稅源聯動管理調研報告

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建立稅收分析、稅源監控、納稅評估和稅務稽查“四位一體”的稅源聯動管理機制，其核心是建立四者之間的信息共享和反饋機制，形成一個以稅收分析指導納稅評估和稅務稽查，納稅評估為稅務稽查提供有效案源，稅務稽查保證納稅評估有效實施，評估檢查與稽查反饋結果改進評估和稅收分析工作的機制。為此，我們以金壇國稅的具體實踐為例，對構建稅源聯動管理工作機制進行了一些探討。

一、當前稅源管理工作中存在的問題

建立稅源聯動管理機制，首先要解決的是觀念問題，即正確認識當前稅源管理工作的現狀。94年稅制改革以來，我們開始著手建立“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收、重點稽查”的新型稅收征管模式，通過不斷深化稅收征管改革，基本上實現了由稅務機關對納稅人“保姆式”管理向專業化管理的轉變、由上門收稅向納稅人依法自覺主動申報納稅的轉變，稅源管理正逐步從傳統走向規范化、現代化，稅收收入也實現了大幅度增長。但是,在市場經濟飛速發展的形勢下，稅源情況發生了重大變化，作為稅收征管核心的稅源管理不斷暴露出一些新問題：

一是稅務機關只注重納稅人的日常納稅申報率、稅款準期入庫率等數據指標，而對其申報的真實性、準確性疏于審核，導致企業納稅申報隨意性很大，申報只有量的擴張，而無質的飛躍，稅源管理效能低下。

二是通過推行稅收管理員制度、優化征管流程、實施減負增效等一系列措施，從很大程度上提高了國稅部門整體管理水平，但相對于稅收科學化、精細化管理的要求，人少事多的矛盾依然存在，特別是稅收管理員疲于應付一些經常性、必要性以及臨時性的事務性工作，深入到企業對稅源開展調查研究的時間和精力相對不足。

三是長期以來稅源管理工作被認為僅僅是征管一線的事情，各業務科室對稅源管理工作參與不夠，了解不多，而且業務科室之間由于人員、職責相互獨立，各自為政，導致稅源管理工作缺乏協調性，許多可以集中的力量被分散，可以整合的資源被浪費。

四是雖然多年來稅務部門一直在積極構建協稅護稅體系并取得了一些成效，但廣域意義上的稅源監控網絡和管理監控機制尚未形成，國稅與地稅、工商、金融等部門的全部聯網還沒實現，無法有效地收集、傳遞稅源管理工作中所需要的納稅人生產經營相關信息，在一定程度上也對稅源管理的效率產生影響。

這些問題在稅源管理工作中長期存在并已成痼疾，只有建立稅收分析、稅源監控、納稅評估和稅務稽查“四位一體”的稅源聯動管理機制，改變以往只注重申報率、入庫率、處罰率等數據指標的靜態管理工作思路，將稅源管理的工作重點轉移到對稅源的事先掌握、全面掌握、準確掌握上來，圍繞稅源的全面性、真實性來開展工作，變稅源管理的事后分析為事前預測、事中監控，將管理學上更注重事前、事中管理的理念導入稅源管理工作中，形成一套上下互動、縱橫聯動的科學、嚴密、高效的管理模式，才能有效解決這些問題，實現稅源聯動管理效能的最大化。

二、稅源聯動管理機制的建立

近年來，金壇國稅在稅源管理實踐中，逐步理順各環節的相互關系，扎實推進稅源聯動管理工作，在探索中前進，形成了具有自身特色的稅源聯動管理工作思路。

（一）整合：實現聯動管理的必然前提

在以往的稅源管理工作中，各業務科室的機構、人員、職責相對獨立，各自為陣的現象較突出，導致信息不共享、工作不協調、稅源管理效果不明顯，此外，職能交叉也在一定程度上導致工作任務重復布置，增加基層單位和納稅人的負擔，成為稅源管理工作不能發揮整體效能的主要原因。為此，金壇國稅成立了聯動管理工作領導小組，將稅源管理工作放到市局層面上來，統一架構、全篇謀劃，以整合作為實施稅源聯動管理的前提。

通過整合，明確了各部門的職能：稅收預測、分析由計統科牽頭、納稅評估由稅政科牽頭，其他相關部門配合；征管科除承擔稅源監控工作外，還負責稅收分析、納稅評估和稅務稽查三個環節橫、縱向信息交換，同時協助計統科和信息中心做好對CTAIS2.0數據質量監控，確保分析信息的完整性和準確性；各稅務分局負責納稅評估、管理性檢查的組織和實施；稽查局主要開展打擊型稽查，積極探索以查促管新途徑。

通過整合，理順了上下層級關系：制定了《金壇市國家稅務局關于稅源管理聯動機制實施意見》，并輔之以《稅源聯動管理流程圖》，從組織機構與職責、聯動措施與要求、工作考核與監督等方面對稅源管理聯動機制進行了詳細的規劃，使各業務科室和基層分局在稅源聯動管理工作中的優勢得以充分發揮；建立了稅源聯動管理工作例會制度，通過定期召開例會，一方面對各類工作任務進行統籌，有重點、有針對性地部署給基層分局和責任區，避免因為工作任務多頭布置而造成基層分局或責任區重復勞動的現象發生，另一方面及時講評工作任務完成情況，研究工作中遇到的問題和困難，探討后續優化措施

（二）網絡：實現聯動管理的有效載體

今年3月10日，金壇國稅召開稅源聯動管理工作會議，標志著稅源聯動管理機制正式運行。該機制的運行，有效地解決了以往稅源管理工作中主體單一、職能交叉、工作重復、協調不足等諸多問題，但是也帶來新的情況，即傳統的依靠紙質資料和內網FTP作信息交換的傳輸媒介，存在環節多、流轉慢、效率低等問題，造成各層面對稅源聯動管理工作無法直觀掌握其進展狀況；各業務科室的督查、指導和考評作用不能有效發揮；各環節之間由于信息數據難共享、信息反饋不及時，“聯”而不“動”，使稅源聯動管理成為理論愿景。如何解決這一局面，真正使聯動機制在稅源管理工作中發揮其理想的效能？金壇國稅依托內網，以滿足稅源聯動管理各環節的需求為抓手，以實現數據共享和信息反饋為目標，認真規劃、及時開發了《稅源聯動管理專欄內網平臺》，在內部辦公網上，成為提高聯動效能的監督平臺和聯系稅源聯動管理各環節的有效紐帶。

該平臺包括預測分析、稅源監控、納稅評估、稅務稽查四大模塊，實現了數據信息和工作任務的功能、工作任務完成情況和相關意見建議的反饋功能。稅收分析模塊用于實時各時期區域內稅源變化預測和經濟指標完成情況，稅源監控模塊用于各稅務分局在實施稅源監控過程中所發現的稅負異常戶等情況并實時移交到評估部門或稽查部門的信息，納稅評估模塊用于各稅務分局進行納稅評估的結果和相關的評估報告和評估建議，稅務稽查模塊用于各分局、稽查局組織實施的管理性檢查報告、稽查報告以及稽查建議。

通過該平臺的應用，極大地提高了涉稅信息的共享和應用水平。增強了稅源管理部門工作的主動性，促進了稅源聯動管理工作的落實、督查和考核，使稅源管理工作走出了“聯”而不“動”的困境。

（三）互動：實現聯動管理的最大效能

聯動管理從根本上來說，是通過各個環節之間的互動來實現稅源管理效能的最大化，因此金壇國稅在稅源管理過程中努力構造“環形傳導、網狀溝通”的聯動機制，使各個環節之間得到有機銜接。

1、預測分析環節：以內外聯動為手段，提升預測分析的準確性和導向性。

預測分析是首要環節，它為納稅評估和稅務稽查提供了準確的導向，預測分析的導向對了，稅源聯動管理全過程就能取得良好的效果，如果預測分析的導向錯了，必然導致稅源聯動管理工作事倍功半。

因此，金壇國稅堅持把預測分析作為稅源聯動管理的基礎工作來抓好。對內，各基層分局按期做好微觀稅源調查工作，對轄區內的新增稅源和重點稅源進行跟蹤調查，廣泛收集納稅人基礎資料，建立分戶（類）稅源基礎檔案，微觀掌握轄區內納稅人的生產經營及變動情況，根據內部巡查和相關部門了解到的信息，測算下月可能出現的增減因素，制作預測分析報告并經平臺傳遞給稅源聯動辦。對外，堅持實施經濟稅源分析會制度，利用地方政府準確全面掌握地區經濟特色、重點行業、重點項目動態變化等信息的優勢，為稅源管理提供橫向指導。如二分局從經濟稅源分析會上了解到儒林鎮土木工程儀器行業普遍存在“化整為零”、“一廠多照”、按“小規模納稅人”納稅，逃避國家稅收的問題，針對這個問題，聯動辦及時協調，由稽查局和二分局對該行業進行了專項整治，采取評查結合的辦法堵塞稅收漏洞，規范行業稅收秩序，做到檢查一個行業、規范一個行業。

2、稅源監控環節：從對象著手完善監控體系。依據職責分工，各業務科室定期需要征管一線實施稅源監控的對象，如計統科對超過省局宏觀稅負和行業稅負預警區間的稅負異常戶，和金壇市局確定的245戶重點稅源戶提出實施監控，并要求在規定的期限內對監控指標在平臺中予以反饋。稅政科對農產品生產企業的生產能力與銷售量、用票量是否相匹配、福利企業的稅負動態變化等信息要求征管一線加強核查。征管科要求基層分局和責任區嚴格按照市局下發的《關于進一步加強對物回、用廢企業稅收管理的若干意見》，對相關稅負明顯異常的企業進行過程動態監控。對納稅申報準確度沒有明顯提高，且無正當理由說明的企業，由監控實施者通過內網平臺反饋給聯動辦，由聯動辦及時移轉評估環節。

3、納稅評估環節：以評促管、以評促查，發揮“評、管、查”三聯動效能。充分發揮納稅評估的作用，針對稅源管理工作的熱點、難點以及風險點，進行有重點、有針對性的納稅評估，為綜合管理、精細管理提供規范和指導作用，為打擊型稽查提供準確的案源，真正起到以評促管、以評促查的顯著成效。今年來，聯動辦選取房地產、用廢企業等熱點、難點行業作為評估對象，從CTAIS2.0系統和STAIS8.0系統中提取出2005、2006年兩年的納稅申報數據，由聯動辦牽頭對行業中具有代表性的典型戶進行實地解剖，測算數據模型、建立指標警戒體系，通過預警值對比，篩選出疑點企業作為對象實施納稅評估。如對房地產企業制定了行業成本項目的參數預警值，對38戶房地產企業進行集體約談，其中9戶在檢查期內有銷售業務發生的房地產企業按照土地成本、前期成本、土建成本、配套成本、銷售成本五大成本項目實施重點納稅評估，納稅人自查并在規定的期限內補充申報所得稅800多萬元，對超過參數預警值而又未通過納稅評估補充申報的房地產企業由聯動辦移送稽查。對用廢企業則進行投入產出現場核查，以現場核查的主要原材料的投入產出比、廢舊物資占主要原材料的投料比、噸單位產品用電量等為參數，建立相應的數據模型，來監控用廢企業后期生產中的產量、能耗、物耗，分析其是否處在正常值范圍，從而遏制企業少計銷售、虛購廢舊物資、虛增進項稅等行為發生。今年三分局對金壇明達鋼廠的評估案例得到了常州市局的認可并作為一市三縣參閱范例，對面上同類行業的管理起到了規范和促進作用。當然，評估只能在一定范圍內起作用，對少數稅負異常戶、特定行業、評估后疑點未解除的，通過聯動管理轉入下一環節實施重點稽查。

4、稅務稽查環節：發揮以查促管職能，提升稅收管理水平。稅務稽查充分依托聯動平臺，借助各方力量，實行查前、查中、查后全程互動，形成工作合力，上半年通過聯動辦轉稽查，已結案48戶，結案率達90%以上，查補總額達到460萬元。查前，稽查局與各業務科室共同剖析被查對象數據信息，確定檢點，與基層分局一起實地摸查企業經營情況，制定實施方案；查中，召開案情分析會，會同各業務科室和基層分局共同“會診”，就查案中遇到的問題、政策把握上的難點進行溝通，明確下一步工作重點；查后，稽查局對案情和作案手段進行綜合分析，提出加強行業管理的《以查促管建議書》。對“建議書”中的涉及全局性重大問題由聯動辦集中制定方案開展治理，對行業方面的共性問題由主管業務科室制定規范性的操作規程，對個性問題要求基層分局單獨反饋。通過稽查建議反饋制度，使稅源聯動管理呈現出“環形傳導、網狀溝通”的特點，上半年共發出稽查聯動建議書23份，有效地起到了規范執法、科學精細征管的作用。

三、實施稅源聯動管理的幾個原則

稅源聯動管理機制是實現稅收科學化、精細化管理的新探索，是強化稅源管理的新舉措。實踐證明，這一機制的構建和推行，很好地解決了稅源管理工作中存在的諸多實際問題，極大地調動了各級各部門加強稅源管理的積極性和主動性，體現了以人為本、構建和諧國稅的主題精神。通過對金壇國稅稅源聯動管理機制的分析，筆者認為，實施稅源聯動管理還應遵循以下幾個原則。

一是要堅持以人為本。良好的機制最終需要“人”來落實，只有將人的內在潛能充分挖掘出來，才能使稅源聯動管理機制得以順利實施并取得實效，在預測分析、稅源監控、納稅評估、稅務稽查各環節，都需要稅務干部精通稅收業務，熟練掌握財會核算、計算機應用等方面的知識，尤其是基層稅收管理員還應該對企業的生產經營情況，投入產出及資金運營情況有較深了解。

二是要堅持內外聯動。協作互動是稅源聯動管理機制的靈魂和精髓所在，因此在機制運行過程中，要切實加強部門之間的協調配合，積極開展經驗交流，充分實現資源共享。金壇國稅在加強內部各部門配合的同時，也十分主動對外聯合，如建立與地方政府的經濟稅源分析會制度，與供電部門的納稅人用電量信息傳遞制度，與地稅部門的聯席會議制度，與工商、民政等部門的溝通協作制度等，極大地拓展了信息來源，形成了強大了稅源聯動管理合力。

三是要增強管理效能。在稅源聯動管理機制運行過程中，要特別重視聯動平臺中反饋、建議類信息對改進和加強稅收管理工作的指導與借鑒意義，通過加強交流分析、完善整改措施、建立預警機制等，從根本上杜絕同類問題再發生。如今年在對有色金屬行業進行稅收分析時發現，該行業近幾年生產經營情況較好，但專業性知識較強，稅收征管基礎相對薄弱，行業稅負偏低，聯動辦提出了對整個行業進行稅源監控的要求。相關分局、責任區按照市局的要求對該行業進行了全面的巡查和核查，規范了行業的稅收管理。但個別企業還是沒有解決稅負異常的問題，分局聯動轉到評估環節，按照評估工作規程實施評估，但評估后聯動辦和分局都認為疑點仍然未排除，納稅人也未真實反映行業的特點和企業的實際經營狀況，通過聯動管理移送稽查局實施打擊型稽查，查處了金壇市明珠稀土廠嚴重偷稅的違法事實，補稅罰款130萬元，加收滯納金20萬元，并根據稽查中發現的行業中存在的普遍問題，形成稽查建議書，由業務科室對基層分局、責任區提出了規范有色金屬行業管理的具體要求和相關措施，切實提高了對有色金屬行業的管理效能。

四是要依托信息技術。信息技術的廣泛應用是實現傳統管理方式和工作機制變革的前提，現代信息網絡技術的運用使得稅源管理的時空界限、地域觀念、層級關系被徹底打破，使構建以協作互動為主要特征的稅源聯動管理機制成為可能。金壇國稅的稅源聯動管理專欄內網平臺正是基于上述認識才得以開發運行并取得成效，下一步在常州市國家稅務局自主研發的數據增值應用和決策支持輔助系統開發成功運行后，系統將能夠將各類稅源異常信息自動檢索到稅源聯動管理專欄內網平臺上的相應模塊中，以改變目前手工選取信息的原始方法，使稅源聯動管理提升到更高的水平。