四個統一科學監管思考

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國家工商行政管理總局提出“四個統一”理念，是貫徹落實總書記“四個堅定不移”的重要體現，也是科學發展觀指導下的工商行政管理實踐的理論創新。“四個統一”不僅歷史而系統地概括、總結、提煉了工商行政管理職能的目標定位和本質要求，而且充分運用發展觀、全局觀、辯證觀全面闡述了工商行政管理職能履行的方法論要求。踐行“四個統一”，已經成為全國各級工商行政管理部門貫徹科落實學發展觀的首要任務和行動指南。

“四個統一”的本質和核心是監管。貫徹落實“四個統一”，其根本落腳點也在于抓好監管。只有建立健全有效的監管機制，并以此統籌促進和帶動發展、服務、維權、執法等各項工作，才能把“四個統一”真正貫徹到位、落實到位。為此，我局經過深入調研和反復論證，提出并實踐了以責任區監管為載體，構建科學監管模式的工作思路。

一、推行責任區監管的重要意義

隨著社會主義市場經濟的深入發展，工商行政管理面臨的市場經濟監管形勢已經發生了根本性的變化，同時，經過多年的努力，工商行政管理部門已經具備了推動從傳統監管模式向科學監管模式轉型的可能和條件，即推行責任區監管已經成為工商行政管理發展的內在需要和迫切要求。

（一）推行責任區監管是應對監管形勢變化的必由之路。隨著我國市場經濟的快速發展和經濟體制改革的深入推進，特別是東部經濟較發達地區，整個經濟環境正在逐步發生歷史性的變化。首先是市場主體的數量快速增加。在我國經濟持續穩定發展和市場準入門檻不斷降低等利好條件和政策的刺激下，我國也經歷著新一輪的創業高潮，新的市場主體快速催生。全市市場經濟主體也呈現蓬勃發展的良好態勢，到今年6月底，全市包括內外資企業和個體工商戶的市場主體已經達到了369529戶。其次是市場主體的經營領域不斷拓展。信息技術的高速發展和國內外市場的逐漸融合，為各類市場主體提供了廣闊的發展空間。借助于信息技術，一些新的經營領域正日新月異的發展，電子商務、網絡廣告、網上購物等。再次是市場主體的總體素質正在不斷提升。相比過去，現在創業者中大部分都受過良好的教育，經營理念較為先進、經營手段更為豐富，快速致富的愿望更為強烈，工商行政管理部門的監管環境也隨著經濟環境的改變而發生了重大的變化。市場主體數量增加，意味著監管對象擴大；市場主體經營領域拓展，意味著監管觸角必須隨之延伸；市場主體總體素質提升，意味著工商行政管理部門必須具備更高素質的監管技能。因此，目前經濟環境的變化已經對工商行政管理部門提出了無形的挑戰。應對經濟環境變化的最好辦法是工商行政管理監管模式變化。推行責任區監管就是主動采取的變化之一，能有效地借助于信息化技術，運用企業分類監管手段，切實促進職能履行到位。

（二）推行責任區監管是工商行政管理發展到一定階段的必然選擇。從歷史上看，到目前為止，工商行政管理監管模式大致經歷了兩個階段，第一階段是“六管一打”模式，以分線為主，履行職能，并相應設置機構，在當時市場主體數量較少、經濟發展相對不活躍的計劃經濟時代，是一種有效的監管模式。第二階段是“巡查監管”模式，隨著我國經濟進入粗放式的高速發展期，各種應急事件頻發，必然需要工商部門有一支強有力的執法力量打擊各種經濟違法違規行為，巡查監管因時而生。但經濟發展也必須伴隨著政府職能的轉變，“法治政府”、“責任政府”應運而生，并逐步成為全社會的共同理念。在粗放式經濟發展背景下的工商粗放式監管，已經難以適應廣大人民群眾對“法治政府”、“責任政府”建立的需要，特別在目前構建社會主義和諧社會的大背景下，工商部門面臨的一些難題，如無照經營等事關民生問題已經成為了群眾關注的焦點，如果仍然延續現有的監管模式，工商行政管理工作將會越來越被動。這種困境并不僅僅是我市工商部門面臨的困境，許多經濟發達城市的工商部門也都遇到了類似的困境。總結兄弟城市的解決問題的辦法，一條有效的經驗就是推行責任區監管模式。責任區監管從根本上體現了“法治政府”和“責任政府”建設的要求，并將兩者要求有機地結合起來。經過多年的信息化建設和隊伍建設，寧波市工商系統已經具備了向責任區監管階段跨越的技術條件和隊伍條件。

（三）推行責任區監管是打造高素質隊伍的必經途徑。多年來，我局一直堅持業務建設和隊伍建設兩手抓，形成了業務建設促進隊伍建設、隊伍建設保障業務建設的良好氛圍。而推進責任區監管，則又為業務建設和隊伍建設齊頭并進創造了一個新的載體。責任區監管，首先要求每個責任人都具備相對比較全面的工商業務知識，能夠比較從容地應付各種工商行政管理職能范圍內發生的事件。這就迫使每個責任區干部主動去學習、去實踐各種工商業務知識。這種“迫使”的過程，其實也是每個干部自我提高的過程，更是整個隊伍素質不斷提高的過程。其次，責任區監管，要求每個責任人必須具備強烈的責任意識，必須時時刻刻牢記自己的工作職責以及失職可能造成的后果，這就迫使每個責任區干部隨時摸清責任區范圍內的家底，隨時關注重點區域、重點行業、重點市場主體的經營行為，并進行及時巡查監管，預防失職。因此，通過責任區監管，按照相應的制度設計，不僅可以全面提高干部的業務素質，而且可以增強每個干部的履責危機感、責任使命感，真正打造一支高素質的工商行政管理隊伍。

二、前期推行責任區監管的主要工作和成效

經過近年來的試點實踐和工作摸索，我局初步形成了科學監管階段性目標和責任區監管基本框架。所謂科學監管階段性目標，即要以信息化為平臺，以企業分類監管為手段，以責任區監管為載體，以處理塊線結合為關鍵，以績效考核機制為保障，達到人職匹配、職能到位。所謂責任區監管，就是圍繞科學監管階段性目標，在具體監管中，切實“以塊為主、塊線結合、綜合監管、責任到人”。按照這一責任區監管的基本思路，特別從去年上半年以來，我局做了大量的工作：

一是設立機構，加強領導。市局、分局兩級都相應成立了專項工作領導小組，建立了協調機構，明確了職能科室，形成了有分有合的組織體系，同時為確保責任區監管工作落實，還將該項工作列入了年度重點工作和考核項目，形成了有力的組織領導力和有效的落實執行力。二是積極實踐，大膽探索。為穩步推進責任區監管工作實施，市局指導分局先行在具有一定條件的工商所進行了試點，有的分局甚至在全分局范圍內進行探索，正是這些有益的試點和探索，為全市工商系統全面實施責任區監管工作，提供了寶貴的經驗，這既為下一步工作開展排除了“雷區”和“盲區”，又為深入開展工作樹立了信心。三是形成了基本的制度框架。各分局緊密結合各地實際，邊實踐、邊規范，初步形成了具有一定針對性、指導性和可操作性的制度，如《責任區監管實施辦法》、《考核辦法》等，基本框架初具雛型，為今后建立更健全的制度規范提供了基礎。四是各項配套保障機制逐步建立。全市工商系統主動把責任區監管工作，置于工商行政管理事業發展大局之中，把責任區監管工作與隊伍建設緊密地結合起來，相應啟動了績效考核、績效督查等多種機制，形成了以機制促工作落實、以工作促機制完善的良好局面。五是積極創新責任區監管輔助手段。我局嘗試主動把信息化技術應用到責任區監管工作，開發了責任區監管地圖、可視化操作平臺以及無線監管辦公技術，進一步提升了責任區監管的信息化技術含量，提高了監管的效能，促進了監管工作的深化。

目前，我市的責任區監管工作已從試點摸索轉向全面推行，并取得了初步成效。具體體現在以下幾方面“轉變”：一是逐步促進了行政執法由消極被動向積極主動轉變。責任區監管的首要目標是通過合理劃分責任區，明確每個人的相應責任。這就徹底打破了過去只講單位責任、不講個人責任，或者說只追究領導責任、難追究個人責任的現狀，迫使每個干部各負其區、各盡其責。正是在這樣的制度安排下，目前一些分局已經走出了行政執法消極被動的困境，大多數干部的責任意識和風險意識明顯增強，逐步走上了每個干部主動摸清各自轄區家底、主動執法監管的良好軌道。二是促進了執法干部素質由單一片面向綜合全面轉變。每個責任人在一個責任區范圍內不僅代表了干部個人，更代表工商形象。這就促使每個干部具備責任區綜合執法監管素質，統管轄區內的各項工商業務。從一些分局的實踐來看，通過責任區監管模式的實施，在無照經營的取締、輕微違法違章行為的糾錯等方面都收到了明顯成效。三是促進了監管觸角由條條塊塊向全面延伸轉變。責任區監管的橫向到邊、縱向到底的要求，從根本上打破了“分線管理、各自為政”的格局，變業務線監管為區域監管，即區域內任何工商行政管理范圍內的業務都要由責任人負責。這就使得每個人要徹底改變以往的工作思路，必須要做好區域范圍內所有的工商業務工作。從試點情況來看，基本已經達到了這個目的，每個干部不僅對責任區范圍內的家底清楚，而且對潛在的責任風險也能做到心中有底。四是促進了監管模式由粗放模糊向精細準確轉變。通過責任區監管，責任人在充分掌握責任區基本現狀的基礎上，基本做到了日常巡查、重點巡查和專項巡查相結合，并對重點行業、重點地域和有違法違規傾向的管理對象進行重點巡查，切實提高了監管的效能和質量。五是促進了監管效果由短期向長期轉變。由于責任區監管從一開始就充分考慮了監管需求、信息化應用、責任落實等諸多方面的因素，從某種意義上來說，責任區監管本身就一種長效監管機制，從根本上改變了以應付各項整治為主的監管局面，增強了工作的主動性和預見性，使各項工作更符合本地的實際。

三、推動責任區監管工作中存在的主要問題

推行責任區監管，是一項改革監管模式的系統工程。盡管我局前期做了大量的工作，解決了全市工商系統的思想認識等系列問題，但責任區監管工作仍然處于初級的探索階段，仍然面臨著許多困難和問題，距離相對成熟的責任區監管模式還有很大的距離。主要表現在：

一是尚未形成符合不同區域經濟特點的責任區監管模式。由于我市各地區域經濟特點各異，各地工商行政管理的工作重點必然不同，這就要求必須建立符合本地實際的責任區監管模式。如果全市實行統一的責任區監管模式，必然使責任區監管脫離實際，難以實現監管成本與監管效率的統一，也就難以實現最佳監管。目前，盡管我局的各分局開始進行了不同程度的工作探索，但從總體上來看，還未形成符合各地實際、具有鮮明特點的監管模式。

二是塊線關系尚未得到合理處理。推行責任區監管，一項重要的內容是從以往基層工商所以線為主監管向以塊為主監管轉變。而基層工商所以塊為主的監管模式必然要求分局各科室的工作模式相應轉化。但由于分局科室的工作模式停留在原有方式，使得基層工商所的責任區監管陷入既要運作塊上工作，又要應付線上工作的兩難困境。

三是責任人之間分合關系尚未理順。一個工商所是由若干個責任區和責任人組成的。而實際上工商行政管理的許多工作不是單獨靠每個責任區能夠完成的，這就意味著許多工作必須有分有合，確保做到既分而有效，又合而有力。比如辦案就需要二個人或者二個人以上才能完成。責任區監管的實際工作中，分的問題基本已經解決，而合的問題還沒有很好的解決辦法，由此產生了一種各自為政、自掃門前雪的不良傾向。

四是信息化監管手段還不夠到位。責任區監管是一種建立在信息化平臺基礎上的精確監管。沒有強有力的信息化平臺為依托，責任區監管不可能做到精準，也不可能發揮出責任區監管應有的功效。由于責任區監管對信息化建設的要求高，致使部分基層工商所信息化軟硬件保障問題更加突出，部分干部特別是一些老同志的信息化應用水平還達不到責任區監管的要求，一定程度上制約了責任區監管模式的實施和監管效率的提高。

五是監管干部隊伍結構基礎還不夠扎實。經過我局多年來的“小局大所”建設，基層工商所的財、物保障等方面已經有了質的躍升，全市絕大部分基層工商所的辦公樓得到了更新改造，車輛、經費等保障也大幅提高。但一些基層工商所干部人員配備仍然相對比較薄弱，人力資源緊缺，人員素質難以達到監管要求的現象仍較突出。如有的責任區的責任人，監管對象達到了1500戶以上。

六是相應的配套保障機制還不夠完善。推行責任區監管，關鍵在于責任落實到人。要做到責任到人，必須建立起相應的保障機制，其中最重要的是建立績效考核機制。由于各地情況千差萬別，即使在同一個工商所，不同責任區，情況也有所不同，如何建立科學有效的績效考核機制，切實做到考核公平公正，仍然存在諸多問題。

四、下一步推行責任區監管的措施要求

推行責任區監管，是順應工商行政管理發展形勢，推動工商行政管理從傳統監管模式向科學監管模式轉型的重要載體，也是貫徹落實國家總局提出的“四個統一”的重要抓手。為深入推進責任區監管工作，切實解決前階段工作存在的問題，確保該項工作進一步取得實質性成果，重點將做好以下幾方面工作：

一要加強領導、統籌布局。推行責任區監管模式是工商行政管理監管模式的又一次重要變革，幾乎涉及到我們工商部門所有的業務線。因此，必須動員全市工商系統工商干部，進一步樹立系統意識和大局意識，把推行責任區監管工作放到突出位置，列入重要議事日程，并從工商行政管理事業發展大局的角度，統籌考慮責任區監管工作。要進一步健全責任區監管工作領導機制，形成“一把手親自抓、分管領導具體抓、相關科室和工商所共同抓”的良好工作局面。同時，由于責任區監管工作涉及面廣，各級工商部門要緊密結合當地實際，統籌布局、穩步推進，從追求責任區監管實效出發，主動把責任區監管與信息化技術、企業分類監管、績效考核以及組織機構調整結合起來，努力做到穩扎穩打，系統工作，系統推進。

二要圍繞目標、大膽創新。推行責任區監管是一項全新的工作，既無現成的理論支持，又無成熟的經驗可供借鑒。因此，必須緊緊依靠實踐與創新。經過前期探索，我局已經形成了“以信息化為平臺，以企業分類監管為手段，以責任區監管為載體，以處理塊線結合為關鍵，以績效考核機制為保障，達到人職匹配、職能到位”的科學監管的階段性目標和責任區監管發展方向。前期的實踐證明，這一目標符合我市工商行政管理工作實際。下一步，我局將繼續圍繞這一目標，鼓勵各分局、各基層工商所進一步放手摸索、相互借鑒、大膽創新。鼓勵各級工商行政管理部門既要善于打破舊的監管模式，又要善于構建新的監管模式，積極引導每個干部自覺地參與責任區監管模式構建中來，充分發揮集體智慧，切實走出一條符合本區域特色的責任區監管道路。

三要健全制度，狠抓落實。但任何一項工作的開展，必須一開始就要從建章立制、力求規范上著手。盡管我局已初步形成了框架式的《責任區監管實施辦法》和《考核辦法》，但離完善的制度體系還有很大的距離。必須要引導各分局和基層工商所緊密結合當地實際，在總結本地試點做法和借鑒別人成功經驗的基礎上，在健全各項制度上下功夫，在實踐中不斷地來完善制度。同時，要加強制度落實，強化對分局特別是對基層工商所的督查和指導，切實落實責任制，層層落實到人。同時，要把責任區監管列入年度工作目標責任制考核內容，確保工作取得成效。

四要加大支持、重點保障。任何一項工作的順利開展都離不開“人、財、物”的保障。推行責任區監管工作作為一項艱巨的系統性工程，尤其需要重點保障。在“人”上，要進一步深化“小局大所”建設，合理調配市局、分局、基層工商所的人員配置，盡可能地充實基層工商所力量，不僅要在人員配置上向基層單位傾斜，更需要把業務骨干充實到責任區監管第一線；要加大基層干部的培訓力度，通過多種模式培訓載體，使廣大基層干部盡快掌握和運用各種工商業務知識、信息化技能，盡快適應責任區崗位的工作需要，使責任區干部具備“火眼金睛”的查辦案能力、“融會貫通”的服務咨詢能力、“靈活應變”的協調能力、“苦口婆心”的群眾工作能力。同時要以“紅盾風采•陽光工商”、“星級工商所”建設為結合點，通過開展責任區達標和崗位能手考評活動，全面推進監管方式的改革創新。在“財”和“物”上，也要向基層一線重點傾斜，努力改善基層工商所的業務裝備，逐步為基層工商所配齊必要的交通、通訊工具，為推行責任區監管打下堅實的物質基礎。