稅源管理互動調研報告

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一、“四位一體”互動機制的發展現狀及存在問題

從目前互動協作實踐看，當前稅收分析、稅源監控、納稅評估和稅務稽查四者之間的良性互動機制尚未完全形成，協調和統一仍有欠缺，特別是基礎數據信息的匱乏，不僅制約了稅源管理信息的共享與稅收征管質量和效率的提高，而且影響了稅源管理工作的深度，使稅源管理各環節信息不對稱，控管稅源的有效機制無法真正建立。而且，互動機制的各個環節本身還存在著一些問題，這些問題的存在，客觀上制約了互動機制的完善和發展。

（一）稅收分析環節

1、完整、規范、科學的稅收分析工作機制尚未建立。一方面各級稅務機關稅收分析職責定位不準確、分析內容和重點不明確，上下級機關之間的分析互動機制沒有建立，數據重復分析和漏項分析問題較嚴重，造成人力資源浪費，影響了稅收分析工作質量和效率的提高；另一方面，稅務機關內設機構如計統、征管、稅政、稽查、信息中心各部門稅收分析職責不明確，特別是稅源調查和監控過程沒有一套規范有效的數據整理、傳遞和責任追究制度，稅收分析資料交換渠道不暢通，造成不少基礎資料損失、缺失嚴重，稅收分析作用遠未發揮。

2、稅收分析內容單一，分析方法簡單。當前，不少稅務機關開展的稅收分析仍然停留在過去傳統意義上的收入分析層面，分析面較窄，分析內容不全，分析手段落后，分析方法簡單，稅收分析往往是就稅收分析稅收、就數字分析數字。特別是綜合征管軟件對稅收分析的支持很薄弱，沒有建立功能較全的稅收分析應用平臺，表現為查詢方式單一，分析指標不完善，缺乏篩選比對功能。采集統計、經貿委、工商等部門的涉稅信息仍需通過人工操作來完成，耗費大量人力物力，工作效率和質量不高。

3、稅務機關對企業的登記信息不準確，特別是作為稅收分析基礎的行業鑒定和品目鑒定執行不規范、不統一，造成稅收分析的基礎失真，因而使彈性、稅負等分析存在一定的盲目性，導致分析的指導意義缺失。

（二）納稅評估環節

1、電子數據匱乏。稅務管理信息系統僅采集了納稅人的登記信息、申報征收信息、涉稅文書審批信息、違章處罰信息等。納稅人的財務信息錄入不完整，或者缺乏真實性。目前僅靠信息系統提供的信息資料遠遠不能滿足納稅評估工作的需要。

2、外部環境缺失。由于稅收征、管、查等環節的不協調或者相互脫節，以及國稅、地稅之間或稅務機關與其他部門之間缺乏配合、協調而引起稅源失控。最突出的就是國、地稅在企業所得稅的管理上存在一定差異。另外，稅務機關與工商、技術監督、房管、銀行、公安、海關等部門沒有建立廣泛而有效的信息傳遞制度，信息不能達到共享，所以不能很好地掌握納稅人的真實情況。

3、評估能力欠缺。有效的納稅評估離不開高素質的評估人員，目前，相當一部分評估人員知識面窄，掌握評估的方法不夠，有的只停留在看看表、對對數、查查抵扣發票信息的淺層次，不善于從各種涉稅信息中尋找蛛絲馬跡或挖掘深層次問題，使評估工作流于形式，評估效率不高。

（三）稅源監控環節

1、信息采集不真實、不全面、不準確。隨著社會主義市場經濟的發展和信息網絡時代的來臨，稅源的流動性和隱蔽性越來越大。企業作為自負盈虧的經營實體，追逐利潤成為企業的首要目標。部分納稅人報送稅務機關的財務報表和納稅申報表所反映的稅源狀況不真實，存在隱匿收入和少報收入現象，特別是對稅務機關要求報送的總產值、增加值等相關經濟指標等遮遮掩掩，稅務機關無法真正了解納稅人經營情況；稅務機關對稅源的掌握還停留在納稅人所提供的稅務登記資料、納稅申報資料以及企業財務報表等有限的靜態基礎資料上，而對重點企業的發展前景、發展規模的預計等最具監控價值的動態資料掌握相當少，缺乏全程動態監控機制，給稅務機關對重點企業的經營發展狀況、轄區的經濟發展趨勢做科學預測帶來一定難度，并在一定程度上助長了企業納稅申報時的僥幸心理，導致申報準確率不高。

2、稅源監控和管理手段落后。其一，由于稅務機關計算機設備未得到全面的開發和充分利用，目前使用的計算機管理信息系統中基礎信息資料較為單一，并且系統中信息準確性、可靠性不夠強，利用價值不大，系統中專門用于重點稅源監控的模塊還有待于進一步開發。其二，當前我國的征管體制還沒有像一些發達國家那樣，形成納稅人、雇主、銀行、稅務四方監督制約的有效機制，監控管理系統只能完成一些基本的統計工作。因而對稅源的發展狀況還不能直接運用大量的信息數據進行調研、分析和預測，不能適應納稅人在信息時代經營業務迅速變化和轉移的流動性和隱蔽性。

（四）稅務稽查環節

1、稽查定位模糊。在互動機制中，強調的是互動的作用和效果，分析、評估、監控、稽查四環節的角色意識很模糊，沒有清晰的原則和規范加以細化，特別是對稅務稽查在互動機制中的地位和作用缺乏準確定位，對如何發揮稅務稽查在互動機制中的職能作用還缺乏認識，稽查職能在互動機制中的體現并不理想。

2、互動執行乏力。一是從現實的互動機制運行情況看，納稅評估顯然成為了核心，相對于稅收分析、稅源監控來講，稅務稽查幾乎游離于機制之外。多數的評估案件在評估環節中就已化解，實際工作中為稅務稽查提供的案源寥寥無幾。二是人員問題，分析、評估人員不懂稽查，對稽查難以形成有效指導，而稽查人員不懂分析、評估，無法進行深度稽查。

（五）互動機制還沒有形成一個完整的體系，制度上仍存在缺陷

一是從機構上來講，還沒有專門的機構負責此項工作，造成信息共享不暢通，各環節自行其事，工作缺乏延續性，各環節重視程度畸輕畸重。二是從人員情況看，普遍缺乏專業的分析人才、評估人才、稽查人才，難以保證分析、評估質量。三是激勵機制單一。目前，一些部門將分析、評估、稽查目標總量和數量作為考核唯一指標或主要指標，使分析人員、評估人員和稽查人員疲于應付，工作流于形式。四是由于稅收分析與納稅評估沒有規范性的工作流程，各級稅務機關對稅收分析、納稅評估、稅務稽查工作難以進行有效的考核。另外，當前各級稅務機關實施的稅收管理員制度、稅收執法責任制，實際上很難適應稅收分析、納稅評估、稅務稽查良性互動的實際需要。

二、完善稅源管理良性互動機制的若干建議

（一）提高稅收分析質量，把握好稅源管理導向

1、加強涉稅數據關聯分析，揭示稅收管理工作中存在的漏洞。關聯分析已經在實際工作中發揮了較大的作用，如通過增值稅交叉稽核系統對進、銷項稅金的對比分析，國、地稅間就交通運輸業發票開具和抵扣情況的對比分析，以及對海關完稅憑證、農副產品發票、廢舊物資發票等進行的對比分析，直接帶動了稅收管理水平的提高。隨著信息化建設的繼續推進，各種數據信息量迅速增加，只有抓住時機，充分利用綜合征管信息系統數據、稅收會統核算數據、重點稅源監控數據以及經濟部門和企業財務等數據，開展稅收關聯分析，才能及時、有效地發現申報征收中存在的問題，加強稅收管理，提升稅源監控水平。

2、加強部門間的信息溝通，建立起以計統部門為中心、以基層分局（稅務所）為主體、以業務科室為輔助的稅收綜合分析機制，形成全員上下聯動，各部門齊抓共管的局面，多層面、多角度加強稅收分析，不斷提高稅收分析的能力和質量。同時，要全面認識稅收分析在稅收工作中的重要地位，堅決摒棄稅收分析只是為完成收入任務服務、稅收分析只是為應付上級一時之需的錯誤觀念，將稅收分析的主要目標切實轉移到為加強征管服務、提高稅收征管的質量和效率，更好地組織收入上來，并以此帶動為稅制改革服務和為宏觀調控服務職能更加有效地發揮。

3、提高數據質量，擴大信息量。要充分運用信息化手段，不斷擴大信息量，逐步將企業生產經營情況、稅款申報和入庫情況、發票使用和抵扣情況等納入稅收分析數據的范疇，并盡可能全面地掌握地區經濟和行業經濟信息。同時，還要充分利用現代化手段對上述信息進行有效整合，從微觀、宏觀、橫向、縱向等多個方面對稅收情況進行全方位、多角度的描述、對比和分析。

（二）建立有效的納稅評估機制，為稅務稽查和稅源監控提供依據和著力點

納稅評估既是稅收分析的延伸，又為稽查環節提供有效案源，是互動機制中的重要一環。根據稅收分析發現的問題，納稅評估環節要有針對性地提出分行業、分稅種、分類型的專項納稅評估方案，規范評估流程，按照評估重點或疑點納稅人的生產規模、經營性質、企業屬地等情況，分別實施縣局評估、分局（所）評估和稅收管理員監控評估的“三級評估”措施。評估工作結束后，對發現的一般問題，按有關規定及時處理并反饋征管部門；對發現納稅人存在偷騙稅違法嫌疑，需要立案查處的，填寫《移送案件意見書》，連同企業疑點和基本信息傳遞至稽查部門查處。通過建立行業平均增值率、平均利潤率、平均稅負、平均物耗能耗等指標體系，對比分析行業總體指標與納稅人個體指標之間的差異，具體分析企業相關稅種納稅情況與其經營收入、實現增加值、實現利潤等指標的對應關系，分析判斷企業納稅申報的真實性。充分利用政府其他部門提供的外部信息，強化稅源的分析評估，并依據分析評估的結果實施稅源特別是重點稅源的稅收監控，實現稅收管理環節前移。

（三）加強各部門與稽查部門的聯系，確保互動機制效能的充分實現

1、加強納稅評估與稽查的聯系，建立案件移送、稽查結果反饋和內部監督與責任追究制度，確保應移送評估案件的全部移送和稽查結果的及時反饋，形成以管促查、以查促管的良性互動關系，提高稅收征管整體效能。

2、密切稽查與征管部門的協作，充分利用稅收分析成果以及稅收管理員、納稅評估和日常檢查提供的案源信息，集中力量對長期零申報、負申報以及久虧不倒、惡意走逃等納稅人開展重點稽查。

3、以稽查建議為紐帶，全面促進征管和稽查的信息互通、執法聯動的運行機制。要通過稽查建議制度，向征管部門反饋征管工作中所忽視的或薄弱之處，要積極提出建議，更好地起到以查促管的作用。要充分重視案例分析工作，及時對案件的成因、特點、作案手法以及發展趨勢進行深入的分析與研究，并及時研究措施，嚴厲打擊，有效遏制各種涉稅犯罪活動。

（四）加強統籌協調、完善互動機制

1、強化協調配合，保障互動工作順暢運轉。建立協調機制。協作配合是互動機制的基礎和保障。互動機制關鍵在“動”，特色在“聯”，各層級、各部門之間只有真正“動”起來，才能形成整體合力，有效發揮互動作用。上下級、各部門之間應樹立全局“一盤棋”的思想，進一步加強聯系，密切協作，互通信息，以有效的制度和機制來規范管理，將相關責任固化到部門、到崗位。針對工作的薄弱環節和存在的突出問題，完善互動機制的相關制度，確保各部門的工作成果可以被其他部門共享和應用，真正建起制度嚴密、運轉順暢、有序銜接的工作體系。

2、完善管理措施，建立長效機制。建立互動機制的目標就是要找出稅收征管的漏洞和薄弱環節，總結帶有普遍性和規律性的內容，進而形成有效的制度辦法，實現無縫隙管理。這既是稅收科學化、精細化管理的實質要求，又是行政管理的本質體現。因此，應當切實加強核查項目、稽查典型案例的結果分析，根據分析評估情況和稅務稽查建議，研究制定加強稅收管理和稅源監控的措施辦法，并建立相應的制度，使相同或相似的問題不再重復出現，確保稅收管理工作“過程控制”和“持續改進”，最終建立起促進工作質效提升的長效機制。

3、加強監督考核，確保制度貫徹落實。互動機制的關鍵在于落實。應當根據實際情況，不斷完善互動協作工作制度，細化工作職責，對涉及稅收分析、納稅評估、稅務稽查、管理監控的環節和部門應明確工作內容、工作職責、工作標準，逐一細化責任，逐一落實到人，逐一量化考核，做到職責明晰。同時，采取交叉檢查、目標責任考核等形式加強監督和檢查，使互動工作落到實處，避免流于形式。