健全應急機制傾力災后重建

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5月12日，一場突如其來的地震襲擊了四川汶川地區，包括周邊省份、直轄市在內的大片地區房倒屋塌，人民群眾的生命財產受到重大損失，各種通信設施也受到了極大破壞。在此危急時刻，平時少有人知的應急通信系統危難之處顯身手，擔負起了災后第一時間通信保障的重任。

目前，這場災難已過去一月有余。那么，在抗震救災、幫助災區共渡難關、進行災后重建的過程中，應急通信發揮了哪些作用？今后通信業在災后重建中怎樣繼續擔負重任？近日，工業和信息化部副部長奚國華接受了本刊記者的獨家采訪，就以上問題進行了全面的介紹和詳細的闡述。

健全應急機制傾力災后重建

——訪工業和信息化部副部長奚國華

七大措施力保抗震救災

《中國電信業》：在此次抗震救災的過程中，工業和信息化部采取了哪些及時有效的措施來組織各種救援工作？

奚副部長：汶川大地震使人民群眾的生命財產遭受巨大損失，公眾通信服務也受到毀滅性破壞。地震和余震造成災區13個縣對外通信聯系中斷，8個重災縣、109個鄉鎮通信全阻。截至6月19日，川、陜、甘三省累計受災電信局所達3981個次，受災基站30110站次，受損線路3.5萬皮長公里，通信桿路倒斷18.9萬根次。

災情發生后，工業和信息化部立即啟動了應急預案，當天就成立了應急指揮領導小組，連夜對全行業的抗震救災工作進行了了緊急部署，李毅中部長第一時間隨總理趕往災區現場指揮搶險救災。部內相應成立了前線指揮、通信保障、工業恢復等六個工作組，并派出工作組趕赴四川，幫助、指導、協調搶險救災工作。雖然工業和信息化部還在組建當中，但是從部內司局到省經委、通信管理局和信息產業廳，從政府機關到運營公司、大企業和行業協會，大家都各司其職、各盡其責，全力以赴、忘我工作，投入到抗震救災工作當中，在通信設施搶修和通信保障，提供救災設備、工具和醫藥物資保障等方面做了大量艱苦細致的工作。

通信搶修和通信保障是我部抗震救災工作的一項重要內容。信息不通、情況不明，必然嚴重影響和制約搶險救災工作全局。然而，由于道路、電力設施也損毀嚴重，且重災區大多地處偏遠山區，地理條件非常復雜，加之余震接連不斷，泥石流、山體滑坡時有發生，通信搶修恢復的任務非常艱巨。為此，我部在地震當晚對搶修恢復、保障通信做了全面部署，根據斷電、斷路，應急車輛一時無法到達災區現場的情況，及時調用了350臺衛星移動電話，并要求各大基礎電信運營企業、有關省市通信管理局的主要負責同志第一時間趕赴災區、靠前指揮，全力搶通重災區通信設施，全力保障各級黨委政府的抗震救災指揮。同時，各地通信部門也都緊急行動起來，按照我部的要求和部署，在全國范圍內緊急調集通信搶修隊伍、應急通信車輛和設備及各類物資支援災區，調動一切可用的頻率資源用于搶險救災。初步統計，截至目前，從受災省和全國其它省份調集投入四川、甘肅、陜西災區現場的通信搶修隊伍達3.2萬余人、發電油機8千多臺、應急通信裝備(含應急通信車、衛星電話、VSAT和其他)3千多臺/套、搶險救災資金30.1億元。

為盡快搶通和恢復災區的對外通信聯系，我部采取了一系列重要措施：

緊急動員，限期搶通震中地區對外聯絡。按照分片包干的方式，將四川重災8縣109個通信全阻鄉鎮分配給移動(65個)、電信(34個)、聯通(10個)，限期搶通。各企業都采取多種方式和手段并行推進。搶通方式上，路通的用車輛搶運，不通路的派出突擊隊徒步翻山越嶺，地面無法通達的請求陸航直升機空投；技術手段上，小型衛星地面站(IDR、VSAT)、衛星電話、光纜三種方案并用。經過電信企業搶險隊伍爭分奪秒、夜以繼日的艱苦努力，重災區的對外通信聯絡陸續被打通，災區通信設施逐步修復。到5月16日，川、甘、陜三省中斷通信的13個縣城初步恢復公眾通信；到5月22日，四川8個重災縣通信全部中斷的109個鄉鎮中，已有108個鄉鎮恢復對外通信。截至6月19日，四川省移動基站恢復達92.8%，小(大)靈通基站恢復達92.9%。

協同作戰，努力為災區對外聯絡提供通信保障。對于縣城正常的公眾通信，采取多路由迂回保護，建立電路緊急調度機制，應急通信車、空投站備份等各種措施，保證至少有兩家以上電信企業提供通信服務。為鞏固前期鄉鎮搶通成果，采取加快推進多企業、多技術手段交叉覆蓋，同步保留應急通信設備作為備份，協調加大空運油料等緊缺物資范圍和頻度等有效措施，確保鄉鎮應急通信不中斷，公眾通信逐步恢復。

協同配合，有效保障抗震救災對外通信。與機場、民航、交通物流、海關、商檢等部門緊急磋商，建立了快速通道，解決通信救援設備的購置、進關、運輸等問題；與軍方緊急協調，派駐專人聯絡，加強空運力度，盡最大可能、以最快速度將應急通信設備和人員投放到災區，保障搶通任務的完成；與四川省抗震救災指揮部、中國石油等部門協調，設法解決了災區交通通行證和油料供應等問題；與發改委、民政部等部門協調，為通信搶險一線解決帳篷5000頂、活動房500套。

強化管理，做好數據采集和信息外報工作。建立了高效的信息數據流轉系統，每日高頻次收集各地各企業最新受損情況、搶修進度、通信恢復情況、人員設備物資調配及抵達現場情況等統計數據并向外發送，頻次最高時每四小時接收刷新一次數據、一天發送信息報表八次，發往國務院、發改委、四川前線抗震救災指揮部等十幾個單位，為抗震救災工作提供了決策依據和有力支撐，為媒體宣傳和情況披露提供了實時信息。截至目前，共收集匯總7個受災省、6家企業的統計報表和上報信息600余份，報表涉及13類通信設施、40多個統計指標、10萬多條數據；共撰寫抗震救災每日重要通信情況專報47期，進展情況報告30余期，會議相關材料20余份，報送各類報表和信息2000余件次。此外，前方工作組還制作了重災8縣109鄉通信覆蓋情況示意圖、重災8縣光纜恢復情況示意圖、堰塞湖情況示意圖和重災8縣基站恢復情況示意圖等。

積極響應，確保各方救災隊伍通信保障。為全力支援各部門的抗震救災行動，我部主動向有關方面了解通信保障需求，動態調整通信保障方案，及時提供技術支撐和服務。5月12日晚即緊急調集350部衛星電話，第二天送到四川前線。截至目前，已累計為災區調集衛星電話1532部，在水利部、衛生部、四川省抗震救災指揮部、軍隊、電信企業等的抗震救災工作中發揮了重要作用。在唐家山堰塞湖搶險現場，電信企業建立了衛星移動基站，開通了11個視頻監測點監控水文災情，為順利排除險情發揮了重要作用。我部還從全國抽調大量技術骨干和應急通信設備組成突擊隊，隨公安等部門共同執行保障任務。此外，針對四川受災群眾安置點的通信服務問題，制定下發了通信保障工作方案，要求各電信企業按照安置點建設安置進度進行規劃，分片包干、同步完成全國對口支援的21個縣受災群眾安置點的通信網絡覆蓋。目前，已建成的454個安置點已全部實現公網覆蓋，其中26個還實現了互聯網接入。

以人為本，解決群眾使用通信的燃眉之急。在為救災工作提供通信保障的同時，我部積極組織和引導電信企業利用已恢復的通信網絡，為災區民眾提供各種便民服務。針對災區大面積斷電的情況，為解決通信設備用電和用戶終端充電問題，緊急從全國共調集108臺發電機，1000余塊衛星電話電池，210套野外充電器等，迅速在四川8個重災縣組建“抗震救災通信應急充電站”153個、流動充電小組782個，配備相關人員2003人，為縣鄉救援隊伍、災區群眾主動提供備用電池、手機充電等送電上門服務，目前已服務用戶26789人次。為方便用戶使用通信設備，組織各企業在四川災區累計組建7932支流動服務隊，投入服務人員72511人次，調用流動服務車990臺次；在受災群眾安置點設立免費通信服務點1766個，提供免費電話8495部。同時，采取多種手段，主動提供親情服務，如開通尋親熱線、提供免費報平安電話、短信搜索“沉默客戶”等；采取特殊措施，包括欠費不停機、停機用戶臨時復機等，保證特殊時期災區群眾通信服務；配合政府做好抗震救災信息。截至6月16日，僅四川災區，電信企業已累計免費各類抗震救災短信息8.4億條。此外，還為災區群眾贈送了一批電視機和衛星電視接受設備，豐富了災區群眾的日常生活。

全面推進，通信恢復和災后重建規劃工作有序展開。抗震救災工作開展之初，我部就確定了“搶通、恢復、重建”三步走的工作部署，并針對各階段抗震救災通信保障的工作重點，明確任務目標，及時制定詳細的工作方案、實施辦法和進度要求，逐項監督落實。從5月28日開始，四川災區全面進入通信設施恢復階段，我部又確定了已“三保五為”為主線的工作思路。“三保”即盡力保證縣城、鄉鎮對外通信恢復和為救災工作提供通信保障，并以10天、一個月、三個月為限，分別確定三個階段性工作目標。“五為”即為救災部隊的搜救工作、為受災群眾救護轉移和安置、為防止疫情傳播和蔓延、為防范次生災害的發生、為維護災區社會和諧穩定五個方面提供通信支撐和服務。目前，經過各方的共同努力，已搶通四川省境內21個受災縣95%的鄉鎮、8個重災縣70%鄉鎮的公眾通信能力，通信恢復第一階段10天的目標已提前超額完成。

盡管如此，由于災情嚴重，災區尚待修復的局所還有100多個，退服移動通信基站220個，退服小(大)靈通基站419個、受損線路8835皮長公里、倒斷通信桿路62428根，災后恢復重建的任務依然艱巨。為此，按照中央有關部署，我部從5月30日起啟動了災后重建通信基礎設施規劃工作，成立了規劃組，在對災區通信進行廣泛調研的基礎上，與四川省共同研究編制了規劃大綱。目前，規劃大綱已正式報出，具體規劃正在編制過程中。

健全“橫向到邊、縱向到底”的應急通信預案體系

《中國電信業》：在每次搶險救災時，應急通信系統都擔負起了第一時間通信保障的重任。下一步，工業和信息化部將如何進一步健全應急通信系統建設？如何進一步提高防災減災能力？

奚副部長：初步考慮，一是要針對各類重大自然災害和突發事件，細化完善應急通信保障預案體系。根據國務院“橫向到邊、縱向到底”以及“重在基層”的應急預案制定原則，通信行業已初步建立了較為完善的預案體系，并在歷次重大自然災害的實際應用中發揮了重要作用。但是，面對汶川大地震這樣超常規的重大自然災害，道路、電力、通信等基礎設施的全部中斷，暴露出通信保障應急預案仍存在一些不適應的地方。下一步，我部將對應急預案進行科學評估，并根據應急預警和響應分級劃分，重點針對地震、雨雪冰凍、洪澇、火災和恐怖事件等重大突發事件，進一步修訂和完善應急通信保障預案，切實提高預案的可操作性、完整性、規范性和科學性，使預案能夠在關鍵時刻真正發揮作用，并逐步貼近實戰需求。

二是要高度重視應急通信基礎設施建設，切實加大應急通信物資儲備力度，進一步提高通信網容災抗災能力。在今后通信網絡的建設中，繼續對一、二級干線光纜采取直埋方式，重要通信線路備份迂回路由，重要通信設施采用備份配置，重要通信樞紐和局(所)、移動基站配備一定數量的固定和移動油機發電機等等，切實增強通信網的容災抗災能力。同時，要摸清應急通信物資儲備數量，結合不同災情特點，加強重點物資儲備力度。下一步，首先要摸清“家底”，對資源配置狀況做到“心中有數”，保證特殊情況下快速調動資源，隨時應對各種突發事件。其次，可根據不同災害特點，如在地震災害易發地區加大衛星電話儲備力度；針對雨雪冰凍和洪澇災害，在全國范圍內加大小型油機和相關配套電源的儲備力度等，并結合歷次搶險救災工作經驗，增加應急車輛、桿路、光纜等應急物資的儲備，進一步提高容災備份應急能力。要加強對儲備物資的管理，做到件件有登記，落實到單位和個人，并定期組織檢查。此外，要加強應急通信設備國產化的研究和應用。組織專業技術力量積極跟蹤通信技術的最新發展趨勢，逐步將應急通信裝備建設向數字化、寬帶化、便攜化、國產化、標準化和保密化的目標發展，并依靠國有企業，研制開發具有自主知識產權、安全可靠、小型化的現場應急通信裝備，以保證各種突發公共事件情況下的應急需要。

三是要統一科學調配應急通信資源，保證搶險救災工作高效有序順暢。結合年初雨雪冰凍災害和抗震救災工作的經驗，遇有重大災情，要實行應急通信各類搶險救災物資的全國統一調配，按照全國與省內資源調度相結合、周邊省份互相幫扶、對口支援等工作原則，搶修工作采取“先重點、后一般”，“先搶通、后恢復”的工作思路，優先搶通和重點保障國家級干線光纜和重要用戶的通信暢通，優先確保搶險救災指揮部門、黨政軍重要部門的通信需要，盡快搶通恢復災區公眾通信，最大限度地發揮搶險救災應急通信保障作用。加強突發重大事件時各電信運營商的網絡資源共享。此外，各類災害發生后，迅速恢復公眾通信非常重要，因此要利用此次抗震救災工作中企業間互用光纜的良好經驗，著力開展今后各企業通信資源共享的研究，出臺針對重大突發事件資源共享的管理規定，明確各運營商的責任、義務和共享原則，并明確可以共享的資源(如光纜、基站等)，以推進通信網資源共享，提高行業整體的應急快速反應能力。

四是要建立部門間應急聯動機制，切實提高共同應對災害的能力。借鑒今年兩次重大自然災害的良好協調機制，今后要進一步加強與發改委、民政部等綜合協調職能部門的溝通和協作，確保搶險抗災工作中遇到的跨公司、跨地域、跨行業的各類應急物資協調和緊急調運問題能夠及時妥善解決，保證搶險抗災通信搶修恢復工作的快速有序進行。同時，積極加強與防汛、地震、森林防火以及電力、交通、石油等相關部門的聯系，在保障各部門搶險抗災通信需求的基礎上，努力將通信作為電力、交通、石油等部門的優先確保對象，共同提高應對災害能力。

五是加強應急通信保障隊伍建設，努力提高應急通信快速反應能力。加強應急通信保障隊伍建設，定期對應急通信保障隊伍人員進行技術培訓和應急演練，不斷提高應急通信快速反映能力。

以人為本，做好災后通信重建

《中國電信業》：工業和信息化部對于今后災后重建有哪些具體的考慮和計劃？怎樣進行本行業的災后重建？怎樣為其他行業和部門的災后重建提供有效的幫助和支撐？

奚副部長：工業和信息化部高度重視災后重建工作，將遵照黨中央、國務院的統一部署，圍繞災區恢復重建的迫切需要，堅持以人為本，加強協調，科學規劃，以建設先進實用、安全可靠、天地一體的通信基礎設施為目標，提升通信服務水平和災備應急能力。

做好災后通信基礎設施的重建工作，首先要制定科學的規劃，以指導重建工作。國家成立了災后重建規劃組，在中央的統一領導下，工業和信息化部與災區各省人民政府分別成立了“災后重建通信基礎設施規劃組”，由部內相關司局及有關省的通信管理局、信息產業廳具體負責，成員單位包括中國電信、中國移動、中國聯通、部電信研究院和當地的通信規劃設計院。規劃組將在工業和信息化部、相關省人民政府的統一領導和部署下開展重建規劃編制工作。

按照有關方面的要求，通信設施重建規劃的范圍是受災較嚴重三個川、陜、甘三省45個縣市，其中四川38個縣、甘肅5個縣、陜西2個縣。規劃期以近三年(2008～2010年)為主，并確定了分階段的目標和任務，且要求具有可操作性。7月20日重建規劃編制工作將最終完成，并上報國家抗震救災總指揮部重建規劃組。待重建規劃獲得批準后，我部將按照規劃，與地方政府一道，共同組織各電信運營企業開展通信基礎設施的重建工作，力爭在不長的時間內，將災區的通信恢復到災前水平，并力爭有進一步的提升。

災區通信基礎設施的重建要堅持統籌規劃、資源共享，遠近結合、協調發展，系統設計、保障安全的原則。所謂“統籌規劃、資源共享”，就是要圍繞災區城鎮體系建設、農村居民點布局、生產力布局和產業調整、社會公共服務加快通信基礎設施重建，在提供可靠通信設施、保障災區重建的同時，不斷提升普遍服務水平，推進災區信息化，支撐災區長遠發展。要統籌協調各運營企業通信網絡建設。以基站、桿路、線纜、管道、局房等基礎設施為重點，切實推進網絡資源共建共享和互聯互通，有效避免重復建設。

“遠近結合、協調發展”，就是通信網絡重建要與服務臨時安置相結合，通信網絡覆蓋與安置點建設同步，滿足災區過渡安置需要；條件具備的地區，在充分考慮安置點通信資源再利用的情況下，加快通信恢復重建，滿足長遠發展需要。同時，網絡技術的先進性要與成熟性相結合，實現近期建設與長遠發展的統籌協調。重建網絡要既符合技術發展趨勢和管制政策，利于未來長期演進,充分發揮先進技術的作用，又要經濟實用可靠，符合災區實情，能夠迅速滿足近期通信保障需求。

“系統設計、保障安全”，就是要更加重視通信網絡的安全可靠性和災備應急能力。一要強化系統設計、提高安全標準，采取“有線無線相結合，固定機動相結合，空中地面相結合，建設運行相結合”的方針全面提高通信網絡的安全可靠性；按照國家確定的重建區域設防裂度標準和建設標準，適度提高通信設施的建設標準和設防等級。二要平戰結合，加快應急通信發展，在國家整體框架下推進應急通信能力建設，保障緊急情況下各級政府的指揮調度暢通無阻。三要系統考慮公眾通信網絡的安全可靠性，在網絡建設的各個層面、網絡配置的各個環節上綜合運用安全可靠性措施，加大無線和衛星等技術手段的配置和應用力度。四要加強網絡建設與運行維護的協調，網絡規劃建設和網絡實時話務控制、業務調度相結合，加強預案編制和演練，建立緊急情況下應對海量話務的機制與能力。

通信網絡是經濟社會發展的重要基礎設施，通信業是國家的基礎性、先導性和戰略性產業，通信重建要以服務災區經濟社會發展為目標，要為其他行業和部門的災后重建提供安全可靠的通信服務保障。首先，通信基礎設施的重建在時間上要考慮有適度的提前，要盡快建成先進實用、安全可靠、天地一體的網絡基礎設施，要在新建城鎮做到通信網絡覆蓋無盲點、服務無盲區；農村通電的行政村做到村村通電話、鄉鄉能上網。第二，要在加快建設通信網絡設施的基礎上打造信息服務平臺，大力發展綜合信息服務，推進災區的國民經濟和社會信息化，利用先進的信息通信技術與網絡為其他行業和部門的重建服務，提升重建效率與質量。第三，要堅持以人為本，服務災區的社會重建。要在災區實施“網絡牽手、信息助殘”行動，積極推出適合殘障人士的信息產品和信息服務，以多種信息手段和信息內容為孤、殘等群體提供服務，注重精神家園建設。