市打擊私開濫墾亂牧動員大會講話

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同志們：

一、統一思想，堅定信心

從目前我市情況來看，草原、生態草、河道、未利用地管護形勢仍不容樂觀，主要表現在：一是隨意放牧現象隨處可見，草原及生態草破壞嚴重，特別是有的生態草地塊已經又退化到了治理前的程度；二是私開濫墾屢禁不止，草原面積流失嚴重，據統計，我市每年私開濫墾草原面積近千公頃，嚴重影響了我市的生態環境；更有甚者在“一江兩河”和水庫庫區河灘地非法圍堤造田，并且這一現象越來越嚴重，不僅破壞生態，威脅行洪安全，而且在社會上造成了惡劣影響。據了解，這種現象的產生，有的是行洪區內職工群眾所為，有的是鄰近鄉（鎮、場）群眾所為，還有個別鄉、村干部受利益驅使，與外地親友勾結，直接或間接參與其中。有的以鄉、村集體或村民名義把河灘地違規對外發包。三是草原（生態草）管護力量薄弱，草原（生態草）保護設施破壞嚴重，生態草圍欄被破壞70萬延長米，生態草圍欄完好率僅占50%；四是因草原合同、土地地類糾紛和私開濫墾亂牧引發上訪事件不斷，一些人把黑手伸向農村的草原、河道、灘涂和未利用地，把其變成淘金的樂園，牟取暴利，民怨極大，成為群眾上訪的焦點和難點問題，每年涉及私開濫墾亂牧的上訪案件達到260多起，小則寫上訪信，大則集體上訪，甚至出現群毆和越級上訪現象，處理難度較大，給市委、市政府工作帶來嚴重影響。產生這些問題的主要原因：一是重視程度不夠。有的鄉（鎮）領導錯誤地認為，牧業部門是草原執法主體，禁牧和管護與鄉（鎮）關系不大，從而推卸責任，沒有納入工作日程，能推則推，能躲就躲，能糊弄一時是一時。特別是少數干部對市里的要求和規定重視不夠，抓的不緊，工作敷衍搪塞，根本不深入到實際，甚至有的向群眾散布不禁牧等不負責任的言論；更有甚者，個別人暗中指使群眾抗拒草原執法人員執法，到市里集體上訪，甚至有的暴力阻撓生態草管護人員執法。前段有不法分子打傷兩名生態草管護人員，氣焰十分囂張，影響了禁牧工作的順利實施。還有的部門認為執法難度大，遇到集體抗法不好辦；人員不足，缺少力量；法律沒有賦予強制手段，不能拿物抓人，這些模糊認識也直接導致禁牧和生態草管護工作不力。二是行政執法力度不夠。有的部門執法隊伍形同虛設，對市里出臺的禁牧規定執行不到位，措施不得力，只是口頭上通知告誡，有的執法人員不按照法律程序嚴格執法，不使用財政統一票據，執法方式簡單粗暴，還有的對放牧戶超標準處罰。尤其是個別執法人員借禁牧名義“尋租”，影響惡劣。三是政策規定不夠具體。1983年農業區劃時，全市草原面積是354萬畝，1996年土地部門進行土地祥查時，把大部分草原劃歸到未利用地范疇，這就給私開濫墾草原提供了可乘之機。由于受經濟利益驅使，非法開墾和征用草原的當事人與村委會以開發河灘地和泡沼等退化草原為名，大面積開墾種植農作物；有的村將本村使用的草原開墾成耕地，并按人口數量分配給各戶；草原承包人私自將所承包的部分草原開荒，自己耕種或承包給他人；還有的農戶私自圍墾草原，象過去“跑馬占荒”一樣，置政策法律于不顧，以為誰開誰有，從中牟取非法利益，所有這些都是政策不明確、不配套造成的。四是部門之間缺少配合。近年來，由于林業、發改、農業開發、蘆葦等部門相繼投入到退化草原治理中來，草原（生態草）治理主體發生了變化，雖然加快了植被恢復的步伐，但是也出現了“龍多難治水”的局面。這些問題必須引起高度重視，采取有力措施，切實加以解決。無論誰治理、誰管護，只要有利于保護草原、只要有利于恢復植被、只要有利于改善生態，政府都支持、群眾都歡迎。各部門要站在“生態立市”和“牧業富市”的戰略高度來認識打擊私開濫墾亂牧行為的重要意義，密切配合、通力協作，齊心協力保護好得來不易的治理成果。

市委、市政府專門召開這次全市打擊私開濫墾亂牧動員大會，可見市委、市政府對打擊私開濫墾亂牧工作的高度重視。因為隨意破壞草原、生態草、河道、未利用地的現象已經到了非治不可的程度，如果任其發展下去，不但多年來的禁牧成果會付諸東流，我們賴以生存的草原也會質量越來越差，數量越來越少，甚至連最基本的生存條件也會喪失，人民的生命財產安全也無法保證。所以，市直相關部門、各鄉（鎮、場）要本著對事業、對子孫后代高度負責的態度，把打擊私開濫墾亂牧行為納入工作日程，切實抓好。說到底，關鍵是端正各級領導，尤其是主要領導的態度，做到思想上認識，工作上重視，措施上務實，真正把這項事關農村經濟可持續發展的大事抓實、抓好、抓出成效。

二、強化措施，做好工作

“禁牧舍飼”和依法打擊私開濫墾是市委、市政府的一貫方針，也是實施“牧業富市”和“生態立市”戰略的重要內容，各鄉（鎮、場）和相關部門必須高度重視，認真落實。針對當前出現的問題，下一步要重點做好以下幾項工作。

一要加大宣傳力度。多年前，我市率先在全省推行了草原季節性禁牧，完善了政策體系，建立了執法隊伍，加大了執法力度，取得了明顯成效。但多數群眾，尤其是我們部分干部還沒有認識到禁牧是轉變飼養方式和恢復草原生態的根本途徑，沒有擺正禁牧和發展的關系，思想中還有“禁是形式，放是根本”的想法，“養畜就得放牧”的思想認識嚴重制約了禁牧的有效實施。為此，我們要進一步加大宣傳力度，充分利用報紙、廣播電視、網絡等宣傳媒體，采取報紙公告、廣播電視通告、入村宣傳車、村屯大喇叭、召開群眾座談會、發放宣傳單等多種方式搞好宣傳。要大張旗鼓地宣傳正、反兩個方面的典型；要組織干部到畜牧業發達地區、禁牧舍飼先進地區參觀考察；要在電視上發表電視講話，林業、牧業、水利、土地部門都要講；要在*通訊及電視上發表公告，在路邊顯要位置設立宣傳告示牌。宣傳媒體要把打擊私開濫墾亂牧作為宣傳報道的重點，開辟專版、專欄報道，形成強大的宣傳攻勢和良好的輿論氛圍。

二要明確相關職責。《草原法》、《中華人民共和國河道管理條例》和《吉林省生態草建設管理辦法》等法律、法規都有明文規定，各級人民政府應當加強對草原（生態草）、河道、未利用地的保護建設、利用和管理，加強保護、建設和合理利用的宣傳教育。這是法律賦予各級政府管理的職責和基本要求，既是各級人民政府在加強草原（生態草）、河道、未利用地保護工作中必須切實履行的法定職責，也是各級人民政府管理草原（生態草）、河道、未利用地的前提和法律依據。作為鄉（鎮）黨委、政府和國有場（站）必須按照法律、法規的規定履行好自己的責任和義務。也就是說這些工作絕不僅僅是職能部門的事，而是政府行為，是社會的責任，鄉（鎮）黨委、政府和國有場（站）義不容辭、責無旁貸。要進一步強化責任追究制。必須明確鄉（鎮）黨委書記和場（站）主要負責人是轄區內管護工作第一責任人，分管領導是具體責任人，村書記是所在村的第一責任人。鄉（鎮、場）是草原（生態草）、未利用地、河道管護的第一道防線，畜牧、林業、水利和國土資源部門是執法主體。為了更好地把鄉（鎮）和執法部門的工作銜接好，市里要求牧業、林業、水利和國土資源等部門要把執法工作向鄉（鎮）延伸，由各鄉（鎮）成立草原禁牧和生態草、未利用地、河道管護執法大隊，吸收畜牧站、林業站、水管站和土地所、司法所、派出所的干部參加，由業務局負責向市政府法制部門申請辦理執法證件，人員由鄉（鎮）黨委、政府和各主管局共同管理，林業部門和各鄉（鎮）負責解決工作費用，使鄉（鎮）、部門在草原禁牧和生態草、未利用地、河道管護上形成一個有機的整體。同時，各部門要加強各自的執法隊伍建設，配備精兵強將，提供執法條件，全力配合鄉（鎮）執法大隊執法。

三要明確法律、法規和規定。《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國河道管理條例》、《吉林省土地管理條例》、《吉林省草原管理條例》、《吉林省河道管理條例》、《吉林省生態草建設管理辦法》和《吉林省人民政府辦公廳轉發省國土資源廳關于加強我省未利用地管理與保護意見的通知》等法律、法規和規定是我們管理草原、生態草、未利用地、河道的重要依據。從目前來看，法律、法規和規定并不完善，特別是在操作層面上，缺少具體硬性的規定，給部門執法帶來很大的困難。同時，部門之間在對法律條文的認知、執行和部門職能上也存在一些問題，都導致執法難。對此，我們不能望而卻步，必須站在維護法律尊嚴、保護生態環境、促進可持續發展的大局出發，圍繞市委、市政府提出的工作要求，解放思想，大膽創新，知難而進，突破執法瓶頸。市牧業、林業、水利和國土等部門要按照法律賦予的職權依法加強對草原、生態草、河道、未利用地的管理，及時對違法行為進行嚴肅處理；對構成犯罪的，要移交司法機關依法進行處理。各執法部門在具體執法過程中，不能拘泥于法律條文的規定，要靈活運用法律，深入研究法律上沒有明確規定不允許和明令禁止的條文，大膽突破，做到既不違法行政，又起到懲治違法行為的警示作用，對此，市委、市政府堅決支持。市檢察院、法院、公安局在此問題上要與市委、市政府保持高度一致，支持、配合行政執法部門的執法活動，在全市掀起一場整治違法開墾、侵占草原、生態草、河道、未利用地行為的新高潮。

四要加大執法力度。依據《中華人民共和國草原法》和《吉林省生態草建設管理辦法》，按照《*市人民政府辦公室關于做好草原季節禁牧的通知》要求，我市所有的草原在禁牧季節禁止放牧，林業生態草用地全年禁牧。市直相關部門和各鄉（鎮、場）要把禁牧作為當前的一項重要工作，集中力量抓好。各鄉（鎮）畜牧站和林業稽查人員要真正擔負起法律賦予的責任，嚴厲查處草原（生態草）放牧、草原開荒或改變草原用途等違法行為。各鄉（鎮）派出所要協助市督查組和畜牧站依法查處違法案件，追究相關責任人的責任，真正把禁牧納入到依法管理的軌道。執法執紀部門要嚴格規范執法程序和收費標準，做到嚴格執法、文明執法、公正執法，決不允許出現因亂收費、亂罰款而引起的群眾上訪事件，更不允許用禁牧政策“尋租”，借禁牧之名、行收費之實。這里要強調的是，各鄉（鎮）畜牧站凡是以“草原植被恢復費”名義收取農戶資金、放任農戶放牧的，堅持“誰收取、誰負責、誰退還”的原則，在近期內必須予以退還。對于這個問題，市里要由監察部門牽頭，進行明察暗訪，發現問題嚴肅處理，情節嚴重的，將當事人清除執法隊伍。

五要嚴厲打擊私開濫墾。多年來，我市的草原、河道和未利用地管理工作在相關部門和鄉（鎮、場）的共同維護下，保持了較為平穩的態勢。但是自2004年中央一號文件下發后，農民對土地的熱情空前高漲。一些人把致富的主意打在了草原、河道和未利用地上，采取不法手段，私開濫墾，擴大耕地面積；還有的通過種種手段低價承包，或等待油田占地、或期待日后升值、或攬牧收費。草原、河道和未利用地的管理和利用極不規范，私開濫墾、盲目開發、違法發包和轉讓、非法占用、過度利用等違法案件接連不斷，使我市草原、河道、未利用地面積銳減，給人民生活甚至生命帶來嚴重威脅。因此，我們要采取行之有效的措施，依據相關法律、法規嚴厲打擊私開濫墾行為。一是強化草原管理。依據《中華人民共和國草原法》，我市境內的草原屬于國家所有，任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓草原。未經批準，任何單位或個人不得征用、使用或者臨時占用草原。經依法批準征用、使用或者臨時占用草原的個人應當按照批準的面積征用、使用或者臨時占用草原，不得擅自擴大面積。依據全國農業區劃委員會1984年制訂的《土地利用現狀調查技術規程》第八條和《第二次全國土地調查技術規程》的有關規定，草原面積以1984年土地利用現狀調查時確定的面積為準，我市境內的荒草地由市牧業管理局依據《草原法》的有關規定進行管理。市牧業管理局作為我市草原行政主管部門，要切實履行法定職責，加大草原管護力度，依法嚴厲查處私開亂墾、亂占濫用草原等違法行為。司法機關在受理相關案件時要依據畜牧部門出據的證明材料作為判決依據，其它部門不應隨意出據證明材料。杜絕“證”出多門，司法機關無所適從的情況再發生。二是強化生態草管理。根據《吉林省生態草建設管理辦法》等有關法律、法規的規定，我市境內的生態草建設是指以恢復和改善生態環境為主要目的，采取封地管育、植灌種草、林草結合，促進植被恢復和改善，治理荒漠化土地的綜合性生物和工程措施。禁止在生態草建設用地上擅自從事挖沙、取土、耕作、挖植物等破壞生態草建設用地植被及其建設設施的活動；禁止在生態草建設用地上放牧；禁止擅自向生態草建設用地上排放污染植被的廢液、廢氣、廢渣。市林業局是我市生態草建設行政主管部門，負責我市生態草建設的組織、協調、指導和監督管理工作，對違反生態草建設管理的行為，要依據《吉林省生態草建設管理辦法》的有關規定嚴肅處理。司法機關在受理相關案件時要依據林業部門出據的證明材料作為判決依據，其它部門不應隨意出據證明材料。三是強化未利用地管理。依據《中華人民共和國土地管理法》、《吉林省土地管理條例》和《吉林省人民政府辦公廳轉發省國土資源廳關于加強我省未利用地管理與保護意見的通知》等有關法律、法規和政策規定，未利用地開發應在土地利用總體規劃和土地開發整理規劃確定的土地開墾區內進行，必須經過可行性研究和科學論證，依據有關法律、法規、規定批準。要在嚴格控制的前提下，對符合土地利用總體規劃、土地開發整理規劃、生態環境保護要求的未利用地進行開發，實施項目化管理。市國土資源局是未利用地行政主管部門，要加強對未利用地開發行為的監督檢查，并將其作為土地執法動態巡查的重要內容。對未經批準的未利用地開發行為，應堅決制止并依法查處，并責令其限期退耕，恢復原貌。司法機關在受理相關案件時應以土地部門出據的證明材料為判決依據，其它部門不應隨意出據證明材料。四是強化河道管理。依據《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國河道管理條例》、《吉林省河道管理條例》等關法律、法規，河道的具體管理范圍由市政府負責劃定，河道管理范圍內的土地屬于國家所有，任何單位和個人無權對外發包。在河道管理范圍內，禁止修建圍堤、阻水渠道、阻水道路；禁止種植高桿農作物；禁止設置攔河漁具；灘地的利用，應當由市水利局會同市國土資源局等有關部門制定規劃，報市政府批準后實施。要依法打擊圍墾河道、設置阻水障礙物等違法行為，特別是在汛期到來之際，為確保江河堤防安全度汛，確保人民生命財產安全，要進一步加大嫩江、洮兒河、霍林河流域的清障力度。嫩江流域非法修建的堤壩經三年的多次清障，已基本恢復正常行洪狀態，但洮兒河流域情況十分嚴重。6月30日洮兒河第一個洪峰到達我市，黑帝廟水文站流量僅有195立方米每秒，就在短時間內形成高水位，據專家測算，這個水位相當于1998年以前1000立方米每秒流量的水位，這個水位立即對舍力等四鄉二場范圍內由省水利廳批準的規劃套堤造成嚴重威脅。為了保規劃套堤、保圍堤安全，市委、市政府決定對洮兒河行洪區內的非法堤壩進行清除。各鄉（鎮、場）要統一思想，提高認識，不能以影響穩定、激化矛盾、洪水不再來可以保得住、保護農民利益等說法為借口，消除畏難情緒和“怕”的心理，站在維護國家政策、法律尊嚴、響應上級黨委、政府號召、維護大多數群眾利益的高度來認識清障工作的重要性，堅定清障的信心和決心，做好清障對象、部位、機械、人員安排，只待指揮部一聲令下，全線出擊，一舉打贏清障殲滅戰。包保洮兒河防汛工作的市級領導要深入到所包鄉鎮指揮督促開展工作。市水利局要依法行使職能，對非法堤壩該清除的清除，該行政處罰的處罰，該行政處分的處分，構成犯罪的，要移交司法機關依法追究刑事責任。司法機關在受理相關案件時要依據水利部門出據的證明材料作為判決依據，其它部門不應隨意出據證明材料。要加大河道管護力度，組建洮兒河堤防所，防止清后復圍，從現在起，絕不允許再出現非法圍堤造田現象。同時，對非法設障，侵占、發包河灘地的當事人，收繳其非法所得，并處以相應的罰款，通過法律和經濟手段，嚴打重罰，起到警示震懾作用。對拒不清障或無視法律、煽動鬧事等行為人要視情節，依法從嚴從重懲處。公安機關要全力配合維護執法環境，打擊執法過程中發生的違法犯罪行為，同時，注意人身安全和治安秩序安全。

三、加強領導，確保實效

草原（生態草、河道、未利用地）管護工作能否做好，重在加強領導，落實責任，關鍵在部門配合，合力攻堅。

一是加強組織領導。為加強對這項工作的領導，市里成立了草原（生態草）、河道、未利用地管護工作領導小組。組長由德新擔任，成員單位包括牧業、林業、國土資源、公、檢、法、司、農經、蘆葦等部門。領導小組下設辦公室，辦公室設在牧業管理局。各鄉（鎮、場）也要成立相應組織，一把手負總責，確定一名分管領導常年抓草原（生態草、河道、未利用地）管護工作。各主管局和“公、檢、法、司”等部門要確定一名副職專抓，相關科室具體負責，并要為工作人員提供必要的辦公條件和經費。

二是加強部門配合。各相關部門要認真履行職責，摒棄部門利益，進一步形成工作合力。公、檢、法、司等部門要密切配合草原（生態草、河道、未利用地）行政主管部門，對私開濫墾和違規放牧等違法、違規行為嚴厲打擊，絕不姑息。尤其是公安機關，要快速出警，配合執法部門依法打擊違法、違規行為。市里建立聯席會議和聯合執法辦案制度，定期召開聯席會議，研究和解決打擊私開濫墾亂牧工作中發現的問題和出現的苗頭，對嚴重違法、違規的案件要實行部門聯合執法辦案，集中力量，發現一起，打擊一起，實現草原、生態草、河道、未利用依法、規范、有序管理。

三是加強督查指導。市委、市政府兩個督查室、監察局、林業局、水利局、牧業管理局和廣播電視局要組成聯合督查組，對全市私開濫墾和草原（生態草）禁牧情況進行督查，現場曝光，及時通報。要抓出兩方面典型，對一些好的經驗做法和先進事跡及時總結，大力宣傳；對打擊私開濫墾和禁牧工作不力的鄉（鎮、場）和違法違紀行為及時曝光，以表揚先進、督促后進，確保打擊私開濫墾亂牧行動見實效。

同志們，打擊私開濫墾亂牧戰役任務艱巨而繁重，責任光榮而重大。各部門、各鄉（鎮、場）要各司其職、各負其責，合力打好這場集中整治專項戰役，切實保護好我市草原、生態草、河灘地、未利用地資源，為確保生態環境持續改善、確保汛期安全度汛、確保人民群眾生命財產安全做出應有的貢獻。