稅務違法調研報告

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近年來，隨著全國范圍內整頓和規范市場經濟秩序工作的開展，稅收專項整治活動取得了顯著成果，稅務機關查處的案件大量增加，但移送司法機關后真正能啟動刑事訴訟程序的卻很少，難道是這些涉稅案件都達不到立案標準嗎？其實，翻開這些案卷，情況并非如此。那么為什么會造成這種情況呢？追究其原因主要是當前涉嫌稅務違法犯罪案件移送制度并未真正發揮其應有的作用，更多的是流于一種形式。

一、涉嫌稅務違法犯罪案件移送制度的基本情況

什么是涉嫌稅務違法犯罪案件移送制度？要明確這一概念，首先必須了解什么是稅務違法行為和涉稅犯罪行為。我們知道所有的涉稅犯罪行為都是稅務違法行為，但是稅務違法行為不一定就是犯罪行為。兩者的區分在立法上有三種情況：第一種情況是數量上的差異。例如，對于納稅人的偷稅行為，如果所偷稅款達到1萬元以上，并且占應納稅款總額的10%以上才能認定為偷稅罪，由司法機關實施刑事處罰。反之，如果納稅人達不到這1萬元和10％這兩個數量標準，就只能認定為稅務違法行為，由稅務機關實施稅務罰款；第二種情況是質的差異，具體來說，稅務違法行為的危害程度、違法情節的嚴重性、主觀惡性等形成了稅務違法行為的“質”。例如，《征管法》第67條規定，“以暴力、威脅方法拒不繳納稅款的，是抗稅，除由稅務機關追繳其拒繳的稅款、滯納金外，依法追究刑事責任。情節輕微，未構成犯罪的，由稅務機關追繳其拒繳的稅款、滯納金，并處拒繳稅款一倍以上五倍以下的罰款”。這里的情節就是關于“質”的規定，情節的輕微與否就是區分稅務違法行為與涉稅犯罪行為的“分水嶺”。第三種情況是量和質并重的區分，例如，刑法第201條第1款規定，納稅人因偷稅被稅務機關給予兩次行政處罰又偷稅的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處偷稅數額一倍以上五倍以下罰金。在此規定中，“兩次”偷稅是“量”的規定，“再次偷稅”就是“質”的規定，對于納稅人再次偷稅的數額在所不論，但這表明納稅人主觀惡性較重，非予以刑事處罰不能防止其社會危害性。

涉嫌稅務違法犯罪案件移送制度是指稅務行政執法機關在查處涉稅違法行為過程中，對依照稅收法律規定已涉嫌犯罪，需要追究刑事責任的案件，應及時向公安機關移送的一種制度。具體包括移送案件的時間、標準、程序、處理、稅務機關與公安機關各自的職責和義務、檢察機關的監督責任、責任追究等內涵。可是，這些方面的內容在實踐中卻沒有具體的統一規定，這不僅造成了各地的做法不統一，而且放縱了一大批稅務違法犯罪分子。

二、涉嫌稅務違法犯罪案件移送制度現狀的成因分析

第一、欠缺專門的法律規定。翻開有關的稅收法律法規，對涉嫌稅務違法犯罪案件移送作出統一具體規定的寥寥無幾。其具體的參照標準只有2001年7月國務院出臺《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，可是這一規定在具體操作中，仍存在著一些漏洞。比如，它沒有規定移送的時間和具體方式。根據《刑法》第201條規定，只有在稅務機關給案件定性后才能知道是否達到移送標準，也就是說一般情況下只有稅務機關查完后才移送。這里存在著一些問題：首先，為確保稅務違法案件得到及時查處，一些重大的、復雜的涉稅違法案件，往往由公安機關提前介入，那么這能否就說公安機關已經立案了呢？其次，稅務機關作為定案的證據，公安機關能否作為他們定案的證據呢？我們知道行政處罰的證據要求沒有司法證據那么嚴格，所以就實踐中來說，行政懲罰的證據在司法環節一般不被運用，這也就大大增加了辦案成本。最后，對于移送后稅款、罰沒收入的問題，《稅收征管法》規定，包括公安機關在內的執法部門追繳的稅款，由稅務部門入庫。在實際操作中，司法部門追補的稅款何時、何環節繳國稅部門入庫。國稅部門對移送案件應在何環節辦理結案，國稅部門應當怎樣對司法部門追繳的稅款、罰款進行監督管理？這些問題都沒有得到解決，也就造成了涉嫌稅務違法犯罪案件移送流于形式。

第二、就目前實踐來說，移送標準定得太低。《刑法》第201條規定：……偷稅數額占應納稅額的百分之十以上不滿百分之三十并且偷稅數額在一萬元以上不滿十萬元的，或者因偷稅被稅務機關給予兩次行政處罰又偷稅的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處偷稅數額在一倍以上五倍以下罰金；偷稅數額占應納稅額的百分之三十以上并且偷稅額在十萬元以上的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處偷稅數額一倍以上五倍以下的罰款。可以看出，稅務機關在處理案件達到以上兩個標準，即偷稅數額占應納稅額的百分之十且偷稅數額在一萬元以上，就必須移送司法機關。實踐中，這條規定的實際效用并不大。以我們第一稽查局為例，06年上半年，查處150多件案件中就有60多件要移送，移送比率如此之高，公安機關沒有這么多的精力來處理如此之多的案件。另外，稅務部門在日常工作中往往注重對納稅人偷稅數額和偷稅比例達到移送標準案件的移送與接收工作，而忽視因偷稅被稅務機關給予兩次行政處罰又偷稅案件的移送與接收工作。這樣一來可能造成兩種后果：一是造成納稅人雖因偷稅被稅務機關給予兩次行政處罰但未被追究刑事責任，容易發生不思悔改繼續偷稅的惡劣行為。二是造成稅務人員被追究刑事責任。刑法第四百零二條規定了行政執法人員徇私舞弊，對應移交司法機關追究刑事責任的不移交，應追究徇私舞弊不移交刑事案件罪。

第三、涉嫌稅務違法犯罪案件的移送監督不力。我們在涉嫌稅務違法犯罪案件達到移送標準時，移送了公安機關。但少數公安人員，在地方保護、部門利益和個人利益的驅使下，把涉嫌稅務違法犯罪案件的接收作為權力尋租，拖延涉嫌稅務違法犯罪案件的立案時間甚至根本不予立案。有的即使立了案，當案件告破，某些公安機關仍可能不報捕而“以罰代刑”，甚至將稅款變為罰款。根據我國刑事訴訟法規定，檢察機關對涉嫌稅務違法犯罪案件是否進入刑事程序負有監督職責。即稅務行政執法機關對涉嫌稅務違法犯罪的案件不移送公安機關或公安機關應當立案偵查而不立案偵查的，檢察機關有依法監督的責任。然而在實際工作中，檢察機關由于對稅務、公安機關查處、移送、接收、審查、立案涉嫌稅務違法犯罪案件的具體情況不了解，加之有的公安、稅務機關與執法人員認為人民檢察院的立案監督干預了偵查權和行政執法權，對檢察機關調取偵查材料，詢問當事人采取不配合態度，消極抵制監督，這就更使檢察機關難以發現和獲取涉嫌稅務違法犯罪立案監督線索。因而，檢察機關對稅務行政執法機關涉嫌稅務違法犯罪案件移送和公安機關立案處理往往難以開展有效的監督。

三、解決涉嫌稅務違法犯罪案件移送問題的對策

第一、對稅務違法犯罪案件移送作出專門規定。有關資料表明，稅務機關在涉稅案件移送中，普遍存在移送案件質量不高的問題。司法機關對稅務機關認定的違法事實、證據事實、定性處理產生異議，因而退查或不予立案的情況比較突出。分析其原因，主要是稅收法律法規認定標準與司法認定標準存在政策上的差異。具體表現在，現行稅務法律體系與刑事法律體系之間，程序法與實體法之間，沒有很好地銜接起來，不少規章與規章之間還存在著矛盾。所以筆者建議有關部門應制訂《涉嫌涉稅犯罪案件移送制度》，具體規定移送案件的時間、標準、程序、處理、稅務機關與公安機關各自的職責和義務、檢察機關的監督責任、責任追究等。其實，有的地方根據自己的實際情況已經制訂了專門規定，如山東省制訂了《涉嫌涉稅犯罪案件移送制度》、貴州省制訂了《稅務稽查案件審理及移送實施規程》等。該制度與實施規程對案件移送的受理與管轄、移送標準與程序、案件處理和責任追究等內容作了具體規定；重點明確了稅務機關與公安機關在依法處理涉嫌稅務違法犯罪案件中的職責和義務；規定了稅務機關與公安機關在處理移送涉嫌稅務違法犯罪案件中，應當接受監察機關的監督，任何單位和個人對應移送而未移送的，有權向監察機關或上級稅務機關舉報。筆者認為，在目前的情況下，制訂一部統一的《違法犯罪案件移送制度》將對解決多年來涉嫌稅務違法犯罪案件移送制度不完善、缺乏可操作性，加大懲治涉稅犯罪力度，凈化稅收環境，推進依法治稅起到積極作用。

第二、提高移送標準。從表面上看，這可能降低了對涉稅案件的打擊力度，可是從實質上來說，卻恰恰提高了法律的威攝力。因為移送案件一多，司法機關由于人員、資金、任務繁重等問題，都限制了對移送案件的查處。同時，刑法之所以作這樣的規定是從制定時的經濟環境來考慮的，隨著經濟的發展，這個標準作相應的提高也是在情理之中。

第三、建立稅務、公安、檢察、法院協作機制，實現信息共享。我們知道，要讓涉嫌稅務違法犯罪案件移送制度真正發揮作用，光靠稅務機關的一家之力，很難達到應有的成效。所以稅務機關必須和公安、檢察、法院一起分工協作。稅務行政執法機關在查處涉稅違法行為過程中，對依照稅收法律規定已涉嫌犯罪，需要追究刑事責任的案件，應及時向公安機關移送，公安機關必須在3日內做出立案或不予立案的決定。如果稅務機關對是否涉嫌稅務違法犯罪、是否移送司法機關處理把握不準，可以向公安機關、檢察機關咨詢。稅務機關對公安機關不予立案的決定有異議的，可以提出復議，也可以建議檢察機關進行立案監督。檢察機關認為公安機關不立案理由不成立的，公安機關必須在15日內立案。對于稅務機關不移送的涉嫌稅務違法犯罪案件，如果有關單位、個人舉報或者群眾反映強烈的，檢察機關可向稅務機關查詢案件情況，還可派人員查閱案卷材料，稅務機關應當予以配合。檢察機關對案件移送情況要跟蹤監督，對稅務機關移送公安機關立案偵查的涉嫌重大復雜案件，可介入偵查，協助公安機關完善、固定證據，協調解決疑難問題，并督促公安機關在法定期限內偵查終結。對查處的涉稅犯罪案件，稅務機關應定期向檢察、公安機關進行通報，檢察、公安機關應及時將涉稅犯罪審查處理結果反饋稅務機關；在稅務、公安、檢察、法院依據《違法犯罪案件移送制度》發揮各自職能的基礎上，充分利用和整合金稅工程及稅案偵查信息；實現稅務、公安、檢察內部連網，搭建操作簡便、處理互動的信息平臺，做到信息共享，增強稅案取證移送、立案偵查情況的透明度。