縣鄉財政風險及其防范機制研究

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縣鄉是我國農村的基層單位在今后年全面建設小康社會的過程中縣鄉經濟社會的持續穩定發展具有重要的基礎性作用。公務員之家，全國公務員公同的天地但是近年來縣鄉財政風險問題的凸顯及其嚴峻化已經成為妨礙縣鄉經濟社會可持續發展的重要因素或隱患。因此本報告將對縣鄉財政風險的現狀、成因、影響和防范機制問題進行研究以期能夠對促進縣鄉經濟的可持續發展提出切實可行的對策思路。

一、縣鄉財政風險的現狀與負面影響

對于財政風險不同的研究者通常從不同的角度給予其不同的具體界定。但我認為迄今為止劉尚希的定義較為全面而又簡潔地概括了財政風險的本質。根據這個定義所謂財政風險是指“政府擁有的公共資源不足以履行其應承擔的支出責任和義務以至于經濟、社會的穩定發展受到損害的可能性。”據此可以推論財政風險并非單純的財政部門風險而是政府和整個社會經濟系統最終面臨的公共風險。財政風險與財政困難是既有聯系又有區別的兩個概念。財政困難是針對現實的具有確定性而財政風險是指向未來的具有不確定性。現實的財政困難如果不消除就會轉化為未來的財政風險。但是當前乃至今后的政府政策和政府行為、經濟社會發展環境甚至自然條件的變化都會影響未來的財政風險。對于財政風險可按不同的標準進行分類財政風險也有不同的表現形式。但是債務風險即財政缺乏清償能力是財政風險最主要、最直接的表現形式劉立峰。財政風險一般具有體系性、隱蔽性和不確定性三重特點。

當前在我國大多數地區特別是欠發達地區縣鄉財政風險問題較重且呈日趨加重之勢。主要表現是一縣鄉政府的負債種類繁多、規模較大且有不斷擴張之勢呈現負債問題嚴重化和隱性負債顯性化、或有負債直接化并存發展的特征。特別是近年來縣級財政的赤字面不斷擴大鄉鎮負債普遍化的趨勢已在縣市級迅速蔓延。二縣鄉財政的增收渠道不暢財政收入的增長趕不上財政支出的擴大導致其債務清償能力的增長比較緩慢財政收支缺口不斷擴大負債規模遠遠超出可用財力。

從大量文獻研究和筆者的相關調查來看日趨嚴重的縣鄉財政風險問題已經并將繼續產生以下負面影響。一影響縣鄉政府的正常運轉甚至導致縣鄉政府及其相關部門的工作陷入惡性循環。二妨礙農村公共品有效供給的增加甚至形成政府運轉支出擠占公共建設支出、農村公共品供給只能依賴借債或罰款的局面。三削弱縣鄉財政的支農能力導致實際的財政支農只能依靠中央和省級財政影響財政支農的宏觀效果。四助長縣鄉政府的“地方政府公司主義”傾向蓄積妨礙經濟社會可持續發展的隱患。五影響農村稅費改革、取消農林特產稅等中央惠民政策的可持續性加劇近期和長遠的農村穩定問題。

二、縣鄉財民風險的成因

一在欠發達地區或農業主產區由于區域經濟增長的特點來自工商業的財政收入增長緩慢而增長潛力比較小的農業稅費卻成為縣鄉財政收入的重要或主要來源。因此在大多數地區縣鄉財政收入增長的艱難性有其必然性

除上級政府的轉移支付外縣鄉財政的主要收入大致有兩大塊一是工商業對財政收入的貢獻二是面向農民收取的各項稅費。近年來在多數農業主產區和欠發達地區主要由于以下三方面的原因工商業對財政收入的貢獻能力增長艱難成為其財政增收難的重要原因。一年代初期以后經過連續幾年的改制熱潮縣鄉政府大多切斷了與縣域企業的產權聯系。因此縣鄉政府依托與縣域企業的產權聯系獲得非稅收入的渠道已經迅速萎縮。二近年來城鄉消費結構的升級、市場格局由賣方市場向買方市場的轉變以及以鄉鎮企業為主體的縣域中小企業發展階段的變化都使以中小企業為主體的縣域企業的發展難度增加從而制約了縣域企業對縣鄉財政收入貢獻能力的增長甚至導致區域之間來自工商業的財政收入出現了加快兩極分化的趨勢少數縣鄉由于工商業的迅速發展來自工商業的財政收入數量多、增長快很快走上了經濟發展與財政增收良性循環的軌道并逐步成為發達縣鄉而大多數縣鄉的經濟發展和財政增收狀況卻難有根本改變。三在縣域范圍內稅收貢獻能力比較強的中央和省屬國有企業比較少即使有若干這樣的國有企業縣鄉也很少能夠參與其稅收分享。因此在大多數縣鄉特別是欠發達地區的縣鄉來自工商業的財政收入的增長往往比較艱難其財政收入的增長容易出現比較困難的局面。

縣鄉財政的另一項主要收入來源是面向農民收取的各項稅費。但從本質上說面向農民收取的各種稅費很難長期支撐縣鄉財政收入的快速增長。在農業各稅中數額和影響較大的是農業稅和農林特產稅兩項。但就全國或欠發達地區的大多數縣鄉來說如果按照有關政策規范征收在多數縣市這兩項稅收的年際增長空間并不會很大這兩項稅種都不具有長期快速增長的潛質。雖然某一縣鄉可能因為當年大幅度地推進農業結構調整而導致農業特產稅的大幅度增長但就多數地區來說形成這種局面的可能性并不會很大。近年來許多縣鄉農業稅、農業特產稅的大幅度增長主要依靠的是對兩稅的超常規非規范征收或者更確切地說依靠的是對小規模農戶極其有限的經營剩余的超強度擠壓從長期看這是不可持續的。有些地方還在現有的稅費政策之外巧立名目向農民非法收取各種稅費或罰款并以此作為促進縣鄉財政收入增長的重要來源。但從長期趨勢看這也很難成為縣鄉財政增收的主要來源。

表近年來山東肥城市兩鎮的財政收入及其構成（萬元，）

鎮名年份財政總收入其中各類稅收總量構成工商各稅農業稅農業特產稅工商各稅農業稅農業特產稅

汶陽鎮

安駕莊鎮

資料來源本人直接調查

從我們的實際調查來看在多數農業主產區或欠發達地區不僅來自工商業的財政收入增長比較慢農業稅和農業特產稅還成為縣鄉財政收入的重要來源甚至主要來源。這種狀況實際上增加了縣鄉財政收入增長的艱難性。這種情況甚至存在于一些經濟發展水平相對較高的中等發達地區。詳見表和案例

案例。××年黑龍江省綏化市海倫縣農業各稅收入萬元其中農業稅、農業特產稅、耕地占用稅和契稅收入分別為萬元、萬元、萬元和萬元。農業各稅收入占當年縣本級財政一般預算收入的占當年縣本級年末決算收入含鄉鎮上劃收入的。

案例。××年肥城市鄉鎮本級財政收入從萬元增加到萬元增長了倍鄉鎮級工商業稅收從萬元增加到萬元按稅收分享改革前的口徑增加了倍農業各稅從萬元增加到萬元增加了倍。

案例。××年黑龍江省北林區鄉鎮級的農業稅正稅收入為萬元農業稅附加萬元而來自農村中小企業的稅收不足萬元。該區農業稅收入占該區財政總收入的占區本級財政收入的。

二自上而下的增支減收政策頻繁出臺加劇了縣鄉財政支出剛性增長、收入增長緩慢的問題突出

“中央出政策地方出資金”或“中央點菜地方買單”的新政策出臺增加了縣鄉財政支出增長的剛性和收入增長的艱難性。

政策性增人增長過快導致人員經費的增長遠高于財政收入的增長。

三現行財政體制強化了各級政府上收財權、下放事權的格局從而加劇了縣鄉財政的困境

從年開始我國實行了以分稅制為主要內容的財政體制改革取得了積極的成效。但是就總體來說現行分稅制的不完善之處也是顯而易見的。在省以下層面實際運作的財政體制甚至主要是上級政府憑借對下級政府的行政和人事控制權對分稅制和財政包干體制按照機會主義原則進行結合的產物。在這種財政體制的運行中往往存在以下傾向一各級政府盲目效仿分稅制改革中中央集中財權的做法形成省以下政府層層向上集中財權的格局。二各級政府之間事權劃分不合理、不清晰的問題仍然比較突出實際上形成了各級政府層層向下下放事權的格局。這兩方面的綜合作用凸顯了現行財政體制下財權劃分模式與事權劃分模式不對稱的問題容易導致縣、鄉兩級政府“履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱成為現在的突出矛盾”賈康白景明。三現行的轉移支付制度在很大程度上帶有新舊體制雙軌并存的特征在中央對地方的轉移支付總量中只有過渡期轉移支付才是適應市場經濟和分稅制改革要求、真正具有平衡地方財力功能的規范化的轉移支付但其所占比重偏低卻是一個突出問題。因此現行的轉移支付制度雖然在總體上呈現不斷完善的趨勢但在當前卻并沒有達到縮小地區差距的效果甚至在一定程度上放大了地區經濟差距馬栓友于紅霞加劇了農業主產區和欠發達地區的財政困難及財政風險。

四自上而下的壓力型體制及與此相關的政府職能轉變滯后加劇了縣鄉政府的弱勢地位也提高了形成縣鄉財政風險的可能性

經過改革開放多年的發展我國行政體制改革雖然取得了重大進展壓力性體制的特性有所減弱。但是就總體而言我國行政體制的改革仍然嚴重滯后于經濟體制的改革現行行政體制仍在一定程度上具有壓力型體制的特征。其主要表現是一管理型色彩較濃、服務型色彩較弱甚至許多服務型職能也要通過管理型方式去履行。二上級政府在行政、人事、甚至經濟社會事務方面保持著對下級政府較高程度的控制在招商引資、計劃生育、農村穩定、甚至發展鄉鎮企業和小城鎮建設諸方面動輒實行獎懲指標考核甚至“一票否決”。三下級政府在相當程度上表現出對上級政府的化傾向甚至要以上級政府的好惡作為評判其行為或政績的標準。

壓力型行政體制的運行容易產生職能部門強化與市場秩序建立的矛盾導致政府越位、加劇政府職能轉變的滯后問題。

政府職能轉變滯后不僅容易導致政府疏于公共產品服務的有效供給也會加劇公共產品服務供給不足對企業、農戶等市場主體運行的負面影響從而間接增加縣鄉政府減少財政收入、增加隱性負債的可能性。近年來要求政府精簡機構和人員的呼聲異常強烈但是歷史經驗表明在政府職能尚未實現根本轉變的背景下政府職能的轉變就難以走出“精簡——較大幅度地增加——再精簡——更大幅度地增加”的循環。在此背景下政府機構精簡雖然從短期來看有可能導致政府運行成本的下降但從長期來看政府“精增循環”的操作成本及政府機構、人員的長期反彈都會增加縣鄉政府的財政支出和出現財政風險的可能性。

五縣鄉政府的債務或風險管理處于混亂、失控狀態對于縣鄉政府及其主要領導人的道德風險缺乏有效的制衡機制

近年來雖然縣鄉負債問題越來越重縣鄉財政風險在比較嚴重的基礎上仍在不斷蓄積但就總體而言對于縣鄉負債和財政風險的管理仍然比較混亂。除顯性直接負債外在多數地區特別是欠發達地區或有負債甚至隱性負債的規模到底有多大仍然是一個迷。縣鄉政府債務和風險管理的混亂失控固然與或有負債或隱性負債的自身性質有關也與缺乏統一權威的財政債務和風險管理機構相聯。從理論上說財政部門是財政債務和風險的管理機構但預算約束軟化和管理不力預算外、制度外財政收支的大量發生甚至源自財政系統之外的政府顯性、隱性或直接、或有負債的大量發生實際上動搖著財政部門作為財政債務和風險管理部門的統一性和權威性。現行的《預算法》在第條規定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制不列赤字。除法律和國務院另有規定外地方政府不得發行地方政府債券”。在縣鄉負債難以避免的情況下執行這項規定固然有利于控制政府顯性直接負債的增長卻也在客觀上起到了一種“逼迫”作用逼迫縣鄉政府的負債更多地采取隱性負債和或有負債的形式從而增加了對縣鄉政府債務和財政風險進行管理、控制的難度。縣鄉政府的債務或風險管理混亂還與對政府債務和財政風險缺乏有效的制衡機制不可分割。

三、縣鄉財政風險的防范和憂解思路

一采取有效措施切實重視縣鄉財政風險的防范和化解工作

鑒于當前我國的縣鄉財政風險問題比較嚴重還有越來越重之勢而在經濟社會的穩定發展和政權鞏固中縣鄉又具有重要的基礎地位加強縣鄉財政風險的防范和化解工作應該被盡快提到議事日程切實給予高度重視。為此一切實加強對縣鄉負債的清理整頓和分類治理工作在進行多方案試點比較的基礎上積極進行依法治債的探索工作。二在先行試點的基礎上建立健全縣鄉財政風險的統計和預警體系逐步建立規范化的縣鄉財政風險披露制度為加強對縣鄉財政風險的防范和控制提供依據。三嚴格政府支出管理根據不同類型政府負債的形成規律積極探索規范政府行為的途徑并相應加強對政府行為的約束機制建設。四結合完善縣鄉財政風險的統計和預警體系逐步建立防范縣鄉財政風險準備金制度。

（二）按照健全公共財政體制的方向加快政府職能的轉變

我們認為按照完善社會主義市場經濟體制的改革方向和建立公共財政體制的要求完善政府職能。首先需要重新調整各級政府的職能定位和對下級政府及其主要領導人的考核方式積極實現政府由經濟建設型向公共服務型的轉變加快政府從競爭性、盈利性領域的退出步伐將政府的主要精力轉向提供公共物品或服務、調節收入分配、調控宏觀經濟運行、為市場主體特別是中介組織的發育提供良好的發展環境上來。結合推進政府職能的轉變加強政府的社會管理和公共服務職能促進政府行為的規范化、決策的科學化和民主化建設加強對政府行為的社會監督。

三科學劃分各級政府的事權按照財權與事權相對稱的原則適當調整中央和地方政府及省以下各級政府之間的財力分配關系

為了解決這個問題除加強自上而下的轉移支付外適度重新調整中央與地方、省與市縣、縣與鄉鎮之間的財政分配關系也是一個重要途徑。比如對于欠發達地區可以適度增加增值稅地方留成的比例穩定縣級財政對于所得稅、營業稅增量的分享比例。同時堅決取消自上而下的包稅制、收稅提成和獎勵政策。在適度降低對發達地區的稅收返還比例的同時適度提高對欠發達地區的稅收返還比例等。

（四）強化中央和省級政府在財政支農方面的投入責任

當前在多數地區特別是欠發達地區由于財政困難較大縣鄉政府在總體上已經無力支持農業這種狀況還不是短期內可以根本改變的。因此在切實保障政府財政支農總投入穩定增長的前提下近中期內要在清晰界定各級政府的財政支農事權的基礎上明確要求中央和省級政府的財政支農投人成為欠發達地區政府財政支農總投入的主體。明確這種格局可以從兩個方面切實促進國家財政支農能力的穩定增長。一方面有利于防止各級政府相互推諉財政支農的責任導致財政支農行為難以真正地付諸實施另一方面避免因縣鄉政府財政支農能力的虛假增長而影響宏觀決策的科學性。當然從中長期的角度看根據發揮比較優勢的原則積極培育縣級政府的財政支農能力、強化各級政府之間在財政支農方面的責任分工仍是非常必要的。

（五）加快完善適應分稅制要求的轉移支付制度加大對欠發達地區的財政支持

在當前縣鄉嚴重負債、財政風險不斷蓄積的背景下完善轉移支付制度需要重點做好以下工作一除少數發達地區外鑒于我國縣鄉財政風險問題的普遍化和不斷發展態勢建議適當增加按因素法確定的一般性轉移支付資金的數量和比重借此加大對欠發達地區的財政支持以適度彌補以欠發達地區為主體的縣鄉財政的收支缺口緩解縣鄉財政風險問題。二審慎評估各項新政策對縣鄉財政風險的影響配套實施部分轉移支付措施。結合取消農業特產稅、減免農業稅等新政策的出臺實施配套性的部分或全額轉移支付措施避免因此導致的財政支出增加超出縣鄉政府的承受能力。

六強化中央及省級政府在農村義務教育方面的投入責任

在農村勞動力流動和就業空間不斷擴大的背景下農村義務教育具有日益顯著的公共品屬性。因此應該明確并不斷強化中央和省級政府在農村義務教育方面的投入責任不斷加大中央和省級財政在農村義務教育方面的專項轉移支付。這樣有利于解決農村義務教育在產業、地區之間成本——收益的不對稱性。建議在加強調研的基礎上參考不同類型地區的物價和所在區域工資的平均先進水平等分類分地區合理核定農村義務教育的生均最低公用經費標準可從義務教育的固定成本和可變成本兩方面考慮。調研可采取省地縣聯合調查、中央抽查或督查的方式進行。根據義務教育生均最低公用經費標準和相應年度相應層次的農村中小學學生數確定該年度該地區農村義務教育所需的最低公用經費總投入水平。對于不同地區農村義務教育的總投入中央和省、市、縣應該承擔不同的比例。發達地區可實行完全由省及其以下承擔的方式欠發達地區以中央和省級承擔為主地、縣承擔為輔。目前中央已經明確提出要將新增教育經費主要用于農村。這為增加中央和省級政府的義務教育投入提供了良好的開端。

七加快行政體制的改革和政府級次的調整取消地市級政府和地市級財政

取消地市級政府和地市級財政并將目前由地市級政府掌握的財權下放到縣一級可以改變縣級政府的財權被過度上收等問題適當增加縣級政府籌集財政收入、化解財政風險的能力。

此外鼓勵各地因地制宜地加快預算管理制度和財政收支制度的改革創新與此同時積極調整區域經濟發展戰略加強對縣城經濟的財政金融支持以培育縣鄉財源都是非常重要的。