專家解讀十七大報告：現(xiàn)實呼喚“生態(tài)文明”

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●任勇

國家環(huán)保總局政策研究中心副主任

●楊鵬

中國經濟體制改革研究會公共政策研究中心秘書長

●馬軍

北京公眾與環(huán)境研究中心主任

●金瑞林

北京大學法學院經濟法教研室教授，環(huán)境法專業(yè)博士生導師

李白詩曰：“清風朗月不用一錢買。”這是一個農業(yè)文明時代的浪漫想法。然而，在現(xiàn)代的工業(yè)文明社會里，這種浪漫已悄然死去。

“最近幾年，中國環(huán)境惡化、生態(tài)破壞越來越嚴重。過去那種片面強調GDP增長，消耗大量資源、大量排污的‘惡’的發(fā)展模式，使經濟與環(huán)境、生態(tài)處于不可調和的矛盾狀態(tài)……”

在這種背景下，人們呼喚新的文明。中國的執(zhí)政黨回應了這種呼聲。在中共十七大上，“生態(tài)文明”寫進了工作報告。

于是，一種新的文明浮出水面……

如今，在世界范圍，生態(tài)保護已成主流之勢，浩浩蕩蕩不可阻擋。中國執(zhí)政黨提出建設“生態(tài)文明”這一重大理論，必將推動中國的環(huán)境改善和生態(tài)保護，在未來的某個日子里，也許，“清風朗月不用一錢買”的浪漫還會復活。

那么什么是“生態(tài)文明”？本報（注：南方都市報）邀請了相關領域的專家對十七大報告里的這個新名詞進行解讀。

十七大報告摘錄

建設生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產業(yè)結構、增長方式、消費模式。循環(huán)經濟形成較大規(guī)模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質量明顯改善。生態(tài)文明觀念在全社會牢固樹立。

生態(tài)文明的戰(zhàn)略地位

南都：十七大報告中第一次將“生態(tài)文明”納入原有的三大文明的理論體系，首提生態(tài)文明有何深意？

金瑞林：最近幾年，內地環(huán)境惡化、生態(tài)破壞越來越嚴重。過去那種片面強調GDP增長，消耗大量資源、大量排污的“惡”的發(fā)展模式，使經濟與環(huán)境、生態(tài)處于不可調和的矛盾狀態(tài)。來自國家環(huán)保總局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2006年主要污染物排放不降反升，平均每兩天發(fā)生一起突發(fā)性環(huán)境事故，群眾環(huán)境投訴增加了三成，中央領導對環(huán)境問題的批示比上一年增加52%.這表明，生態(tài)問題已經不是一個簡單的環(huán)境保護的問題，而是一個重大的政治問題。這些都迫使中央要對現(xiàn)狀作出合適的回應。

楊鵬：生態(tài)文明是在黨的大會上提出，使我們必須考量執(zhí)政黨的政策動機。國際上，從1962年《寂靜的春天》出版以來，主流政治的“綠化”大趨勢已不可阻擋。今天全球范圍內，無論是左翼還是右翼政黨，都不愿站在環(huán)保的對立面。環(huán)境問題正在被逐漸道德化，環(huán)保技術問題在國外已上升到善惡是非的問題，成為政治正確的問題，質疑全球變暖已經高度政治化、宗教化。美國的小布什拒絕參加《京都議定書》(全稱為《聯(lián)合國氣候變化框架公約的京都議定書》)，在國際上是很丟分的行為。觀察近代國內變革，國際背景都是非常重要的因素。全球化的今天，我們要對世界上的風吹草動做出回應。

馬軍：我想這是對公民人權中的環(huán)境權的高度肯定，公民的環(huán)境權能夠在政治生活中得到體現(xiàn)，在現(xiàn)實生活中得到聲張，這是有巨大意義的。黨對于這種權利的高度保障，不僅對于生態(tài)文明本身，對于政治文明、物質文明、精神文明等其他幾大文明也有很大的促進作用。

任勇：在我看來，它的重要意義主要有兩條：一是確定了生態(tài)環(huán)境對于中華民族生存發(fā)展的基礎性地位。我國在以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價發(fā)展了幾十年之后發(fā)現(xiàn)，如果生態(tài)系統(tǒng)不能持續(xù)提供資源、能源和清潔的空氣、水等環(huán)境要素時，我們的物質文明的持續(xù)發(fā)展就失去了載體和基礎，精神文明和政治文明的內涵也無法全面持續(xù)發(fā)展。所以，當生態(tài)環(huán)境成為我國經濟社會發(fā)展的“短板”時，生態(tài)文明就成為其他三個文明的基矗

其二，生態(tài)文明為我們解決發(fā)展中的環(huán)境問題提供了理論和方法指導。當今的環(huán)境問題是傳統(tǒng)工業(yè)化道路所帶來的，它既是經濟問題(例如高能耗、高污染、低效益的增長方式問題)，又是社會問題(例如價值觀問題)，也是政治問題(例如決策問題)，不能孤立地就環(huán)境論環(huán)境，需要應用經濟、社會和政治等綜合的辦法來解決。

生態(tài)文明的歷史背景

南都：生態(tài)文明的新提法進入十七大報告，是否有其特有的歷史背景？

金瑞林：可以理解成對國內某些區(qū)域片面追求不利于可持續(xù)發(fā)展的錯誤執(zhí)政理念的糾正。過去我們的發(fā)展只考慮經濟的發(fā)展，在經濟與生態(tài)產生矛盾時，首先考慮的是經濟的發(fā)展。16日上午在江蘇代表團分組討論時指出，原來我們是“加速發(fā)展”，后來是“更快更好的發(fā)展”，這次提出“又好又快的發(fā)展”，把“好”提到前面，他的意思是要注重發(fā)展的質量、發(fā)展的效益，這是和“生態(tài)文明”相呼應的。

楊鵬：改革開放之初，小平同志就提出要制定環(huán)保法，準備把環(huán)保納入法制化進程。1972年，曾派代表團出席聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開的人類環(huán)境會議。從政治領袖來說，鄧小平就開始關注這個問題。但從我國經濟實踐可見，環(huán)保確實還不是正經八百地提到議程上的東西、納入國家治理要點的東西。1998年的洪水，我覺得這是對全社會的一次警鐘，之后沙塵暴吹進了中南海，從那以后，采取封山育林、禁止原始林的砍伐等措施，環(huán)保力度開始加強。總的來說，之前提環(huán)保并沒有感覺到太大的壓力。

任勇：十七大報告在環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展方面出現(xiàn)了六個新的提法。一、將科學發(fā)展觀納入中國特色社會主義理論體系中，成為統(tǒng)領我國資源環(huán)境與經濟社會協(xié)調發(fā)展的總綱領；二、提出生態(tài)文明概念；三；中央在2005年提出建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會之后，十七大進一步提出更明確和具體的要求，即把建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，落實到每個單位、每個家庭；四、將優(yōu)化結構、提高效益、降低消耗、保護環(huán)境，作為確定經濟增長目標的先決條件；五、首次在和平發(fā)展道路的內涵中，明確了環(huán)境保護國際合作的原則，首次提出，加強應對氣候變化能力建設，為保護全球氣候做出努力；六、首次在完善基本經濟制度和宏觀調控體系中明確提出要考慮環(huán)境保護的要求，即建立考慮資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的資源價格形成機制；實行有利于科學發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制。這些新點實際上已經能夠凸顯出我黨推進環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展執(zhí)政理念的變化。

生態(tài)文明需要政治文明呼應

南都：“生態(tài)文明”的題中之義包括“較高的環(huán)保意識，可持續(xù)的經濟發(fā)展模式，更加公正合理的社會制度”。顯然“生態(tài)文明”的倡導非一朝一夕可成，也不是環(huán)保部門一家可以解決的，那么“生態(tài)文明”的落實是不是還需要一定的社會基礎？

金瑞林：過去我們把“生態(tài)文明”看成環(huán)保部門的職責，一家的事，實際上不是，要解決的問題很多。我一直向國家環(huán)保總局提建議，應該把環(huán)保部門行政職能的定位做出調整，把它的行政主管職能轉變?yōu)閱渭兊男姓O(jiān)督職能。因為污染的產生，涉及到各個行業(yè)、各個層面，工、農、交通等各個方面，讓環(huán)保部門一家來管，管不了。各個部門在污染，大家卻在責備環(huán)保部門，這個困擾了環(huán)保部門多年，一直沒得到解決。我還提議，把各級環(huán)保行政部門改為垂直領導，現(xiàn)在地方環(huán)保局又要為工業(yè)保駕護航，又要做環(huán)保工作，幾乎無法進行工作。希望完全寄托在一個重視環(huán)保的行政“一把手”上，這樣不行。

馬軍：當然，我們肯定不能等到什么基礎都具備了才去推動生態(tài)文明。環(huán)境信息的公開化是系統(tǒng)工作中的最好切口，可以“單兵突進”。目前全國環(huán)保部門開始公開一些環(huán)保信息，但是這還很不夠，跟現(xiàn)實民眾的需要差距還很大。《環(huán)境信息公開辦法》將從明年起開始試行，一方面政府要按照《辦法》要求努力公開數(shù)據(jù)，另一方面，社會上的民間組織、NGO可以配合，要求企業(yè)公開自己的污染數(shù)據(jù)，通過社會輿論形成壓力。這樣政府、社會組織和公眾能夠形成三方良好的互動關系，推進生態(tài)文明的實質性落實。

生態(tài)文明面臨路徑選擇

南都：生態(tài)文明從紙面落實到實踐中，需要解決哪些問題？

金瑞林：最大的問題還是體制問題沒有徹底解決。法律制定后，執(zhí)行打折扣，特別是環(huán)保法。在中國立法有很多問題，但法律實施這個環(huán)節(jié)問題更多。環(huán)境法的實施需要各方面的保障，需要技術、司法各方面支持，如果不配合，就會打折扣。往往我們規(guī)定了一些法律明令禁止的事情，到了地方之后不執(zhí)行，屢禁不止。今后幾年，我們一方面要推進那些禁止性的法律條文能夠得到有效執(zhí)行；另一方面，要加大法律責任，違法一定要追究法律責任，讓其違法的成本要高于獲得的利潤。還有一個深層次的問題，實際上環(huán)境法的實施是受經濟條件的制約的，如有的工廠超標排污沒法治理，最后決定關閉，但地方的失業(yè)工人怎么辦？地方的經濟也會受到影響，所以執(zhí)行困難很大。

馬軍：最大的問題實際上是解決環(huán)保中的權力尋租問題。政府要堅守權力邊界，調動一切社會力量，綠色信貸、生態(tài)環(huán)境補償都要納入到信息公開的框架下來。陽光是最好的防腐劑，將違規(guī)企業(yè)的企業(yè)信息公開，銀行、媒體、公眾方面，采取各自不同的舉措，對污染企業(yè)造成巨大的道德和輿論壓力，當違法的機會成本遠比風險獲得和向權力尋租的代價為高時，生態(tài)文明的建設就扎實推進了。信息公開，這是面對困境我們能夠做的，也是最容易有效果的。

楊鵬：生態(tài)文明雖然是綠色的，但是需要警惕的是，“生態(tài)文明”的“綠色”也是分“左”、“中”、“右”的。國內在吸納綠色思潮時實際上是有思考的，因為綠色問題、環(huán)境問題、生態(tài)問題是不能進行私人細分的要素，同集體主義、公共要素容易融為一體，有人就認為這跟傳統(tǒng)的集體主義有內在的銜接。一般認為，“生態(tài)文明”背后需要的是強勢政府推進。但如果說要保護生態(tài)環(huán)境，就需要政府的強大干預，需要政府吸納更多的社會資源，如此走向生態(tài)文明，那我們就走歪了。

南都：生態(tài)文明背后隱含的路徑選擇問題，是否意味著生態(tài)文明需要政治文明的助推？

楊鵬：推進生態(tài)文明的路徑包括兩種：一條是調動政府強大干預、政府吸納更多的社會資源，通過政府來推進生態(tài)保護、調整產業(yè)結構、發(fā)展循環(huán)經濟。這條路以生態(tài)的目的，支撐了需要改革的大政府，不給社會發(fā)展空間。另外一條路，通過市場化的手段，真正解決最多環(huán)境問題，并不一定是輿論和法律約束，反而是企業(yè)無數(shù)的技術創(chuàng)新。

當環(huán)境資源、環(huán)境要素變得越來越稀缺、昂貴，市場對生產要素、對價格變化的敏感性越來越高，資源的回收利用、生產效率的提高，成為企業(yè)回應生產要素變化的自主追求。像氫能汽車、太陽能汽車、太陽能電池，這些不是西方政府計劃出來的，而是市場的變化導致了企業(yè)的創(chuàng)新活動。當然西方政府對企業(yè)清潔能源、新能源的開發(fā)和創(chuàng)新給予很大的法律保障，包括免稅政策，中國可以借鑒。

馬軍：在西方，左翼的“綠化”、政治思考更激烈，右翼緩一些。兩者區(qū)別在于，左翼更強調從國家制度、從倫理、政府的干預去解決環(huán)保問題；而右翼更強調市場的干預、經濟手段，最后妥協(xié)的結果就是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出。

生態(tài)文明也確實涉及路徑的選擇問題，但是我們可以共性的來看，彌合這樣的差距，無論選擇哪一種路徑必須遵循共同的善治原則，比如公開、參與性、法治。從世界的經驗看，環(huán)境問題不可能通過市場化手段完全解決，需要政府立法，需要法規(guī)約束，需要政府的推手，當然市場化的手段可以使得執(zhí)行更為高效。

生態(tài)文明與公民社會建設

南都：南都：在推動生態(tài)文明建設上，政府和NGO(“非政府組織”)等民間力量能夠起到什么作用？

楊鵬：在西方，環(huán)保的主導者是民間力量，民間的推動迫使政府來回應；在我國，是政府在回應西方時，開始引入了環(huán)保的理念，而且我們是官本位的社會，我國環(huán)保的民間性、社會性嚴重不足。我國的環(huán)保是自上而下、政府壓下來的過程，而西方是自下而上的、自然成長的過程。如果從發(fā)育一個更自主的社會、給百姓更自由、自主的空間而言，要想推進環(huán)保事業(yè)，首先，政府要保障自然運行，給各種環(huán)保技術創(chuàng)新的企業(yè)、組織以良好的法制空間；同時要給民間關注環(huán)保的行為以保障，在西方，許多環(huán)保組織享受“扣稅”，美國有12萬家環(huán)保組織享受此類待遇，而我國只有20余家NGO.馬軍：民間組織應該可以起到更大的作用，但是在我國首先還是政府監(jiān)管需要加強的問題。嚴格執(zhí)法是前提條件，只有達成前提，市場化的手段才有實現(xiàn)的可能。但是政府不要包管一切，要尋找一種最優(yōu)方案，建立自己的權力邊界。還是回到環(huán)境數(shù)據(jù)公開，美國上世紀七八十年代時頻出嚴厲的環(huán)保政策，但是到了1986年有毒有害物質污染最廣受非議的時候，政府出臺的是《緊急規(guī)劃和社區(qū)知情權法》。政府包管一切不是最好的辦法，只有社會組織、民眾的積極性充分調動了才可以做好。

市場之手助推生態(tài)文明

南都：十七大報告在“深化財稅、金融等體制改革”里提到，“實行有利于科學發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制”，想通過一些非行政化的行為來改進這些方面的問題。

任勇：與傳統(tǒng)行政手段的“外部約束”相比，環(huán)境經濟政策是一種“內在約束”力量，具有促進環(huán)保技術創(chuàng)新、增強市場競爭力、降低環(huán)境治理成本與行政監(jiān)控成本等優(yōu)點。根據(jù)國際經驗和我國的實踐基礎，我們可以使用的環(huán)境經濟政策有7類：綠色稅收、環(huán)境收費、綠色資本市嘗生態(tài)補償機制、排污交易、綠色貿易政策、綠色保險等。

楊鵬：過去習慣說“生態(tài)無國界，更沒有省界”，但生態(tài)的保護會有受益人群、受害人群。如一條江的保護，上游、江邊的人就不能發(fā)展對環(huán)境有壓力的產業(yè)，往往用水的人和保水的人不是一個群體。從實踐上說，生態(tài)保護最好的區(qū)域，往往是約束了經濟發(fā)展的區(qū)域，往往是上游在為下游服務，相應有兩種補償辦法：一種是通過中央財政的轉移，將發(fā)達地區(qū)收的稅，補到欠發(fā)達地區(qū)去；一種要推動省際間的自發(fā)談判、協(xié)調。

但生態(tài)補償有個很重要的因素，誰作為生態(tài)補償?shù)闹黧w，一般是政府為主體，但這些補償有多少真正給予了那些因為生態(tài)破壞而失業(yè)、貧窮、受害的人群呢？如何讓這筆補償資金落到最應當補償?shù)娜巳褐校@個過程的透明度、民間參與性要增強。

馬軍：資源稅，不是所謂的市場手段，無非增加了資源使用的成本，這個稅給在誰頭上了，現(xiàn)在一些部門找各種各樣理由從社會尋找更多的資源，結果無非是企業(yè)又給政府多交了點稅，這樣解決不了問題。更為重要的是，擁有資源的民眾如何從資源稅中獲得收益，這也是必須解決的，按我國規(guī)定，資源是屬于國家的，不屬于當?shù)孛癖姡數(shù)孛癖娍吹竭@樣那樣的廠把資源拉走，留下一片廢墟，他們自己并沒有從這些資源的開發(fā)利用中獲益，這是個很大的問題。（記者周炯雷敏）

（南方都市報）