關于稅費改革后農村基層組織建設的調查與思考

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關于稅費改革后農村基層組織建設的調查與思考

近期，××縣委組織部組成調研組，就稅費改革后農村基層組織建設面臨的新情況、新問題進行了認真地調查研究，掌握了大量的第一手資料。通過調研我們感到，稅費改革既給加強農村基層組織建設帶來了難得的機遇，同時也提出了嚴峻的挑戰，總的來看，機遇大于挑戰。

一、稅費改革給農村基層組織建設帶來的發展機遇

推進農村稅費改革，是新中國成立50多年來農村繼、實行家庭聯產承包經營責任制之后的第三次重大改革。農村稅費改革順應了形勢發展的需要，深受基層干部和農民群眾的歡迎，為加強農村基層組織建設提供了難得的機遇。

1、減輕了農民負擔，密切了黨群干群關系。以往的實踐充分表明，農民負擔、稅費征收問題是造成農村黨群干群關系緊張的最重要原因之一。稅費改革前，由于稅賦政策不盡合理、收費項目過多過濫，農民負擔居高不下，由此引發了大量的矛盾和沖突。受稅費問題的影響，部分群眾對基層組織和干部產生了對立和抵觸情緒，使黨群干群關系惡化，基層組織的號召力和影響力削弱。稅費改革后，農民負擔大幅度下降，調動和保護了農民的生產積極性，極大地改善了黨群干群關系，增強了農民群眾對黨和政府的信任。據統計，2002年全縣農民總負擔由原來的944.3萬元減少到221萬元，全縣農民人均降低負擔89元，減負幅度達76.6%。2003年，我縣落實了免征農業稅、取消除煙葉以外的農業特產稅、取消統一規定的農村義務工政策，全縣農民實現了“零負擔”。

2、鄉村干部得到“松綁”，有利于騰出精力抓大事。稅費改革前，農村基層干部的主要精力用于催種催收、催糧催款。有時為了完成任務，甚至強迫農民種這種那，引起了群眾的不滿。特別是收繳統籌提留款，被基層干部稱為“天下第一難”。一年到頭忙收款，干部叫苦，群眾罵娘，影響了基層干部的形象。實施稅費改革，扭轉了基層組織一直存在的職能錯位、越位和不到位的現象，使鄉村干部從收錢收糧的繁重事務中解脫出來，有了更多的精力和時間為群眾謀利益、辦好事。

3、村干部工資得到保障，為農村基層組織建設注入新活力。靖宇縣地處山區，村小人少、居住分散，村級集體經濟薄弱，農民收入水平低，村干部工資低且沒有保障。不少村干部不但連續多年拿不到工資，還要向村里墊付資金，嚴重影響了他們的工作積極性。2001年，全縣不能完全兌現村干部工資的村44個，占行政村總數的39.6%；完全不能兌現的村有59個，占行政村總數的53%。稅費改革后，村干部工資作為轉移支付資金的一部分相對固定下來，村干部工資有了保障，調動了村干部工作積極性，激發了他們的工作熱情。

4、精簡了干部職數，改善了班子結構。撤并鄉鎮是確保稅費改革順利進行的一項配套改革。稅費改革前，我縣鄉鎮規模一般比較小，全縣12個鄉鎮111個行政村，平均每個鄉鎮9.25個村,最小的鄉鎮才4個村?！奥槿鸽m小，五臟俱全”，鄉鎮小領導干部和機關干部卻不少，領導干部9—10人，機關干部60—70人。稅費改革后，全縣鄉鎮從12個撤并到8個，撤并比例33.3%，精簡局級領導干部39人。現在已對鄉鎮編制已重新進行了核定，我縣目前有鄉鎮行政事業人員775人，稅費改革后，按照《中共吉林省委、吉林省人民政府關于免征農業稅綜合配套改革試點的實施意見》所核定的鄉鎮編制數，鄉鎮行政事業人員將得到大量精簡，干部隊伍素質將得到大大提高。稅費改革對村干部職數也做出了規定，大村不超過5人，中村不超過4人，小村不超過3人。2004年春，村“兩委”進行了新一輪換屆選舉，全縣村干部由換屆前的578人，精簡到371人，減幅達36%?！皟晌睋Q屆通過“兩推一選”和“直選”的選舉方式，拓寬了選人渠道，提高了村班子整體素質，改善了村班子整體結構。全縣村干部平均年齡43.4歲，比換屆前下降了1.3歲，其中35歲以下的年輕干部78人，比換屆前增加10.4%；中專或中專以上文化程度的112人，比換屆前增長15.5%。

5、鄉村債務的鎖定，有利于農村基層組織輕裝上陣。多年來，由于執行政策的偏差和工作上的失誤，導致鄉村兩級形成了大量的債務。主要是發展鄉村企業的虧損、各種不切實際的達標升級活動、農民拖欠的各種稅費和各種借款的本息等。據初步統計，目前，我縣村級債務近3960萬元，債務和債權相抵，凈債務達3008萬元。沉重的債務負擔，使農村基層組織步履維艱，困難重重。稅費改革中，在認真清理核實鄉村債權債務的基礎上，對已經發生的債務進行鎖定，不準息轉本、利滾利，嚴禁新增鄉村不良債務，這樣有利于農村基層組織輕裝上陣。

二、稅費改革對農村基層組織建設帶來的挑戰

稅費改革的積極意義是十分顯見的，但在具體實施中也出現了一些矛盾，對農村基層組織建設產生新的挑戰。

1、農村黨建工作經費緊缺，黨建工作受到制約。農村稅費改革后，實行“三免一補”，這就使過去以農業稅及農業特產稅為主體的鄉鎮可用財力下降，雖然有上級政府下拔的轉移支付資金，但也難以彌補財政缺口，直接影響到鄉村工作的正常運轉。據測算，今年加上中央和省財政轉移支付資金，全縣鄉鎮一級可用財力尚有缺口1200余萬元。在有限的辦公經費面前，鄉鎮往往確?！坝布边\轉，即公共行政性支出，壓縮甚至凍結“軟件”支出，即黨建辦公經費支出。因為鄉鎮公共行政性支出，上級有明確的規定，可以列入年初財政預算，而農村黨建工作經費支出上面沒有明確的規定，只能擠占有限的辦公經費，杯水車薪，嚴重制約了黨建工作正常開展。

2、“統”的功能弱化，農村干部對如何開展工作變得無所適從。稅費改革后農村形勢發生變化，村干部“統”的功能弱化，不少鄉村干部表現出許多不適應，主要表現為：一是無所作為。有的村干部認為，稅費改革后，農民的生產經營自主性更強了，稅收由稅務部門征收，村干部沒有任務了，可以混日子了。二是無可奈何。村集體經濟無調控余地，鄉村干部想為群眾辦些實事，可“巧婦難為無米之炊”，心有余而力不足；想帶領群眾跑碼頭、奔市場，可兩手空空，舉步維艱，很難在群眾中貫徹落實黨的方針政策，很難把上級黨委的要求轉化為群眾的自覺行動。三是無能為力。相當一部分基層干部駕馭市場經濟和帶領農民發展經濟的能力較弱，思維方式仍停留在抓傳統農業上，存在著“老辦法不管用、新辦法不會用、軟辦法不頂用、硬辦法不敢用”的困惑，難以適應農業和農村經濟發展新階段的要求。

3、實行“一事一議”制度，村里公益事業發展受到影響。稅費改革后取消了公積金和“兩工”，村級公益事業的籌資籌勞問題實行“一事一議”。在具體實踐中，“一事一議”制度在一定時間內面臨“三難”：一是難組織。一些群眾對農村公益事業“政府搞、集體辦”的觀念根深蒂固，認為“一事一議”制度名義上是給自己民主權利，實際上不是要群眾出勞，就是讓群眾出資。因此，對“一事一議”制度不熱心、不認可，導致有的村召開村民大會，商討村里公益事業時，村民（村民代表）不參加會議，或者到會人數太少，會議開不成；二是難議成。由于當前部分農民群眾的素質還沒有達到相應的水平，利已主義思想嚴重，在議事時往往從自身利益、眼前利益考慮，缺少全局觀念和長遠打算，對于不直接涉及自身利益的，都認為與已無關，要往外拿錢十分困難，很難議成事。三道湖鎮護林村在準備維修該村一個自然屯的巷道時，組織村民“一事一議”。到會的村民中，自然屯的村民堅決要求修，其他的村民大部分說“我不走這條道我不出錢”。由于自然屯的村民人數少，因此這項公益事業用“一事一議”沒有議成；三是難辦大事?！耙皇乱蛔h”籌資方式實行上限控制，規定人均每年不得超過15元。我縣的各行政村人口相對較少，平均每村732人左右，每年也僅能籌集資金10980元左右，對于農村眾多的公益事業而言，數量微乎其微，不能解決根本問題。

4、由于稅費的取消，出現了干部和村民互不接觸的“空白區”及村民的難管理。稅費改革前，雖然村干部與村民存在收繳稅費的“制度性矛盾”，但它也是村干部與村民溝通的一道橋梁，是村干部管理村民的一個“把手”。稅費改革后，各項稅費取消了，消除了村干部與村民的“制度性矛盾”，也減少了村干部與村民的溝通。調查中了解到，一些村民認為農村“兩委”既然沒有錢給大家辦事，有沒有“兩委”跟自己沒什么關系；還有的認為，只要不收錢，誰做村干部都一樣，甚至認為有沒有村干部都一樣。村干部與村民的關系突然出現了互不接觸的“空白區”。這個“空白區”的出現，也給村民的教育管理帶來了難度。現在村干部對村民失去了有效的制約，由“管理型”向“服務型”轉變，村里開展什么工作或搞什么活動，全得靠村干部上門商量、“看面子”才參加。在縣里組織的“送科技下鄉”活動中，各方專家紛紛深入農村免費傳授種養殖技術知識。由于村民欠缺致富意識，思想認識不端正，參加學習的熱情不高，村干部沒辦法得上門求，上門請。有的是給村干部面子才去的；有的以沒時間為由推托；有的干脆就說，我就不去你能把我咋地。如此的服務都不易，可想其它工作有多難。

5、稅費改革后，一些潛在矛盾有所抬頭。一是農民種地熱情升溫引發的矛盾。稅費改革后，由于實行“三免一補”政策，農民種地的熱情空前高漲，個人與個人之間，個人與村里之間、個人或村里與林業部門之間的土地糾紛不斷增多，而且有愈演愈烈之勢，并發生了林業部門砍農民莊稼的事件。二是村級債務鎖定引發的矛盾。我縣村級債務3008萬元，村集體債務絕大多數是欠國家銀行和村民的，形成過程復雜且時間久遠。應該說這與稅費改革沒有直接關系，但稅費改革中對已經發生的債務進行了鎖定，制止新債，明確責任，逐步化解。農民感到，村集體收入渠道狹小，逐步消化、慢慢償還自己的債務沒了指望，因而引發了“打酒朝提瓶的要錢”的浪潮。三是離崗村干部與在崗村干部之間的矛盾。調查中了解到，由于村干部一減再減，以及其他原因離崗的干部一增再增，數倍于在崗干部。他們中相當一部分人位置擺不正，不能自覺服從在崗干部的領導，不配合在崗干部的工作，有的甚至故意刁難，起反作用。一些在崗干部深有感觸地說，普通群眾的工作好做，離崗干部的工作卻難做。

總之，稅費改革是一項復雜的工作，進程中出現一些新情況和新問題不可避免。從表面情況看，稅費改革后對農村基層組織建設的影響，直接原因是鄉村收入減少。但從深層次分析，主要還是農村經濟薄弱，鄉村干部整體素質與新形勢新任務新要求不適應。如思想觀念滯后，使農村基層組織缺乏應對變化的思想基礎；集體經濟薄弱，使農村基層組織缺乏穩定隊伍的物質基礎；整體素質不高，使農村基層組織缺乏為民服務的能力基礎，等等。

三、稅費改革后加強和改進農村基層組織建設的對策思考

從調查結果看，盡管稅費改革后短時期內會給農村基層組織建設帶來一些影響，但從根本和長遠意義上說，稅費改革是“三個代表”重要思想在農村的最好實踐，是農村經濟發展中順民心、聚民力、帶民富的具體體現，是加強和鞏固農村基層政權的根本措施。因此，我們要以改革的精神研究和解決面臨的新問題，不斷開創農村基層組織建設新局面。

1、建立黨建工作辦公經費支出保障制度，確保農村黨建工作正常開展。建議上級有關部門應根據農村稅費改革后鄉鎮黨建工作實際，將鄉鎮黨建工作經費列入財政支出預算，并在加強農村基層組織建設的相關要求中，明確黨建經費的支出來源，以強化各級黨委對鄉鎮黨建工作的高度重視，消除少數基層組織認為稅費改革后黨建工作可抓可不抓的錯誤觀念，糾正個別鄉鎮黨委在稅費改革后，減少黨建工作辦公經費，削弱黨建工作或不抓黨建工作的錯誤傾向，要達到“三個確?！保捍_保黨建工作經費足夠支出，確?；鶎咏M織抓黨建工作的思想不放松，確保鄉鎮黨建工作力度不減弱。從而有效地保證鄉村兩級黨組織有足夠的經費開展黨建活動，發揮黨組織和黨員作用。

2、加強鄉鎮黨委建設，切實發揮農村基層組織“龍頭”作用。鄉鎮黨委既是處于農村工作第一線的基層黨組織，又是村級黨組織的“龍頭”，對鄉鎮工作負有全面的領導責任。因此，抓好農村基層組織建設，必須首先抓好鄉鎮黨委建設。一是要加強鄉鎮領導班子建設。抓好鄉鎮黨委建設，必須抓好領導班子建設，尤其突出抓好一把手。在培養教育上，采取到高等院校進修、到發達地區參觀考察、舉辦培訓班、召開經驗交流會、征集“一把手”工作研討文章等形式，不斷提高鄉鎮“一把手”隊伍的整體素質和帶班能力。在選拔任用上，以政績論英雄，注重公論，真正把那些有真才實學、群眾公認的干部選拔到“一把手”崗位上；把那些政績平平、工作打不開局面的干部堅決調整下來。二是加強鄉鎮干部的培訓學習。每年要舉辦各類鄉鎮領導干部培訓班，進行集中培訓。對自學內容進行布置，提出明確要求。通過督查，調閱筆記等方式促進領導干部的自學，不斷提高他們的理論水平和領導能力。三是加強對鄉鎮領導班子的考核。建立考核結果反饋制度，加大組織監督力度。每年對鄉鎮領導班子進行全面考核，考核結束后，對領導班子和領導干部的工作情況和思想狀況加以總結評定，指出存在的問題和不足，提出組織建議。并對所有班子分類排隊，以適當形式將考核結果在全縣范圍內進行通報。同時，要求各鄉鎮領導班子，針對考核反饋出來的問題召開民主生活會，分析原因，提出整改意見。四是加強鄉鎮黨委制度建設。進一步明確農村基層黨建責任制，鄉鎮黨委書記作為第一責任人要親自抓，黨委副書記作為具體責任人要主動抓。同時，要建立健全“”、“民主生活會”、“民主集中制”、“黨建聯系點”、“黨建工作例會”等規章制度。并要求各鄉鎮黨委每年召開黨委會研究黨建工作不少于4次，進一步強化鄉鎮黨委管黨意識。

3、選準配強村班子，打牢農村基層組織建設根基。稅費改革后，對農村基層干部隊伍素質提出了更高的要求，為切實解決好農村黨員干部隊伍“雙帶”作用不強、年齡老化和村干部隊伍后繼乏人的問題，必須做到四點：一是選配機制要“新”。堅持和完善村黨支部換屆選舉“兩推一選”和村委會“直選”辦法，進一步探索在選拔村干部中擴大民主的有效途徑。積極提倡村黨支部書記通過選舉擔任村委會主任，提倡“兩委”成員按規定的選舉程序交叉任職，努力建設精干、高效、務實的村班子。二是選人標準要“高”。稅費改革后，村干部要由“政治型”向“經濟型”、由“數量型”向“質量型”、由“守家型”向“創業型”轉變。因此，在選拔村干部時，要堅決摒棄“拿得住混混，說得出狠話，保得住穩定”的干部就是好干部的傳統認識，必須把是否具有“雙帶”能力，作為新時期選拔農村黨員干部的一條基本標準，大力選拔那些“發展思路清、說話有份量、協調方法多、帶動能力強”的優秀分子進入村級領導班子，擔負起富民強村的重任。三是選拔視野要“寬”。對經濟發展相對落后、班子比較弱或本地一時沒有村支部書記合適人選的村，要堅決摒棄“矮子里面挑將軍”、“拉郎配”的做法和組建湊合型、過渡型班子。要從縣直機關副局級后備干部中選派一批有發展潛力的優秀年輕干部到村掛職鍛煉，從鄉鎮黨政機關和事業單位分流人員中選派一批年富力強、農村工作經驗豐富的干部到貧困村、后進村任職，這樣既有利于鍛煉干部，為分流機關富余人員拓寬渠道，又有利于優化村干部隊伍的結構。四是治村人才要“備”。大力加強村級后備干部隊伍建設，按照村干部職數1:1的比例，建立村級人才庫。著眼村級班子的長遠建設，注意把那些“人品正、作風好、有本事、威信高”的回鄉知識青年、退伍軍人、企業骨干，以及外出務工經商優秀人才納入視野，重點加以培養。認真落實《吉林省一村一名大學生——農村優秀青年素質提升項目》，積極選拔農村優秀青年，并輸送到大專院校學習。通過幾年的努力，達到“一村一名大學生”目標。對那些能夠認真貫徹黨的農村政策、辦事公道正派、“雙帶”能力強、黨員和群眾擁護的優秀人才，要及時充實到村級后備干部隊伍或班子中來。

4、轉變職能和改進工作方式方法，為農村基層組織建設注入活力。一是要創新基層黨組織的設置形式。隨著農業產業化發展，可以考慮圍繞農業產業化目標，把黨組織建立在產業鏈上，按照區域經濟布局，建立某個產業的黨組織。新形勢下，一大批農民在致富過程中自發地形成了許多分工相對明確、經營相對集中的行業協會，為方便黨員在行業協會中充分發揮作用，必須依托行業協會設置黨的組織。經濟發展較快，黨員人數超過50人的村，可以建立村黨總支，按照黨員從事的致富項目或所具有的共同特點劃分專業黨支部。二是要轉變基層黨組織的職能。稅費改革后，基層黨組織要從催種催收的直接抓生產中解脫出來，轉到提供農業社會化服務，推進農業產業化經營上來，把一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不合算的事情辦好；要從興辦公益事業派工難、集資難中解脫出來，轉到“一事一議”、民主決策上來，做到大家的事，大家議、大家辦；要從收糧逼款的群眾對立面中解脫出來，轉到集中精力抓經濟、一心一意謀發展上來?？傊S著村級組織的職能轉變，村干部要做好“五員”，即農村政策的宣傳員、發展經濟的服務員、實用技術的指導員、農副產品的銷售員和勞務輸出的聯絡員。三是要改進基層黨組織的領導方式和工作方法。在工作推動上，要注意采用說服教育、示范引導、典型引路的方法。特別是在推進農業結構調整中，必須充分尊重農民群眾的生產經營自主權，不能強迫農民種這種那，要通過自己試著干，做給別人看，引導農民干。在處理村務上，要由封閉向公開、民主轉變。全面推進以財務公開為重點的村務公開，規范公開的時間、陣地、程序、內容，做到真公開、常公開；創新民主管理手段，制定《農村“兩委”工作規范》，規范村黨支部和村委會的關系和工作。村內的集體生產和公益事業，實行“一事一議”。對“一事一議”所議項目在事前、事中、事后都要公開，特別是對籌款項目、工程進度情況、完工后的資金使用情況等，要張榜公布，接受群眾監督。四是要提高村干部依法行政、依法辦事的能力和水平。村干部要自覺增強法律意識，強化法制觀念。想問題、辦事情、作決策，首先要考慮有無法律依據，是否違法。要根據不同的工作崗位，學習有關崗位專業法律法規，切實做到依法行政、依法辦事。

5、把發展作為第一要務，增強農村基層組織凝聚民心的物質基礎。解決好“三農”問題，不僅要通過稅費改革減負增收，更重要的是通過加快發展致富。只有農業增效、農民增收，村級集體經濟發展壯大了，農村和農村基層組織建設中的問題才能迎刃而解。在發展問題上，在搞好引導農民增收致富的同時，要著重抓好農村集體經濟的發展，著力解決好三個問題。一是強化發展集體經濟的觀念。廣大基層干部必須看到，沉重的村級債務，國家背不起，群眾不答應，必須依靠村級組織自身來消化，不發展集體經濟是死路一條。稅費改革后，雖然興辦公益事業實行“一事一議”，但籌資投勞實行上限控制，財力非常有限。要搞好投資較大的農村基礎設施建設和生態環境建設，改善農業生產條件，必須發展集體經濟。再說，即便是在農村實現了“零負擔”，如果集體經濟是個“空殼”，一年不能實實在在地為群眾辦幾件實事，群眾不會滿意，這就顯得發展壯大集體經濟尤為緊迫和重要。二是正確認識農村集體經濟的有效形式。過去一提發展集體經濟，就搞集體投資辦企業，結果由于產權不清、機制不活帶來了很多問題。在推進新型工業化的過程中，要用全新的理念，積極探索村級集體經濟的有效實現形式。既可以充分利用和挖掘集體的荒山、荒灘、荒地和水面等資源的潛力，通過租賃、承包、拍賣和股份合作等形式，進行農業綜合開發，又可以堅持自愿、有償、規范的原則，返租倒包農戶的承包地，創辦農業公司，一頭聯接市場，一頭聯接農戶；可以以水、電、路和廠房等配套的基礎設施吸引投資辦廠，集體收取資產占用費；又可以對長期虧損、扭虧無望的企業，通過承包、租賃、拍賣等途徑，盤活集體資產。三是提高村干部駕馭市場經濟的能力。抓好省里即將出臺的《2006—2010年全省農村基層干部培訓規劃》和“一村一名大學生”培訓規劃的落實，由普及型培訓向深化型培訓和學歷型培訓拓展，并按照“實際、實用、實效”的原則，制訂好培訓計劃，有針對性地進行分類培訓。縣委組織部在重點抓好村黨支部書記業務、技術技能培訓的同時，抓好村干部學歷教育工作；縣農業局、民政局重點抓好村委會主任、村文書的培訓；鄉鎮重點抓好村“兩委”成員和后備干部的培訓。培訓內容由以種植、養殖技術為主向市場經濟知識拓展，由技術類知識向管理型知識拓展。縣委組織部每年要組織一批或幾批“兩委”負責人到農業產業化水平高的發達地區參觀學習，解放思想，開闊視野，提高駕馭市場經濟的能力。

6、建立激勵約束機制，強化抓好農村基層組織建設的責任感和緊迫感。按照上級要求，結合本縣實際，將全縣組織工作進行量化、細化，制定組織工作目標管理細則，使基層黨建有抓手。鄉鎮黨委實行村干部任期目標和年度工作目標責任制，細化考核辦法，對村干部半年、全年的工作情況進行考核。對年內完成工作目標較差的進行警告，對完成差的予以撤職處理或依法予以罷免；對當年受警告，來年工作仍沒有改進的，同樣予以撤職處理或依法予以罷免。積極探索村干部工資分配形式，把年度工作完成情況同工資直接掛鉤，切實增強村干部抓好農村基層組織建設的責任感和緊迫感。同時，各級黨組織要關心、愛護農村基層干部，體諒他們的疾苦，當好他們的堅強后盾，為農村基層干部開展工作提供良好的外部環境。