意見。如果申請內容是通過法定途徑才能解決的，就只審查程序問題，不能用信訪權代替審判權和行政裁決權。三是注意支節、細節問題，沒有從問題的性質、合法性、全局上考慮，導致處理問題的指導思想錯誤、方法錯誤、結論錯誤。四是出具的文書層次不分明，說理不透徹，用詞不規范，樣式不統一，內容或漏項或過于簡單或重復等等。

信訪事項“三級終結”不能理解成一定要經過三級才能結案，應當以不起動和少起動二、三級復查復核程序為目標，力爭在第一層級息訪。對第一層級辦理的滿意，或已過申請復查復核時限，或發現應當通過其他途徑解決的，都應視為終結；如果下一層級處理有難處，如地方和部門保護，各方面的干預、壓力等，可以求助上一層級支持、配合，不一定非進入上一層級程序不可；如果一、二級辦理部門認為作出的意見不當，隨時可以申請撤回，不受已進入上一層級的限制；如果在哪一級受理后能協調處理并息訪，不一定要制作文書，記錄在案即可。