鄉財政困難原因分析

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目前我國縣鄉財政困難問題，已引起各級領導的高度重視和全社會的廣泛關注，就其產生的原因也是仁者見仁智者見智，筆者從基層財政角度，提出一些觀點與同仁們商榷。

一、縣鄉財政現狀

（一）經濟發展緩慢，后勁乏力。具考證我國縣級行政區劃共有2861個，縣域內人口數達9.16億，占全國總人口的70.9%。但由于各種原因，截止到*年末，全國縣域經濟GTP只有6.45萬億元，占全國GTP的55.20%，除沿海及城市近郊的縣外，多數縣域經濟靠農業支撐，除資源性企業外，幾乎沒有像樣的工業，三產也不發達，后勁嚴重不足。以內蒙某人口大縣為例：*年經濟發展創歷史新高，但GTP只有29.1億元，其中：一產14.5億元，占50%;二產占6.1億元，占20%;三產8.5億元，占30%;財政一般收入6500萬元，人均財政收入110元，除幾個資源型企業外，幾乎沒有大的稅收企業，后續財源乏力。

（二）可用財力明顯不足。以西部一財力較好的人口大縣為例：*年全年總財力為54，366萬元（中央轉移支付力度最大的一年），去掉專項支出2，*93萬元（此財力不能平衡預算）為3，3873萬元，去掉上解支出1*7萬元（糧食風險金，地稅，工商等部門經費）、基金支出1200萬元、列收列支1142萬元、稅費改革轉移支付支出3161萬元（主要用于解決原“三提五統費”渠道支出），人均可支配才力455元，財政供養人員人均財力16，000元。由于縣鄉政府承擔著教育、民政、優撫、衛生、武警、消防、社保、計生等法律法規規定的鋼性支出和專項配套，可用財力明顯不足、由此造成政府正常運轉經費困難，工資發放困難。

（三）公共事業發展滯后。一些縣鄉政府尤其是西部省份的縣鄉財政多數是“吃飯財政”或“要飯財政”，根本沒有能力履行公共財政職能，更談不上謀發展。廣大農民行路難、看病難、就學難、吃水難等問題沒有能力解決；社保、教育、文化、科學、衛生、交通等欠帳較多，各項事業發展緩慢。

（四）政府債務沉重。縣鄉政府債務全國普遍存在，數額之大，時間之長，情況復雜，堪成世界之最。以西部某縣為例；截止到*年末，縣鄉村三級隱性債務達2.07億元，占GTP的8%，是*年一般收入的近一倍，解決不好，將會影響社會穩定。

二、縣鄉財政困難的根本原因

造成縣鄉財政困難的原因，是多方面的，既有自然的又有地理的，既有歷史的又有現時的，既有制度的又有機制的，既有政治的又有經濟的。

（一）自然和地理的原因。縣鄉財政困難的地方，多集中在自然條件惡劣，交通不便的不發達的中西部及少數民族地區。干旱、高寒、無霜期長，是這些地區的顯著特點。取暖、基建、交通、通訊、雙語教學、分散辦教育等費用較高，無形中加大了行政成本，相對增加了財政負擔，造成財政困難。

（二）歷史和現實的原因。由于歷史的原因，某些革命老區、“”重災區，離休人員多，優撫人員多，財政負擔重。如西部某縣截止到*年底，全縣尚有離休人員235人，優撫人員4870人。每年需支出工資藥費750萬元。這對于一般預算收入只有6500萬元的財政收入的縣來說，確實一個不小的數目。

（三）制度和機制的原因。制度的缺陷和機制的僵化，是造成縣鄉財政困難的主要原因。一是稅收制度的缺陷，1994年實行分稅財政體制以來，收入上移，縣鄉沒有穩定的稅源，成本較高。按現行財政體制，國地兩稅征收機構，全由省級垂直管理，而地稅部門的征收經費全部由縣鄉兩級財政承擔，這不但給稅務部門向地方政府討價還價提供空間，而且加大了稅收成本，以某縣為例：*年末地稅征收各種稅費5555萬元，提取經費750萬元，占稅收的13.5%，二是現行財政體制的缺餡。各級政府借自己的資源優勢，層層集中財力，事權層層下移，欠發工資只發生在縣鄉兩級，就說明了這一點。省市各廳局都有能力蓋起豪華的賓館，職工都能得到很高的福利，足以說明其財力的寬余。三是專項資金分配制度的缺陷，有些專項資金屬“釣魚”項目，不配套就不給專項，加重了縣級財政負擔，還有些專項資金由幾個部門分頭管理，因部門的利益作祟，效益低成本高。如扶貧資金由扶貧辦、計委、財政局、農業開發辦等多個部門管理，縣級政府很難整合，集中財力辦大事，不但造成行政成本高，而且形成了腐敗的溫床。四是轉移支付分配制度的缺陷。現在我國轉移支付的分配體制，沒有一個公開、公正、透明的分配模式，人為的因素較多，隨意性較大，在這個只講人情，不講規則的國度里，情形可想而知。有可能出現窮的越窮，富的越富的現象。五是國家政策的缺陷，造成縣鄉財政困難。上面“點菜”下面“買單”的現象時有發生。如從98年開始按國務院安排，在幾年內消滅民辦教師，而民辦教師只有縣鄉兩級才存在，國家只管轉正，不給財力支持，發不開工資也就在情理之中了。再如“兩基”達標是國家重視教育的重要舉措，本來國家應承擔全部費用，而縣鄉兩級財政卻成為投資的主體。為了完成任務，縣鄉政府大量舉債。還有轉業兵的安置，本應國家負責，而按1985年制定的《兵役法》，全由地方政府負責，成為地方超編進人的主要因素之一。六是制衡機制的欠缺。我國《預算法》規定，地方政府不能赤字預算，重大支出必須報人大批準，而現行的體制很難達到制衡作用，在縣鄉兩級，《預算法》普遍執行不好。

（四）政治和經濟的原因。在現行的政治框架下，推動了經濟發展，維護了社會穩定，促進了祖國的強大。但我們也必須承認，我們的行政成本是世界上最高的國家。損失和浪費現象十分驚人。這也是縣鄉財政困難的主要因素之一。一是職務消費無標準，公私兼顧，按需支出。奢靡比闊之風愈演愈烈，不顧財力超標準配車，超豪華裝修辦公室的現象比比皆是。二是機構設置及編制控制失控。目前我國還沒有機構設置編制控制的法定程序，隨意性大。“只見搭廟，不見送神”，在編制管理上，有權的強行進，有錢的“買”著進。三是現行各級官員考核任命體制的問題。現行的政治體制下，我國是一個高度集權的國家，各級官員一級對一級負責。上下級人身依附關系相當緊密，群眾滿意不滿意無所謂，只要上級領導滿意就可以了。加之某些考核體制，缺少責任追究制度，有些就是為政治服務的，一年看，二年干，三年等升遷，所以出現拍腦門決策的“爛尾工程”，只給上級看的“面子工程”，不顧財力的“政績工程”就不足為怪了，因為只有這樣做才能升遷。四是政府職能轉變不到位，機構改革滯后。有的領導為保位置，缺少必要的責任感，求穩怕濫，患得患失，明改暗保，增加了財政支出。

三、對策

綜上所述，解決縣鄉財政困難問題，是一個復雜的系統工程，所以我們必須正視現實，抓住關鍵，標本兼治。

（一）大力發展縣域經濟，壯大自身實力。

郡縣治，天下安，加快發展是解決各種矛盾的最好辦法，所以要千方百計根據自己的特點發展縣域經濟。只有實現縣域經濟高質量、高效益的全面、協調、可持續快速發展，才會為解決財政困難提供堅實的基礎和保證。

一是要立足縣情發展特色經濟。每一個縣由于自己的地理位置，歷史淵源，自然狀況等因素的不同，都存在著自己的比較優勢。要把發展自己的名優特經濟，作為振興縣域經濟的重要突破口，只有這樣才能后勁足，潛力大，前景好。二是要進一步解放思想，更新觀念，牢固樹立“民本經濟理念”。通過推進工業化，城鎮化和農牧業產業化，全力發展民本經濟促進縣域經濟的快速發展。三是加大經濟環境的治理力度，創造親商、安商、富商的經濟發展環境，借助外力發展自己。四是千方百計增加農民收入。“三農”問題是解決縣域經濟發展的關鍵，是制約經濟發展的“瓶頸”。所以應把增加農民收入作為主攻方向，要加大對農業的投入，改革糧食收購政策，改暗補為直補，調整種植結構，制定土地流轉政策，減免農牧業稅等手段，讓農民真正得到實惠盡快富起來。五是扶優扶強農牧業產業化龍頭企業，組織農民有序進入市場，促進農民就業。六是科學利用財政政策，對前景看好、財政貢獻大的興縣富民的項目，可給予貸款貼息，提供擔保等財政支持。

（二）理順財政體制，明確支出責任，實現和諧發展

理順現有的行政體制，財政體制，調整好各種利益關系是解決財政運行中問題的關鍵所在。首先要理順行政體制明確各級政府的責任和義務，尤其是各級政府應管的事情應管好，特別是在個別工資標準上和各項事業發展的投入上，各級政府應根據自己的實際和經濟狀況有一定的自主權，全國不能搞一刀切。二是理順財政體制，確立“一級事權，一級財權”的管理體制，明確各級政府及財政部門的權力和義務，尤其是支出責任，避免“上級點菜，下級買單”。在經濟欠發達地區國家專項資金的支持應取消地方配套的要求。三是各級政府的職能部門，要真正從全局利益出發，采取有力措施遏制為小團體謀利益的行為，應通過立法等措施解決此類問題。四是建立規范、公開透明的財政轉移制度，改變現有的轉移支付形式。是否考慮以人口、土地、區位、歷史、資源、合法的財政供養人員，合理的財政收入等因素為依據進行財政轉移支付分配，減少人為因素，減少不必要的成本。同時中央財政，應當加大一般轉移支付，減少專項轉移支付，除涉及國計民生的國防、大江大河治理、交通、環保等項目外，其它資金可以通過一般轉移支付的形式，交給地方政府按經濟發展的需求進行安排，這不但遏制各部門各級官員的權利尋租行為，減少腐敗，同時便于各級政府集中財力辦大事，提高資金使用效益。五是采取措施提高財政收入質量，禁止退稅等形式的財政虛假收入，這不但造成了企業的不平等競爭，而且違反了加入WTO后的國際競爭規則，為上級決策提供準確依據。六是理順財稅關系，減少稅務部門與政府討價還價的空間，降低稅收成本，提高縣級財政的可用財力。

（三）深化改革，完善機制，為縣域經濟發展提供組織和制度保障。

轉變政府職能，深化體制改革，是緩解財政困難的根本保證。首先，必須轉變政府職能，改變行政命令式的計劃經濟工作方式，把主要精力和財力放到提供公共產品服務上，如：把重點放在制定游戲規則、搞好監管、公共安全、社會保障、義務教育、公共衛生等方面。減少對企業的直接投入，多為企業創造平等的競爭環境。二是深化政治體制改革，加速民主化進程，在堅持黨的領導的前提下，擴大縣鄉兩級班子，尤其是正職的差選比例，把他們的去留交給群眾，避免在少數人中選干部，少數人說了算的現象。三是深化干部人事制度改革、尤其是建立更科學的干部績效考評和晉升機制，不要只看馬路修了多少，廣場建了幾個，GTP增長了多少。還應當看到：子孫飯吃了多少，債務舉了多少。同時要建立離任審計制、責任追究制、決策聽證制度，對“政績工程”、“水分財政”應有必要的措施加以限制。三是加大社會保障力度，加快機構改革和事業單位改革的步伐。在抓好社會保障和確保穩定的前提下，重新界定財政供養人員范圍，對在計劃經濟體制下形成的事業單位，已經不適應市場經濟發展的需要的，應逐漸退出財政供養范圍，實現自己養活自己，這不但可以解決財政負擔過重的問題，而且能激發各機關的工作活力，提高工作效率。四是樹立節約也是增收的觀念，深化財政管理改革，強化預算約束，非法定程序不能突破預算。對購車、辦公條件改善等職務消費要有上限約束。同時加快“收支兩條線”、綜合預算、國庫集中支付、政府采購的財政改革步伐，堵塞各種漏洞，提高財政資金的使用效率。五是創新機制強化監督。建議完善《預算法》，出臺《機構編制管理法》，進一步明確預算追加，機構編制設置的法定程序，是否考慮在人大設立預算編制委員會，預算執行監督委員會，減少決策的隨意性。