食鹽專營制度思考

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最近，由于極少數鹽業(yè)管理部門出現(xiàn)違反食鹽專營的舉措，引發(fā)一些媒體對食鹽專營制度本身的質疑，有的甚至認為應當全盤否定食鹽專營，為此本文就食鹽專營制度作一初淺探討，不成熟之處，求教大家。

一、我國食鹽專營政策出臺的背景

鹽是關系國計民生的特殊商品，歷朝歷代都實行專賣制度，當然，歷史上《鹽鐵論》及其專賣制度，是因為稅收原因而為國家壟斷，目的是增強封建王朝的經濟實力。而我國今天對食鹽實行專營的目的是全民食用合格碘鹽，徹底消除碘缺乏病，以維護人民群眾的根本利益，提高中華民族素質，促進社會文明進步。

我國是世界上碘缺乏病最嚴重的國家之一，缺碘地區(qū)多、面積廣，生活在缺碘地區(qū)的人口約有4億多，占世界病區(qū)人口的近一半。缺碘除了會患上俗稱“大脖子病”的甲狀腺腫大癥外，更大的危害是造成新生兒腦損傷和嬰幼兒智力低下，碘缺乏兒童的智商要比正常兒童平均低10-15個百分點。碘缺乏病在我國已流行了數千年，消除碘缺乏病危害，既是公共衛(wèi)生問題，也是一項政治任務，各方面專家反復論證后認為，以專營方式在食鹽中強制性加碘是消除碘缺乏病最安全、經濟、有效的手段，為此我國政府做出了政治承諾，到*0年基本消除碘缺乏病。

如果我們運用邏輯學中的三段論來論證食鹽專營，就很清楚：消除碘缺乏病，食用碘鹽是根本措施；食鹽專營是合格碘鹽正常供應的制度保障，有了食鹽專營的法律制度，才能確保碘鹽市場不被劣質鹽、非碘鹽、工業(yè)鹽沖擊，保證人們吃上合格的碘鹽，因此，食鹽專營是消除碘缺乏病的制度保證。

我國政府對食鹽管理歷來非常重視，進入九十年代以來，國務院于1990年3月，了《鹽業(yè)管理條例》，確定了食用鹽、國家儲備鹽，由國家實行統(tǒng)一分配調撥，食鹽的批發(fā)業(yè)務由各級鹽業(yè)公司統(tǒng)一經營。1994年10月，國務院頒布《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》，明確了為消除碘缺乏危害，采取長期供應加碘食鹽為主的綜合防治措施。為了迅速有效地實施這一方案，國務院1994年決定實行食鹽專營政策。1996年，國務院《食鹽專營辦法》正式出臺，明確地將食鹽生產和運銷歸入專營。三部行政法規(guī)的出臺，明確了國家對食鹽實行專營管理，對除兩堿工業(yè)鹽以外的工業(yè)鹽（即小工業(yè)鹽）實行計劃管理。各省區(qū)市制訂和完善了地方配套法規(guī)、規(guī)章，最高人民檢察院還頒布實施了《關于辦理非法經營食鹽刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，這些法規(guī)、規(guī)章和司法解釋共同架構了我國鹽業(yè)管理的法律制度體系。

二、我國食鹽專營取得的巨大成就

實行食鹽專營政策以來，通過采取對食鹽實行統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一價格等有力措施，使我國在保證碘鹽供應，消除碘缺乏病等工作方面取得非常顯著成績。正如國家鹽業(yè)行政主管部門、國家發(fā)改委工業(yè)司副司長兼鹽業(yè)管理辦公室負責人賀燕麗同志《在全國整頓和規(guī)范食鹽市場秩序工作會議上的講話》上總結的：理順了專營管理體制，形成了覆蓋全國城鄉(xiāng)的食鹽專營網絡，實施了食鹽專營的“三證”管理，落實了食鹽產銷國家指令性計劃和價格政策，依法加強了食鹽市場監(jiān)管，保證了食鹽市場管理和供應的基本穩(wěn)定，全國食鹽市場秩序明顯好轉，食鹽計劃完成率、碘鹽覆蓋率、居民碘鹽食用率進一步提高，基本實現(xiàn)了消除碘缺乏危害階段性目標。

據衛(wèi)生部1995、1997、1999、*2年組織的四次全國消除碘缺乏病病情監(jiān)測結果顯示，全民食用碘鹽覆蓋率從1995年的52.4%提高到*2年的95.2%，合格碘鹽食用率從1995年的39.9%上升到*2年的88.8%，分別比1995年提高15%和48%。8-10歲兒童甲狀腺腫大率從1995年的20.4%下降到*2年的5.8%，接近消除碘缺乏病的標準。1990年初期，中國有超過7億人口生活在缺碘地區(qū)，而十年后的今天，受缺碘威脅的中國人已減少到6000萬人左右，這一成果在過去10年里有效保護了1.33億新生兒不致因缺碘造成大腦損害，基本實現(xiàn)了我國消除碘缺乏病的階段目標和全民普及碘鹽供應目標。衛(wèi)生部第四次監(jiān)測結果表明，我國人群碘營養(yǎng)狀況更趨合理，采取食鹽加碘為主的防治策略，是徹底解決威脅我國達數千年之久的、以影響嬰幼兒腦發(fā)育為主要危害的碘缺乏病這一公共衛(wèi)生問題的最佳干預措施。此成就受到了國際組織的高度評價，被譽為“世界的典范”，“里程碑性的成就”，聯(lián)合國兒基會分別授予彭佩云同志、衛(wèi)生部和中國鹽業(yè)總公司“全球兒童事業(yè)貢獻獎”，并將我國取得的經驗向其他國家推廣。聯(lián)合國兒童基金會顧問、美國疾病預防控制中心專家葉雷說：“目前在發(fā)展中國家當中，能夠確保國民攝入足夠碘的國家只有七八個，中國在這方面取得的成就值得其他國家借鑒”。聯(lián)合國秘書長安南給在北京召開的持續(xù)消除碘缺乏病國際會議的致辭中說，----共同探討通過普及加碘鹽來消滅碘缺乏病這一造成世界各地許多人智力遲鈍的罪魁禍首，中國取得了很大進展，是一個非常突出的例子。許多第三世界國家開始向我國學習、取經，學習我國在消除碘缺乏病，保證加碘食鹽供應方面的先進經驗和多年來我國為了保證碘鹽供應所采取的食鹽流通管理體制方面的經驗與做法。

三、當前食鹽專營存在的問題

實行食鹽實行專營制度，符合廣大人民群眾的根本利益，收到了明顯的成效，取得了很大的成就。但也應看到，任何一項制度，都會存在利弊，關鍵是看這項制度實施時利大還是弊大，比如建國初期實施社會主義計劃經濟，在當時是利大于弊，但進入九十年代后，是弊大于利，因此就轉而實施社會主義市場經濟。縱觀食鹽專營中的存在問題，筆者認為既有執(zhí)行中的問題，也有制度本身的問題，但主要是執(zhí)行上的，制度本身的副作用也有，不是關鍵。

一是思想認識上。少數專營企業(yè)一味追求企業(yè)效益最大化，忘記了自身作為專營企業(yè)的社會責任，如中央電視臺《焦點訪談》曝光的，河北“黃驊事件”、甘肅“寧縣事件”和甘肅“臨夏事件”，就是典型，它嚴重損害食鹽專營形象。

二是觀念作風上。長期的專營管理，與外界相對隔絕，市場競爭對鹽業(yè)企業(yè)的影響力相對減弱，造成不少專營企業(yè)“鹽圩子”思想，眼睛只看到圈子內，看不到圈子外，保守、守舊，無壓力、少動力，得過且過、安于現(xiàn)狀。也有少數專營企業(yè)存在“官商”意識，衙門作風，由于各地區(qū)一般只有一個鹽業(yè)批發(fā)企業(yè)壟斷經營，無競爭對象，有舍我無人的做派。

三是行業(yè)管理上。行業(yè)管理較為薄弱，未形成上中下游一體化的管理模式，條塊分割，宏觀調控乏力，導致產能過大、產銷失衡、生產過剩，使私鹽來源多元化，對食鹽專營產生較大負面影響。

四是自身素質上。由于周邊環(huán)境，領導人素質等諸多原因，有的地區(qū)專營網絡體系未建立，有的食鹽市場秩序不規(guī)范，有的鹽業(yè)隊伍素質參差不齊。

五是鹽業(yè)法規(guī)上。現(xiàn)行鹽業(yè)法規(guī)是計劃經濟時期制訂的，有些部分已不適應市場經濟，需對鹽業(yè)法規(guī)進行必要的廢止、修改與完善。有的部分還要上升為法律。如*1年翁維權等36名全國人大代表提出：“導致非法加工、銷售私鹽的原因是多方面的，但法制不健全，至今國家尚無一部有關鹽業(yè)產銷的法律，是一個重要原因。因此，建議制定《食鹽專營法》，依法管理食鹽的生產和經營，保障國家財政收入，維護消費者權益”。

六是依法經營上。最近一些媒體上報道的個別制鹽企業(yè)“進貢”爭取食鹽產銷計劃指標，鹽業(yè)公司索取回扣（運費補貼、倉儲補貼、回籠貨款獎勵、調銷獎和超調獎等），食鹽專營擴大化，還有極個別鹽業(yè)企業(yè)負責人貪污案等少數鹽業(yè)企業(yè)經營中存在的問題或違反食鹽專營的做法，說明了不少鹽業(yè)企業(yè)法制意識薄弱，專營水平不高。

上述問題，是客觀存在的，絕大多數是制度執(zhí)行中的問題，鹽業(yè)部門已開展自查與整頓工作，同時，為規(guī)范食鹽經營行為，國家質檢總局將頒布實施《食鹽定點生產企業(yè)管理質量技術規(guī)范》國家標準，但我們不應將其混淆為食鹽專營制度的弊端。少數鹽業(yè)部門存在這樣或那樣的問題，是事實，但我們得學會用辯證法一分為二看問題，分清是主流與支流，多數與少數的關系，如片面夸大，無限上綱，則是典型的以偏蓋全，“一葉障目、不見泰山”，這就好比我們共產黨內存在腐敗現(xiàn)象，也查處了不少高官，但你能就此“改革”，否定共產黨的領導，要求實行多黨制嗎？答案當然是不行！

四、搞好食鹽專營的一點認識

十多年的食鹽專營歷史表明，這一制度帶來的好處遠大于它的弊端，當然食鹽專營是一項艱巨復雜的系統(tǒng)工程，專營也只是一種制度保障，并不是解決具體問題的辦法，在專營中存在的問題，必須在堅持專營制度的前提下，在專營體制的框架內，正視、重視并采取相應對策加以解決。

一、正確處理食鹽專營與市場經濟關系。在市場經濟條件下，特別是在我國加入世貿組織后，仍對食鹽實行專營，從本質上說，與市場經濟是相矛盾的。黨的十六屆三中全會要求，加快建設全國統(tǒng)一市場，廢止妨礙公平競爭、設置行政壁壘、排斥外地產品和服務的各種分割市場的規(guī)定，打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖。因此在市場經濟條件下搞好食鹽專營，決不是計劃管理商品的延續(xù)或重復，專營作為政府干預貿易的一種特殊經營方式，只能是轉軌時期的一種過渡現(xiàn)象，需要適應新時期市場經濟的大環(huán)境，專營也不排除市場手段，也必須樹立競爭意識，引入競爭機制。當前推行的促進食鹽流通現(xiàn)代化改革，就是順應了改革開放的新形勢，遵循市場經濟原則，達到降低成本、裁汰冗員，減少過多的流通環(huán)節(jié)，提高經營效率之目的，從而最大限度地克服專營帶來的弊病，進一步鞏固和完善專營機制，更好地維護食鹽專營。“通過食鹽流通現(xiàn)代化的改革，實現(xiàn)食鹽產銷一體化，構建全國統(tǒng)一的高效、快捷、緊密聯(lián)系生產與消費的完整的、扁平的營銷網絡，減少食鹽批發(fā)環(huán)節(jié)，擴大食鹽直接配送，提高服務質量和水平”（中鹽集團高管林家樺語）。從而形成由一個或幾個大公司支配全國食鹽和工業(yè)鹽的生產、經營，像美國、法國和英國等發(fā)達國家那樣，最終實現(xiàn)由行政壟斷向企業(yè)壟斷的轉變。

二、正確處理食鹽專營和市場管理關系。樹立依法治鹽、依法行政的理念，鹽政執(zhí)法人員，一方面要樹立依法行政的觀念，自身要依法辦事，如質量要符合標準，工業(yè)鹽不得作為食鹽出售等，自覺維護食鹽專營；另一方面要樹立依法治鹽的理念，按照鹽業(yè)法規(guī)開展鹽業(yè)市場管理，認真履行鹽政職責，保證食鹽安全，保障人民群眾吃上合格碘鹽，持續(xù)消除碘缺乏危害。

三、正確處理政府和專營機構的關系。食鹽專營屬于國家壟斷性經營，普及碘鹽供應是一種政府行為，而政府不能直接從事經營活動，鹽業(yè)法規(guī)規(guī)定由各級鹽業(yè)公司負責食鹽的經營任務。專營在當前我國就是政企合一，政企分開的問題，應從有利于消除碘缺乏病，有利于保證食鹽專營制度落實來考慮。正如國家發(fā)改委在人民日報上發(fā)表的《食鹽專營利國利民》一文所述，對鹽業(yè)管理體制，不宜政企截然分開，其理由第一可以大大減少政府的編制，第二可以大大減少政府的財政支出，第三可以使鹽政執(zhí)法與鹽業(yè)銷售的利益統(tǒng)一起來。因為鹽屬于低值笨重物品，私鹽的罰沒收入很難彌補其執(zhí)法開支的不足，實踐證明，這樣處理政企關系是食鹽專營行之有效的辦法。廣東省鹽業(yè)政企分開后，*4年監(jiān)測結果顯示，由于非碘鹽沖銷嚴重，導致合格碘鹽食用率下跌至83.23%，為近4年來最低，就是例證。

四、正確處理食鹽專營與小工鹽統(tǒng)一經營關系。專營企業(yè)要避免食鹽專營擴大化，依法專營，該專營的專營，不該專營的絕不能隨意專營。對小工業(yè)鹽實行統(tǒng)一經營，由于小工業(yè)用鹽企業(yè)量大、面廣、企業(yè)規(guī)模小，管理難度相對較大。且由于工業(yè)鹽在外觀上與食鹽無法區(qū)別，為防止小工業(yè)鹽沖銷食鹽市場，仍按現(xiàn)行的政策規(guī)定，由各級鹽業(yè)公司統(tǒng)一經營。同時鹽業(yè)部門也要未雨綢繆，在小工業(yè)鹽放開前，提前制訂應對之策，力求把小工業(yè)鹽納入規(guī)范化的流通渠道，最大限度地避免小工業(yè)鹽流入食鹽市場，以確保食鹽專營不受影響。

五、正確處理法規(guī)宣傳和鹽政執(zhí)法關系。通過行之有效的宣傳，提高民眾的鹽業(yè)法制和科學補碘意識，使之具備了較強的健康意識和自我保護意識，對市場上的非碘鹽與碘鹽，有一個正確的取舍，能夠自覺選擇食用碘鹽，形成成熟的消費者群體。充分認識到消除碘缺乏病的長期性和艱巨性，環(huán)境缺碘的不可逆轉，決定了推行食鹽加碘防治碘缺乏病的措施不是權宜之計，如果停止食用碘鹽半年左右，碘缺乏病又會死灰復燃，卷土重來，重新危害人類。與此同時，加大行政干預力度，搞好統(tǒng)一執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法，形成“政府領導、部門配合、社會參與”的大鹽政管理工作格局，通過有效的市場管理，保證合格碘鹽供應，保證專營任務完成。

六、正確處理食鹽專營和放開經營關系。對社會普通關心的食鹽專營開放的時間表，目前尚無確切消息，針對近期出現(xiàn)的“取消食鹽專營”的傳言，國家鹽業(yè)行政主管部門---發(fā)改委計劃司的有關負責人表示，取消食鹽專營不符合當前國家政策，不符合廣大人民群眾的根本利益，食鹽專營制度短期內不會改變，但需要進一步改進和完善，重點是加強市場監(jiān)管和加快食鹽流通的現(xiàn)代化改革。針對小工業(yè)鹽放開的言論，發(fā)改委工業(yè)司輕紡處負責人明確表態(tài)，“小工業(yè)鹽與執(zhí)法、監(jiān)管環(huán)境息息相關，一旦放開，將給食鹽監(jiān)管帶來很大困難，國家有關方面暫時不會放開小工業(yè)鹽”。發(fā)改委宏觀經濟研究院食鹽專營課題組在專題調研文章《食鹽專營利國利民》一文中全面闡述，近期取消食鹽專營的條件尚不具備，取消食鹽專營必須以完善的社會主義市場經濟體制為前提，就全國總體情況來看，應具備三個基本條件：一是成熟的經營主體。二是成熟的消費者群體。三是有效的市場管理。政府的管理能力強大到足以取消食鹽專營仍能保證合格碘鹽供應，即使將來從全國范圍基本具備了取消食鹽專營的條件，我國廣大的經濟落后、交通不便地區(qū)，特別是少數民族聚集地區(qū)，還應作特殊考慮。再比如，與此相類似的是，我國煙草業(yè)也同樣實行壟斷性專營制度，它集中代表了國家和消費者的根本利益，目的是為了消費者的健康和滿足特殊需求。事實上，改革只能減少壟斷的程度，并不能徹底打破壟斷，并不是所有的壟斷性行業(yè)都是最腐敗的領域，也不是只要是壟斷就必須改革，堅決打破。因此，食鹽經營市場化問題事關十三億人民的公共健康，在事關全民族健康的問題上，沒有萬全之策，不可輕言放開。

綜上所述，我們只有全面比較食鹽專營所帶來的利與弊，才能在關系億萬人民健康的重大問題上真正代表全國人民的根本利益，從而作出正確的選擇。一句話，國情決定國策，食鹽專營是一項長期任務。