稅務(wù)違法調(diào)研報(bào)告

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近年來(lái)，隨著全國(guó)范圍內(nèi)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序工作的開(kāi)展，稅收專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)取得了顯著成果，稅務(wù)機(jī)關(guān)查處的案件大量增加，但移送司法機(jī)關(guān)后真正能啟動(dòng)刑事訴訟程序的卻很少，難道是這些涉稅案件都達(dá)不到立案標(biāo)準(zhǔn)嗎？其實(shí)，翻開(kāi)這些案卷，情況并非如此。那么為什么會(huì)造成這種情況呢？追究其原因主要是當(dāng)前涉嫌稅務(wù)違法犯罪案件移送制度并未真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，更多的是流于一種形式。

一、涉嫌稅務(wù)違法犯罪案件移送制度的基本情況

什么是涉嫌稅務(wù)違法犯罪案件移送制度？要明確這一概念，首先必須了解什么是稅務(wù)違法行為和涉稅犯罪行為。我們知道所有的涉稅犯罪行為都是稅務(wù)違法行為，但是稅務(wù)違法行為不一定就是犯罪行為。兩者的區(qū)分在立法上有三種情況：第一種情況是數(shù)量上的差異。例如，對(duì)于納稅人的偷稅行為，如果所偷稅款達(dá)到1萬(wàn)元以上，并且占應(yīng)納稅款總額的10%以上才能認(rèn)定為偷稅罪，由司法機(jī)關(guān)實(shí)施刑事處罰。反之，如果納稅人達(dá)不到這1萬(wàn)元和10％這兩個(gè)數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，就只能認(rèn)定為稅務(wù)違法行為，由稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施稅務(wù)罰款；第二種情況是質(zhì)的差異，具體來(lái)說(shuō)，稅務(wù)違法行為的危害程度、違法情節(jié)的嚴(yán)重性、主觀惡性等形成了稅務(wù)違法行為的“質(zhì)”。例如，《征管法》第67條規(guī)定，“以暴力、威脅方法拒不繳納稅款的，是抗稅，除由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其拒繳的稅款、滯納金外，依法追究刑事責(zé)任。情節(jié)輕微，未構(gòu)成犯罪的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其拒繳的稅款、滯納金，并處拒繳稅款一倍以上五倍以下的罰款”。這里的情節(jié)就是關(guān)于“質(zhì)”的規(guī)定，情節(jié)的輕微與否就是區(qū)分稅務(wù)違法行為與涉稅犯罪行為的“分水嶺”。第三種情況是量和質(zhì)并重的區(qū)分，例如，刑法第201條第1款規(guī)定，納稅人因偷稅被稅務(wù)機(jī)關(guān)給予兩次行政處罰又偷稅的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處偷稅數(shù)額一倍以上五倍以下罰金。在此規(guī)定中，“兩次”偷稅是“量”的規(guī)定，“再次偷稅”就是“質(zhì)”的規(guī)定，對(duì)于納稅人再次偷稅的數(shù)額在所不論，但這表明納稅人主觀惡性較重，非予以刑事處罰不能防止其社會(huì)危害性。

涉嫌稅務(wù)違法犯罪案件移送制度是指稅務(wù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處涉稅違法行為過(guò)程中，對(duì)依照稅收法律規(guī)定已涉嫌犯罪，需要追究刑事責(zé)任的案件，應(yīng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)移送的一種制度。具體包括移送案件的時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)、程序、處理、稅務(wù)機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)各自的職責(zé)和義務(wù)、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督責(zé)任、責(zé)任追究等內(nèi)涵。可是，這些方面的內(nèi)容在實(shí)踐中卻沒(méi)有具體的統(tǒng)一規(guī)定，這不僅造成了各地的做法不統(tǒng)一，而且放縱了一大批稅務(wù)違法犯罪分子。

二、涉嫌稅務(wù)違法犯罪案件移送制度現(xiàn)狀的成因分析

第一、欠缺專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定。翻開(kāi)有關(guān)的稅收法律法規(guī)，對(duì)涉嫌稅務(wù)違法犯罪案件移送作出統(tǒng)一具體規(guī)定的寥寥無(wú)幾。其具體的參照標(biāo)準(zhǔn)只有2001年7月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，可是這一規(guī)定在具體操作中，仍存在著一些漏洞。比如，它沒(méi)有規(guī)定移送的時(shí)間和具體方式。根據(jù)《刑法》第201條規(guī)定，只有在稅務(wù)機(jī)關(guān)給案件定性后才能知道是否達(dá)到移送標(biāo)準(zhǔn)，也就是說(shuō)一般情況下只有稅務(wù)機(jī)關(guān)查完后才移送。這里存在著一些問(wèn)題：首先，為確保稅務(wù)違法案件得到及時(shí)查處，一些重大的、復(fù)雜的涉稅違法案件，往往由公安機(jī)關(guān)提前介入，那么這能否就說(shuō)公安機(jī)關(guān)已經(jīng)立案了呢？其次，稅務(wù)機(jī)關(guān)作為定案的證據(jù)，公安機(jī)關(guān)能否作為他們定案的證據(jù)呢？我們知道行政處罰的證據(jù)要求沒(méi)有司法證據(jù)那么嚴(yán)格，所以就實(shí)踐中來(lái)說(shuō)，行政懲罰的證據(jù)在司法環(huán)節(jié)一般不被運(yùn)用，這也就大大增加了辦案成本。最后，對(duì)于移送后稅款、罰沒(méi)收入的問(wèn)題，《稅收征管法》規(guī)定，包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的執(zhí)法部門(mén)追繳的稅款，由稅務(wù)部門(mén)入庫(kù)。在實(shí)際操作中，司法部門(mén)追補(bǔ)的稅款何時(shí)、何環(huán)節(jié)繳國(guó)稅部門(mén)入庫(kù)。國(guó)稅部門(mén)對(duì)移送案件應(yīng)在何環(huán)節(jié)辦理結(jié)案，國(guó)稅部門(mén)應(yīng)當(dāng)怎樣對(duì)司法部門(mén)追繳的稅款、罰款進(jìn)行監(jiān)督管理？這些問(wèn)題都沒(méi)有得到解決，也就造成了涉嫌稅務(wù)違法犯罪案件移送流于形式。

第二、就目前實(shí)踐來(lái)說(shuō)，移送標(biāo)準(zhǔn)定得太低。《刑法》第201條規(guī)定：……偷稅數(shù)額占應(yīng)納稅額的百分之十以上不滿(mǎn)百分之三十并且偷稅數(shù)額在一萬(wàn)元以上不滿(mǎn)十萬(wàn)元的，或者因偷稅被稅務(wù)機(jī)關(guān)給予兩次行政處罰又偷稅的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處偷稅數(shù)額在一倍以上五倍以下罰金；偷稅數(shù)額占應(yīng)納稅額的百分之三十以上并且偷稅額在十萬(wàn)元以上的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處偷稅數(shù)額一倍以上五倍以下的罰款。可以看出，稅務(wù)機(jī)關(guān)在處理案件達(dá)到以上兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即偷稅數(shù)額占應(yīng)納稅額的百分之十且偷稅數(shù)額在一萬(wàn)元以上，就必須移送司法機(jī)關(guān)。實(shí)踐中，這條規(guī)定的實(shí)際效用并不大。以我們第一稽查局為例，06年上半年，查處150多件案件中就有60多件要移送，移送比率如此之高，公安機(jī)關(guān)沒(méi)有這么多的精力來(lái)處理如此之多的案件。另外，稅務(wù)部門(mén)在日常工作中往往注重對(duì)納稅人偷稅數(shù)額和偷稅比例達(dá)到移送標(biāo)準(zhǔn)案件的移送與接收工作，而忽視因偷稅被稅務(wù)機(jī)關(guān)給予兩次行政處罰又偷稅案件的移送與接收工作。這樣一來(lái)可能造成兩種后果：一是造成納稅人雖因偷稅被稅務(wù)機(jī)關(guān)給予兩次行政處罰但未被追究刑事責(zé)任，容易發(fā)生不思悔改繼續(xù)偷稅的惡劣行為。二是造成稅務(wù)人員被追究刑事責(zé)任。刑法第四百零二條規(guī)定了行政執(zhí)法人員徇私舞弊，對(duì)應(yīng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交，應(yīng)追究徇私舞弊不移交刑事案件罪。

第三、涉嫌稅務(wù)違法犯罪案件的移送監(jiān)督不力。我們?cè)谏嫦佣悇?wù)違法犯罪案件達(dá)到移送標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，移送了公安機(jī)關(guān)。但少數(shù)公安人員，在地方保護(hù)、部門(mén)利益和個(gè)人利益的驅(qū)使下，把涉嫌稅務(wù)違法犯罪案件的接收作為權(quán)力尋租，拖延涉嫌稅務(wù)違法犯罪案件的立案時(shí)間甚至根本不予立案。有的即使立了案，當(dāng)案件告破，某些公安機(jī)關(guān)仍可能不報(bào)捕而“以罰代刑”，甚至將稅款變?yōu)榱P款。根據(jù)我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌稅務(wù)違法犯罪案件是否進(jìn)入刑事程序負(fù)有監(jiān)督職責(zé)。即稅務(wù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌稅務(wù)違法犯罪的案件不移送公安機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎涣競(jìng)刹榈模瑱z察機(jī)關(guān)有依法監(jiān)督的責(zé)任。然而在實(shí)際工作中，檢察機(jī)關(guān)由于對(duì)稅務(wù)、公安機(jī)關(guān)查處、移送、接收、審查、立案涉嫌稅務(wù)違法犯罪案件的具體情況不了解，加之有的公安、稅務(wù)機(jī)關(guān)與執(zhí)法人員認(rèn)為人民檢察院的立案監(jiān)督干預(yù)了偵查權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)取偵查材料，詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人采取不配合態(tài)度，消極抵制監(jiān)督，這就更使檢察機(jī)關(guān)難以發(fā)現(xiàn)和獲取涉嫌稅務(wù)違法犯罪立案監(jiān)督線索。因而，檢察機(jī)關(guān)對(duì)稅務(wù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)涉嫌稅務(wù)違法犯罪案件移送和公安機(jī)關(guān)立案處理往往難以開(kāi)展有效的監(jiān)督。

三、解決涉嫌稅務(wù)違法犯罪案件移送問(wèn)題的對(duì)策

第一、對(duì)稅務(wù)違法犯罪案件移送作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。有關(guān)資料表明，稅務(wù)機(jī)關(guān)在涉稅案件移送中，普遍存在移送案件質(zhì)量不高的問(wèn)題。司法機(jī)關(guān)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)定的違法事實(shí)、證據(jù)事實(shí)、定性處理產(chǎn)生異議，因而退查或不予立案的情況比較突出。分析其原因，主要是稅收法律法規(guī)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在政策上的差異。具體表現(xiàn)在，現(xiàn)行稅務(wù)法律體系與刑事法律體系之間，程序法與實(shí)體法之間，沒(méi)有很好地銜接起來(lái)，不少規(guī)章與規(guī)章之間還存在著矛盾。所以筆者建議有關(guān)部門(mén)應(yīng)制訂《涉嫌涉稅犯罪案件移送制度》，具體規(guī)定移送案件的時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)、程序、處理、稅務(wù)機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)各自的職責(zé)和義務(wù)、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督責(zé)任、責(zé)任追究等。其實(shí)，有的地方根據(jù)自己的實(shí)際情況已經(jīng)制訂了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，如山東省制訂了《涉嫌涉稅犯罪案件移送制度》、貴州省制訂了《稅務(wù)稽查案件審理及移送實(shí)施規(guī)程》等。該制度與實(shí)施規(guī)程對(duì)案件移送的受理與管轄、移送標(biāo)準(zhǔn)與程序、案件處理和責(zé)任追究等內(nèi)容作了具體規(guī)定；重點(diǎn)明確了稅務(wù)機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在依法處理涉嫌稅務(wù)違法犯罪案件中的職責(zé)和義務(wù)；規(guī)定了稅務(wù)機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在處理移送涉嫌稅務(wù)違法犯罪案件中，應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，任何單位和個(gè)人對(duì)應(yīng)移送而未移送的，有權(quán)向監(jiān)察機(jī)關(guān)或上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)舉報(bào)。筆者認(rèn)為，在目前的情況下，制訂一部統(tǒng)一的《違法犯罪案件移送制度》將對(duì)解決多年來(lái)涉嫌稅務(wù)違法犯罪案件移送制度不完善、缺乏可操作性，加大懲治涉稅犯罪力度，凈化稅收環(huán)境，推進(jìn)依法治稅起到積極作用。

第二、提高移送標(biāo)準(zhǔn)。從表面上看，這可能降低了對(duì)涉稅案件的打擊力度，可是從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)，卻恰恰提高了法律的威攝力。因?yàn)橐扑桶讣欢啵痉C(jī)關(guān)由于人員、資金、任務(wù)繁重等問(wèn)題，都限制了對(duì)移送案件的查處。同時(shí)，刑法之所以作這樣的規(guī)定是從制定時(shí)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)考慮的，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)作相應(yīng)的提高也是在情理之中。

第三、建立稅務(wù)、公安、檢察、法院協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享。我們知道，要讓涉嫌稅務(wù)違法犯罪案件移送制度真正發(fā)揮作用，光靠稅務(wù)機(jī)關(guān)的一家之力，很難達(dá)到應(yīng)有的成效。所以稅務(wù)機(jī)關(guān)必須和公安、檢察、法院一起分工協(xié)作。稅務(wù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處涉稅違法行為過(guò)程中，對(duì)依照稅收法律規(guī)定已涉嫌犯罪，需要追究刑事責(zé)任的案件，應(yīng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)移送，公安機(jī)關(guān)必須在3日內(nèi)做出立案或不予立案的決定。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)是否涉嫌稅務(wù)違法犯罪、是否移送司法機(jī)關(guān)處理把握不準(zhǔn)，可以向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)咨詢(xún)。稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)不予立案的決定有異議的，可以提出復(fù)議，也可以建議檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不成立的，公安機(jī)關(guān)必須在15日內(nèi)立案。對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)不移送的涉嫌稅務(wù)違法犯罪案件，如果有關(guān)單位、個(gè)人舉報(bào)或者群眾反映強(qiáng)烈的，檢察機(jī)關(guān)可向稅務(wù)機(jī)關(guān)查詢(xún)案件情況，還可派人員查閱案卷材料，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合。檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件移送情況要跟蹤監(jiān)督，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈纳嫦又卮髲?fù)雜案件，可介入偵查，協(xié)助公安機(jī)關(guān)完善、固定證據(jù)，協(xié)調(diào)解決疑難問(wèn)題，并督促公安機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)偵查終結(jié)。對(duì)查處的涉稅犯罪案件，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)定期向檢察、公安機(jī)關(guān)進(jìn)行通報(bào)，檢察、公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)將涉稅犯罪審查處理結(jié)果反饋稅務(wù)機(jī)關(guān)；在稅務(wù)、公安、檢察、法院依據(jù)《違法犯罪案件移送制度》發(fā)揮各自職能的基礎(chǔ)上，充分利用和整合金稅工程及稅案?jìng)刹樾畔ⅲ粚?shí)現(xiàn)稅務(wù)、公安、檢察內(nèi)部連網(wǎng)，搭建操作簡(jiǎn)便、處理互動(dòng)的信息平臺(tái)，做到信息共享，增強(qiáng)稅案取證移送、立案?jìng)刹榍闆r的透明度。