著力制度創新構建案件審理質量保障平臺

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確保案件審理質量，始終是紀檢監察機關案件不斷探索和不懈追求的目標。隨著歷史的發展,新情況新問題不斷出現，解析這個重要課題已經顯得越來越迫切。為了在這方面有所突破，我們按照中央紀委和省紀委有關會議的精神，自去年以來，在常委會的直接領導下，緊緊圍繞提高案件質量這個核心課題，在深入開展調查研究，認真總結成功經驗，反思過去工作教訓的基礎上，根據不同情況，大膽的進行了以行政區劃為依托的改革創新試驗。經過一年多的實踐，我們已經初步摸索出了一些解決案件審理工作中長期存在的問題的新路子，我們沿著這些思路已經走過了近一年的時間,它對于保障我市案件質量已經或正在發揮著越來越重要的作用。我們的主要作法和體會是:

一、準確評估案件質量現狀，找準制度創新切入點

制度創新，從何入手？我們認為必須緊密結合當地實際，在準確評估全市案件質量現狀的前提下，緊緊圍繞存在的主要問題，抓住要害，突破重點來展開。如何才能準確評估全市案件審理質量現狀呢？我們感到,搞好深入細致的調查研究、開展案件質量檢查是關鍵。為了摸清我市案件質量現狀，去年春節剛過，我們就集中人員和時間，在分管領導的帶領下對全市各級紀檢監察機關自200*年以來已審結的案件質量進行了一次全面細致的“拉網”式檢查，并對部分鄉鎮紀檢監察機構所審結的案件質量進行了抽查，從而摸清了底細，掌握了實情。從檢查和抽查的情況來看,我市案件審理質量較前些年有大幅度的提高，但也存在一些不容忽視的問題，有的問題存在已久，因為沒有一個行之有效的對策加以治理而一直延續下來。這些問題集中表現為三種類型：第一類是證據質量不高。在檢查中我們發現有不少基層紀檢監察機構在辦案過程中，不注重證據的質量，只講求證據的數量，認為證據多就能夠證明問題，忽視證據數量與證據質量的辯證統一關系，導致證據與所認定的事實之間存在的矛盾不能完全排除。這些案件雖然依照所收集的證據可以認定其錯誤事實，但顯得比較牽強，經不起認真推敲和反復論證，雖然案件質量基本合格,但離高質量標準還有一定的差距；第二類是案件事實不清。除案情簡單的外，有些案件事實比較模糊，來龍去脈不清晰，事件的起因、發展變化過程以及所導致的后果不明了，涉及多個當事人的案件是非界線不清楚、責任劃分不明確。在事實不清,責任不明的情況下草率處理,導致申訴案件在一些地區或一定時期比較集中;第三類是定性不夠準確，量紀彈性過大。尤其是那些案情較為復雜，其性質既像此又像彼的案件，由于審理人員抓不住事物的本質特征，在判別真偽上容易受事物發展變化過程中一些表面現象的影響,不能為這類案件準確定性。由于定性不準確，適用法規就不可能得當，案件就不可能得到恰當的處理，就經不起歷史的考證，申訴案件就難以杜絕。

通過認真檢查,細致分析原因，我們對全市案件審理質量有了一個清醒的認識和估價:一是各級紀檢監察機關的案件審理質量總體水平遠遠高于基層紀檢監察機構，案件審理質量問題絕大多數發生在基層紀檢監察機構所辦結的案件中。二是程序性問題不再是案件審理質量的主要問題，不能準確鑒別證據和科學使用證據已是我市案件審理質量的最大隱患，而這些隱患決大多數仍然存在于基層紀檢監察機構案件審理環節當中；三是定性不夠準確，導致量紀不當。一些案件審理人員缺乏政策意識，定性上的主觀、量紀上的隨意現象時常發生，對發生在同一地區同樣性質的案件所提出的處理檔次懸殊，彈性過大，有的甚至超出法規所規定的處分幅度。這類問題決大多數也同樣發生在基層紀檢監察機構當中。究其原因主要有三個，第一，基層紀檢監察機構的辦案能力和水平與案件審理所要實現的質量目標落差過大；第二，基層紀檢監察機構的辦案力量與案件審理所要實現的質量目標不相適應，長期以來存在以查代審，查、審不分，這是導致基層案件審理質量問題頻發的直接原因；第三，基層案件定性處理缺乏必要的監督制約機制，給地方黨委、政府或紀檢監察機構在定性處理案件中留下了過大的隨意性空間。現實告訴我們，案件審理質量存在的隱患主要在基層，確保全市案件審理質量的關鍵在于從制度上消除基層紀檢監察機構案件審理工作中存在的各種隱患。

二、著力推進以行政區劃為依托的改革創新試驗，為解決基層紀檢監察機構案件審理質量方面存在的隱患尋找對策

找準了我市案件質量存在的隱患，透析了存在這些隱患的主要原因，采取什么樣的對策來消除這些隱患就嚴肅而現實的擺在了我們的面前。為此，我們將案件質量檢查中發現的問題及其主要原因如實向本委常委會作了詳盡匯報,提出了加強制度創新，用新的制度保證案件審理質量的建議。常委會認為,消除基層紀檢監察機構案件審理質量方面存在的隱患,適當增加基層紀檢監察機構的人員編制、大力開展業務知識的培訓，提高所有紀檢監察人員的辦案能力和審理水平，使之與案件審理質量目標要求相適應是一個治本之策，但要實現這樣一個目標不是一朝一夕能夠做到的，特別是在基層紀檢監察機構中設立專職案件審理人員崗位既不可能也不現實，但案件質量存在的隱患已經到了非解決不可的時候，刻不容緩，我們不能被動的坐等條件成熟，必須主動出擊，探索出一個既現實，又能在較短時期內從根本上扭轉目前被動現狀的良策，否則，案件審理質量方面存在的問題將長期延續，將繼續給黨的事業帶來損害。對此，常委會決定在全市范圍內開展以行政區劃為依托，以解決基層紀檢監察機構案件審理質量存在的問題為突破口的案件審理制度改革創新試驗，摸索總結成功經驗，用更加科學實用的制度來保證全市案件審理質量目標的實現。一場以解決基層紀檢監察機構以查代審，查審不分為重點的案件審理制度改革創新活動在全市全面推開。

（一）以京山縣紀委監察局為依托,試行鄉鎮、縣直部門案件分片聯審制度。200*年3月，京山縣紀委在認真總結多年經驗教訓的基礎上，研究制定了《關于在全縣試行案件聯片聯審制度的實施辦法》，這個辦法明確在全縣所有鄉鎮和縣直機關各部門試行案件劃片聯審制度。他們將全縣17個鄉鎮和縣直各部門劃分成七個聯片審理區,每個案件聯片審理區的所屬鄉鎮、縣直各部門紀委書記、紀委委員、監察室主任為該區案件聯片審理區的審理小組成員。每個責任區確定一名組長為該區聯片聯審的牽頭人，負責主持本區域的案件審理工作。從而形成了全縣案件審理質量審查把關體系。案件聯片聯審小組的工作方式是，在縣紀委常委會的統一領導下，案件主審人和協審人對案件事實和證據負責,聯片審理小組集體對定性和量紀意見負責,縣紀委案件審理室對案件質量審查把關負責，縣紀委案件審理委員會對案件審理質量負總責。案件審理結束后,聯片審理小組將案件主要事實、情節和定性處理意見向縣紀委案件審理室寫出專項報告，經審查批準后向發案地方或部門以書面形式提出定性處理意見，由有處分權限的黨組織或部門下達處分決定,并辦理相關手續。發案地方和部門聯審小組成員自始至終不參加該案件的審理，杜絕了長期存在的以查代審、查審不分現象。

（二）以東寶區紀委監察局為依托，試行鄉鎮、區直部門案件由區紀委監察局集中審理制度。他們的具體作法是，首先組建案件集中審理委員會。由區紀委分管副書記任主任，審理室、檢查室主任和兩名鄉鎮紀委書記、兩名區直部門紀委書記為成員，具體承擔案件集中審理任務。其次，在深入調查研究的基礎上制定《鄉鎮街道、區直機關自辦案件區紀委集中審理工作實施方案（試行）》，并及時充實案件審理人員，使工作力量與工作任務相適應。再次，明確集中審理范圍和案件審批權限。按照《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》和《中共中央紀律檢查委員會關于審理黨員違紀案件程序的規定》要求，確定鄉鎮街道和區直機關自辦的需要給予黨紀、政紀處分的案件，一律由區紀委案件集中審理委員會進行審理。需要給予留黨察看及其以下處分的黨紀案件，由集中審理委員會進行審理并制作《案件審理報告》，提出定性和處理意見，交由有管轄權的黨組織按規定程序決定和辦理處分手續；需要給予開除黨籍處分的案件，由集中審理委員會進行審理后提出定性處理意見，提請本委常委會議研究后，向有管轄權的黨組織發出《黨紀處分建議書》，由當事人所在黨組織按規定程序決定和辦理處分手續。需要給予行政撤職及其以下處分的政紀案件，由集中審理委員會審理并制作《案件審理報告》，向所在的行政主管部門提出處理建議，由鄉鎮街道人民政府和區直主管部門按規定程序決定和辦理處分手續；需要給予行政開除處分的，經集中審理委員會審理并提出定性處理建議，由區監察局局長辦公會研究并報請同級人民政府批準后，由區監察局直接下達處分決定。

（三）以鐘祥市紀委監察局為依托，試行案件公開審理制度。20*年上半年，由本委分管領導帶領各縣市區案件審理室主任和分管領導前往浙江省金華市、臺州市玉環縣、杭州市下城區現場考察和觀摩了案件公開審理情況，同時借鑒襄樊市襄陽區開展案件公開審理的作法，我們確立以鐘祥市紀委監察局為依托試行案件公開審理制度。他們制定了《案件公開審理實施辦法》，通過讓案件檢查部門、被調查人和案件審理人員三方“對簿公堂”的形式，就案件辦理程序的合法性進行公開調查，由案件檢查人員對被調查人的主要錯誤事實進行公開“指控”，被調查人就自己被指控的問題進行公開陳述，案件主審人就有關事實的主要證據進行當場質證，被調查人所指定的申辯人就被調查人被指控的問題進行公開申辯，參加旁聽的黨內外群眾代表就有關事實、定性量紀公開發表個人意見，這種以尊重被調查人民主權利為核心，以確保案件審理質量為目標，以教育大多數黨員干部為出發點的案件審理制度深得黨內外群眾贊賞。去年以來，他們先后進行了兩次模擬公開審理，積累了成功的經驗，在這個基礎上，對三宗黨紀案件進行了公開審理，使被檢查人的錯誤事實“大白于天下”，經過案件公開審理，被檢查人對自己所犯錯誤事實和定性量紀不存有任何異議，對組織上所給予的處分也心服口服，無一人提出申訴意見。

（四）以本委案件審理室為依托，試行提前介入案件審理制度。我們在繼續推進全市案件審批表決制度的同時，我們于去年上半年制定了《關于提前介入案件審理實施辦法》，這個制度明確了案件審理室在提前介入案件審理過程中的一些具體要求，包括提前介入審理的案件范圍，提前介入案件審理的批準程序，提前介入審理的主要內容和方式，在提前介入案件審理中有關問題的處理辦法等均作了比較詳盡的規定。實施近一年來，我們先后應案件檢查室的請求對五宗實施“兩規”的大要案件提前介入了審理，對辦案程序、取證合法性等進行了審查和確認，杜絕了違反辦案程序、采取不當方式取得證據的問題，使解除“兩規”的人員對辦案程序，取證方式等沒有任何異議，使紀檢監察機關內部監督走上了制度化的軌道，給案件質量提供了有力保障。

三、制度創新給我們帶來的深刻啟示

一年來的實踐使我們深深體會到,著力制度創新是提高案件審理質量的重要途徑。在這方面，我們雖然還處在不斷的探索過程中，但取得的初步成效卻令我們欣慰。這些成效主要表現在以下幾個方面：

（一）案件審理程序得到了進一步的規范，以查代審、查審不分的問題已得到基本解決。我們所試行的幾種案件審理與監督模式,都是把解決基層紀檢監察機構因辦案力量不足尤其是案件審理人員缺位而長期存在的查案與審案不分的狀況為著力點，通過重組現有辦案力量的方法，來解決案件審理人員缺位的問題，保證查辦案件的人員不審理案件，審理案件的人員不查辦案件、不復議復審所審理的案件，從而實現了真正意義上的查、審分開,審、復分離。

（二）案件質量監控機制得到了進一步的強化，案件處理畸輕畸重、定性不準等問題得到有效遏制。在加大案件審理制度創新工作中，我們始終沒有削弱對案件質量的監督與制約，無論試行何種工作制度，都必須遵從《案件審理工作條例》和《中國共產黨紀律處分條例》，不得自行其事，重大問題必須依照政策和法規辦事，嚴格請示報告制度，把維護《黨章》、《行政監察法》所賦予各級黨組織和行政主管部門的權利與加強執紀執法行為的監督有機結合，使他們依法依紀履行好權利，維護黨紀政紀的尊嚴，也保證了案件在本地區處理上的基本平衡。

（三）案件審理人員的綜合業務本領在實踐中普遍得到了增強。查辦案件是基層紀檢監察機構的重要責任，按照查、審分開的要求，沒有參與案件查辦工作的同志，隨時有可能被安排參與案件的審理工作。因此，這就要求每個同志既要精通案件查辦工作，也要精通案件審理工作。目前在我市所有的紀檢監察人員當中已經形成了自覺學習和鉆研案件檢查、案件審理兩種本領的熱潮，依紀依法辦案的水平有了明顯的提高，這就為保障全市案件質量奠定了堅實的基礎。

在案件審理制度創新方面，我們大膽地進行了一些有益的探索，取得了初步的成效，但與我們所企盼的目標還有一定的差距，我們將認真總結已經獲取的成功經驗，根據本次會議的精神，結合當地的實際，把全市案件審理制度完善好，確立好，實施好，使之真正成為案件質量的保護神。