大調解機制的構建

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作者從我國矛盾糾紛和調解的現狀出發，分析了大調解的來源、概念，以區縣為視角，站在黨委政府的角度，通過對大調解的目標、性質、功能進行定位，對調解的范圍進行界定，對調解的觀念、機構、功能、方法進行整合，對管理、程序、行為、結果進行規范，按照相應的邏輯組合，搭建共同調解的合力平臺、形成了調解行為的分工負責機制、合法調解的促進和激勵機制、非法調解的約束機制、調解方法的綜合集成機制，完成大調解機制的構建。對于矛盾糾紛的分流和化解，緩解法院訴訟信訪壓力具有很強的現實意義，對于調解立法、社會矛盾的綜合治理有一定的借鑒意義。

我國目前正處于社會轉型期、矛盾凸顯期，各類矛盾糾紛呈現出多樣性、復雜性、群體性、綜合性和敏感性等特點，然而基層調解組織弱化、人員老化、手段僵化、效果退化、動力銳減、各自為政，從而使得調解的范圍窄、效力低、公信力差，造成使不少矛盾激化、沖突升級，群眾在無其他選擇情況下只有依靠行政處理、仲裁訴訟，矛盾糾紛的出口變窄，因而群眾上訪不斷，嚴重影響了社會的穩定和諧。嚴峻形勢迫使各地紛紛進行探索，*年4月，江蘇省南通市借鑒社會治安綜合治理工作經驗，結合重建調解網絡，率先在全國建立“黨政領導、政法牽頭、司法為主、各方參與”的大調解機制[1]，此后江蘇省建立從地市到村組六級排查調處工作網絡，形成社會各方整體聯動大調解格局[2]。

一、大調解機制的概念

調解是以“調”的方式達到“解”的目的，是指第三者（調解人）依據糾紛事實和社會規范（風俗、慣例、道德、法律規范等），在糾紛主體之間溝通信息，擺事實明道理，促成糾紛主體相互諒解、相互妥協，達成解決糾紛的合意[3]。調解的概念中包含了糾紛原因分析、防止矛盾激化和沖突升級、控制處理矛盾糾紛之意，是一種綜合的社會治理手段。根據主持調解的主體不同，調解可分為友好調解、鄰里調解、家族調解、社團調解、行業調解、人民調解、行政調解、仲裁調解、法院調解。不同種類的調解其性質不同，達成調解協議的法律效力已就不同。大調解中“大”是一個不確定的概念，站在不同的角度有不同的理解，目前對大調解有三種理解：站在法院的角度，對內所稱的大調解是全員、全程的訴訟調解，除法院自己調解外，還包括委托協助調解，對外所稱大調解強調訴訟調解與其他單位、其他調解的有效對接；站在司法局的角度，大調解主要指主體人民調解，盡管一定程度上揉合了行政調解和其他民間調解力量，強調是人民調解的網絡建設；站在黨委的角度，指黨政領導，政法綜治部門牽頭協調，司法部門指導、其他部門參與、各種手段相互配合、相互協調，糾紛排查和處理各種矛盾的機制。本文所稱的大調解是指區縣黨委主導下的大調解，主體多元、手段多樣、方式靈活、反應靈敏、協調順暢的矛盾糾紛的協商和處理。而大調解機制是指矛盾糾紛的一系列的程序、制度、規范和章程的總和。

大調解與ADR都能緩解法院審判壓力，都能滿足多層次糾紛解決的需求，都為當事人提供了一種通過對話和協商的解決渠道，但他們還是區別：ADR是非訴訟糾紛解決方式或機制的總稱,包括訴訟外的調解、傳統仲裁,還包括法院附設調解、仲裁、早期中立評估、簡易陪審團審判等方式。大調解是在各級黨委、政府的統一領導下,整合各種調解資源,協調處理社會糾紛的一種機制，其范圍僅限于各類調解,與ADR的運作方式不盡相同,而且與我國傳統的調解也有差別，是具有中國特色的糾紛解決機制[4]。

調解只是糾紛解決的一種手段而非唯一手段，行政處理、仲裁和訴訟可以調解結案，但也可以以其他方式結案，大調解中含行政處理、仲裁和訴訟中的調解，但大調解并不能完全涵蓋行政處理、仲裁和訴訟，大調解是多元化解決手段的一種但并非全部，大調解可以將多元化糾紛解決機制有機的銜接起來，是多元化糾紛解決機制的核心。

二、大調解機制的構建

(一)定位：一項機制制度要發揮應有的作用，必須首先解決定位問題，明確其內涵和外延，才能與社會環境相互適應，發揮應有的作用。

1、目標定位：

（1）整合糾紛解決資源。目前我們的糾紛解決渠道除調解外，還有行政處理、仲裁、訴訟，但由于彼此缺乏信息交流，條塊切割，各自為政，不能形成有機的統一的整體，大調解對外而言，就是要整合糾紛的各種解決渠道，與各種手段融為一體。對調解的內部來說，由于調解的范圍缺乏標準，各類機構調解的職能不明，無專職的調解人員、憑想象和經驗進行調解，沒有調解的具體規范，調解的組織亂、調解的人員亂、調解的行為亂。因沒有一整套制度和機制，調解人員不愿調解、不會調解、不能調解，其能力弱；調解行為和程序不規范、缺乏對調解過程的監督和對調解結果的審查，干涉當事人的處分權利、強制調解，對調解地過程缺乏客觀的記載，其效力弱；人員機構不健全，調解網絡不健全，調解制度不健全，調解手段缺乏，組織管理弱。大調解機制對內而言，就是要針對調解中的散亂弱，有效整合各類調解組織、調解人員和調解手段。

（2）暢通訴求表達渠道。由于各類組織的調解職能沒有充分發揮的，糾紛當事人想調解找不到有關組織和人員，被迫尋求行政處理和訴訟仲裁，隨著時間的拖延、解決層級的提高，當事人花費的成本越來越大，矛盾糾紛日趨復雜，當事人的調解、和解意愿逐漸降低，解決的難度越來越大，加上極個別法律條文與社會現實脫節，行政處理和訴訟仲裁中不注重調解，個別處理裁決和判決的結果使當事人之間更加對立、對法律更加抵觸、對社會更加絕望，并不能有效解決矛盾糾紛，以至糾紛解決渠道人為變窄，出口不暢。因矛盾糾紛的量大，而解決渠道單一，不可避免發生遲延和梗阻現象，而構筑大調解機制，其目的就是有效暢通群眾的訴求表達渠道，使矛盾糾紛解決渠道與矛盾糾紛的規律特點相匹配，給當事人創造更多的便宜及時有效的解決渠道。

（3）保障合法權益。目前調解有兩種傾向，一是過分強調規范化，將調解引向司法化，不能有效及時化解當事人的對立，促使其和解，損害了當事人的合法權益；二是過分強調靈活性忽視合法性，重結果而不注重過程，強制調解、違法調解時有發生，損害當事人的合法權益。而構筑大調解機制，就是要對調解行為進行規范，保護當事人的合法權益。

（4）維護社會穩定和諧。大調解作為矛盾糾紛的綜合治理手段，就是要將矛盾糾紛引入正常的解決軌道，從而控制矛盾糾紛流量和流向，合理配置社會資源，控制其流動秩序，維護的社會穩定。與此同時，我們通過對各類矛盾糾紛進行信息采集，總結經驗教訓，提高調解的針對性和有效性，摸索矛盾糾紛特點和規律，消除產生的根源，促進社會和諧。

2、性質定位：大調解機制中可以分別制定各類機構的組織管理規范和調解的行為規范。但由于家族鄰里調解、人民調解、行業調解屬于民間調解，訴訟仲裁調解又自成體系，如果單獨制定組織管理規范將其全部納入其中就有行政化的嫌疑；加上各類調解的側重點不同，民間調解重在行為規范、行政調解重在網絡建設和職能的發揮，訴訟調解重在支持和保障，分別制定規范造成制度的數量大，制度之間的矛盾與沖突將不可避免，無法形成有機統一的整體。為了將各類調解有機整合起來，有必要制定一個集組織管理、行為規范于一體的制度規范。

3、功能定位：

（1）消解彌合：調解的過程，是一個協商談判、信息交流、成本分析、風險判斷、情感調控和利益妥協的過程，它可以彌合雙方當事人的分歧和對立，摸平創傷和裂痕，消解當事人的誤解和積怨，消解法律制度與社會現實的脫節，化解矛盾和糾紛。消解彌合是調解的基本功能。

（2）預防引導：大調解作為一種矛盾糾紛的綜合治理手段，就是要將調解貫穿于民間組織行為活動、貫穿于行政管理、訴訟仲裁程序之中，從而預防矛盾的激化與沖突升級，引導當事人理性對待矛盾糾紛、合理表達訴求、選擇合理的調解手段和方式，正確分析風險和成本，合理追求利益，妥善的達成協議，盡快解決矛盾糾紛，使各類矛盾糾紛進入經濟安全快捷的解決渠道。預防引導是大調解機制的重要功能。

（3）協調控制：大調解之所以大，是因為涉及的機構多、人員多、方法多、范圍廣，要綜合發揮最大效益，就必須相互協調，整體進行控制。我們在大調解機制中，應重視調解信息的收集、上報、分析、管理和綜合利用，從而使各類中調解方式相得益彰、相互補充，各類調解人員相互配合、協調一致，各類調解機構職能明確、目標一致，共同協調糾紛、控制矛盾，維護社會的穩定和諧。協調控制是大調解機制最為突出的功能，也是其最大的優勢。

4、范圍界定：理論上講，只要是不違反法律的禁止性、強制性規定均可以進行調解，大調解也不應例外。但是有些調解屬于有些機關的專屬特權，除主管機關的授權和委托，其他機關不能染指，因此大調解中有職責劃分，如涉及有關確權、資格認定、行政許可與處罰、黨紀政紀處分，刑法定罪量刑等，各類調解機構應當準確把握自己的職責和定位，不能逾越自己的職權，否則達成的協議將得不到確認和保障。公安機關處于矛盾糾紛的前沿，接觸和處理大量矛盾糾紛，但其調解職能有所弱化，有必要在大調解中恢復，如治安案件、交通事故、輕傷害案件的處理，其他如信訪案件、行政處理、行政復議案件完全也可以進行調解，都應當在調解范圍中一一列舉。

（二）整合：大調解并非各個機構、各種調解行為、各種調解方法的簡單相加，而是對調解中的觀念、機構、職能、方法手段進行整合，使其目標一致，發揮最大效益。

1、整合觀念顯作用。調解并非解決矛盾糾紛解決的唯一手段，但有其他手段不能相比的優越性，要從維護社會穩定和諧的全局認識調解，從彌補法律規則局限性來創新調解，從維護群眾的根本利益角度來把握調解，從矛盾糾紛的徹底解決來推動調解，擴展調解的范圍、加大調解的力度、提高調解的效果，在行政處理和仲裁訴訟時植入調解理念、嵌入調解程序、貫穿于矛盾糾紛解決的全程，與其他解決糾紛手段相互融合，求得和諧的結果。

2、整合機構強核心。大調解的整合中機構整合尤為重要，具體整合時，應當凸顯區縣黨委對各部門、各單位的領導作用，政法委作為黨委的該項工作日常辦事機構，具體負責規劃制定、日常信息收集、組織協調、檢查考核、表彰和弘揚先進、通報問題和不足、總結經驗和教訓。各部門實行分工負責制，明確牽頭協調單位，明確參與職責。街鎮黨委要充分利用維穩中心的信息采集傳遞、分析預測、聯系協調、檢查考核職能，發揮其核心樞紐作用。在機構整合中，應當與社會治安綜合治理實現有機融合，搭建合力平臺，要重視網絡建設，在糾紛多處建立聯絡點、在易脫節處建立對接點、在基礎好處建立示范點、在僻遠地區建立巡回點，將矛盾化解在前沿，消滅在基層。

3、整合職能建網絡。大調解中，調解的種類縱多，而各類調解性質不同、定位不一，工作方式和重點區別較大，故應對其職能進行整合。應當以家庭、鄰里、友好調解為前沿，以村居調解、企業調解和街鎮維穩中心為骨架，以人民調解為主體、以仲裁訴訟為支撐保障，以行業、社團和行政調解為補充來構筑調解網絡，注重各類調解的相互轉換，有效對接，合理分流過濾矛盾糾紛，使其在各類調處渠道有序流動，充分發揮調解人員引導、促進、服務職能，強化制度建設、促進機制形成，促使矛盾糾紛的消除和解決。

4、整合方法求效果。由于各類機構的性質不一、調解的范圍不同，方法手段有所區別，但亦有其共性，也需要進行整合。具體調解中，調解人員要把握角色和定位，要引導當事人對準焦點、調整情緒、追求權益，選擇合理的解決渠道，選擇正確的調解方案；進行法律釋明、政策宣傳、風險提示，引導當事人控制情緒、進行信息溝通、成本估算和效果分析，提出切實可行的調解方案，促進調解協議的達成。即可當面調解，又可背靠背進行，即可單獨進行，又可委托他人、請外來力量協助，方法、地點、方式可靈活掌握。同時在調解過程中，把握引導、合意、審查三各關口，促使當事人盡快履行，徹底消除矛盾糾紛。

（三）規范：大調解是維護當事人合法權益的一項制度，而權益的維護就必須有一系列的管理規范、程序規范、行為規范和結果規范來作保障，才能使各機構、各種調解行為實施有效對接、有機銜接。

1、管理規范：就是對各單位各部門調解行為進行組織管理、協調控制、有機整合的規范。大調解實行分工負責制，確定日常工作機構，落實了各部門、各單位的職責和責任，與此同時，完善訴調對接、委托調解和協助調解制度，在法院和仲裁機構設立調解辦公室，法院內部設立導訴室，在各街鎮設立便民訴訟點，聘請訴訟聯絡員，使訴訟制度與其他調解方式有效契合，與大調解網絡有機融合。與此配套，建立矛盾糾紛排查制度、分析預警制度、矛盾激化防范制度、信息上報制度、聯席會議制度、培訓制度，檢查考評制度、獎勵表彰制度等管理措施。

2、程序規范：對各類調解的形式、方式和步驟進行規范，規定委托、協助、移送調解應當履行的手續，完成時間界限，使調解網路與訴訟調解實現有機對接；保障當事人的調解方式、調解機構、調解方案的選擇權，回避權等程序性權利，規定調解的步驟、調解方案提出程序，對調解協議的履行、文書制作與送達、訴訟調解筆錄提出了要求，對調解協議、和解協議直接申請執行和支付令的條件予以明確。

3、行為規范：對調解的范圍進行細化、列舉加強調解和著重調解的矛盾糾紛，明確調解邊界和重點；對調解人員禁止性行為進行細化，明確實施禁止性行為的法律責任，對調解人員引導、協助、保密義務進行細化，增強調解行為的可操作性，規范調解行為；明確訴訟調解的監督和審查義務，規定了調解協議的審查內容、審查原則進行細化，規范調解的監督和審查行為；對委托調解、協助調解行為進行規范，強化訴訟調解，對于達成調解協議結案的，根據訴訟進程對訴訟費實行減免，對案件實行快審快執快結，建立當事人選擇調解行為的激勵機制。

4、結果規范：對調解協議的構成要件、內容、形式進行明確，對自愿合法原則進行細化，規范調解協議和和解協議；對于以金錢和有價證券為內容的調解協議或和解協議可向法院申請支付令；對于經過公證的調解協議或和解協議賦予直接向法院申請執行的效力；在訴訟調解中，要求在調解書上注明委托調解和協助調解的情況，對于無需法律文書的調解案件，可不再制作法律文書，規范調解結果。

（四）構建：大調解中光有內容和材料還遠遠不夠，還必須按照一定的邏輯結構、設計好的框架進行的組合和搭接，將已有的材料放到應有的位置，才能發揮應有的作用。由于大調解涉及的機構多、人員多、方法手段多、需要配套的制度措施多，故其內部的結構、邏輯順序尤為重要。我們構建的大調解制度共分為九章三十條四千五百字，第一章為總則，包括大調解的依據和目的，功能和作用，各單位總的配套制度，大調解制度的調整范圍；第二章為職能分解與網絡構建，包括組織管理制度；第三章為調解范圍，對應當調解、注重調解、加強調解、不能調解的分為進行界定；第四章為一般規定，對適用于各類調解的一般性調解行為進行規范；第五章為調解程序，包括了調解筆錄的規范和調解方案的提出；第六章為協議的審查確認，對調解協議的要素進行規范，調解協議的審查內容、審查原則，訴調對接，協議的執行；第七章為訴訟調解，包括訴訟中的委托協助調解和加強調解，法律文書要求及對當事人選擇調解結案的激勵制度；第八章為法律責任，包括調解指標、考核和獎勵，違法調解的制裁處理，應當承擔的法律責任；第九章為附則，包括解釋主體和實施日期。

總之，通過調解網絡健全和完善，職能作用的發揮，從而形成矛盾糾紛的分流過濾機制；通過對調解信息的收集、交流和溝通，研究和分析，從而形成矛盾糾紛的分析排查機制；通過調解方式方法手段的交流，各種調解手段的綜合運用，調解機構的相互協作與配合，形成了調解手段綜合集成機制；通過對大調解機制的準確定位，對調解觀念、機構、職能、組織、人員和方法手段的有機整合，對調解的管理、程序、行為和結果進行規范，按照一定的邏輯順序、框架結構進行組合，從而完成了大調解機制構建。