憲法、選舉法、組織法、代表法輔導材料

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認真學習憲法增強憲政意識

憲法是國家的根本法是治國安邦的總章程，是保持國家統一、民族團結、經濟發展、社會進步和長治久安的法律基礎，是中國共產黨執政興國、團結帶領全國人民建設中國特色社會主義的法制保證。

一、現行憲法是新的歷史時期黨領導全國人民治國安邦的總章程

中華人民共和國成立年來，先后制定了四部憲法，即年憲法、年憲法、年憲法和年憲法。現行憲法是年月日由五屆全國人大五次會議通過的。從形式上看，這部憲法是對一九七八年憲法的修改，實際上則不然，它不是以一九七八年憲法為基礎的，而是以一九五四年憲法為基礎，重新制定的新憲法。二十多年來，先后四次對部分內容作了修改，通過了四個憲法修正案，共條。總的來看，現行憲法既反映了我國社會主義政治制度和社會主義經濟制度的自我完善和發展，又反映了全黨全國人民對什么是社會主義、怎樣建設社會主義這個根本問題認識的深化，從而使憲法更加完善，成為體現時代特征、符合國情、與時俱進的憲法，對于保證改革開放和社會主義現代化建設的順利進行，發展社會主義民主政治，推進依法治國、建設社會主義法治國家進程，發揮了并將繼續發揮巨大作用。

（一）四項基本原則是立國之本（立國基石），也是現行憲法體現的原則性。

堅持四項基本原則，既是我們黨的主張，又是全國人民的共同意愿，也是現行憲法包括四個憲法修正案能夠立得好、站得住的四根支柱。四項基本原則是全黨全國人民團結前進的共同的政治基礎，又是社會主義現代化建設順利進行的根本保證。特別是通過第三次和第四次對憲法部分內容進行修改或者補充，先后確定鄧小平理論和“三個代表”重要思想在國家政治和社會生活中的指導地位，實現國家指導思想的兩次與時俱進，對于推進改革開放和社會主義現代化建設，具有重大而深遠的意義。

四項基本原則怎樣寫入憲法？當年在起草現行憲法的過程中，曾經有過兩個方案：一是直接寫入憲法條文，二是在憲法序言中闡述。經過反復研究，認為寫入憲法條文存在一定的困難。堅持人民民主專政和堅持社會主義道路這兩項基本原則，當然應該寫入憲法條文，任何組織或者個人都不得違反。但是，堅持馬克思列寧主義、思想和堅持中國共產黨的領導這兩項基本原則則主要是對國家機關及其工作人員的要求，而不能要求非黨的組織和個人都要信仰馬克思主義，都要服從各級黨組織的決議，并依靠國家強制力予以保證。因此，比較來比較去，最后確定還是把四項基本原則寫入序言為好，認為在序言中用敘述歷史事實的辦法對四項基本原則加以闡述較為順理成章。憲法序言回顧了一百多年來中國革命的歷史，指出二十世紀中國發生了翻天覆地的偉大歷史變革，其中有四件最重大的歷史事件。除了一九一一年的辛亥革命是孫中山先生領導的以外，其他三件都是中國共產黨領導全國人民進行的。這三件大事是：推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統治，建立了中華人民共和國；消滅了幾千年的剝削制度，建立起社會主義制度；經濟建設取得了重大的成就，基本形成了獨立的、比較完整的社會主義工業體系。從這些偉大的歷史變革中，中國人民得出的最基本的結論是：沒有中國共產黨就沒有新中國，只有社會主義才能救中國。四項基本原則既反映了不以人的意志為轉移的歷史發展規律，又是中國億萬人民在長期斗爭中作出的決定性選擇。憲法由序言開篇，最根本的就是要表明堅持四項基本原則是歷史的結論和人民的選擇。因此，無論對憲法如何修改，憲法序言是決不能刪去的。如果刪去憲法序言，就從根本上否定了四項基本原則，動搖了國家的根基。

四項基本原則在憲法條文中又是怎樣體現的呢？憲法第一條就開宗明義地規定“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”。這就是我們的國體，它確定了國家的性質。四項基本原則在這一條中明確規定了兩項，即人民民主專政和社會主義；同時，規定我們國家是工人階級領導的，實際也就肯定了工人階級通過它的政黨中國共產黨對國家實行領導。至于堅持馬克思列寧主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，憲法序言已經肯定了其在國家政治和社會生活中的指導地位。同時，憲法第二十四條中又明確規定“國家在人民中進行愛國主義、集體主義和國際主義、共產主義的教育，進行辯證唯物主義和歷史唯物主義的教育，反對資本主義的、封建主義的和其他的腐朽思想”。按照這一條的規定，用馬克思主義占領思想陣地，對人民來說是個教育問題，對國家機關及其工作人員來說則是法定義務。除此之外，憲法關于公民的基本權利和義務的許多條款，實際上同時包含著以馬克思主義為指導建設社會主義精神文明的內容，其中對公民義務的規定是具有法律強制性的，比如：要求公民提高自己作為主人翁對國家、社會和其他公民的責任感，自覺地履行自己的各項義務，包括維護社會主義制度的義務，維護國家統一和民族團結的義務，維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，遵守憲法、法律、紀律和公共秩序的義務，愛護公共財產的義務，等等。提高全體公民履行這些法定義務的責任感和自覺性，按照社會主義、集體主義原則來處理公民個人同國家和社會的關系、同其他公民的關系，建立同社會主義政治制度相適應的權利義務觀念和組織紀律觀念，養成社會主義的公民意識和社會公德，正是在全社會建設社會主義精神文明的重要方面。

四項基本原則作為現行憲法體現的原則性，當然并不限于在序言中的表述和在第一條、第二十四條和其他有關建設社會主義精神文明的規定中的體現，而是貫穿憲法始終，是憲法的靈魂。在國家的根本制度和根本任務、公民的基本權利和義務等方面，在國家政治和社會生活中帶全局性、長期性、根本性的問題上，憲法的每一條規定可以說都是有利于鞏固和完善人民民主專政的，都是有利于鞏固和完善社會主義制度的，都是中國共產黨的主張，都是運用馬克思主義的立場、觀點、方法分析中國國情得出的結論。

（二）改革開放是強國之路，現行憲法體現改革精神，為社會主義制度的不斷自我完善和發展，鋪設了明確的軌道。

堅持四項基本原則同堅持改革開放是統一的。開放也是改革。改革是人民民主專政和社會主義制度的自我完善與發展。改革是我們黨的主張，又是在我們黨領導下進行的。改革體現了馬克思主義的本質特征，正如同志指出的“馬克思主義具有與時俱進的理論品質”。

憲法序言在明確規定堅持四項基本原則的同時，又明確規定了“堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義市場經濟，發展社會主義民主，健全社會主義法制”。

關于政治體制改革。現行憲法在當年制定時就已根據我國國家機構實行的民主集中制原則和建國以來政權建設的基本經驗在堅持人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體的同時體現改革精神，對國家機構作了許多重要的新規定，主要是：（）加強和完善人民代表大會制度，直接選舉擴大到縣級；實行差額選舉；縣級以上地方各級人大設常委會；全國人大設立專門委員會擴大全國人大常委會的權力，如與全國人大共同享有立法權等。（）恢復設立國家主席、副主席。（）設立中央軍事委員會，領導全國武裝力量。（）行政機關實行首長負責制。（）縣級以上各級政府設立審計機關。（）廢除國家最高領導職務事實上的終身制。（）改變農村政社合一的體制，設立鄉級人大和鄉級政府。（）實行基層群眾自治。此外，根據鄧小平同志提出的“一國兩制”方針，著眼祖國統一大業，憲法還對設立特別行政區作了特別規定。現行憲法實施以后，與經濟體制改革相適應，社會主義民主政治建設積極穩妥地推進，后三個憲法修正案肯定了政治體制改革的重要成果，主要是：（）確定了依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略。（）確定了推進社會主義物質文明、政治文明和精神文明協調發展的發展戰略。（）明確了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。（）肯定了在社會變革中出現的新的社會階層在愛國統一戰線中的地位。（）完善了應對包括戒嚴在內的各種緊急狀態的制度。

關于經濟體制改革。現行憲法正確地反映了社會主義經濟制度在我國已經確立起來并正在發展壯大的事實，肯定了生產資料的社會主義公有制是我國社會主義經濟制度的基礎；同時，又為全面、深入地進行經濟體制改革確定了原則。現行憲法實施以后，經濟體制改革從廣度上和深度上加快推進，舊的經濟體制不斷突破新的經濟體制逐步建立。我們黨總結成功的改革實踐經驗，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，制定并不斷完善了一系列方針、政策。在這個基礎上，四個憲法修正案肯定了經濟體制改革的重要成果，主要是規定了：（）國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。（）農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。（）在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，并對非公有制經濟依法實行監督和管理。（）國家實行社會主義市場經濟。（）土地使用權可以依照法律的規定轉讓。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。（）國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。

關于對外開放。憲法規定：允許外國的企業和其他經濟組織或者個人依照中國法律規定在中國投資，同中國的企業或者其他經濟組織進行各種形式的經濟合作。在中國境內的外國企業和其他外國經濟組織以及中外合資經營企業的合法的權利和利益受中國法律的保護。這一條規定是一九五四年憲法、一九七五年憲法、一九七八年憲法所沒有的，也是其他社會主義國家的憲法所少見的。

二、現行憲法始終貫穿一切權力屬于人民的根本準則，以維護最廣大人民的根本利益為出發點和落腳點

人民民主專政和社會主義制度的本質決定：在我國，人民，只有人民，才是國家和社會的主人。憲法規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。這是我們的國家制度的核心內容和根本準則，也是整個憲法的基本精神。

堅持人民當家作主即社會主義民主同堅持四項基本原則是統一的，同堅持改革開放也是統一的。人民民主專政和社會主義制度的本質就是最終廢除壓迫和剝削，保障人民當家作主，實現共同富裕。我們黨的唯一宗旨就是全心全意為人民服務。馬克思主義的基本原則，就是要使群眾認識自己的利益，并且團結起來，為自己的利益而奮斗。講改革開放，按照“三個代表”重要思想的要求以鄧小平同志提出的“三個有利于”為標準，歸根到底，也完全是為了最廣大人民的根本利益。

“一切權力屬于人民”是從多層次體現出來的，主要是：（）人民通過人民代表大會制度，掌握國家權力。（）人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。（）實行基層直接民主、群眾自治，群眾自己的事情由群眾自己依法辦理，實行自我管理、自我教育、自我服務。（）公民在法律面前一律平等，享有法律上、事實上廣泛的、充分的、真實的自由和權利。在這方面，第四個憲法修正案根據黨的十六大有關精神，作出了兩條重要的規定：一是，國家尊重和保障人權。二是，公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。

在人民享有的“一切權力”中，最根本、最重要的是掌握國家權力，以此保證國家制定的法律和方針、政策能夠體現人民共同意志、維護人民根本利益、保障人民當家作主。

人民掌握國家權力是由我國的國體和政體來體現和保障的。

憲法第一條規定的我國的國體，表明了我國政權的廣泛基礎和民主性質。

列寧說過“民主是一種國家形式，一種國家形態”。我國的人民民主專政就是一種高度民主的國家形式、國家形態，它保證人民享有資本主義民主所無法比擬的高度民主，行使國家權力，管理國家事務和社會事務，管理經濟和文化事業，保證各項事業的發展符合人民的意見、利益和需要。這是社會主義制度的本質特征。

國體總要有一定的組織形式和制度來體現、來保證。憲法規定“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。縣級以上各級人大的常設機關是它的常委會。萌芽于革命戰爭時期、建立于五十年代的人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國人民民主專政的基本組織形式，是全國人民管理國家的基本組織形式，是我們黨在政權工作中走群眾路線的最好、最有效、最重要的形式。這一制度的基本內容是

（）各級人大都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。民主選舉是民主集中制的基礎。選舉權和被選舉權是人民行使國家權力的重要標志。選民或者選舉單位有權依照法定程序選舉代表，并有權依照法定程序罷免自己選出的代表，這對于保證各級人大真正按照人民的意愿、代表人民的利益行使國家權力，至關重要。

（）各級人大和它的常委會實行民主集中制，集體行使權力集體決定問題，以求真正集中人民的意志、代表人民的利益。

（）國家行政機關、審判機關、檢察機關都由同級人大產生，對它負責，受它監督。人大及其常委會的職責是審議、決定全局的、長遠的、重大的問題。它并不代替依照法律規定屬于政府、法院、檢察院的職權。在人大統一行使國家權力的前提下，明確劃分國家的行政權、審判權、檢察權，以便各個國家機關各司其職，既避免權力過分集中，又使國家的各項工作能夠有效地進行。

（）在中央的統一領導下，實行中央和地方分權，充分發揮地方因地制宜地發展本地方的建設事業的主動性、積極性，以有利于加快全國的社會主義現代化建設。

（）我國是統一的多民族國家。各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關。自治機關除行使一般地方國家機關的職權外，同時行使自治權，也就是說，它們享有比同級一般地方國家機關更大的自主權。在統一的國家內實行民族區域自治，既有利于保障各少數民族的合法權益，加速各少數民族地區經濟和文化的發展，又有利于抵御外來的侵略與顛覆，保障整個國家的獨立和繁榮。

總之，我們這種國家政權形式使國家權力最終掌握在人民手中，這是維護最廣大人民的根本利益的可靠保證，也是我們的國家比較能夠經得起各種風險、克服各種困難的可靠保證。

三、以憲法為根本的活動準則，切實推進依法治國、建設社會主義法治國家進程

黨的十五大以鄧小平理論為指導，明確提出依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，把堅持黨的領導、發揚人民民主、嚴格依法辦事統一起來，從制度上和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的核心領導作用，從指導思想上實現了執政黨領導方式、執政方式和國家政權運作方式的根本性轉變。憲法明確規定“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，從而使依法治國基本方略得到了國家根本法的保障。

黨的十五大提出依法治國、建設社會主義法治國家，最根本的是依憲治國、建設社會主義憲政國家。黨的十六大進一步提出黨要堅持依法執政，最根本的是黨要堅持依憲執政。因此，學習法律，首先要學習憲法；增加法制觀念，首先要增強憲政觀念；維護法制的權威和尊嚴，首先要維護憲法的權威和尊嚴。由于憲法的許多規定主要是依靠國家機關（包括權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關）去執行的，各級國家機關及其工作人員、特別是領導干部應當帶頭學好憲法，熟悉憲法，遵守憲法，維護憲法，嚴格依照憲法辦事，真正把憲法作為根本的活動準則。

依法治國，必須維護以憲法為核心和基礎的社會主義法制的統一和尊嚴。這是憲法確定的一條基本原則。同志指出“維護憲法尊嚴和保證憲法實施，維護國家的政令和法制的統一是一個重大的政治原則問題”。我國是一個集中統一的社會主義國家。沒有社會主義法制的統一，就不能依法維護國家的統一、政治的安定、社會的穩定。建立社會主義市場經濟體制，同樣需要強調社會主義法制的統一，否則，就會妨礙社會主義市場經濟體制的建立和完善，妨礙統一的社會主義市場的形成和發展。因此，立規矩“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”；做事情“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。

為了保證憲法的實施，憲法明確規定全國人大及其常委會負有監督憲法實施的職責，全國人大常委會負責解釋憲法。立法法還對行政法規、地方性法規和自治條例、單行條例違反憲法、法律的審查，作了具體規定。我們這種憲法實施監督機制體現了全國人大是最高國家權力機關，代表全國人民統一行使國家權力，是符合我國國情的。當然，憲法規定的憲法實施監督機制還需要進一步制度化、規范化、程序化，才能更好地運作起來并落到實處，這是我們需要從理論與實踐的結合上認真加以研究的問題。話說回來，從根本上保證憲法的實施，還是要講老傳統，主要靠兩條：一是，堅持黨的領導。在我國，黨領導人民制定憲法和法律，黨又領導人民遵守、執行憲法和法律，黨自己也必須在憲法和法律的范圍內活動。黨的領導的一個重要方面，就是領導國家機關和廣大人民群眾嚴格遵守、執行憲法和法律。二是，緊密依靠群眾。馬克思說，理論一經為群眾掌握，也會變成物質力量。說，代表先進階級的正確思想，一旦被群眾掌握，就會變成改造社會、改造世界的物質力量。既然我們的憲法和法律以體現人民共同意志、維護人民根本利益、保障人民當家作主為本質特征，它就應該、也一定能夠為人民所自覺掌握和遵守。因此，把憲法和法律交給群眾，讓群眾掌握憲法和法律武器，自覺地遵守和維護憲法和法律，人人養成依法辦事的觀念和習慣，并且同違反憲法、法律和破壞社會主義法制的行為進行斗爭，這是最偉大的力量，也是我們的優勢所在。

關于選舉法、地方組織法

和代表法的幾個問題

選舉法、地方組織法和代表法是體現和貫徹人民代表大會制度的重要法律。現就三個法律中的幾個主要問題作一些介紹

一、關于我國選舉制度的基本原則

我國選舉制度基本原則規定在選舉法和組織法中選舉工作的具體制度是這些原則的體現。這些原則是

（一）普遍性原則

普遍性原則體現的是具有選舉權利的公民非常廣泛或者說國家權力有著廣泛的群眾基礎。憲法和選舉法規定“年滿十八周歲的公民不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住期限都有選舉權和被選舉權。”“依照法律規定被剝奪政治權利的人沒有選舉權和被選舉權。”按此規定我國具有選舉權利的選民占十八歲以上公民以上。

（二）平等性原則

平等性原則是法律面前人人平等的憲法原則在選舉中的體現包括兩層含意：一是每一選民在一次選舉中只有一個投票權；二是相同數量的選民應當選舉大致相同數量的代表。

（三）直接選舉和間接選舉相結合的原則

行使選舉權利的主體是廣大選民。因此由選民選舉代表稱為直接選舉。由代表機關選舉上級代表或國家公務人員對選民來說隔了一層或幾層因而稱為間接選舉。一般來說直接選舉的層級越高民主程度越高。我國年選舉法規定鄉、鎮一級人大實行直接選舉。年修訂選舉法根據我國經濟、政治、文化發展的狀況將直接選舉擴大到縣一級。這是社會主義民主發展的重要步驟。今后是否進一步提高直接選舉的層級取決于經濟、政治、文化的發展狀況。

（四）差額選舉原則

差額選舉是候選人多于應選人的選舉制度。五十年代的選舉法和地方組織法規定的是等額選舉即候選人和應選人名額相等。一九七九年修改“兩法”將等額選舉修改為差額選舉。這是社會主義民主發展的重要步驟。差額選舉制度受到群眾和代表歡迎原因是第一它給了群眾和代表挑選余地得以好中選優。第二它把競爭機制引入選舉對干部是一種激勵和鞭策。

（五）無記名投票原則

二、關于選舉任免權

選舉和任免的實質，是人民群眾把國家權力委托給自己信任的人。這里包括人大及其常委會選舉、任免、決定人選、罷免、撤銷職務等。

關于黨管理干部原則與人大依法選舉任免的關系

地方組織法關于選舉的規定體現著黨管干部和人民依法選舉的有機結合。堅持黨的領導是一個重要的政治原則是實行改革、促進發展、維護國家穩定的政治保證。這是一個重大原則。但黨的領導不是代替國家政權的職能。黨管干部體現在人大依法選舉和任免工作中是向國家機關推薦重要干部不是直接任命干部。黨管干部與人大選舉任免干部都是為了保證干部代表廣大人民群眾的利益為人民服務。兩者是相互促進而不是相互排斥的。要實現黨管干部一是選擇干部時要堅持德才兼備的標準充分走群眾路線使選拔的干部真正是優秀的、群眾擁護的干部。二是在向人大推薦后要做過細的工作如實向代表介紹候選人的情況回答代表提出的問題。黨組織推薦的人選，一般都是經過認真考察反復研究并經集體討論決定的。作為人大代表要信任黨組織推薦的干部如發現問題要以對黨、對人民負責的態度提出來不能采取自由主義的、不負責任的態度那樣做對黨的事業和人民的利益都是不利的。

關于差額選舉

實行差額選舉是黨的十一屆三中全會以來我國發展社會主義民主邁出的重大步驟是社會主義民主政治的重要體現。差額選舉是經黨中央提出并在黨內實行然后推廣到國家政權機關的選舉。法律關于差額選舉的規定，體現著黨管干部和群眾選舉的統一。這是差額選舉的基本立法精神。

（）關于地方國家機關領導人員候選人的提名。地方組織法對地方國家機關領導人員的候選人規定了兩個提名的渠道一是大會主席團提名，這是地方黨委根據黨的干部任免條例，經多方面考察、協商確定的人選，通過主席團提出的。二是代表聯合提名。地方組織法原來規定，代表人以上聯名可以提出國家機關領導人員候選人。對此曾有兩種意見一種是要求取消代表聯名提名認為這是對“黨管干部”的沖擊另一種是認為代表聯名提名是代表的民主權利不能取消。應當說選舉和任命的一個區別就在于選舉人有提名權。代表享有提名權是人民群眾國家主人翁地位的一個體現。年修改的地方組織法在繼續肯定可以聯名提候選人的基礎上根據地方各級人大代表名額不同對代表提名所需的聯名人數作了調整。規定省級人大代表人以上、設區的市和自治州人大代表人以上、縣鄉兩級人大代表人以上可以聯名提出本級國家機關領導人的候選人。這樣規定比較合理也比較規范。

（）關于地方國家機關正職領導人員的選舉。地方組織法考慮到正職選舉的重要性和特殊性對正職選舉作了比較靈活的規定。地方組織法規定地方各級人大選舉本級國家機關正職領導人時“候選人一般應多一人進行差額選舉如果提出的候選人只有一人也可以等額選舉。”從實際執行情況看縣級以上地方國家機關領導人的選舉，絕大多數因提不出差額實行的是等額選舉。這種情況在將來很長一段時間還將繼續存在。年修改地方組織法時對這一問題有種意見一是要求刪去正職也可以等額選舉的規定二是認為對正職無論是否提出差額都應實行等額選舉三是既然原來的規定比較靈活并不是要求非差額不可可以不作修改。因此對正職選舉仍維持了原來的規定未作修改。這個規定的立法原意是正職一般要實行差額選舉這是作為原則體現出來的同時考慮正職候選人不太容易提出來因此規定了一個例外即提名只有一人沒有代表聯名提出候選人的情況下可以等額選舉。

（）關于政府副職領導人的差額選舉。政府副職領導人要不要實行差額選舉有一些不同意見。修改地方組織法時一些同志主張政府副職領導人由正職提名人大決定。這個意見不無道理。如國家從一開始就確定這樣的法律制度不是不可以。問題是國家從年開始就確立了兩種不同的提名方法并延續至今。改為“首先組閣“多數地方人大的同志不贊成。修改“兩法”時法工委就此專題征求各地意見大多數地方人大不同意改為正職提名。現在看來副職實行差額選舉沒有發生什么問題。從幾次省級換屆選舉的結果看黨委提名的人選絕大多數能夠當選沒有當選的大體在百分之二左右比例很小。總體說這應屬正常現象。第一說明黨委和組織部門工作是認真、扎實的。第二人大代表尊重、信任黨委的提名。第三代表提名當選的是對黨組織提名的補充體現著黨組織的主張同群眾意愿的結合。

（）代表是否可以跨團聯名提出候選人。以往有的地方不允許代表跨團聯合提名認為這是“非法串聯”是非組織活動。這種看法不妥與法律的精神不一致。地方人大開會組織代表團目的是為了充分審議討論問題便于會議的組織不是為了隔離代表限制代表權利。既然允許代表聯名跨團聯名是情理中的事。地方組織法明確規定代表聯名提名候選人時不同選區或選舉單位選出的代表可以聯合醞釀、提名候選人說的就是可以跨團提名。對代表在選舉中的這一活動一定要慎重對待如有些事情做得不夠妥當也要多做說服、引導工作不要輕易定為非組織活動、非法活動。

三、關于人大監督

監督是社會主義民主進程中的重大課題。在國家的各種監督機制中人大的監督是以權力制約權力具有法律效力的監督。監督是一個老題目也是一個目前沒有完全解決好有待于在黨的領導下從制度上進一步探索的問題。人大監督要依法把握住監督的內容和監督的形式。就監督的內容來說一項是監督憲法法律的實施再一項是監督一府兩院的工作。有實體內容又必須有跟實體內容相適應的形式。

我們的憲法、組織法、議事規則規定了一些監督的形式。從監督憲法法律的實施來說大致有這么幾種形式

（一）違憲監督。現在已經確立了規范性文件備案制度從行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例一直到政府規章。立法法已經規定了備案制度。備案就是各查以被動審查為主主動審查為輔。主動審查是送過來的東西要先看一遍有沒有問題都要有一個說法。被動審查是送過來以后分類、裝訂、存檔。只要在有效期間什么時候發現問題都可以追究。現在全國人大、地方人大的現狀人力、財力情況只能實行以被動審查為主的辦法但是不排除對某些特定的法規規章進行主動審查。從全國人大的備案來看現在已經發現了有極少數地方性法規跟法律有抵觸要按照立法法的程序解決。

（二）對法規的批準。從立法上講批準是兩類一類是自治區、自治州、自治縣的自治條例、單行條例要報上級人大批準。自治區制定的自治條例、單行條例通過了報全國人大常委會批準自治州、自治縣報省級人大常委會批準。這個批準既是立法程序的最后一道，也帶有監督的性質。還有另一種就是較大市所制定的地方性法規報省、自治區的人大常委會來批準。但是對這個批準做了兩個限制：一個是時限的限制必須在四個月內決定批準或不批準意思是兩次常委會要解決問題不批也要告訴人家不要都拖著。第二個是內容的限制只做合法性審查不要在文字細節上糾纏不休。

（三）執法檢查。年全國人大常委會做這個決定以后執行了九年執法檢查搞得比較普遍也是有成效的。現在看到的一個問題是要把握住執法檢查的主體和對象。檢查主體是誰是常委會。專門委員會是不是檢查主體不是專門委員會是協助常委會來做執法檢查不是一個獨立的檢查主體。主任會議是不是也不是。一部分代表一部分委員也不是主體只能是人大常委會。客體檢查對象是誰呢對象就是政府和政府的部門現在發現一個現象搞所謂“聯合檢查”組織人大、政府和部門的聯合檢查組檢查群眾的守法情況這種聯合檢查組和執法檢查的初衷是相左的執法檢查是人大檢查執法部門的執法情況不是檢查公民、法人、組織的守法情況。不要把聯合檢查組搞成部門的工作組部門的工具。

從對“一府兩院”工作的監督來說大致有如下幾種主要形式

一是聽取和審議工作報告審查批準計劃和預算。這是對政府進行全面監督的基本形式。根據全國人大和地方人大的經驗對工作報告還可以區分不同情況劃分為四種有的是政府的全面報告有的是一個系統的報告有的是部門報告有的是專題報告當然還包括聽取和審議兩院的工作報告。從年到年代后期沒有報告通不過的事情。隨著社會主義民主的發展代表素質的提高代表參政議政能力的加強最近兩三年有的地方出現了報告通不過的現象。既然要對報告進行表決就有可能通過也有可能通不過。一旦報告通不過怎么辦從理論上說報告通不過就意味著對過去的工作不滿意或者對今后的工作意見不批準法律后果是相當嚴重的。但現在有的報告通不過的原因比較復雜還不能這么簡單處理。可以考慮適當的時候重新作工作報告。如果工作報告再通不過恐怕要考慮報告人的辭職問題。

二是詢問和質詢。詢問是了解探求的意思當然也有批評但不嚴厲也沒有嚴格的程序即問即答全國和地方詢問用得多質詢既有探求、了解的意思也有責問的意思，比較嚴厲一些。法律為此規定了比較嚴格的程序包括提質詢案的主體經過主席團同意答復質詢案的場合等。

三是罷免。罷免案是人大監督一府兩院最后的也是最嚴厲的手段。罷免程序有一個逐步完善的過程。年到年的組織法寫得都比較簡單規定主席團、十分之一代表聯名，可以提出對一府兩院領導人員的罷免案，然后由主席團交付表決。為什么寫得簡單沒有經驗。因為從年開始各級人大都沒有罷免過誰。從八十年代到九十年代罷免案開始啟用。實踐顯示出原來的程序比較粗跟我們黨的傳統政策不夠吻合。年根據實踐經驗按照我們黨的傳統干部政策完善了罷免案。現在罷免案是分兩種程序第一種主席團、十分之一代表可以提出罷免案。提出來以后如果看準了可以交付表決有的看不準組織特定問題調查委員會進行調查弄清問題后再決定是否交付表決。這個程序跟我們黨的傳統做法就一致了。罷免案程序比選舉程序規定得嚴格不能輕易用要用也要按規定的程序辦程序體現黨的干部政策。

四、關于代表執行職務

代表法根據憲法、有關組織法對各級人大代表執行職務作了集中、系統的規定。是代表執行職務的重要法律依據。

（一）人大代表職務的性質

“人大代表是政治性職務”。人民通過選舉把屬于自己的國家權力委托給人大代表由人大代表代表人民的利益和意志依法行使國家權力。人大代表的職務就它的性質來說是參加國家權力的行使。人大代表不是一般的“英模代表”、“先進工作者代表”而是人民行使國家權力的代表。因此代表執行職務是一種政治行為是一種政務活動。

人大代表執行的職務是一種常任務性職務。代表不僅要在會議期間做好代表工作閉會期間也要開展代表活動依法履行職責不能當“會議代表”、“掛名代表。”

人大代表執行的職務是一種兼職職務。與國外專職議員不同我國實行兼職代表制。各級代表來自各條戰線、各個方面絕大多數代表職務不是專職而是兼職的。兼職的優勢在于聯系群眾貼近實際由此也就能結合本職工作更好地發揮作用。

（二）代表執行職務要處理好的幾個問題

參加代表大會與開展閉會期間活動的關系。

代表法規定人大代表在本級人大會議期間的工作和在本級人大閉會期間的活動都是執行職務。這一方面要求代表在認真參加本級人大會議切實行使好代表人民管理國家事務的權力。另一方面也要求代表在閉會期間依法開展活動貫徹執行大會通過的各項決議。閉會期間的活動是會議上討論和決定問題的必要準備和基礎。

行使權利和履行義務的關系。

法律規定人大代表享有一定權利同時承擔一定義務。這些權利和義務都是法定的不是個人賦予的也不能被任何人剝奪。這種權利與義務也是不能割裂的不能只講權利不講義務也不能不講權利只講義務。

組織法和代表法全面系統地規定了人大代表的權利既包括開會期間的各項權利也包括閉會期間的權利。既規定了代表的權利的類別，也規定了行使權利的程序。需要說明的是組織法和代表法所規定的若干代表權利同時也是一種職責如參加會議、參加審議、參加表決同時也是一種義務和職責。權利的行使也是義務和職責的履行不能隨意放棄放棄就是失職。這和一般民事權利不同。如代表法規定代表未經批準兩次不出會會議的要終止代表資格。

此外組織法還專門規定了代表應當履行的義務包括模范遵守憲法和法律保守國家秘密和群眾保持密切聯系等。

集體行使權利和發揮代表個人作用的關系。

人大代表是國家權力機關的組成人員。用形象的話來說是人民代表大會的組織細胞每個細胞充滿活力代表大會才會有生氣、有活力。全國萬代表是國家的中堅力量充分發揮作用對國家的穩定、發展作用巨大。

另一方面代表參與的人大各項權力的行使參加審議和決定的問題都是關系國家改革發展和穩定的重大的、根本性的問題這就要求人大在決定問題的方式上必須采取合議制的方法集體行使權力經過來自各民族、各階層、各方面的代表以民主的方法充分討論最后按多數人的意志決定問題。對此憲法和組織法都規定了表決規則審議法律草案和其他議案無論大會還是常委會都要以全體人員的過半數通過。在人民代表大會內部個人或少數人都不能決定重大問題。

（三）如何理解和執行對代表執行職務的保障

為保障代表履行職務組織法和代表法規定了對代表執行職務的幾項保障制度。

⒈關于言論免責權

人大代表的言論免責權就是人大代表在人大各種會議上的發言和表決受法律保護。這里的各種會議包括大會、列席常委會等發言和表決都不受法律追究。

從法律上確立言論免責權出發點是為了保障人大代表自由表達意志。人大代表是人民選舉出來行使國家權力的代表只有他們能夠正常參加人大的工作和活動在審議議案、討論重大問題時能夠講真話、講實話實事求是地反映社情民意人大制定的法律、作出的決定才能真正代表人民的利益和意志。人大代表在會議期間不因個人言論和表決行為而承擔刑事、民事或行政法律責任。

代表應邀列席選舉單位會議、人大常委會會議適用此規定。

關于人身特別保護權

組織法和代表法規定縣級以上各級人大代表非經本級人大主席團許可在本級人大閉會期間非經本級人大常委會許可不受逮捕和刑事審判。如果是因為現行犯被拘留執行拘留的機關應當立即向該級人大主席團或者人大常委會報告。

除未經許可不受逮捕或刑事審判外未經許可還不能采取勞教、監視居住、行政拘留、司法拘留等其他限制人身自由的措施。

如果對鄉、鎮人大代表采取逮捕、刑事審判或法律規定的其他限制人身自由措施執行機關應立即向鄉鎮人大報告。

從法理上說賦予人大代表人身特別保護權有雙重意義一是為了維護國家權力機關的權威保證國家權力機關工作正常運轉。二是保證代表依法履行職務不因履行職務受到打擊報復。

我國法律對代表的保護比外國范圍寬。但這不能理解為法外特權。代表違法、犯罪同樣要受到法律追究。只不過有一個特別程序。人大常委會在審查許可請求時原則上是不審查證據或判斷是否應采取強制措施以免影響司法機關正常工作。如發生錯捕錯判則由司法機關負責。人大常委會更不應搞地方保護對違法犯罪人員予以庇護。

執行職務的時間保障

兼職代表制勢必發生一個保障代表從事代表工作和代表活動問題。從實際情況看會議期間一般不存在時間保障問題。閉會期間問題較為突出。隨著經濟體制改革的深入外企增多、私企增多、國企也有嚴格責任制難度進一步加大。

代表法規定代表在本級人大閉會期間參加本級人大或者其常委會安排的代表活動所在單位必須給予時間保障。這是確定給代表所在單位的一項義務。在本職工作時間與執行代表職務時間發生沖突時人大代表有權將本職工作時間讓位于執行代表職務時間。當然應盡可能妥善安排。

需要說明的是給予時間保障的代表活動應是由本級人大或者其常委會安排的。一般地說代表自己安排的活動應在業余時間進行。

執行職務的物質保障

兼職代表制還帶來一個工資待遇和補貼問題。我國實行單薪制人大代表的經濟來源是其本職工作而不是代表職務。

代表法規定人大代表根據本級人大及其常委會的安排執行代表職務其所在單位按正常出勤對待享受所在單位的工資和其他待遇。對于沒有固定工資收入的農民、個體勞動者等國家根據實際需要給予適當補貼和物質便利。