地方立法工作會議上的講話

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同志們：

今天，市人大常委會和市政府在這里聯(lián)合召開全市20*年度地方立法工作會議，剛才，陳玉海主任和徐新局長對地方立法工作講了很好的意見，也很有指導價值，劉孟林副秘書長代表市政府也給今年的立法工作提出了明確的要求。搞好立法工作，對堅持以法治國的基本方略，樹立社會主義法治理念，實現(xiàn)國家各項工作的法治化，保障公民的合法權益，都有著重要意義。因此，市委對我市的立法工作提出了很高的要求。

就我市目前的立法情況看，呈現(xiàn)出兩個特色：一是工作要更加認真。從每一部法規(guī)的立項、調(diào)研、立法、報審等各個環(huán)節(jié)都表現(xiàn)的非常認真；二是質(zhì)量不斷提高。近年來制定的法規(guī)，從政府的提請到市人大常委會的審議，中間環(huán)節(jié)的改動都不是很大。法規(guī)報省審批時，也基本不涉及原則性修改，只是個別的文字性改動。在省人大審批時，基本是滿票或者高票通過，得到了省人大領導的認可，可以說通過大家的共同努力，通過對各個環(huán)節(jié)的嚴格把關，我們的立法質(zhì)量已經(jīng)有了明顯的提高。

就我市面臨的形勢看，也呈現(xiàn)出兩個特點：一是地方立法空間更小。隨著社會主義法制體系的不斷完善，隨著法律法規(guī)條文內(nèi)容規(guī)定的更加具體，使得地方的立法空間更小。如，在《交通安全法》中，把開車不準打手機都作了具體規(guī)定，如此的具體化、使得我們地方立法的空間非常有限。二是對地方立法要求更高。無論是從立法程序的規(guī)范上，還是從法規(guī)條款的操作性上，都對我們提出了更加嚴格的要求。在如此小的立法空間中，如何突出地方特色，把握好立法質(zhì)量，對我們壓力很大。

為了做好立法工作，在正式立法項目中，*年8月份在聽取調(diào)研項目匯報時，我們擬訂了5個，考慮到今年市人大面臨換屆，工作量不宜太大，最后定為三個正式立法項目。在調(diào)研項目中，我們通過五種途徑廣泛收集：一是在元月份對現(xiàn)行有效的35部法規(guī)進行了評估，看哪些需要修訂；二是在6月份我們發(fā)出了一個征集項目通知，向“一府兩院”、縣區(qū)人大、社會各個方面進行廣泛征集；三是對五年立法計劃進行篩選；四是向市級領導干部征求意見；五是參考了外地立法項目。通過上述途徑，征集到了57個項目，經(jīng)過初步篩選，選定了20個項目。然后召集與之相關的12個委局召開專門會議，一項一項地進行研究論證，初步擬定了5個項目，加上正式立法項目篩選下來的二個，共計七個調(diào)研項目。10月份我們到省人大進行了溝通，在征求意見的基礎上，進行了個別的調(diào)整。后經(jīng)市政府常務會議提請、市人大主任會議決定并報省人大批準，形成了今天通報的三個正式項目，5個調(diào)研項目。

下面，圍繞今年的立法工作，我再著重強調(diào)四個方面：

一、關于正式立法項目。

一是要樹立正確的立法理念，即樹立“以人為本、立法為民”的立法理念。立法是權力資源合理配置的手段，立法的過程也是權力資源合理配置的過程。我們在立法時要尋求一種平衡點，合理平衡公權力和私權利。既要對被管理的法人、社會組織、公民的行為進行規(guī)范，又要對執(zhí)法主體的行為進行規(guī)范。法規(guī)在調(diào)整社會各個方面的法律關系時，要體現(xiàn)公平公正的原則，絕不能搞權力壟斷。要深刻理解《立法法》、《行政處罰法》、《行政許可法》的立法本意，要更新我們行政管理的工作理念，始終把服務理念貫徹其中。雖然我們的理念也在轉(zhuǎn)變，但還比較緩慢，如果我們能從思想上真正把行政管理部門變?yōu)樾姓詹块T，那就真正體現(xiàn)了我們的服務理念。如，九十年代在美國發(fā)生的“天價咖啡賠償案”，法院判麥當勞咖啡店賠償286萬元美元的事實（略），深刻體現(xiàn)了他們的有關法律是以有利于普通老百姓為前提的。再如，“交叉換腎案”中，由于《器官移植管理條例》中的規(guī)定在操作時難以準確把握，以致在不同的醫(yī)院形成截然不同的認識。這都啟示我們一定要體現(xiàn)以人為本的理念，要把法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容具體化，增強其可操作性。

二是要體現(xiàn)立法的基本原則，即，堅持法制統(tǒng)一。既要與上位法不抵觸，又要與同位法不沖突。

三要突出立法的重點，即，保證立法質(zhì)量。雖然我們已積累了一定的立法經(jīng)驗，但我們立法背景已發(fā)生了相關大的變化，一是上位法在不斷出臺、修改；二是我們的現(xiàn)實生活也在不斷變化，三是人們的思想理念也在不斷變化。因此，我們的立法工作不能僅憑經(jīng)驗。有一個“賣草帽的故事”（略），就深刻地揭示了這方面的道理。我們要與日俱進，不能犯經(jīng)驗主義錯誤。如何做到突出立法重點，提高立法質(zhì)量呢？我認為，一是要認真論證。沒有認真論證，缺乏科學依據(jù)，不符合實際的法規(guī)根本無法實施；中央電視臺“創(chuàng)新”欄目里講了一個“冰箱設計”的例子（略），充分說明了科學論證的重要性，這是一種理念的差異；二是具體條款的設置要科學嚴謹，可操作性強。如果法條設置不當，一是加大執(zhí)法成本，造成執(zhí)法成本過高。如，英國的禁酒法、我市的《煙花爆竹管理條例》；二是加劇違法現(xiàn)象發(fā)生。如，汽車撞人致傷的賠償額度如果高于撞死的賠償額度，就會造成撞傷不如撞死的現(xiàn)象；三是會使法律法規(guī)蒼白無力，失去應有的尊嚴。如果不進行調(diào)研論證，一是缺乏科學依據(jù)；二是規(guī)定不符合實際；三是根本無法操作。

四要如期完成立法任務，嚴肅立法計劃。正式立法項目是在認真調(diào)研的基礎上進行的，個別正式項目沒有提前調(diào)研，這是在與省人大溝通后，根據(jù)客觀實際，體現(xiàn)以人為本的理念做出的適當調(diào)整。這相對于調(diào)研過的項目工作會緊張些，但與之類似的法規(guī)在其它城市已有經(jīng)驗可供借鑒，再結合我市實際進行修改論證，應該說也沒有太大難度。因而只要列入正式立法項目，必須如期完成。

五、相關部門要全程配合?，F(xiàn)在出現(xiàn)一種情況，就是我們的有關部門，在法規(guī)進入一審二審后，缺乏參與積極性。在去年有兩個委局，在法規(guī)報省人大審批時，未能派人參加，對提出問題，也無法得到準確解答。因而我們的立法要求相關委局不但要全面配合，而且要全程配合。

另外，有些法規(guī)需要相關的配套性文件。比如《陸渾水庫飲用水水資源保護管理條例》，水庫的具體界限規(guī)定由市政府來界定，但至今市政府仍未界定。對于這種情況，一是要求我們在立法的同時，這類配套性的文件要同步進行；二是法規(guī)公布以后，原則上配套的文件要同時公布；三是至今仍未公布的相關配套文件，要總結教訓，及早公布，希望法制局盡快落實。

二、關于調(diào)研項目，一要及早準備；二要科學制定，有針對性地提出具體方案，三要適時提出具體意見。8月底前完成立法調(diào)研，提出意見，為編制明年的立法計劃提供依據(jù)。

三、關于規(guī)范性文件的備案審查工作。在去年頒布的《監(jiān)督法》中，對規(guī)范性文件的備案審查用專門一章來規(guī)定，可見其重要性，大家必須引起高度的重視。

一是備案審查必須明確專人負責。這里包括人大和政府都要有專人負責，人大在未正式成立備案審查科之前，人大法工委必須明確有專人負責。政府法制局也做同樣要求。

二是必須做到“有件必備、有備必審、有錯必糾”。我市的規(guī)范性文件備案審查整體有待加強，要引起我們的高度重視。

三是必須遵循備案審查的工作程序。省里將會在近期出臺具體辦法來規(guī)范備案審查的工作。

四是規(guī)范性文件主要審查其合法性，個別的也要審查其合理性。

五是原件要及時報備，目錄半年報備，每年形成一個報告。而且每年我們要專門召開一次備案審查分析總結會。

六是把備案審查環(huán)節(jié)前移。在規(guī)范性文件出臺之前，如果說“一府兩院”的法制部門，對某些問題把握不準，可以提前溝通一下，盡量避免事后糾正，否則會搞得很被動。

四、認真編制下一屆五年立法規(guī)劃。

對此人大法工委，要及早著手，進一步擴大公眾的參與度，廣泛征求各方面意見，認真地篩選，科學論證。使制定的五年立法規(guī)劃更具科學性、合理性，真正對今后對我市的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展起到積極的作用。

我相信大家的共同努力，今年的立法工作一定能夠出色的完成，謝謝大家。