關于區生態保護補償機制研究

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*區生態環境的變化，將直接影響下游地區的經濟社會發展。*區生態環境保護不僅需要大量人力和技術的投入，更需要大量資金的投入。本文通過對近年來國內外有關生態效益補償機制的探索研究發現，生態效益補償實際上是生態利益共享機制，即由社會受益各方共同公平合理地承擔提供生態效益所投入的費用，這是打開源區生態環境保護頸瓶、從而從源頭上保護生態、統籌流域協調、和諧發展的積極、長遠措施。文章還對生態補償的理論、實踐作了深入的研究。

一、*區生態保護的背景

1、*水系簡介

*是珠江水系3大干流之一。它發源于中國江西省境內贛州市尋烏縣椏髻缽山，源區包括尋烏、安遠、定南三縣，上游稱尋烏水、在廣東省的龍川縣合河壩與安遠水匯合后稱*，然后流經河源、惠州、東莞，在東莞流入獅子洋。*干流長度562公里，總流域面積35，340平方公里；在江西省境內長度127公里、集水面積3502平方公里。*多年平均地表徑流總量為297億m3，在江西境內年徑流量約32億m3，輸入廣東境內約29.21億立方米。

*是廣東省各條河流中水資源綜合開發利用最充分的一條河流，系廣東省珠江三角洲地區及香港特別行政區的重要水源地。

*年，香港遭遇歷史罕見的特大旱災，解決香港水荒的問題，中央政府撥專款于1964年2月開始興建東（江）深（圳）供水一期工程，*年3月建成投產。

30多年來，被香港人民稱為“生命之水”的東深供水工程根據香港經濟社會發展的需要曾進行過三次擴建，向香港供水累計突破110億立方米，占香港淡水供應量近八成，為香港的繁榮穩定和工程沿線地區的經濟發展作出了重大貢獻。*年8月國家計委批復東深供水四期改造工程可研報告，同意該工程年平均引水23.7億立方米。

*年1月18日，東深供水四期改造工程全部投產，供水規模達到24.23億噸／年，其中供香港11億噸、深圳特區8.73億噸、東莞沿線鄉鎮4億噸。東深供水改造工程設計供水保證率99％，灌溉保證率90％。

2、*區簡介

2.1自然資源

*區在江西省贛州市所轄尋烏、安遠和定南三縣。該地區屬中亞熱帶季風濕潤氣候，年平均降雨量為1650mm，光、熱、水汽充沛，河流密布，平均河流密度為0.72km/km2；山地面積占國土面積的90％，林木資源十分豐富，*年平均森林覆蓋率為75.3％，森林活立木蓄積量為1500萬立方米。生物多樣性豐富，木本植物有661種，野生動物400多種；其中有國家級森林公園三百山和多個省級自然保護區；礦產資源豐富，特別是鎢、鉛、鋅、鉬和稀土等礦產資源豐富，素有“世界鎢都、稀土王國”之稱，年采礦能力可達2574萬噸；

2.2社會經濟現狀

*區所在三縣總面積為6003km2，人口總數約81萬人，其中農業人口約為70萬人，分別占全省總人口和農業人口的1.95%和2.18%；*年三個縣國內生產總值為22億元人民幣，年財政收入為17670萬元。三個縣農民人均年純收入平均為1523.48元，僅為全省農民人均純收入的71.36%，為*下游――廣東省農民人均年純收入的40.41%，珠江三角洲地區人均年純收入（*年為24000元）的6.3%左右。三縣貧困人口占總人口的比例達42%（*年中國貧困線標準為年收入低于625元）。

3、*區生態環境現狀

3.1基本情況

源區環境質量總體狀況良好，大多數河流的地表水環境質量達到和優于國家地表水Ⅱ類標準，出省水質通常保持在國家地表水Ⅱ類標準以上。當地各級政府和廣大群眾多年來開展了以保護*頭水源涵養功能為主的林業及生態建設，使得這一地區的植被狀況良好，高出江西省平均森林覆蓋率（60.1%）十幾個百分點，高出*廣東省境內流域森林覆蓋率（35.2%）約四十個百分點，是下游區域的重要生態屏障。

3.2存在的問題

（1）礦山開發引起生態破壞

由于采礦等開發活動，礦山累計破壞面積為174km2，累計廢石存放2.04億噸，尾沙累計排放4.15億噸。

（2）農村面源污染不容忽視

據統計調查，*年安遠、尋烏、定南三縣農藥施用總量達2938t，按現有耕地及園地面積統計計算施用量達46.44kg/hm2，*年三縣化肥施用總量（折純）為63265.85t，單位面積平均施用量（折純）達369.471kg/hm2。此外，三縣畜禽養殖糞便年產生量100萬噸以上。因此，農業、規模化養殖的面源污染對河流水體造成較大影響。如據我省水利廳數據，定南縣有1個斷面，氨氮指標超Ⅴ類，尋烏縣7個斷面水質為Ⅱ—Ⅲ類。

（3）水土流失嚴重

由于森林過度砍伐、山地果業開發和其他開發建設活動，源頭區的森林資源總量逐年減少，目前雖然林地面積不少，但中、幼林比例過大，森林生態功能退化。據*年3月國家發改委等單位派人調查情況看，由于過度開發果業，公路兩側可看到大片火燒跡地和新整修的梯田樹坑，前些年實施“退耕還林”的成果被破壞。

果業和稀土礦開發引發水土流失，土地資源退化，源區水土流失面積約占國土面積1/3。稀土礦區的水土流失還伴隨放射性物質和重金屬離子，一旦大量進入河床，將產生持久的大范圍影響。

（4）小水電無序開發

由于廣東的電價比江西電網價格高，江西*區所輸出的電力主要送往廣東，小水電成為對外招商引資的重點，僅*區的尋烏縣就已經建成約200個小水電站，且勢頭不減。這些小水電在建設中沒有很好地采取水土保持和生態破壞減緩措施，往往造成植被破壞、水土流失，河床抬高，破壞生態環境。

（5）土壤酸化

由于受酸雨和其它因素影響，本區域已程度不同地出現了土地酸化現象，以定南縣為例，土地酸化面積達103027.1hm2，占縣域總面積的78.14%，其中山地10039.55hm2，酸化面積率達90%，農田2987.55hm2，酸化面積率達37.5%。

二、*區生態保護現狀

1、政策法規

鑒于*區生態功能的重要地位和現狀，*年江西省人大常委會通過了具有法律效力的《關于加強*區生態環境保護和建設的決定》，明確了省、市和縣三級政府在生態保護工作中的職責，要求采取加大森林資源保護和撫育力度、加大水資源保護力度等系列措施，在兩年內基本遏制源區生態惡化的趨勢，到2010年使源區生態環境特別是水環境質量明顯改善，出省水質保持國家二類標準爭取一類標準。

2、生態保護措施

為了保護源區生態環境，當地長期以來已經采取了生物措施（建設水源涵養林、經濟果木林、種草和封山育林等）和工程措施（修建山塘、挖水平溝和截水溝、修筑水平梯田等）來治理水土流失。

源區貧困的安遠縣，近10年來，每年從地方財政中擠出100萬元以上的資金治理水土流失，并從產業結構入手，放棄產量曾占中國出口量五分之一以上的香菇生產業，禁止源頭居民上山放養香菇、木耳、砍柴燒炭，以便保護森林，涵養水源。禁止在源頭區域興辦木材消耗型等企業，并先后關閉了20余家造紙、300余個稀土企業。

自上世紀90年代起，江西在源區啟動了生態沼氣農業工程，利用人畜糞便產生沼氣，用作能源，發酵后的廢物用于果樹的肥料。沼氣的使用，解決了約80％的生活燃料，減少了化肥施用量。可以大量節省對林木燃料的需求，有利于森林資源的保護和防治水土流失。

為了達到《關于加強*區生態環境保護和建設的決定》中制定的目標，根據水資源可持續利用的原則，將實施8項工程：

（1）以封山育林、退耕還林和珠江防護林為重點的生態林建設工程；

（2）以小流域綜合治理為主體的水保工程；

（3）以采礦跡地、尾礦治理為主的礦山生態恢復工程；

（4）以沼氣為紐帶的生態農業工程；

（5）以河道清障、飲水衛生為主的防洪、飲水工程；

（6）農業和農業面源污染綜合治理工程；

（7）生態旅游工程

（8）生態移民工程

3、存在的問題

目前，在GDP以兩位數發展的江西，生態環境面臨著來自經濟加速發展的強大壓力，而在貧窮的*區，這種壓力則更為突出。以林木加工業和礦山開采業為支柱產業的當地傳統經濟，由于生態保護的需要，受到較大影響，地方財政收入降低，這也使源區脫貧工作難度加大。源區居民收入水平普遍較低，近半數人口屬于貧困人口。經濟上的劣勢，資金的不足，已經造成當地政府特別是當地居民參與生態保護積極性的減弱，生態措施的效果降低，工程進展緩慢，也使得許多生態保護的規定和制度成為表面文章。為實現《關于加強*區生態環境保護和建設的決定》中制定的目標而將要實施的八大生態工程，特別是生態移民等工程，除了技術方面的支持外，更需要大量的資金支持，但所需資金的來源目前尚無制度上的保障。顯然，僅靠當地政府的資金投入和少量國家財政補貼是遠遠不夠的，只有通過采取生態效益補償等措施以獲取更多的資金支持才是源區生態保護工作持續性的重要保障。

三、源區生態效益補償的必要性和體制性障礙、技術制約

1、必要性

世界自然基金會（WWF）前駐中國代表郝克明先生指出：“在中國，往往是大江大河的上游人們生活比較貧困，大江大河下游人們的生活比較富裕。要建立這樣一種補償機制，即讓下游比較富裕的人們拿出一定的資金給予上游比較貧困的人們以補償，使他們能從源頭保護生態，從而更好地保護整個河流。”

從*區人們的生活實踐看，源區居民不僅在生態保護工作中付出了艱辛和代價，當地政府從財政收入上也做出了巨大的犧牲。例如：香菇產業的限制和稀土礦開采的控制，使大量的農民收入急劇下降；以采伐森林為主要經濟收入的林農和林場工人，轉業為造林護林為主業，收入受到嚴重影響；為了保護好源區地表水質，關閉了數百個當地主要工業經濟稅源的造紙企業和稀土開發公司，有數千人下崗；為了從根本上保護好源區生態環境，當地政府在人力、資金、科技和教育上進行了大量的投入，為了完成《關于加強*區生態環境保護和建設的決定》中制定的目標，當地政府還需投入數億元的資金，當地居民為此將承受著較重的經濟負擔。可見，保護好*區的生態環境，需要巨大的資金投入，而良好的生態環境的受益者，不僅是當地的群眾，也是*全流域和全社會所共享的。按照“誰受益，誰支付”的原則，建立正常的生態補償機制是非常必要的，也是幫助當地脫貧，縮小與發達地區差距，改善源區生態環境，促進區域乃至于全流域構建和諧社會的迫切需要。

2、目前存在的體制性障礙和技術制約

作為一種新型環境管理制度，現階段生態環境補償機制在我國推行還面臨許多困難和制約因素。我國目前環境管理體制存在嚴重缺陷，橫向管理體制不健全，尤其是缺少跨省（區、市）的協調體制，無法解決跨省（區、市）的生態環境補償問題。綠色國民經濟核算體系和環境審計體系也未建立，區際環境變化對相鄰地區經濟和社會財富增長的影響與作用得不到清晰的揭示和表達。如果這種狀況得不到改變，跨行政區的生態補償機制就將無所依托、難以建立。再次，生態環境資源與效益的量化技術和貨幣化技術不成熟，生態補償缺乏強有力的技術支持。

四、補償是手段，生態利益共享是目的，是平衡“義務與權利”的砝碼

需要“補償”，是因為存在“不公平”。在中國一般情況都是下游的經濟比較發達，而源區、上游的經濟欠發達。源區和上游地區犧牲眼前經濟發展可利用的資源來搞生態保護，是為了全局的長遠發展，源頭和上游地區應該與下游地區共同享受整個流域經濟社會發展的成果。但如果由此造成的經濟損失僅僅由上游、源區來承擔，顯然是不公平的。這種不公平如果長期繼續，上下游地區的經濟社會發展差距將越來越大，勢必無法實現“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展”，影響我們努力構建和諧社會的目標。通過研究流域上下游生態環境之間的聯系，用資源價值論的觀念重新審視流域的水資源，重新評價水資源的價值，對統籌、協調整個流域的可持續發展是非常有意義的。生態補償是維持“義務與權利”的平衡，解決上下游地區之間生態環境保護義務與受益權利中“義務與權利不對稱”的砝碼。

補償只是一種相對的公平，在目前的條件下無法做到完全的公平。其實質是流域上下游地區政府共同上一級財政部分收入的重新再分配，或者是部分通過市場調節手段分配自然資源的過程。目的是建立公平合理的激勵機制，使整個流域能夠發揮出整體的最佳生態效益。鑒于此，目前賠償和補償的標準不可能完全按實際發生的經濟損失或貢獻大小，只能按財政收入的一定比例支出，同時還要考慮當地經濟社會發展水平及人民群眾生活水平等綜合因素。

實施生態補償，短期看來有矛盾，但長遠看上下游的利益是一致的，是“唇齒相依、唇亡齒寒”的關系。上游保護好生態，下游則能獲得生態效益。上游生態破壞、污染水質，則下游將付出更沉重的代價。因此，不能將這種補償片面視為上游對下游單方面的“恩賜”，而應該是生態受益方的下游對上游保護江河源頭生態環境所作出貢獻的“反哺”。在中國這樣一個幅員遼闊的大國，更需要建立流域生態補償（流域生態利益共享）機制。

這個問題在廣東省內也同樣存在，據《人民日報》*年8月24日報道：“〈廣東碧水工程〉1997年啟動以來，治污工作有了一定成效，但治污工程的最大難點多渠道增加資金一直沒法突破，這已經成為制約生態環保工作的一個瓶頸。最近，有關專家在廣東惠州調研考察時提出了環保補償機制，即下游城市對上游城市為環保作出的貢獻進行補償，無疑是值得探討的做法。惠州市在調研中發現由于環保限制而帶來的上下游發展的差距，因此在進行新的環保規劃時擬在廣東省內率先明確提出環保補償機制，嘗試以一種近似量化的方式，尋求江河下游城市對上中游城市的環保補償，讓全流域的城市共同為環保‘埋單’，而不是僅上中游地區承擔責任。”“制約治污的另一個因素是上游城市為環保作貢獻，發展卻受到限制，治理污染的積極性受到打擊。

*是深、港及珠三角東部城市的主要飲用水源，深、港用水的取水口就在惠州段；增城的飲用水也源自惠州龍門縣的龍門河，惠州的環保關系到周邊城市的飲水安全。長期以來，惠州為保護這些水源作出了重大犧牲，很多產業轉移項目都被市環保局否決，上下游經濟發展差距越來越大。同時，雖然在自然界流域的上下游之間是不可分割的統一體，但是目前在流域管理上，卻是按照行政區域被人為地割裂開來。行政分割管理的體制使得下游地區只能被動地接受上游的水質和水量，而無權對上游的水質和水量進行干預，勢必造成下游地區經濟發展受到上游水質的制約。”

如上海市地處太湖的下游；江蘇省約80%的工農業、生活用水取自長江，但其又處于長江下游。據上海、江蘇有關部門反映：無論他們劃定多大的保護范圍、投入多少資金來保護當地水源水質，卻仍然受到上游來水水質的制約。

如晉江是福建省污染比較嚴重的河流。在研究治理晉江方案的過程中，當地一些人大代表和專家就認為，要從大泉州建設的角度重新認識水資源保護問題，市財政應該按照誰受益、誰補償的方式讓下游縣市對上游的水資源保護進行扶助。如從下游的水廠收入中提取部分補償金，用以投入上游的水源保護，達到以水養水的效果。對上游水質進行監測，一達到標準便進行補償，以鼓勵上游各縣市進行水資源保護。

在西北地區缺水與水浪費之間，專家們提出的解決機制也是補償機制。在當前西北地區經濟欠發達、財政無法負擔高昂的生態保護費用的前提下，專家提出應該建立一個流域間的上下游的補償機制，流域的上游地區停止對水資源的過量使用，著重進行生態環境的保護；下游地區是上游生態環境保護工作的受益者，應從財政上對上游地區進行適當的補償。生態補償這個現實問題，近年來在各級政府、人大、政協和有識之士中引起了廣泛地討論和呼吁。因此，流域的上下游之間，尤其是對大江、大河的源頭地區的生態補償已經不是一個新鮮的話題，“下游應該為上游的環保買單”已經成為全國性的要求區域協調發展的共同呼聲。

在*年全國人大會議上，許多江西代表團的代表就聯名提出了：《關于對江西*區實施生態補償的建議》的提案。同年召開的全國政協會議上也有委員提出建立生態補償機制，如今并已經在全國已經進行多次探討并且逐步得到社會的認可（包括*下游區域）。我國水資源短缺的區域和水污染嚴重的一些地區，早就開始了這一補償機制的構思。但目前這些有益的嘗試還僅僅限于一定的行政區域內，如果沒有上一級政府的支持和協調，跨行政區域的流域生態補償就無法解決，上下游保護和利用的矛盾就將日益突出。

五、生態補償的實踐和探索

上世紀50年代以來，鑒于在經濟社會發展中存在著大量的資源耗竭和生態破壞問題，一些國家和地區嘗試采用經濟手段予以解決。這種利用經濟手段調整經濟社會發展與生態保護關系的思想，在1992年聯合國《里約環境與發展宣言》及《二十一世紀議程》中是這樣表述的：“在環境政策制定上，價格、市場和政府財政及經濟政策應發揮補充性作用；環境費用應該體現在生產者和消費者的決策上；價格應反映出資源的稀缺性和全部價值，并有助于防止環境惡化。”由此，生態環境補償問題開始被更多國家認識并付諸實踐,當前國內國外都有很好的做法。

一類是政府主導型的補償，如廣東省在省內*流域方面就采取了生態補償的方法，省財政對廣東境內*上游的財政轉移支付已實施多年。另據介紹，楓樹壩水電站從1994年起每度電提取0.5厘錢（每年200萬元），用于庫周河源市、各縣的水土保持和山區扶貧開發，*年廣東省粵電公司所轄7個水電站統一提取0.5厘/度，*年已經提高到1厘。（這里也存在一個問題，受益方不僅僅是水電部門，如果僅由水電部門一家補償、支付，顯然也不合理。）

1998年長江流域發生大洪水后，源頭、上游地區生態環境的嚴重退化造成中下游嚴重損失的后果引發了全社會高度重視。僅*年中央財政投入天然林保護工程、退耕還林還草工程的資金達188億元，比1999年增長97．2％。*年中央財政的林業建設投資就達429億元，比*年年增長百分之二十六。其中大部分用于公益林建設、天然林保護、退耕還林還草補償、防沙治沙的生態工程。顯然表明中央政府實際上已經在以中央財政轉移支付的手段，實行跨行政區域的生態補償，而中央財政收入的主要來源是沿海和大江、大河下游發達地區的貢獻。

*年1月26日，國務院總理主持召開了國務院常務會議，會議審議研究了《青海三江源自然保護區生態保護和建設總體規劃》，國家將加大對該地區中央財政轉移支付力度（總投資75億）。

另一類是市場調節型，如*年1月24日，浙江省政府決定全面啟動森林生態效益補償基金制度。加大省級財政轉移支付力度，浙江省財政預算安排生態建設轉移支付資金7.04億元，比上年增長25.4％。

如浙江中部的東陽和義烏，分處金華江上下游，“同飲一江水”，水資源豐歉卻大相徑庭。*年1月6日，一股清水從浙江東陽市的橫錦水庫出發，經過剛剛完工的渠道，奔向比鄰的義烏市。至此，倍受關注的我國首例水權交易宣告正式“交貨”。義烏是著名的“中國小商品城”所在地，上世紀90年代就出現了工業用水和生活用水雙雙告急的狀態。*年11月24日，兩市政府經過多輪協商簽署了用水權轉讓協議：義烏市一次性出資2億元購買東陽橫錦水庫每年4999.9萬立方米水的使用權；水庫原所有權不變，義烏按當年實際供水量每立方米0.1元標準支付綜合管理費。“市場是優化資源配置的最佳手段，運用市場的手段來解決水資源分配問題，也是最好的辦法。”而義烏、東陽地方政府間的此種協議，從表面上看，義烏好像把2億元“扔到水里”，但從投入產出看，購買1立方米水才付出4元的代價，而自己建設水庫，每立方米水至少要花6元；而東陽轉讓水資源不僅可以得到2億元的資金，而且每年還有500萬元的綜合管理費收入，雙方政府和群眾都認為這是一個“雙贏”的結果。

建立生態補償機制，統籌區域和諧發展-----經濟發達的浙江認識最早，行動最快。*年底《中共浙江省委關于貫徹落實黨的十六屆三中全會精神進一步完善社會主義市場經濟體制的決定》就提出，“建立生態補償機制，推動欠發達地區跨越式發展，使欠發達地區的發展成為經濟新的增長點”。

*年8月26日，浙江省人民政府以浙政發〔*〕44號文發出《關于進一步完善生態補償機制的若干意見》強調：“建立和完善生態補償機制，必須堅持以‘三個代表’重要思想為指導，認真落實科學發展觀，以推進生態省建設、統籌區域協調發展為主線，以體制創新、政策創新、科技創新和管理創新為動力，不斷完善政府對生態補償的調控手段和政策措施，充分發揮市場機制作用，動員全社會積極參與，逐步建立公平公正、積極有效的生態補償機制，推動我省走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。”

*年7月14日，泛珠三角區域環境保護合作第一次聯席會議在廣州舉行，討論起草《泛珠三角區域環境保護合作協議》，各方達成共識：加強區域環境合作，共建生態泛珠三角。引人矚目的是，協議中明確提出，“推動建立流域生態環境利益共享機制。”

所謂流域生態環境利益共享（國際上對流域生態補償的提法）機制實際上就是指流域生態補償，即把保護流域生態環境的責任和利益進行分割，獲益方對為保護流域生態環境做出犧牲的一方進行補償。生態補償的目的是促進區域的共同發展，體現生態保護的經濟價值和市場價值。

“沒有共同的利益，就沒有共同的目標”,公平、互利是合作的基礎。《泛珠三角區域環境保護合作協議》正式提出“要推動建立流域生態環境利益共享機制。”反映了各方建立區域和諧社會的共識，反映了流域上下游各省、區之間對于生態環境保護和補償的共同需求。也說明地方政府在要求經濟社會發展與環境、資源的區域協調、合作方面對中央政府責任的推動。

在這方面，德國易北河的生態補償機制也給我們有很好的啟示。

易北河貫穿二個國家，上游在捷克，中下游在德國。1980年前從未開展流域整治，水質日益下降。1990年后德國和捷克共和國達成采取措施共同整治易北河的雙邊協議，成立雙邊合作組織，由雙邊國專業人士組成，目地是：長期改良農用水灌溉質量,保持兩河流域生物多樣,減少流域兩岸排放污染物。雙邊組織由8個專業小組組成：（1）行動計劃組，確定、落實目標計劃。（2）監測小組，確定監測參數目錄、監測瀕率,建立數據網絡。（3）研究小組，研究采用何種經濟、技術等手段保護環境。（4）沿海保護小組，解決物理方面對環境的影響。（5）災害組，解決化學污染事故，預警污染事故，使危害減少到最低限度。（6）水文小組，收集水文資料數據。（7）公眾小組。從事宣傳工作，每年出一期公告，報告雙邊工作組織工作情況和研究成果。（8）法律政策小組。雙邊合作小組還制定了短中長期分步實施目標。*年的整治目標是：（1）易北河上游水質經過濾后能達到飲用水標準；（2）不影響捕魚業，河內魚類要達到食用標準；（3）河內有害物必須達標，河水可用于灌溉。經整治,目前易北河上游水質已基本達到飲用水標準。易北河流域邊建起了7個國家公園，占地1500平方公里。兩岸流域有200個自然保護區，禁止在保護區內建房、辦廠或從事集約農業等影響生態保護的活動。*年的工作目標是：（1）使易北河淤泥可作為農業用料。（2）使生物品種多樣化。

易北河流域整治的經費來源一是排污費。居民和企業的排污費統一交給污水處理廠，污水廠按一定的比例保留一部分資金后上交國家環保部門。二是財政貸款；三是研究津貼；四是下游對上游經濟補償。*年，德國環保部拿出900萬馬克給捷克，用于建設捷克與德國交界的城市污水處理廠。椐有關資料反映，整個項目的完成約需要*萬馬克（*年的價格）。現在，易北河水質已大大改善，德國又開始在三文魚絕跡多年的易北河中投放魚苗并取得了可喜的成績。以上的兩個例子，不僅說明生態補償機制的建立是必要的，也是可行的。生態補償機制不僅可以在省內、國內建立，也可以在國際建立。美國、澳大利亞的流域生態利益有償使用制度已經實施多年，他們推行生態補償機制的建立，達到生態利益共享的目的，是值得我們借鑒的。

六、建立流域生態補償機制法律、政策層面的主要任務

第一，創建機制，法律先行。由于生態補償普遍存在的“非自愿性”，國家應制定專項生態補償法，為建立生態環境補償機制提供法律依據。

目前在中國，尚未有法律法規對一般的生態環境效益進行補償的條款。僅在1998年通過的修改的《中華人民共和國森林法》第8條中明確規定設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。這是第一次為建立森林生態效益補償提供了法律框架，同時明確中央財政為補償的主要資金來源，這項生態效益補償基金由國家財政預算直接撥款的方式建立，但僅僅還只限于林業生態補償。

1993—1997年，全國曾經設立了13個從省到縣的生態環境補償費試點。后來在全國清理亂收費時，由于缺乏法律依據而停止了試點工作。其次，目前的資源管理立法基本上都是按部門、分要素進行，導致不同資源法之間出現了矛盾和沖突。為此，國家有必要制定專項生態保護法，對自然資源開發與管理、生態環境建設、資金投入與補償的方針、政策、制度和措施進行統一的規定和協調。

第二，要將生態環境補償機制中的生態保護工程建設列為國家和地方政府財政轉移支付的重要支持對象。跨省級行政區域的大江、大河上游、源頭地區的天然林保護和退耕還林還草工程對全國的生態安全至關重要，應成為國家財政進行生態補償的重點地區。國家和地方政府要加大財政轉移支付力度，把因保護生態環境而造成的當地財政減收，作為安排國家財政轉移支付資金的重要因素。生態補償的形式可以多樣化，包括發展能力援助、異地開發、直接補償、資源使用權交易、對口就業援助等。如廣東省*下游地區政府可以定向接納源區人口到廣東打工、就業；在優惠政策的支持下，也可以組織一些勞動力密集、環境友好型企業（如電子、玩具、服裝等）向*區轉移。

第三，大力調整源區、上游地區的產業結構，發展新能源，搞好生態移民，將項目支持列為建立生態環境補償機制的重中之重。要根據生態建設的需要，將新產業、新能源的發展列為重點支持范圍。環境友好工業、生態旅游、綠色農業等新產業為實施生態環境補償提供了良好的產業選擇。綠色、生態能源（如*區的農村沼氣工程）的開發利用減少了生態恢復的壓力，從根本上解決了濫砍濫伐林木、破壞植被問題。科學規劃、分期分批地組織好生態移民開發也是生態環境補償的一個重要措施，既可保持生態脆弱區不受破壞，也便于集中安排再就業、治理污染。

第四，國家應抓緊建立統一的生態環境資源稅，解決生態環境保護效益無償使用的現狀。消除部門交叉、重疊收費的現象。加強資源稅征收使用和管理工作，增強其生態補償功能。建議在現有稅收基礎上增設生態專項稅種。除國家和地方財政投資外，建議采取一定形式，建立有社會各界、受益各方參加的多元化、多層次、多渠道的生態環境補償基金投融資體系。如*下游的廣東省和香港特別行政區作為受益方，也應該作為向*區提供補償資金的來源之一。

第五，國家應建立“綠色GDP核算”制度，揭示生態環境補償機制的經濟意義。自然生態環境資源、效益的量化、貨幣化核算直接關系到“綠色GDP核算”制度的可行性、操作性，是實施生態補償的核心技術，國家應該加快自然生態環境資源、效益的量化技術、貨幣化技術的科學研究。“綠色GDP”就是從傳統意義上的GDP中扣除不屬于真正財富積累的虛假部分，即生產活動給環境資源造成損失的那部分成本。這種新的核算體系，可以使生態環境補償機制的經濟性得到顯現，能夠更確切地說明經濟增長與社會發展的數量與質量的對應關系，從而有助于實現經濟建設與生態保護雙贏，提高全國，特別是上游和源頭地區的環保意識和建立生態環境補償機制的積極性。

七、生態補償的原則、對象與標準

1、原則

在制定生態效益補償機制時，首先要明確“誰受益，誰補償；誰污染，誰賠償”公平公正，權責一致的基本原則，根據相應的法律法規，制定責任清晰、操縱性強的條例，來確保機制的落實。按照協商的原則，平衡各方面的利益，來促使機制的順利實施。

2、支付對象

根據“誰受益，誰支付”原則來確定補償對象。從行業角度講，如可選擇水利、航運、經濟林開發、旅游等相關行業和部門作為受益方，提供補償資金來源；另外還應該考慮建立區域生態補償基金。在機制推行過程中，可以先易后難，首先推行省際補償、同一行政管轄權范圍內生態補償等。再從流域范圍選擇，如在*流域可選擇*下游的廣東省和香港特別行政區作為受益方，由地方財政作為提供補償資金的來源。

但從我國的體制看，目前應該堅持政府主導為主（尤其是中、西部地區）、市場調節為輔的生態補償機制，即“縱向補償為主，橫向補償為輔”，利益關系方的共同上一級財政應該成為主要支付方。如廣東方面也認為應該對*區實施生態補償，但由于現行財政體制原因，跨省財政轉移支付存在困難，且廣東經濟發達的*流域每年對中央財政已經作出很大的貢獻（*年廣東上繳中央財政約占全國的七分之一），這其中就包括*水資源生態效益的貢獻。

目前政府財政正由“投資財政”向“公共財政”轉型，應進一步健全公共財政體制，調整優化財政支出結構，加大財政轉移支付中生態補償的份額和力度。公共財政應該主要用于公共事業支出、社會公益性支出、區域財政補助性支出。國家應逐步建立國家級生態環境補償專項資金和補償辦法；同時，負責協調跨省級行政區域的補償事項。因此，中央財政作為國家公共財政，應該成為跨省（直轄市、自治區）大江、大河流域生態補償資金主要的支付來源，

3、補償與賠償標準

建立流域補償標準的辦法，可以考慮幾方面的因素：

一是以上游地區為水質達標已經付出的投入為依據，主要包括涵養水源、生態移民、環境污染綜合治理、城鎮垃圾、污水處理設施建設、水土保持、修建水利設施等項目的投入；

二是以上游地區出界水質如果沒有達到下游協定交接標準所造成的損失來計算，包括一、二、三產業、人民生活質量等方面；

三是今后上游地區為進一步改善水環境質量和水資源總量而新建生態保護和建設、生態移民、環境污染綜合治理、新建水利設施等項目。如資金短缺，可參照東深供水四期工程總投資的47億資金，其中由香港予付水費25億資金的方式，由下游予付上游一定的建設資金。

補償標準可采用多元化；如對于森林生態效益，可根據生態林的面積為基本單位進行補償；對于地表水，如可根據*區出省境的水質與水量為標準來進行補償。

由于技術、法律條件還不完全具備，目前還難以真正實現“量化補償”，必須循序漸進，先易后難，立足現實，著眼于解決實際問題，因地制宜選擇生態補償模式。不斷完善現有各項政策措施，積極推廣已有的成功經驗，逐步加大補償力度，由點到線到面，努力實現生態補償的制度化、規范化。

八、補償方式多樣化

生態補償機制應建立國家、地方、區域、行業多層次的補償系統，實行政府主導、市場運作、公眾參與的多樣化生態補償方式。根據國內外生態保護補償的實踐經驗，可采用以下途徑進行生態效益補償。如：

1、行業補償方式

根據對生態資源的利用和破壞的不同，建立不同的行業補償機制：

（1）資源開發補償：對礦山、森林、耕地等自然資源開發造成的局部生態環境的破壞，由開發商進行補償；

（2）資源利用補償：對利用自然資源進行生產的企業，如人造板企業和香菇生產業，應支付生態補償金，用于資源的恢復和可持續利用；

（3）受益補償：由于源區水土保持使水庫、水電站和水運、供水等行業受益，良好的生態環境使旅游行業受益；這些行業應對生態環境保護做出補償。

2、社會補償方式

根據國外市場經濟的經驗和做法，從全社會范圍籌措社會資金來進行生態效益補償：

（1）國家設立環境資源稅，從中列出生態補償資金專項，使生態補償資金來源穩定，有保障；

（2）國家發行生態環境彩票，所籌集資金專門用于生態環境保護；

（3）建立生態補償募捐基金機構，接受國內外基金、團體和社會的捐助。

九、生態效益補償的實施

1、補償的實施機構

目前，江西省政府成立了“江西*國家級生態功能保護區建設試點領導小組”，作為源區生態保護工作決策、審計和權威性協調機構。組長由省政府副省長擔任，成員包括財政、發改委和環保等部門的領導。擬在該領導小組下設一個管理局，具體負責對相關法律法規和制度的落實與實施。源區的生態效益補償工作可以由這個管理局負責具體的實施。

2、補償的監督機構

應成立一個監督機構，成員由生態效益補償的受益方和出資方共同組成，定期對補償工作進行監督檢查，并對資金使用情況進行審計，從而使生態效益補償工作得以順利而有效的進行。

十、結論

*年3月，根據曾培炎副總理對*區生態環境保護的批示，國家發改委、國家環境保護總局派出調研組赴*區進行了實地調查。根據調查情況，國家發改委負責同志在給曾副總理的報告中指出：“*區保護面臨著典型的環境與發展的矛盾，如果不從整體上推進這一地區的生態環境保護和可持續發展，必將危及廣東和香港的供水安全，也將導致地區經濟繼續陷入困境。”他還代表國家發改委提出了*區生態環境保護的總體思路和建議。總體思路是：“通過*國家級生態功能保護區，建立起責任、監督、補償三方面有機結合的機制，把各方面的積極性很好地結合起來”。他建議：一是國務院有關部門要盡快完善和審定*國家級生態功能保護區規劃，使*生態保護工作有一個總的框架。今年，我委考慮利用現有資金渠道（包括以工代賑、生態環境建設等），適當調整和整合相關計劃，增加對*區的支持。二是建議環保、國土資源、農業、水利、中科院等部門繼續督促地方政府鞏固工業污染治理成果。盡快增加水質和水文監測網點，加強*流域水資源保護和統籌管理，開展遙感調查，改善*區的生態管理的信息手段，增強生態管理能力。三是加強對珠江流域“9+2”合作機制的指導，調動各方積極性，推進流域的生態合作，特別是拉近粵、贛兩省以*水資源為紐帶的合作。”

國家環境保護總局主要負責同志在向國務院領導同志的報告中也指出：“擬通過國家級生態功能保護區建設項目的實施，帶動區域乃至全國生態功能保護區建設工作的全面深入和開展。目前，我局正與國家發改委密切協商，爭取早日落實生態功能保護區建設資金。”

*區生態環境的優劣，取決于源區生態環境的治理和保護的力度。這不僅需要大量人力資源和技術的投入，更需要大量資金的投入。受益于源區良好生態環境的不僅是當地的居民，而且是*整個流域包括下游地區，具有受益的社會性和廣泛性。建立源區生態效益補償機制實際上是形成流域生態利益共享機制，由社會受益各方共同公平、合理地承擔提供生態效益所投入的費用，可緩解資金不足和當地財政和扶貧脫貧的壓力，增加資金來源渠道，是打開制約源區生態環境保護頸瓶、從而從源頭上保護生態、保護飲用水源的一個積極的、長遠的措施。當然，對源區群眾的教育，使他們認識到資源的永續利用與保障他們的身體健康和保護家園之間的關系及重要性，從而積極主動地在發展的同時做好環境保護工作，是當地政府義不容辭的責任。江西省委、省政府在參與“泛珠三角區域合作”的五條措施中明確表示：“認真實施科學發展觀，加快推進生態環境的建設。致力于加強合作，協調解決跨地區、跨流域的重大環境問題，共同保護好我們賴以生存的家園。”

可喜的是，在*年7月14日，在泛珠江三角洲“9+2”區域合作會議上，江西省環保局提出的“推動建立流域生態利益共享機制”倡議，得到了與會各方的積極響應、認同，并寫入《泛珠三角區域環境保護合作協議》并經各方政府同意，于*年1月正式簽署。國家環保總局也將《*國家級生態功能保護區規劃》列入《國家級重點生態功能保護區和自然保護區首批建設項目》，并得到國家發改委的大力支持。

*年4月全國政協常委陳邦柱、國家環境保護總局副局長汪紀戎就建立生態補償機制前往江西*區進行調研

6月10日*生態建設和保護項目在贛州正式啟動。

7月全國政協人口資源環境委員會向全國政協領導和國家有關部、委報送了《關于在*流域進行生態補償機制試點的建議》，并抄送江西省委、省政府。省政府領導當即批示有關部門抓緊工作，積極跟進。

*年8月泛珠三角區域環境保護合作聯席會議秘書處發文，要求江西省環保局牽頭，其他各方配合，立即開展流域生態補償機制研究，提交*年泛珠三角區域環境保護合作聯席會議。

*年8月28日中國環境保護國際合作委員會《生態補償機制研討會暨環境保護國際合作委員會課題組啟動會》在北京召開，國家層面的研究正式啟動。

筆者相信，有效的生態補償機制的制定與運行必將促成*流域生態環境保護和經濟社會發展“雙贏”局面的形成，*生態補償機制的建立，也將成為全國大江大河從源頭上進行生態保護的一個典型示范。