地方人大監督與人大代表素質關系淺析

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同志在紀念全國人大成立**周年大會上的講話中指出：“要進一步加強和改進人民代表大會的監督工作，增強監督實效。”本文試從理論和實踐的結合上，淺析地方人大監督與人大代表素質的關系。

一、地方人大監督、人大代表素質的內涵及其相互關系

（一）地方人大監督的解讀

地方人大監督概括起來是對憲法和法律實施的監督。根據監督的內容可分為法律監督和工作監督。地方人大的監督權，是人民當家作主的政治權力，是人民代表大會制度的重要組成部分，是我國行之有效的國家根本制度的監督，是依照法定形式和程序對國家行政、審判、檢察機關的工作和對憲法、法律的實施所采取的監察、督促、糾正、處置的強制行為。①

目前，地方人大監督的主要方式：一是審議監督。二是質詢監督。三是特定問題調查。四是人事監督。五是進行專題視察和執法檢查。六是工作評議。七是對重大違法案件進行監督。八是人大代表與“一府兩院”對話。

（二）人大代表素質的詮釋

人的素質，通常指后天形成和發展起來的包括思想、知識、智能、心理和身體等的基本品質或素養。

人大代表，是各級權力機關的組成人員，國家主人的代表，是法律賦予的神圣職權，代表人民管理國家事務，行使當家作主權力的光榮使者。因此，人大代表必須具備相應的素質。筆者認為，人大代表應具備下列素質：一是良好的政治思想素質。要堅持一個中心兩個基本點，愛國愛民，遵紀守法，充滿激情，樂于奉獻。二是寬廣的知識面。應有大專以上文化程度，特別是要略通法律知識、財政金融知識、高新科技知識、社會心理學知識和對某一領域較為精通的專業知識。三是敏銳的觀察分析能力。要有扎實的調查研究基本功；嚴謹準確的文字基礎；生動流暢的語言技巧；入木三分的辯析才華；原則性與靈活性相結合的社交能力。四是健壯的身體素質。日行萬里，歡聲笑語；“夜戰馬超”，其樂融融；文體活動，出手不凡。

（三）人大代表素質與地方人大監督的關系

地方人大監督，是集體行使法定權力。人大代表的載體是地方人大；地方人大的根基在于人大代表。地方人大的各項職能都是由具有法定人數的人大代表共同完成的。離開了人大代表的參與，就談不上地方人大的活動。可見，一方面，人民代表大會是一個權力集體，人大代表是他的一個細胞，細胞不能代表整個肌體，不具備肌體的功能，因而人大代表個人不能直接行使國家權力。另一方面，地方人大監督活動必須要有一定數量的人大代表參與。行使表決權時，還應有法定的人大代表數量才能決定問題。因此，人大代表與地方人大監督的關系，反映了彼此聯系，相互制約，榮辱與共，互為因果的辯證關系，說明了國家權力機關的決策是從人民中來，又到人民中去；既有個人表達意愿的權利，又有集中統一的意志。②

地方人大監督，是衡量人大代表素質的試金石。從監督的對象來看，簡稱“一府兩院”；從監督的地域來看，既有城市，又有農村。從監督的領域來看，涉及各行各業；從監督的知識來看，要求既專業且博學。可謂點多線長面廣，跨越時空，跨越學科，跨越城鄉。筆者認為，這無疑是對人大代表的理念、知識、智能、體能多方面素質的不考試的考試。如果人大代表沒有奉獻精神，就無法處理兼職和本職的關系、付出和回報的關系、個人和群眾的關系。如果人大代表不熟悉法律、法規，人大監督工作就無法進行；如果人大代表沒有特定的專業知識，在人大監督工作中就沒有發言權；如果人大代表沒有健壯的體魄，不可能深入群眾，日理萬機。

由此可見，人大代表的良好素質，是確保地方人大監督達到預期效果的前提；只有具備一流素質的人大代表，地方人大監督才能創一流的水平。反之，就不言而喻了。

二、人大代表素質的簡析

人大代表總體素質不錯，可從中央到省、市各級領導的評價和傳媒的報道中看出端仉：

最近，同志在講話中指出：“50年來人民代表大會制度不斷得到鞏固和完善，顯示出強大的生命力和巨大的優越性。”

*年12月，省人大主任張幗英在報告中說：“人大代表的素質一屆比一屆高，人大代表發揮的作用一年比一年大，人大及其常委會的威信不斷提高，推進了我省民主法制建設和社會主義現代化建設。”③

*年9月28日，廣州市人大副主任李善培在講話中指出：“我市人大代表為人民當家作主的責任感和使命感不斷增強，代表意識和執行代表職務的能力不斷提高。”④

惠州市人大主任田業如總結了人大代表素質提高的四大變化：一是從一般性為老百姓排憂解難，發展到為本地區經濟或社會發展事業獻計獻策；二是對“一府兩院”從提一般性建議、批評，發展到對被任命干部的述職報告進行評議；三是從“例行公事”，發展到積極行使人大代表職權；四是參加人大代表視察，已由走馬觀花，發展到大膽、認真履行代表職責。⑤

*年3月9日，廣州日報A17版以“人大工作的‘廣州現象’生機盎然”的通欄標題，報道了廣州市人大及其常委會在國內首創的人大工作的一些新形式：立法聽證，提升立法質量；監督聽證，拓寬政治參與途徑；代表工作，蓬勃活躍；羊城論壇，使人大走進市民。在國內外產生了較大的影響，被全國各地人大及新聞媒體譽為“廣州現象”。

筆者認為，在充分肯定人大代表素質不斷提高的同時，還必須看到人大代表在行使地方人大監督權方面還存在一些有待研究解決的問題，概括起來為五個不適應：

（一）人大代表執行代表職務的意識與地方人大監督的要求不適應。一些人大代表在人大監督活動時，掛名不出征，審議不出聲。有的地方人大披露：X屆人大共5次例會，參與提出建議和意見的市人大代表約占市代表總數的51%。其中，在3次以上會議上都提了建議和意見的只有代表總數的一成。可見，一些人大代表執行代表職務的意識和當政能力亟待提高。

（二）人大代表的知識結構，與地方人大監督活動的法律監督的要求不適應。從人大代表總體知識結構和實際能力來看，法律知識相對薄弱。大多是邊學邊用，有的甚至不甚了了。

（三）人大代表的專業知識與地方人大監督活動中的工作監督的要求不適應。地方人大工作監督中經常會接觸到許多專業名詞、專業術語，大都不知所以然。比如，今年9月28日的廣州日報B10版披露：“一些人大代表在審議預算草案時認為，預算草案看不懂、看不清，難以審議。”可見，人大代表沒有相應的專業知識，對“一府兩院”的監督，常常處于十分尷尬的境地：要么放棄監督權；要么人云亦云；要么鬧出笑話。

（四）人大代表以兼職為主的模式與地方人大監督的要求不適應。人大代表以兼職為主的模式，從1954年9月15日第一屆全國人大第一次會議召開之后，至今已運行了50年，取得了巨大成績，積累了豐富的經驗，但隨著時間的推移，民主、法治進程的加快，也暴露了一些問題。先以法律監督為例，從“政策之治”到“法治之治”，必然要撤銷、廢止一批不合時宜的地方性法規和行政規章，抓緊制定地方性法規。因此，地方人大立法和監督的任務十分繁重，往往跟不上形勢的發展。再從工作監督來說，人大監督的領域，要不斷拓展；人大監督的形式，要不斷創新；人民群眾關注的熱點、難點問題，要深入調查，提出議案、建議，力求件件落到實處。因此，專職代表感到超負荷運作，兼職代表則反映本職任務重，參加人大監督活動的時間難于保障。

究其原因是多方面的。筆者認為，既有人大代表結構不盡合理的問題，也有人大代表素質亟待提高的問題，但主要是人大代表以兼職為主的模式，已經不適應社會主義民主、法治進程進入了嶄新的發展階段，也與黨和人民對地方人大監督提出了更高的要求，特別是對人大代表正確行使當家作主權力寄予殷切期望相悖。

（五）施行多年的人大代表構成比例的規定與地方人大監督的要求不適應。人大代表由中共黨員、派、無黨派人士，工人、農民、干部、解放軍、知識分子、歸國華僑、少數民族、婦女等方面構成的比例，一直沿用至今。應該說，其歷史作用不容置疑，但改革開放之后，已發生了很大的變化。比如，以農民階級為例，*年人民出版社出版的《中國現代化進程中的階層結構變動研究》披露：“以農民階級為例，已分化為8個階層：農業勞動者、農民工、農村知識分子、個體勞動者、個體工商戶、私營企業主、鄉鎮企業管理者、農村管理者。”又如，第三產業、民營企業、個體工商戶飛速發展，在政治上要求參與的愿望越來越迫切。可見，如果仍按老規定，就不能確切反映社會階層的變化及其訴求，不利于人大代表構成的廣泛性和合理性。

三、加強和完善地方人大監督，要著力構建提高人大代表素質的運行機制

（一）建全人大監督知識的學習機制，提高人大代表學法自覺性和依法監督的能力。

學習是成功之母。人大監督要有成效，關鍵是人大代表的學習要制度化。持之以恒地學習，才能厚積薄發，取得成功。實踐證明，知識就是力量，知識就是權力，權力來源和行使越來越需要知識。筆者認為，群眾選舉人大代表，就是要求人大代表能夠通過其知識，實現他們的權益。人大代表要履行監督的職責，就必須學習和掌握相應的知識。否則，執行代表職務時不僅難以行使其權利，而且往往受制于人，甚至被愚弄了還被蒙在鼓里。因此，建立和完善下列四個堅持的學習制度，是“后天提高”人大代表素質，取得依法行使人大監督權的重要保證。

1、堅持集中培訓制度。人大選舉換屆后，通常有三分之二為新當選的人大代表，他們滿懷激情和希望，肩負著選民的重托，走上管理國家的政治舞臺，迎接新的挑戰。因此，有關部門應抓緊舉辦人大代表培訓班，分期分批組織新當選的人大代表系統學習憲法、代表法、組織法、選舉法，初步了解人大制度及其運作程序，人大代表的權利、義務，以及人大監督的對象、范圍、形式，增強人大代表的光榮感、使命感。從而，為行使好人大代表神圣的職責和權力奠定基礎。

2、堅持定期舉辦專題學習班制度。每年選擇法律基本知識；國家機關的基本職能；人大代表的選舉產生；人大代表的地位、職權；大會期間的人大代表工作；閉會期間的人大代表活動的相關要求。每年選擇二至三個專題，采取教員輔導，分組討論，大會交流，編印論文集。從而，使人大代表能系統學習，把握重點，指導實踐。

3、堅持自學制度。人大代表每周應有一定的時間，自學人大監督的相關知識，掌握相關概念的內涵和外延。尤其是要深入了解十一屆三中全以來，全國人大及其常委會制定的現行有效的法律和廣東省、廣州市人大常委會制定的現行有效的地方性法規，以及政府施行的行政規章。從而，心中有數，言必中的。

4、堅持執法檢查前組織學習相關法律、法規，執法檢查后，總結提高的制度。從而，強化學法、用法的針對性，從經驗教訓中增長才干，不斷提高人大代表依法監督的能力。

（二）積極探索由兼職代表為主向以專職代表為主的過渡機制，確保地方人大監督的人員、時間、效果三落實。

當前，人大代表以兼職為主的模式已影響到地方人大監督的效果。有的反映：“除少數在人大及其常委會或專（工）委任職的代表是專職外，其他代表均是兼職。他們都有自己的本職工作，不少同志還是本單位的領導或骨干，工作十分繁忙；有的代表處在生產第一線，生產任務十分繁重；有的還有具體的業務考核、經濟承包指標；有的同志每次參加代表活動都要找人頂班。”⑥有的指出：“人大常委會組成人員中的三分之一屬專職代表，使人大監督工作不能適應形勢的需要。”⑦

筆者認為，上列事例絕非個案，不僅反映了兼職代表、兼職委員的兩難處境，而且發出了警示：地方人大以兼職代表、兼職委員為主的模式，已經影響人大監督的成效。可見，積極探索由兼職代表為主，逐步過渡到以專職代表為主的機制已經刻不容緩。

去年，全國人大常委會一次性新增19名年僅40多歲、來自中央機關的司局級干部或學界名流，昭示著人大代表、人大常委委員年輕化、專職化、專業化的可行性，已從理論研討進入實際操作階段。筆者認為，此舉不僅為地方人大代表實現“三化”樹立了榜樣，而且為地方人大由兼職代表、兼職委員為主，逐步過渡到以專職代表、專職委員為主的機制提供了經驗。

（三）建立適時調整人大代表構成比例的機制，進一步提升地方人大監督的實效。

地方人大代表構成比例，是一個系統工程，必須根據形勢發展，全面考慮，綜合平衡，依法依規，適時調整，不斷強化地方人大監督工作。

1、要完善人大代表構成比例的評估制度。換屆前半年，有關部門應完成評估報告（稿），為論證做好準備。

2、要廣泛征求意見，反復進行論證的制度。圍繞當前熱點、難點和有協調空間的問題深入研討。比如，反映較多的“四多四少”（中共黨員代表多，無黨派和愛國人士少；兼職代表多，專職代表少；政府官員代表多，法律專家、學者代表少；工農代表多，私營企業主、個體工商戶代表少）問題，有關部門應集思廣益，擬出多個方案，供人大及其常委會決策。

3、要建立和完善適時調整人大代表構成比例的制度。根據各黨派、各階層、各界別、各團體政治訴求的變化，以及整個社會文化素質不斷提高的實際情況，人大代表進入的門檻要提升，尤其是法律專家、政治活動家、社會科學家、高新技術專家和第三產業、民營企業的佼佼者的名額要有較大幅度增加。從而，順應形勢發展，不斷優化人大代表知識結構，促進地方人大監督，增強監督實效。

（四）完善監督人大代表的機制，加強對人大代表的剛性監督。

“權力不受制約和監督，必然導致濫用和腐敗。加強對權力的制約和監督，是社會主義民主政治建設的重要任務”。⑧可見，對人大代表權力制約和監督，必須納入選民、選舉單位的視線，必須納入地方人大及其常委會的視野。原全國人大代表、全國人大副委員長成克杰蛻變成階下囚，鑄成驚天大案，發人深省。《代表法》第五條已明確把對人大代表的監督權賦予給選民或者選舉單位。目前，各級地方人大及其常委會對人大代表的監督，已取得了一定的成效。筆者認為，應在實踐中進一步探索，并著力完善下列制度：

1、人大代表定期向選民或者選舉單位述職和接受評議的制度。可在每年地方人民代表大會召開之前進行。人大代表可采取口頭或書面向選民或選舉單位報告去年大會期間和閉會之后執行代表職務、辦理選民建議、投訴等情況。接受選民評議后，向選民或選舉單位報告今年開展代表工作的初步設想，聽取大家的意見，做好參加即將舉行的人民代表大會的準備工作。

2、評選年度優秀人大代表的制度。由地方人大常委會在人大代表中開展評優活動。對違法、違規的人大代表依法處理。

3、地方人大常委會依法執行人大代表資格自行終止的制度。

（廣州市人大常委會農村工委）

注釋：

①中國民主出版社出版的《神圣的權力》第34頁。

②紅旗出版社出版的《人大制度與人大代表》第48頁。

③廣東省人大常委會研究室編印出版的《人大代表工作探索》第2頁。

④廣州市人大常委會研究室編、廣州市出版社出版發行的《實踐與思考》第27頁。

⑤廣東省人大常委會研究室編印出版《人大代表工作探索》第92頁。

⑥廣州出版社出版《國家權力的使者》第113頁。

⑦廣州出版社出版《國家權力的使者》第76頁。

⑧《在紀念全國人大成立50周年大會上的講話》第11頁。