大調解架構下對人民調解實務的幾點設想

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黨的十五屆五中全會勾畫了一幅“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村藍圖。建設社會主義新農村，法制要先行。司法部近日制發了《關于司法行政工作為社會主義新農村服務的意見》，是司法行政部門貫徹落實黨的十六屆五中全會精神，為推進社會主義新農村建設服務采取的重大舉措。

建設社會主義新農村離不開和諧穩定的農村環境。人民調解是維穩的第一道防線，在預防、化解農村矛盾糾紛中發揮著基礎性作用。因此我們的人民調解工作，深得各級黨委和政府的高度重視。大調解架構因勢而生，旨在加強人民調解與行政調解、司法調解及民事訴訟的銜接和協調，這是高度重視人民調解工作的具體體現，也是人民調解積極作用的具體體現。

新農村建設需要我們積極探索糾紛調處的新方法、新技能，更需要我們對傳統的調解觀點進行大膽創新，在實踐中磨出新招數、新方式。

一、對人民調解的重視應著力在解決人民調解的“先天性的貧血”問題。

人民調解工作是新時期解決人民內部矛盾的主要方式，是最受群眾歡迎（免費）的解決糾紛的方式，是化解社會矛盾的第一道防線，因而得到了各級黨委的重視。但筆者直言，這種重視仍然停留在理論的高度，存在著因人而異、因事而異的情形和變數。從實踐上看，與加強人民調解的規范化、制度化建設進一步強化社會自律和社區調解功能，提高人民調解在人民群眾中的公信力和社會影響力的要求，仍有差距。

由于司法行政部門的職能分工和人民調解的特殊性，注定了經費是制約人民調解工作發展的瓶頸，整個司法行政工作因為這個先生性的問題導致潛力無法充分發揮。真正的重視應在高層著力解決人民調解的地位和經費問題上。

人民調解委員會是有憲法依據的基層組織。應當在村民委員會選舉時同時獨立選舉。而現狀是人民調解委員會主任不是村定職干部，沒有經費，許多基層干部是在憑黨性、覺悟，憑一種奉獻精神在無私的工作。而作為人民調解的直接主管機關鄉鎮司法所同樣面對著不能保證正常辦公經費的窘境。《人民調解工作若干規定》和《人民調解委員會組織條例》均規定人民調解委員會調解民間糾紛不收費。人民調解委員會的工作經費和調解委員的補貼經費，由村民委員會或者居民委會、企業事業單位解決。司法行政機關積極爭取同級人民政府的支持，保障人民調解工作的指導和表彰經費；協調和督促村民委員會、居民委員會和企業事業單位，落實人民調解委員會的工作經費和人民調解員的補貼經費。事實上，這種規定在實際工作中的可操作性大打折扣。在經濟比較落后的地區，有的地方政府財政困難，根本沒有錢來支持人民調解工作，更不要指望下面的村委會來落實人民調解的工作經費和補貼了。

司法行政部門在經費上是政法部門的“弱勢群體”，沒有政策上的特殊傾斜，（政府財政單獨預算、列支），就不能從制度上得到保證。沒有經費保障的規范化本身就不規范。空談要求司法所與黨委政府協調求得“施舍”是權宜之計，要從財務制度上著力，才是根治貧血的正方。人民調解委員會承擔著解決、過濾大量民間糾紛的繁重任務，是防止矛盾激化、維護社會和諧穩定的“第一道防線”。由于經費不到位，已經影響制約了人民調解工作的開展，如不采取一定措施，可能會導致這一工作的萎縮。因此在社會轉型時期，要確保人民調解發揮其應有的作用，調解經費應該納入同級政府財政預算，政府應撥出專項資金保證人民）調解工作的順利開展。

別是村級民調主任在政策上不能解決定編定崗的情況下，應切實落實工資報酬和津貼待遇。留住人才，留住人心，調動起基層的積極性，才是最大的重視，最有效的重視。

二、對“社會矛盾糾紛調處服務中心”應當著重解決一個定位問題。

以社會矛盾糾紛調解服務中心的掛牌為標志的大調解模式，實際上是把_局的矛盾糾紛接訪和綜治、司法的矛盾糾紛排查和調處的拼接和組合。體現了黨委政府統一領導，綜治委的統一協調，_司法為主，職能部門各司其職，全社會共同參與的大調解機制。但在實踐中，聯動辦公、聯動辦事、聯動接訪、聯動調處的初衷并沒有完全得到實現。人民調解、行政調解、司法調解三位一體仍需磨合。

筆者設想中的“社會矛盾糾紛調處服務中心”應當是鄉鎮政府的一個協調、指揮平臺。一個與市級行政審批中心類似的行政樞紐。在本鄉鎮范圍內負責各類糾紛的立案受理、分流指派、督查督辦、調處裁決，在鄉鎮政府行政框架內享有立案權、指派權、督辦權、督查權、聽證權、裁決權、以及考核獎懲建議權、綜合治理一票否決權，把責任和權利集于一起。關健的是在調處不能的情形下，可以代表人民政府做出裁決，或者叫“處理意見”。

同時，應把“中心”的各類工作規范化、流程化，便于群眾監督和實際操作。只有規范、完備的調解工作程序，才能保證調解工作的質量，才能充分保障當事人的合法權益。我國的人民調解歷來是靈活性有余，而程序性不足。《人民調解委員會組織條例》沒有對人民調解工作程序作出明確規定，因此應當在大調解中加強對人民調解工作程序的立法建設，進一步完善現有的《人民調解委員會組織條例》，制定和完善相關的調解程序，重點加強對當事人平等權和自主權的保障，真正使大調解工作納入法治軌道。

如果鄉鎮政府建立了這樣一個重要的行政樞紐，把行政程序司法化，不諦是鄉鎮政府依法行政的創舉，只有把“中心”定位在既是政府的工作平臺，又是服務群眾的窗口，才能真正做到事事有人問，案案有人管，按程序辦事，按制度執行，既調解又裁決，小事不出村，大事不出鎮，正本清源，何來群眾的_和集訪呢。

三、對人民調解與訴訟調解的配合和銜接問題的探討。

今年筆者調處了一起合伙糾紛案件，因當事人互相負氣，聽不進調解人員的觀點和勸解，均聘請律師訴訟至法院。而人民法院的審理只能在當事人訴訟請求的范圍內進行，但本案涉及的訴求不包括合伙合同終止及合伙財產的處置這兩個實質性問題，主審法官建議雙方通過基層組織再行協商處理。因為人民調解可以不受證據規則、訴訟請求、包括訴訟費用等各種因素的制約，可以一攬子從根本上化解矛盾，消紛止訟。雖然個案不能說明普遍性問題，但一但采用社會效果也是明顯的。

在實踐中，人民調解與訴訟調解的對接和配合是無章可循的，我個人認為，可以從以下幾個方面來開展。

_、司法行政部門可以與法院協調勾通，法院可以多聘用基層組織的調解人員擔任人民陪審員，既培訓鍛煉了調解人員的業務素質和水平，又可以發揮基層調解人員貼近生活、了解民情的特長，達到一個優勢互補的目的；

_、法院可以設立對人民調解委員會進行指導的專門人員，從業務角度，針對一般性法律問題和調解技巧進行指導；

_、法院可以在訴訟中主動邀請當事人所在基層的調解人員參預個案的旁聽或者調解；

_、法院在審判中，對經基層組織調解達成的調解協議，應依法予以支持，并在司法文書中得到體現；

_、基層調解組織也可以主動邀請法官參與調解，特別是一些專業性法律問題，通過專家釋法，可以提高公信力，促成當事人達成和解；

_、人民法院可以選擇一些在社區有影響的案例，放在社會矛盾糾紛調處中心以公開開庭的方式，宣傳造勢，支持大調解工作。

這些舉措都是從加強大調解與法院訴訟調解審判工作的有效銜接出發，以期達到大調解與法院訴訟調解審判工作的良性互動，從而提高大調解的公信力。

四、對社會矛盾糾紛調處中心介入農村土地承包仲裁的可行性探析

土地是農民最基本的生產資料，最基本的生活保障，土地是農民的命根子。黨的歷代領導人的睿智無不敏銳的把握并掌握了這個國家社會穩定、農民富裕的脈絡。黨中央減輕農民負擔、精簡合并等一系列舉措無不是在為了建設社會主義新農村奠定必要的物質基礎。溫總理在黨的七屆五中全會期間宣布土地承包政策永遠不變，更是讓廣大農民為建設自已的新家園，吃了一顆最大的定心丸。可以說，農村、農業已經達到了建國以來最大的利好形勢。農民從來沒有這么大熱情，來投入到農業再生產。

隨著農業稅費的減免，國家對農業的扶持政策的積極到位，使農民種地本身就成了有利可圖的事情，過去因負擔過重，出現的拋荒、棄包、轉包行為又引發了農民新的“爭地”糾紛，還有社會發展對土地資源更大的需求，征地，流轉等，在農村出現了新型的土地糾紛。此類糾紛涉及農民的根本利益，一直是我們人民調解關注和工作的重點。

從趨勢上看，政策和法規都在嘗試以仲裁方式解決土地二輪承包和土地流轉中產生的矛盾糾紛，有人提出了在縣級設立農村土地承包仲裁庭的設想，這個設想是有必要的，如果再與大調解機制鏈接起來，則更加完善。

現行的土地管理法賦予了鄉鎮人民政府有權對農民個人與個人、個人與集體的土地使用權糾紛可以依法作出裁決。而社會矛盾調處中心從技術上講，完全可以代表政府履行這一職能。

調處中心直面基層，主要又是由在鄉鎮工作中的有一定法律知識的人員組成，對法律程序相對精通，在處理過程中可調可裁，自由度相當寬裕，在現行法律框架內就可以同時履行調解社會矛盾和代表人民政府裁決的二項職能，司法部的有關規章也有授權。又不增加農民負擔，財政負擔，是利國利民的好創意。特別是社會矛盾糾紛的聽證方式，嚴格按照規范運作，按章辦案，是做好仲裁工作的前提條件。

在大調解架構下實現農村土地承包仲裁工作的聯動機制，依法、有效、妥善處理農村土地承包糾紛，是化解社會矛盾，保障農民合法權益，促進農業改革、發展、穩定的行之有效的舉措。

五、關于人民調解規范化運作的一些細節問題

人民調解隨著自身的發展深化及形勢變化的要求，進行規范化運作是必要的。但在實踐中，有些要求與人民調解本身原有的貼近群眾，簡易便行的特性不盡吻合，給群眾帶來了不便，比如嚴格的書面申請，和庭式調解方式，放在鄉鎮人民調解委員會運作是可行的，而同時要求村級人民調解委員會也這樣規范，可能現時不能全部做到。有些調解案件，口頭勸說反而見效，一見諸文字，雙方都慎重。在規范化運作的一些細節問題上，我個人認為，規范化也要實事求是，不宜一刀切，一個模子套天下。這是其一。其二，人民調解規范化運作沒及涉及到調解不成的情況下的處置，個人建議，對調解不成的案件，應由調解人制作處理意見，把事實理由說個說明，對雙方進一步規勸，同時告知雙方調解終結后的法律救濟程序和權利，很有必要。其三，人民調解應改變由調解主任唱獨角戲的狀況，在實踐中，調解委員會的集體作用發揮不夠。其四，規范化運作的制度保障，特別是經濟上的支撐，否則就是巧媳婦也難為無米之炊。其五，糾紛排查的必要性和制度化問題，實行一案一報，有事快報效果更好。其六，人民調解的例會制度是促進日常管理規范化的有力措施。

注重細節問題是對人民調解工作的嚴要求，嚴要求才能出好效果。

人民調解號稱“東方經驗”，她根植于中國人以和為貴的傳統文化土壤，效益于這樣一個前提，即國家、政府、法律不可能通過強制的唯一手段，解決社會的全部矛盾。特別是一些人民內部矛盾，協商、協調是最好的先擇，而國家強制手段只能是最后的選項。而事實也證明了這一點，人民調解對解決民間糾紛發揮了無可替代的作用。

隨著近年來社會經濟的進一步發展，各類社會矛盾在社會利益重新分配的新機制下層出不窮。比如企業改制涉及到工人的下崗再就業、農村土地流轉、征地、開發中的農民利益的合理補償、對既得利益者的優惠改革，無一不是一石激起千層浪的群眾性事件，這幾年，群眾越級_、群訪的不斷增加，也說明了這樣一個事實，單靠政府的行政行為，強制消化全部的社會矛盾糾紛是不現實的。所以，時代呼喚大調解，發展需要大調解就成了應運而生，水到渠成的自然結果。

從人民調解發展到大調解的軌跡，不僅僅是調解范圍從民間糾紛到社會矛盾這一內涵的簡單擴大了，實質上是一次調解理念的升華和革命。

當然，大調解架構下的人民調解，也并非僅僅是調解方式由傳統模式到庭式調解、聽證制度的引入后的形式上的變化，而是國家政府在解決社會矛盾面前，首先考量的是人民群眾利益的態度和政策的問題。應當轉變過去哪種只注重政府集體利益，忽略輕視群眾利益的觀點和做法，只有通過調解，促成當事雙方協商、協調解決，才能最大限度的保障弱勢群體的合法權益。

人民調解解決民間糾紛在調解不能的情況下，訴訟是最后的救濟程序，新時期下，人民調解介入社會矛盾糾紛的調處，在調處不能的情況下，要求（有權）舉行聽證，并做出獨立的處理結論，是部份履行了政府的裁決職能，不完全等同于基層組織單純的調解，帶有相對的強制性，是我們在實踐中必須把握的要點之一。

在大調解架構下，應當把調解與仲裁（政府裁決）有機結合起來，是筆者在本文中要闡明的一個核心觀點。在大調解架構下的調解規范化首先要形成一個規范化的裁決程序和一系列的工作制度，明確行政主體和相對方在裁決中的權利、義務、責任和法律后果、法律救濟途徑等，這需要主管高層的關注、重視，引導和指導，需要我們在實踐中積極的探索和大膽的創新。