地方人大履行監(jiān)督職權(quán)調(diào)研報(bào)告

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監(jiān)督權(quán)是人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要的權(quán)力。地方人大履行監(jiān)督職權(quán)，是其國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要標(biāo)志，也是保障法律實(shí)施和有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)、任免權(quán)的主要手段。考察地方人大監(jiān)督工作的坎坷歷程，思考監(jiān)督工作的成效與缺位，展望監(jiān)督工作的發(fā)展未來(lái)，人大要切實(shí)履行好監(jiān)督職權(quán)，前景光明，問(wèn)題不少，尚需努力。

一、監(jiān)督職權(quán)逐步加強(qiáng)，“橡皮圖章”的形象正在改變

一是履行法定監(jiān)督職權(quán)上有新突破，地方人大能夠正確行使憲法和法律賦予的監(jiān)督職權(quán)，促進(jìn)“一府兩院”依法行政、公正司法。（1）嚴(yán)格審查財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行，使監(jiān)督有了權(quán)威性。*市和*省人大首先在監(jiān)督財(cái)政預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行上打開(kāi)了局面，為各地人大帶了好頭。例如，20*年*市人大推出了績(jī)效審計(jì)，審查財(cái)政資金的使用效果。20*年*省十屆人大一次會(huì)議審議政府預(yù)算報(bào)告，政府提交了1*個(gè)省級(jí)部門的財(cái)政預(yù)算文件和資料，支出內(nèi)容細(xì)化到“目”及“項(xiàng)”，展現(xiàn)了對(duì)財(cái)政預(yù)算的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。（2）實(shí)事求是地審議“一府兩院”工作報(bào)告，不再“扎扎實(shí)實(shí)走過(guò)場(chǎng)”。1998年武漢市人大常委會(huì)否決了政府關(guān)于再就業(yè)工程實(shí)施情況的報(bào)告。20*年*市第十二屆人大四次會(huì)議否決了市中級(jí)法院的工作報(bào)告。同年廣西河池市十二屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議否決了政府的網(wǎng)吧專項(xiàng)整治工作報(bào)告。這三個(gè)否決，人大終于對(duì)人民不滿意的“一府兩院”工作喊出了“不”，喊出了權(quán)力機(jī)關(guān)的威嚴(yán)。（3）對(duì)“一府兩院”工作中的問(wèn)題提出質(zhì)詢或組織特定問(wèn)題調(diào)查，依法處理有重大違法行為的官員，保障憲法和法律正確實(shí)施，保護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)益。

二是監(jiān)督形式上有新突破，各地人大創(chuàng)造了許多新的監(jiān)督形式，拓展了監(jiān)督領(lǐng)域。被實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效、目前大面積采用的有四種，即：1983年從遼寧省*市人大常委會(huì)開(kāi)先河的執(zhí)法檢查；19*年從河南省*市舞鋼區(qū)人大常委會(huì)推開(kāi)的代表評(píng)議；19*年從*省*市下城區(qū)人大常委會(huì)推開(kāi)的述職評(píng)議；在接待和處理司法案件的來(lái)信來(lái)訪中形成的個(gè)案監(jiān)督。這四種方式的創(chuàng)造和廣泛使用，促進(jìn)了地方人大權(quán)力機(jī)關(guān)作用的發(fā)揮，提高了人大的地位和作用，也推動(dòng)了全國(guó)人大監(jiān)督職權(quán)的行使。

三是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定地方性監(jiān)督法規(guī)，把監(jiān)督職權(quán)的履行規(guī)范化。受黨的十三屆六中全會(huì)建議擬定監(jiān)督法精神的鼓舞，各省和有立法權(quán)的市的人大加緊總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，深入研究監(jiān)督職權(quán)的履行情況，完善監(jiān)督新形式，剔除缺乏法律依據(jù)和有悖于人大工作特征的做法，保留、細(xì)化、提煉有助于加強(qiáng)監(jiān)督的內(nèi)容和程序，制定出了地方性監(jiān)督法規(guī)，有綜合監(jiān)督的，有單項(xiàng)監(jiān)督的，使新的監(jiān)督形式法律化，監(jiān)督工作走向規(guī)范，也為全國(guó)人大常委會(huì)制定監(jiān)督法提供了參考。

二、監(jiān)督實(shí)效十分有限，制約能力仍然較低

地方人大監(jiān)督職權(quán)的履行，從過(guò)去不敢言監(jiān)督到今天敢動(dòng)真格，人大的作用已得到明顯加強(qiáng)。但從人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)要求看，仍具有普遍軟弱的一面，對(duì)“一府兩院”權(quán)力的制約蒼白無(wú)力，憲法和法律確定的職能還遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。

第一，人大掌著監(jiān)督職權(quán)不敢作為。一是在地方工作中一些地方黨委及其領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于包攬具體事務(wù)的管理，人大對(duì)“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督馬上就會(huì)關(guān)聯(lián)到黨委及其領(lǐng)導(dǎo)，觸及是否堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一敏感領(lǐng)域，不敢監(jiān)督；二是在工作決策中黨政聯(lián)席的現(xiàn)象較多，人大無(wú)法在黨政共同的一個(gè)決定、一個(gè)會(huì)議、一個(gè)文件、一個(gè)問(wèn)題、一項(xiàng)工作、一件事情中把黨委與政府截然分開(kāi)，不能監(jiān)督；三是在地方政治格局中標(biāo)志黨委、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人地位和權(quán)力的主要是領(lǐng)導(dǎo)們?cè)邳h委的職位排序，但現(xiàn)實(shí)中，從事人大工作的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)不了黨委班子，而政府一、二把手在黨委身居要職，形成了人大常委會(huì)與政府實(shí)際排位的倒掛和監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系的錯(cuò)位，不便監(jiān)督；四是在地方人事安排中，把黨委、政府組成人員里因年齡而不能升遷的領(lǐng)導(dǎo)安排到人大任職，不管口頭上怎樣宣傳，人到船頭馬到站的思想客觀存在，大多數(shù)人已不思積極進(jìn)取，故而避免實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。

第二，法律確定的監(jiān)督職權(quán)殘缺不全。一是法律規(guī)定過(guò)于原則，難以操作。比如罷免權(quán)，在什么情況下人大可以罷免由它產(chǎn)生的“一府兩院”組成人員，法律規(guī)定不明確，權(quán)力活動(dòng)空間太大，反而不便行使。二是法律規(guī)定有上則無(wú)下則，看似監(jiān)督有權(quán)實(shí)際無(wú)權(quán)。比如聽(tīng)取并審議“一府兩院”工作報(bào)告，報(bào)告未被批準(zhǔn)，說(shuō)明代表對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的工作不滿意，人大如何處置，法律沒(méi)有規(guī)定，人大監(jiān)督失去了威嚴(yán)。三是許多法律法規(guī)強(qiáng)制性特征不足，是法律又像政策，側(cè)重強(qiáng)調(diào)應(yīng)怎么辦、要怎么辦，對(duì)不執(zhí)行法律或違法的行為卻無(wú)懲罰性規(guī)定，人大沒(méi)有辦法監(jiān)督這些法律法規(guī)在本行政區(qū)域的實(shí)施。四是沒(méi)有法律措施確保人大對(duì)“一府兩院”監(jiān)督的威懾性。從法理上講，人大的決定和決議具有法律屬性，是不能觸犯的，一經(jīng)觸犯必須受到追究。但人大決定或決議的事情“一府兩院”不去執(zhí)行，或違反決定決議辦事，人大拿什么去追究，法律恰好“缺席”。如有的“一府兩院”，工作報(bào)告還沒(méi)有交人代會(huì)審議通過(guò)，報(bào)告中今后的工作已經(jīng)在執(zhí)行，無(wú)論該報(bào)告是否通過(guò)或修改，都已沒(méi)有法律意義，人大如何是好，法律沒(méi)有規(guī)定。

第三，人大自身履行監(jiān)督職權(quán)的能力不強(qiáng)。首先，人大代表普遍為兼職，日常忙于各自的工作，很少有精力和時(shí)間關(guān)注憲法、法律的實(shí)施，履行代表職務(wù)力不從心。其次，人大機(jī)構(gòu)不健全，委員會(huì)力量不強(qiáng)；擔(dān)負(fù)主要監(jiān)督職能的人大常委會(huì)機(jī)關(guān)編制和人員緊缺，工作力量大都不足。再次，監(jiān)督者整體結(jié)構(gòu)不合理，行使職權(quán)的素質(zhì)不高，難當(dāng)監(jiān)督大任。

三、增強(qiáng)信心，排除困難，為履行好法定權(quán)力不懈努力

1．用“三個(gè)代表”重要思想統(tǒng)領(lǐng)人大監(jiān)督，提高地方黨委對(duì)人大履行監(jiān)督職權(quán)的認(rèn)識(shí)。黨委領(lǐng)導(dǎo)、支持人大履行監(jiān)督職權(quán)，就是監(jiān)督“一府兩院”為民用權(quán)、為民謀利，體現(xiàn)黨的執(zhí)政本質(zhì)；就是黨自己通過(guò)國(guó)家根本制度行使執(zhí)政權(quán)力，人大的監(jiān)督越到位，黨的執(zhí)政就越有力。因此，地方黨委應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力，加快執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，改變包攬或直接監(jiān)督行政、司法工作的做法，支持人大行使包括監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的法定職權(quán)，用人民代表大會(huì)這一民主法制的根本渠道，實(shí)施對(duì)“一府兩院”的法律和工作監(jiān)督。

2．完善法律法規(guī)，為地方人大履行監(jiān)督職權(quán)提供操作依據(jù)。人大應(yīng)加速完善法律，使監(jiān)督職權(quán)富有剛性，便于使用，用而有力。在監(jiān)督法還不能出臺(tái)的情況下，著重完善現(xiàn)有法律中有關(guān)人大監(jiān)督的剛性規(guī)定，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，把“橡皮圖章”和“軟人大”的形象變?yōu)闅v史的陳?ài)E。

3．完善人民代表大會(huì)制度，提高人大行使職權(quán)的水平。應(yīng)繼續(xù)健全人民代表大會(huì)制度，加快人大工作的改革，優(yōu)化人大代表和常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大專職比例，突出專業(yè)化和知識(shí)化，提高監(jiān)督制約水平；應(yīng)加快充實(shí)人大工作機(jī)構(gòu)，建立常規(guī)監(jiān)督專業(yè)隊(duì)伍，規(guī)范工作職能，明晰監(jiān)督職權(quán)，強(qiáng)化經(jīng)常性監(jiān)督。

4．敢于作為，在作為中加強(qiáng)監(jiān)督職能。地方人大應(yīng)在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與堅(jiān)持人民當(dāng)家作主、堅(jiān)持依法治國(guó)相結(jié)合的原則下，敢于行使憲法和法律職責(zé)，監(jiān)督好行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)的行使，通過(guò)敢監(jiān)督、能監(jiān)督、會(huì)監(jiān)督、出實(shí)效，落實(shí)監(jiān)督職權(quán)。

5．抓住根本進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督，突出權(quán)力制約重點(diǎn)。①加強(qiáng)對(duì)任命干部的監(jiān)督。人大要監(jiān)督“一府兩院”依法做好各項(xiàng)工作，就要監(jiān)督其組成人員依法行使手中的權(quán)力。要把任免權(quán)與監(jiān)督權(quán)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，全面掌握干部履行職責(zé)的情況，對(duì)不稱職的該罷免的堅(jiān)決依法罷免，該令其辭職的必須讓其辭職，保證干部始終盡職盡責(zé)，不濫用權(quán)力。②加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。地方人大應(yīng)真正代表人民群眾攥緊“錢袋子”，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，認(rèn)真審查批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算，密切關(guān)注預(yù)算執(zhí)行，督促政府把錢用于加快發(fā)展和提高人民的生活水平上。③加強(qiáng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)重大項(xiàng)目的監(jiān)督，保證重大項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，為老百姓帶來(lái)實(shí)惠。④加強(qiáng)對(duì)司法個(gè)案的監(jiān)督。人大應(yīng)暢通信訪渠道，抓住具有典型意義或重大影響的錯(cuò)案，監(jiān)督“兩院”予以糾正，追究錯(cuò)案責(zé)任，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，維護(hù)法律的尊嚴(yán)和當(dāng)事人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)司法為民。