連鎖經(jīng)營(yíng)法律思考

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文化企業(yè)的連鎖經(jīng)營(yíng)正在成為一個(gè)引人矚目的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)象，值得深入研究。由于連鎖經(jīng)營(yíng)涉及到我國(guó)法律的很多空白，與文化領(lǐng)域的特殊情況結(jié)合起來(lái)就更加復(fù)雜，而國(guó)內(nèi)尚未形成對(duì)連鎖經(jīng)營(yíng)的具體內(nèi)涵、法律性質(zhì)和管理模式的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，給連鎖經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)監(jiān)管帶來(lái)諸多難題。

《突破文化領(lǐng)域連鎖經(jīng)營(yíng)的法律困局》一文，以期更多有志于此的人士參與研究和探討，促進(jìn)文化領(lǐng)域連鎖經(jīng)營(yíng)形式的健康發(fā)展。

近些年，我國(guó)文化領(lǐng)域連鎖經(jīng)營(yíng)發(fā)展迅猛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年全國(guó)文化市場(chǎng)連鎖企業(yè)門(mén)店共有14372個(gè)，營(yíng)業(yè)收入達(dá)51億元，經(jīng)營(yíng)范圍從商品流通領(lǐng)域（如音像制品分銷(xiāo)、出版物發(fā)行）擴(kuò)展到文化服務(wù)領(lǐng)域（如互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、歌舞娛樂(lè)場(chǎng)所、藝術(shù)品經(jīng)營(yíng)以及電影院線等）。

連鎖經(jīng)營(yíng)活躍了文化市場(chǎng)，為文化領(lǐng)域帶來(lái)新的經(jīng)營(yíng)方式和經(jīng)營(yíng)理念，為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了一條新的思路，同時(shí)也對(duì)文化市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范化和市場(chǎng)監(jiān)管法制化提出了新的要求。正確認(rèn)識(shí)連鎖經(jīng)營(yíng)的法律性質(zhì)，是完善對(duì)這一經(jīng)濟(jì)組織形式的法律監(jiān)管，發(fā)揮其積極作用的關(guān)鍵。

連鎖經(jīng)營(yíng)行政許可實(shí)施的困惑

并非所有行業(yè)的連鎖經(jīng)營(yíng)都需要行政許可，連鎖經(jīng)營(yíng)的行政許可通常是和企業(yè)具體經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)緊密相連的。《音像制品管理?xiàng)l例》和《出版管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)在設(shè)定文化經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入條件的同時(shí)，規(guī)定了對(duì)連鎖經(jīng)營(yíng)的許可，并且對(duì)連鎖經(jīng)營(yíng)企業(yè)比一般的企業(yè)要求更加嚴(yán)格，準(zhǔn)入門(mén)檻更高。這表明，文化領(lǐng)域連鎖經(jīng)營(yíng)的許可具有雙重屬性：既是對(duì)文化經(jīng)營(yíng)行業(yè)準(zhǔn)入的許可，又是對(duì)連鎖這種經(jīng)營(yíng)形式的許可。這也是文化領(lǐng)域連鎖經(jīng)營(yíng)行政許可的特殊性所在。

那么，連鎖經(jīng)營(yíng)的行政許可，許可的是誰(shuí)？實(shí)踐中，連鎖經(jīng)營(yíng)的行政許可的對(duì)象通常是連鎖經(jīng)營(yíng)企業(yè)的總部。總部取得行政許可，是否意味著門(mén)店當(dāng)然取得許可？

《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院體改辦、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于促進(jìn)連鎖經(jīng)營(yíng)發(fā)展若干意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2002]49號(hào)）中規(guī)定：“連鎖經(jīng)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)煙草、藥品、書(shū)籍、報(bào)刊、音像制品……等業(yè)務(wù)，可由總部向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理有關(guān)批準(zhǔn)文件（或許可證）。總部取得批準(zhǔn)文件（或許可證）后，門(mén)店不需再辦理相應(yīng)批準(zhǔn)文件（或許可證），可由總部（或委托門(mén)店）持加蓋總部印章的批準(zhǔn)文件（或許可證）復(fù)印件，向門(mén)店所在地有關(guān)部門(mén)備案，并由門(mén)店向所在地工商行政管理機(jī)關(guān)辦理相關(guān)登記即可。”這樣的規(guī)定，減少了連鎖經(jīng)營(yíng)企業(yè)的審批環(huán)節(jié)，對(duì)降低連鎖經(jīng)營(yíng)門(mén)檻，促進(jìn)連鎖企業(yè)發(fā)展具有積極意義。

但是，這里存在一些不容回避的問(wèn)題：1.從許可理論角度，對(duì)一個(gè)企業(yè)的行政許可能否適用于其他企業(yè)主體仍值得探討；2.從執(zhí)法角度，在當(dāng)前行政執(zhí)法中心整體下移的背景下，門(mén)店無(wú)須單獨(dú)審批使得地方執(zhí)法部門(mén)很難掌握市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)狀況，加之地方執(zhí)法力量的不足和手段的局限，市場(chǎng)監(jiān)管容易出現(xiàn)漏洞；3.從行政處罰的角度，門(mén)店不需要審批，則門(mén)店的一些嚴(yán)重違法行為無(wú)法適用吊銷(xiāo)許可證等處罰形式，缺少市場(chǎng)退出機(jī)制。4.部分服務(wù)行業(yè)的特殊性決定了門(mén)店需要單獨(dú)審批，如：“網(wǎng)吧”等文化娛樂(lè)場(chǎng)所的設(shè)立需要消防安全等前置審批，在設(shè)立環(huán)節(jié)的要求更加嚴(yán)格。

由此看來(lái)，連鎖經(jīng)營(yíng)的行政許可似乎陷入一種兩難的境地：如果總部和門(mén)店需要分別審批，眾多審批環(huán)節(jié)無(wú)疑會(huì)桎梏連鎖經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，使連鎖經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)失去意義；如果只審批總部，不審批門(mén)店，則屬地管理難落實(shí)，許可的理論上也存在障礙。

筆者認(rèn)為，對(duì)連鎖經(jīng)營(yíng)的行政許可，不能簡(jiǎn)單肯定和否定，應(yīng)當(dāng)區(qū)分連鎖經(jīng)營(yíng)的具體形式來(lái)確定。2004年我國(guó)頒布了《行政許可法》，該法的宗旨是縮小行政許可對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的限制范圍，賦予企業(yè)盡可能大的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。不論是設(shè)立分支機(jī)構(gòu)還是投資設(shè)立子公司，都應(yīng)屬于一個(gè)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的范疇，直營(yíng)連鎖經(jīng)營(yíng)完全沒(méi)必要設(shè)置行政許可。這并不是說(shuō)文化領(lǐng)域的直營(yíng)連鎖經(jīng)營(yíng)不需要任何許可，而是說(shuō)文化領(lǐng)域的直營(yíng)連鎖企業(yè)，只需要滿足一般企業(yè)的準(zhǔn)入資格即可，不需因其采取連鎖這種經(jīng)營(yíng)形式而受到雙重許可或是面臨更高的門(mén)檻。事實(shí)上，一個(gè)企業(yè)沒(méi)有取得連鎖經(jīng)營(yíng)的行政許可，同樣可以依法自主設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、分公司或子公司，達(dá)到連鎖經(jīng)營(yíng)的目的。而特許經(jīng)營(yíng)是一種比較獨(dú)特的經(jīng)營(yíng)方式，特許人一方面向直接消費(fèi)者提供商品或服務(wù)，另一方面向加盟商提供特許權(quán)，從吸收資金的角度，特許經(jīng)營(yíng)也構(gòu)成一種融資行為。特許人是否具備足夠的條件是特許經(jīng)營(yíng)體系能否成功的關(guān)鍵，關(guān)系著廣大投資人（即受許人）的切身利益。在文化領(lǐng)域保留特許連鎖的行政許可還是有必要的，但是根據(jù)行政許可高效、便民的原則，可以在審批程序上進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮?jiǎn)化。

連鎖經(jīng)營(yíng)的法律責(zé)任和行政處罰

目前，文化領(lǐng)域的法律法規(guī)對(duì)連鎖經(jīng)營(yíng)企業(yè)在設(shè)立環(huán)節(jié)上有很多規(guī)定，但對(duì)監(jiān)督和法律責(zé)任方面的規(guī)定卻很少，通常將連鎖企業(yè)等同一般的經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)待。然而連鎖企業(yè)有其自身的特殊性，這種特殊性集中表現(xiàn)在連鎖經(jīng)營(yíng)總部與門(mén)店的責(zé)任分擔(dān)上。

一、直營(yíng)連鎖企業(yè)的責(zé)任分擔(dān)

1.分支機(jī)構(gòu)（或分公司）形式的直營(yíng)連鎖

對(duì)分公司形式的直營(yíng)連鎖而言，門(mén)店不具有獨(dú)立的法人資格，其違法行為應(yīng)當(dāng)由總部承擔(dān)全部責(zé)任是毫無(wú)疑問(wèn)的。但是，門(mén)店能否單獨(dú)承擔(dān)行政責(zé)任呢？這是執(zhí)法機(jī)關(guān)比較關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，雖然《行政處罰法》沒(méi)有明確規(guī)定企業(yè)分支機(jī)構(gòu)為處罰對(duì)象，但根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》：人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。而《民事訴訟法》規(guī)定企業(yè)分支機(jī)構(gòu)可以成為訴訟主體，肯定了企業(yè)分支機(jī)構(gòu)的相對(duì)人地位。正如民事訴訟中的分支機(jī)構(gòu)承擔(dān)的是有限責(zé)任一樣，在行政處罰中，分支機(jī)構(gòu)也可以承擔(dān)有限責(zé)任。即：對(duì)于警告和較小數(shù)額的罰款，可由作為企業(yè)分支機(jī)構(gòu)的直營(yíng)連鎖門(mén)店直接承擔(dān)，而對(duì)于較大數(shù)額罰款，吊銷(xiāo)許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照等重大處罰，則只能由總部來(lái)承擔(dān)。或者當(dāng)門(mén)店逃避責(zé)任或沒(méi)有能力承擔(dān)責(zé)任時(shí)，可以對(duì)總部進(jìn)行追溯，由總部承擔(dān)連帶責(zé)任。這樣的好處是既賦予總部一定的管理職責(zé)，又不至于使總部因門(mén)店責(zé)任的連鎖反應(yīng)而背上沉重責(zé)任負(fù)擔(dān)，同時(shí)也便于行政執(zhí)法。

2.子公司形式的直營(yíng)連鎖

對(duì)于控股子公司形式直營(yíng)連鎖，即總部與門(mén)店是子公司與母公司的關(guān)系。此時(shí)，總部與門(mén)店在法律上是相互獨(dú)立的實(shí)體，門(mén)店獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任自是無(wú)疑。但對(duì)于連鎖門(mén)店的嚴(yán)重違法行為，行政處罰責(zé)任能否追溯到總部呢？

從目前的法律法規(guī)來(lái)看，除非有證據(jù)證明母公司直接參與了子公司的違法行為，否則母公司不需對(duì)子公司的違法行為承擔(dān)責(zé)任。但在公司法律中，有一種“揭開(kāi)法人面紗”制度（也叫“公司法人人格否認(rèn)”制度），是指為防止公司獨(dú)立人格的濫用，保護(hù)債權(quán)人利益及社會(huì)公共利益，在具體法律關(guān)系中，否認(rèn)公司及其背后的股東各自獨(dú)立的人格和股東的有限責(zé)任，責(zé)令公司的股東（包括控股公司）對(duì)公司債權(quán)人或公共利益直接負(fù)責(zé)，即由母公司對(duì)子公司的違法行為承擔(dān)連帶責(zé)任。我國(guó)2005年新修訂的《公司法》第二十條規(guī)定，“公司股東濫用公司法人獨(dú)立地位和股東有限責(zé)任，逃避債務(wù)，嚴(yán)重?fù)p害公司債權(quán)人利益的，應(yīng)當(dāng)對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。”這實(shí)際上是在民事領(lǐng)域確立了“揭開(kāi)法人面紗”制度，是我國(guó)公司法的一項(xiàng)重大進(jìn)步。但該理論能否在行政處罰中參照?qǐng)?zhí)行，學(xué)術(shù)界卻很少論及，公司法的基本原則能否適用于行政處罰，實(shí)踐中尚無(wú)先例。

二、特許連鎖企業(yè)的責(zé)任分擔(dān)

即將生效的《商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》重點(diǎn)規(guī)范的是特許經(jīng)營(yíng)合同及其履行，并未涉及對(duì)特許人和被特許人在行政處罰的責(zé)任劃分。特許連鎖企業(yè)總部與門(mén)店是合同關(guān)系。總部與門(mén)店的責(zé)任分擔(dān)根據(jù)特許合同來(lái)確定，即使總部在管理上有疏忽，也是承擔(dān)合同責(zé)任，不能當(dāng)然地認(rèn)定為具有行政上的可歸責(zé)性。總部和門(mén)店應(yīng)當(dāng)分別對(duì)各自的違法行為承擔(dān)法律責(zé)任。況且特許連鎖經(jīng)營(yíng)實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，門(mén)店的違法行為損害的是整個(gè)連鎖企業(yè)的信譽(yù)和利益，從這個(gè)意義上講，總部也是門(mén)店違法行為的受害者，對(duì)其管理不善承擔(dān)著商業(yè)上的風(fēng)險(xiǎn)，因此也沒(méi)有理由對(duì)門(mén)店的違法后果承擔(dān)連帶責(zé)任。因此，不論是從理論、法律依據(jù)還是從合理性的角度來(lái)看，特許連鎖的總部似乎都不應(yīng)當(dāng)對(duì)門(mén)店的違法行為承擔(dān)責(zé)任。

不過(guò)，筆者認(rèn)為，連鎖企業(yè)作為一種新興的企業(yè)組織形式，的確與一般的松散的企業(yè)聯(lián)盟有所不同，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一管理是其顯著特征，在行政管理中也不能完全視為毫不相干的企業(yè)主體。總部作為輸出管理的部門(mén)，對(duì)門(mén)店的行政違法行為難辭其咎。特許連鎖行政許可的含義，并不是培育壟斷企業(yè)，而是旨在形成企業(yè)自我約束的機(jī)制，特別是在文化市場(chǎng)發(fā)育不成熟，相關(guān)法律法規(guī)不健全尤其是誠(chéng)信體系建設(shè)落后的背景下，賦予連鎖經(jīng)營(yíng)企業(yè)總部一定的責(zé)任，有利于特許連鎖企業(yè)的規(guī)范發(fā)展，避免企業(yè)利用法律空白，濫用連鎖形式來(lái)逃避責(zé)任，但這種責(zé)任應(yīng)該是非常有限的，在行使時(shí)也需十分謹(jǐn)慎。

目前，政府發(fā)展連鎖經(jīng)營(yíng)的積極性很高。究其原因，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，恐怕也是出于管理方便的考慮，但是對(duì)連鎖經(jīng)營(yíng)的具體內(nèi)涵、法律性質(zhì)和管理模式還缺少統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確定位。連鎖經(jīng)營(yíng)本身涉及很多法律上的空白，與文化領(lǐng)域的特殊情況結(jié)合起來(lái)，就更加復(fù)雜，給市場(chǎng)監(jiān)管帶來(lái)很多挑戰(zhàn)，需要法學(xué)界、立法者和執(zhí)法者共同探索、深入研究，對(duì)連鎖經(jīng)營(yíng)進(jìn)行全方位的考察，及時(shí)調(diào)整相關(guān)的法律法規(guī)，才能保障連鎖經(jīng)營(yíng)的健康發(fā)展。