三位一體監察機制報告

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近年來，稅務系統各級紀檢監察部門對稅務行政監察工作的研究日益深入，取得的成效也比較明顯。但實踐中，也在一定程度上存在廣度、力度、深度不足的問題，監察工作的內涵需進一步拓展，觸角需進一步延伸，職能需要進一步加強。為此，本文就此進行一些思考，提出構建稅務系統執法監察、效能監察、廉政監察“三位一體”監察機制的基本想法。

一、稅務執法監察、效能監察、廉政監察的基本定位及相互關聯性

中央紀委書記吳官正在中紀委三次全會上指出，各級紀檢監察機關，要加強對黨的路線方針政策和國家法律法規，以及政府法令和重大決定執行情況的監督檢查，促進依法行政，保證政令暢通。要針對優化發展環境等熱點問題開展效能監察，切實解決一些機關和部門效率低下、辦事推諉、資源浪費等問題，促進行政機關和國家公務員勤政高效。要加強對行政機關和國家公務員的廉政監察，深入到腐敗現象易發多發的領域和部位，查處違紀違法問題，促進廉潔從政。今年8月份吳官正在福建省考察時再次強調，各級紀檢監察機關要按照保證政令暢通、維護行政紀律、促進廉政建設、改善行政管理、提高行政效能等五個方面的要求，積極開展執法監察、效能監察和廉政監察，更加扎實有效地推進行政監察工作。這些講話精神，既是對各級紀檢監察機關履行職責的基本要求，也是對各級紀檢監察機關開展執法監察、效能監察、廉政監察的基本定位，為我們更好地開展“三項監察”指明了方向，明確了任務。

具體到稅務系統，國家通過一系列法律政策法規賦予稅務部門一定的稅務行政權力和義務，也必然要求稅務部門及其工作人員正確履行職責，嚴格執行政策，勤政廉政，務實高效，充分發揮組織收入、調控經濟、調節分配的職能作用，切實承擔起“聚財為國、執法為民”的重任。因此，作為稅務執法監察，就應把稅收政策的貫徹執行作為監察工作的重點，加強對稅務機關及其工作人員執法行為的監督檢查和對執法中違法違紀、失職瀆職行為的查處，糾正執法偏差，推進依法治稅。作為稅務效能監察，就應把稅務行政的質量效率作為監察工作的重點，加強對稅務機關及其工作人員依法履行職責的效率、效果、效益、能力等問題的監督檢查和對違法失職行為的查處，促進勤政高效。作為稅務廉政監察，就應把稅務行政權力的正確行使作為監察工作的重點，加強對稅務機關及其工作人員履行職責中執行各項廉政規章制度情況的監督檢查，預防和治理稅務腐敗行為。

在對稅務執法監察、效能監察、廉政監察進行基本定位的同時，也要充分關注“三項監察”之間的關聯性，看到三者之間相輔相承的關系。一是它們都統一于稅務行政行為，都是為整個稅收中心工作服務，為發揮稅收職能作用服務的。二是它們的實質作用均在于制約監察對象所擁有的各種權力的運用，促進監察對象廉潔奉公、高效工作，保證國家法律、法規、政策正確貫徹執行。三是它們雖然各有側重點，各有特定的規范，但其在行政監察活動中互為補充，互相促進，共同構成了維護稅務機關及其工作人員廉潔高效的監督機制。只有充分發揮三者的作用，才更有利于體現行政監察的本質特征，全面履行監察職能。長期以來，在實際工作中，一些地方稅務系統行政監察往往更多地圍繞廉政監察展開，而對執法監察和效能監察則往往重視不夠，或在認識上存在偏差，或在方式方法上考慮不足，或在措施上不夠有力等，導致行政監察的職能沒有充分發揮，標本兼治、源頭治理的監管模式不能完全落到實處，監察工作的發展空間受到一定程度束縛。因此，在新的歷史時期，行政監察有必要站在更高的層面，以更廣闊的視角審視其在行政管理中的位置，統籌兼顧，加強結合，著力構建稅務執法監察、效能監察、廉政監察“三位一體”的監察機制。

二、構建稅務執法監察、效能監察、廉政監察“三位一體”監察機制的基本思路

構建稅務執法監察、效能監察、廉政監察“三位一體”監察機制一項綜合性的工作，既要把握“三項監察”的特定性、差異性，更要考慮三者之間的統一性、兼容性，從組織領導、工作內容、方法手段、保障體系等諸方面統籌考慮，加強協調，逐步建立起全立位、立體式、網絡化的稅務行政監察機制。

（一）建立統一協調的監察工作職權機構，形成部門聯動的工作格局

稅務執法監察、效能監察、廉政監察作為一種行政監察活動，要履行監督檢查、指導督促、查處追究等職能，必然要從上至下建立一支享有行政監察職權，能以自己的名義從事行監察活動，并對監察結果承擔責任的組織機構。

實踐中，一些地方的稅務系統，往往由內設的法規部門負責稅收執法監督或稅收執法檢查，由督查辦、目標辦或考核辦等內設機構負責工作績效的監督檢查，由監察室、軟建辦、行風辦等內設機構負責稅風稅紀、反腐倡廉等方面的工作檢查。這樣的工作機制，雖然也起到了督促檢查、促進工作的作用，但其存在的弊端也比較明顯。一是監察工作主題易被淡化，監察主體地位不能凸顯。二是檢查主體不統一，對整體工作考慮不周，檢查的內容可能存在交叉，也易形成多頭重復檢查，造成基層稅務機關疲于應付。三是相互之間在資料交接、信息溝通等方面銜接協調量增大，特別是在一些問題處理認定上存在分歧時難以統一。因此，有必要將各部門的監督檢查職能進行整合歸并，以加強統一協調。可考慮在地市級稅務系統黨風廉政建設領導小組下，建立負責“三項監察”的委員會，或明確地市級負責紀檢監察工作的一名局領導負責“三項監察”的統一組織指導，在此基礎上，可以監察室為綜合性的日常工作機構，負責處理日常行政監察事務工作。在具體實施行政監察時，則以監察人員為主體，并由“三項監察”委員會或負責“三項監察”的局領導調配有關人員，確定監察內容，集中時間、集中精力有針對性地組織開展。同時，考慮到層級管理的必要性，各基層局的行政監察工作，可實行委托制，由該稅務機關的黨風廉政建設領導小組或各基層局監察部門牽頭本稅務機關“三項監察”工作，并接受上級的檢查指導。這樣，通過建立統一協調的監察工作職權機構，形成以行政監察為主體，將稅務執法監察、效能監察、廉政監察融為一體、相互聯動、高效運作的工作格局。

（二）統籌考慮監察內容及方式方法，增強“三項監察”的針對性和實效性

依法治稅是稅收工作的靈魂和生命線，質量和效率是稅收工作的關鍵，廉政建設是干部履職的基礎，是愛護干部、保護干部的體現。因此，實施稅務行政監察，要統籌考慮監察內容，完善方式方法，構建以執法監察為根本，以效能監察為關鍵，以廉政監察為基礎，集事前、事中、事后監察于一體的監察機制。

在監察內容上要突出以下方面：

一是加強對執行稅收法律、法規和上級稅務機關決定情況的監督檢查。稅務機關特別是基層稅務機關的主要職責是通過稅收征管，達到“政策全面準確貫徹下去，稅款及時足額征收上來”的總體要求。因此監察工作首先要抓住執法監察這一根本，著重對監察對象的具體行政行為，如對某一單位的票證管理、稽查稽核，對某一具體管理相對人的行政處罰等進行監察，及時制止、糾正和查處有法不依、執法不公、違法不究以及有令不行、有禁不止，甚至陽奉陰違，搞“上有政策，下有對策”等行為。

二是圍繞改善內部管理，提高行政效率開展監督檢查。開展行政效能監察，不但是促進稅務部門提高辦事效率，改進工作作風的有效手段，而且是推動工作實現科學化、規范化管理的重要措施。要監督檢查稅務機關各部門及稅務干部履行職責的情況，使用人力、物力、財力、時間、條件的情況。比如，在日常工作中，有無不負責任、懶散推脫、管理松懈甚至發生重大事故等行為。要把行政效能監察和各項管理制度、管理環節結合起來，把效能監察的要求融入管理之中，通過監督檢查，真正促進稅務機關加強管理，認真完成各項重要工作部署、重要改革措施及各項目標任務，提高服務水平和工作效率。

三是針對群眾反映強烈的突出問題，抓住容易滋生腐敗的環節開展監督檢查。要圍繞稅務部門“兩權”運行全過程的監督制約，認真傾聽稅務系統內部和外部的意見，認真查處以權謀私、吃拿卡要、與民爭利等直接損害群眾利益等行為，加強對預算外資金管理、基建工程和物資采購的招投標以及干部提拔任用等方面的監督，解決群眾意見大、社會反映強烈的熱點、難點問題。

在監察方式方法要注意以下方面：

一是堅持事前監察、事中監察與事后監察相結合，以事前監察、事中監察為主。

如何讓干部在工作中不出問題、少出問題，最大限度地保護干部，這應當成為我們研究監察工作的起點。因此，要改變當前多屬事后監察的狀況，前移監察關口，加強事前防范和過程控制，力爭盡早解決問題。

事前監察要注重防范性，對監察對象決策行為和實施決策前進行充分的調查研究和可行性監督，側重于分析決策的合法性、可行性、可靠性等三個方面。事中監察要突出規范性，對監察對象決策或計劃執行中的履行職責情況進行監察。其主要形式是參與有關業務工作，在參與中跟蹤了解情況，增加業務活動的透明度，保證其正確履行職責，及時發現和糾正工作中存在的問題，減少損失。事后監察要體現引導性，對監察對象已經完結的行政管理行為結果進行監察，既樹好的典型，又樹差的懲戒對象，對已經發生的不良行政行為做出糾正和處理。

二是堅持全面監察和重點監察相結合，由重點監察向全面監察集聚。

全面監察是行政效能監察的主要形式，是對監察對象行政管理行為的全方位、全過程的監察。具體操作可注意三點：一是范圍的全面性。對所監察的部門或者系統，普遍地進行同一內容的效能情況檢查。二是對象的全面性。包括決策人員、執行人員、領導干部、一般行政管理干部。三是過程的全面性。包括對決策、計劃實施和行政管理過程的全面監察。

重點監察是對全面監察的補充、深化和完善。既突出對象的重點性，對行政管理有突出影響和起決定作用的部門及人員進行重點監察，又體現了內容的重點性，針對某一單位不同時期的不同情況，選擇帶有傾向性的問題，作為監察的重點內容，如當前可以圍繞行政許可法實施后稅務行政審批情況，增值稅專用發票及其它可抵扣稅款發票的使用管理等方面進行監察。這樣，既注意加強全面監察，又通過不同的重點監察，形成集聚效應，最終將二者有機結合起來。

三是在具體實施監察時，可綜合運用直接參與法、資料分析法、效能審查法、目標考評法、因果分析法等多種方法。一般來說，對容易發生問題的重要事項可直接參與，在參與中實施監督；對已經發現的問題，及時檢查，進行資料分析和情況分析，找出產生問題的原因；對行政管理行為的結果，可以進行效能審查和目標考評。通過針對不同情況，采取相應的方法，增強“三項監察”的效果。

（三）完善配套措施，逐步建立健全“三項監察”保障體系

在開展稅務執法監察、效能監察、廉政監察的過程中，無論是作為監察主體還是作為監察對象，都需要解決一個如何更加正規、系統、有效地推進工作的問題，解決這個問題的主要途徑，不僅僅是要認識到行政機關內部管理體系存在的客觀性，更關鍵的是要按照科學的方法，結合具體實際完善配套措施，積極地建立健全“三項監察”保障體系。為此，可考慮建立以下幾個分支體系。

一是教育體系。俗話說“種樹者養其根，種德者養其心”。人的行為都受到一定思想意識的支配，當腐敗意識不能自主地得到有效遏制并逐漸膨脹為個人的行為主導力量時，就會外化為腐敗行為。同志指出，教育抓好了，德治加強了，干部的思想政治素質和精神境界提高了，就可以有力地防范和減少各種問題的發生。因此，加強教育體系建設，通過教育啟發個人信念以形成良知約束力，讓干部樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和權力觀、地位觀、利益觀，始終應該成為行政監察工作的基本著眼點。

教育不只僅僅是學習文章、寫寫體會，關鍵要面對紛繁復雜又充滿誘惑的大千世界，認真分析研究哪些行為是禁止的，哪些思想苗頭是危險的，要注意運用形式多樣的載體，通過理想信念教育、遵紀守法教育、艱苦奮斗教育，利用正反典型開展對比教育、警示教育、設計主題專題教育等等，使教育入耳、入腦、入心，增強干部自身的“防疫力”，把問題消滅在萌芽狀態。為保證學習效果，在運用啟發式教育的同時，還可運用填鴨式教育（硬性指標），把學習教育同一定范圍層次的考核結合起來，增強學習壓力，提高教育學習效果。

二是制度體系。制定具有根本性、全局性、穩定性。行政監察是對行政行為全過程中全方位的監督，由于稅務行政行為是復雜多變的，且受到行政主體享有一定自由裁量權等因素的客觀要求，行政監察只有提供健全的制度體系，才能解決行政行為運行過程中隨時出現的各種問題。因此，應結合實際，重點建立健全能使本部門實現行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的制度體系，并就行政監察工作原則、程序、活動方式，有關問題的認定與處理等以及對稅務機關各部門工作人員崗位職責、任務指標、工作效率、質量要求、考核標準、獎懲辦法等做出規定，為行政監察提供衡量是非曲直的標準，從而形成較為完善有效的制約機制。

三是技術支持體系。借助現代信息手段加強行政監察，不僅有利于提高監察效率，而且有利于減少人為的隨意性、故意性。因此，有必要按照信息一體化的思路，進一步加強行政監察技術支持體系建設。當前，可通過監察信息系統的設計，進行工作時限提醒、稅收政策提示，還可通過在系統中設置可量化的監控指標，對法律法規明確規定且系統可以限定的，操作人員在處理稅收事務時只能按規定進行處理；對執法中涉及自由裁量權的，由系統進行必要的預警，以預防和控制執法偏差。同時，通過信息系統記錄干部執法的軌跡，記錄干部執法的結果，加強對異常涉稅信息的監控判斷干部是否存在不作為或錯誤作為等，進一步強化過程監控和監察追究。

四是規范有序的權力運行體系。稅務行政權力的行使是稅務執法監察、效能監察、廉政監察的交叉點和聯結點，建設規范有序的權力運行體系應當成為建立健全“三項監察”保障體系的重要內容。為此，要按照黨的十六大的要求，著力構建結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。一方面，要再造稅收執法流程，構建配置科學、制約有效的權力運行新格局。可借鑒“流程再造”管理理念，以信息技術為依托，重新設置稅收執法流程，梳理整合權力運行環節和過程，打破各職能部門相對獨立行使權力的結構，流程化分解權力，形成環環相扣、相互制約、相互監控的權力運行鏈條，同時加強機構間、層級間適度的權力制約，加強稅收執法權的上收、分解、制約、規范，從源頭上、內生機制上防范和制約權力的濫用和腐敗問題的發生。一方面，要進一步拓展權力運行監督的覆蓋面。