政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的分析

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摘要：信息技術(shù)的飛速發(fā)展帶來了數(shù)據(jù)的聚集積累，尤其是政務(wù)數(shù)據(jù)作為國(guó)家戰(zhàn)略性資源對(duì)我們的社會(huì)生產(chǎn)生活產(chǎn)生著深刻影響，但在政務(wù)數(shù)據(jù)治理過程中也存在著開放共享水平不高等難題。加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)治理需要在分析政務(wù)數(shù)據(jù)治理的結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實(shí)困境的基礎(chǔ)上，以協(xié)同治理理論為指導(dǎo)，形成各治理主體之間的主體協(xié)同、客體協(xié)同、目標(biāo)協(xié)同等協(xié)同邏輯，進(jìn)而提出包括統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、管理建設(shè)機(jī)制、開發(fā)創(chuàng)新機(jī)制和權(quán)責(zé)明晰機(jī)制等適合當(dāng)前政務(wù)數(shù)據(jù)治理的有效運(yùn)行機(jī)制，以此形成高效的政務(wù)數(shù)據(jù)治理的建設(shè)保障。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理；政務(wù)數(shù)據(jù)；運(yùn)行機(jī)制近年來，信息

技術(shù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)日漸交融，引發(fā)了人類社會(huì)數(shù)據(jù)規(guī)模的爆炸式增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)作為一種新的生產(chǎn)要素對(duì)社會(huì)生產(chǎn)、生活方式甚至于國(guó)家治理能力產(chǎn)生了深刻影響。大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，我國(guó)對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)治理提出了新的戰(zhàn)略要求。2015年9月5日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》指出，數(shù)據(jù)已成為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，亟須推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，提升政府治理能力[1]。習(xí)近平總書記在主持中央政治局第三十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，建設(shè)數(shù)字中國(guó)、智慧社會(huì)[2]。但目前我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享水平不高、開發(fā)利用動(dòng)力不足等難題未得到解決，各地方政府?dāng)?shù)據(jù)歸集共享覆蓋率低、數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊以及數(shù)據(jù)安全和隱私得不到保障等問題仍舊突出，這在很大程度上抑制了國(guó)家治理效能水平的提升。因此，正確認(rèn)識(shí)我國(guó)現(xiàn)有數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)狀，而后形成有效的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)推進(jìn)數(shù)據(jù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

一、引言

隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展和數(shù)字時(shí)代的到來，數(shù)據(jù)資源成為了一種國(guó)家資產(chǎn)，甚至是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。其中，政務(wù)數(shù)據(jù)資源對(duì)我國(guó)行政效能和服務(wù)型政府建設(shè)有著重要的推動(dòng)作用。政務(wù)數(shù)據(jù)治理成為了國(guó)內(nèi)外學(xué)界的熱議話題?！皵?shù)據(jù)治理”這一概念最早是由西方學(xué)者H.Watson提出，他的研究主要集中在數(shù)據(jù)倉庫治理如何在企業(yè)管理中發(fā)揮作用及其實(shí)踐。早期，數(shù)據(jù)治理被大量應(yīng)用于企業(yè)管理領(lǐng)域，隨后才被引入到政府相關(guān)部門。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者圍繞政務(wù)數(shù)據(jù)治理進(jìn)行了相關(guān)的理論研究和實(shí)踐層面的探索。在理論層面，國(guó)內(nèi)主要研究政務(wù)數(shù)據(jù)治理概念、政策及分析框架。從治理概念來看，吳信東等人認(rèn)為數(shù)據(jù)治理過程是對(duì)管理活動(dòng)的評(píng)估、指導(dǎo)和監(jiān)督，提出了“HAO治理”模型，將數(shù)據(jù)治理分為數(shù)據(jù)接入模塊、治理模塊、服務(wù)模塊[3]。黃璜從三個(gè)層面界定了政府大數(shù)據(jù)治理，一是政府在行政管理中產(chǎn)生或使用的數(shù)據(jù)治理，二是政府與社會(huì)公共事務(wù)相關(guān)的數(shù)據(jù)資源的治理，三是政府在數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)數(shù)據(jù)化進(jìn)程中的治理，這三個(gè)方面構(gòu)成了政府?dāng)?shù)據(jù)治理的范疇[4]。也有學(xué)者認(rèn)為政務(wù)數(shù)據(jù)是政府在履職過程中產(chǎn)生或獲得的海量數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)流、融合數(shù)據(jù)和鏈接數(shù)據(jù)[5]。從政務(wù)數(shù)據(jù)治理政策來看，蒲攀等構(gòu)建了大數(shù)據(jù)時(shí)代我國(guó)開放數(shù)據(jù)政策模型[6]。張會(huì)平等采用Citespace5.0在分析政策文本基礎(chǔ)上提出了政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的推進(jìn)邏輯并給出了未來進(jìn)路的建議[7]。從政務(wù)數(shù)據(jù)的框架來看，鄭大慶等學(xué)者將大數(shù)據(jù)治理要素分為目標(biāo)要素、促成要素、核心要素和支持要素，并在明晰各要素之間的邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)上構(gòu)建大數(shù)據(jù)治理框架[8]。安小米從中觀的多元主體、微觀的多層次流程共通、宏觀的多維度要素聯(lián)動(dòng)三個(gè)層面進(jìn)行了政府大數(shù)據(jù)治理體系框架的構(gòu)建[9]。程慧平等從生命周期、安全保障要素和政策客體三個(gè)維度構(gòu)建了政務(wù)數(shù)據(jù)安全共享政策的三維分析框架[10]。在實(shí)踐層面，美國(guó)、澳大利亞和英國(guó)等都將數(shù)據(jù)資源上升到國(guó)家層面，制定了數(shù)據(jù)應(yīng)用和開放戰(zhàn)略等。眾多學(xué)者從國(guó)外數(shù)據(jù)治理實(shí)踐方面進(jìn)行研究，譚必勇等學(xué)者從組織設(shè)計(jì)、體制支持、審計(jì)監(jiān)控和服務(wù)保障四個(gè)維度分析了加拿大聯(lián)邦政府的政府?dāng)?shù)據(jù)治理框架及其特點(diǎn)，可為我國(guó)體系建設(shè)提供參考借鑒[11]。有學(xué)者們采用政策內(nèi)容分析法,對(duì)美國(guó)、英國(guó)及澳大利亞的大數(shù)據(jù)治理專項(xiàng)政策進(jìn)行了數(shù)據(jù)提取與理論分析[12]。王翔等人通過對(duì)地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理的案例研究，從法規(guī)政策層、管理層、數(shù)據(jù)層和利用層等方面探究了我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的路徑[13]。

二、政務(wù)數(shù)據(jù)治理的困境

人類社會(huì)發(fā)展至今，技術(shù)的更新推動(dòng)著社會(huì)的進(jìn)步。釋放政務(wù)數(shù)據(jù)要素價(jià)值、提升政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享水平、推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用成為當(dāng)前完善政府治理和社會(huì)治理的發(fā)展趨勢(shì)。為順應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)，增進(jìn)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的有效開發(fā)和利用，各級(jí)各地政府制定了政務(wù)數(shù)據(jù)治理相關(guān)的政策規(guī)范文件。但政務(wù)數(shù)據(jù)的共享和開放并不是一蹴而就的，當(dāng)前，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理處于初期建設(shè)階段，長(zhǎng)期以來我國(guó)政府都充當(dāng)著數(shù)據(jù)的監(jiān)管者，80%的數(shù)據(jù)資源都集中在政府部門手中，但卻未得到充分有效的利用?！案髯詾檎l塊分割、煙囪林立、信息孤島”問題體現(xiàn)了政府在政務(wù)數(shù)據(jù)治理方面的治理能力不足，在推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)治理的過程中面臨著現(xiàn)實(shí)困境。

1.政務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制不完善

要實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的協(xié)同共治，就需要各類不同治理主體之間的協(xié)商合作，而數(shù)據(jù)共享是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的基礎(chǔ)要素。雖然政府已經(jīng)意識(shí)到數(shù)據(jù)資源開放共享的重要作用，但在關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)資源的整合實(shí)踐過程中仍屢屢挫敗。第一，數(shù)據(jù)處理規(guī)范意識(shí)薄弱，數(shù)據(jù)的開放共享沒有得到有效的規(guī)范管理。很多政府部門即使意識(shí)到數(shù)據(jù)的重要性，可實(shí)際上數(shù)據(jù)管理能力的有限影響了政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享的水平。目前，我國(guó)大多數(shù)政府部門尚未建立起有效聯(lián)動(dòng)的共享協(xié)同機(jī)制，缺乏對(duì)于數(shù)據(jù)的有效監(jiān)管，導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的安全可信性缺少一定的保障措施，從而無法保證數(shù)據(jù)的完整真實(shí)。地方政府部門對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)的整體開放情況并不能完全滿足社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)。第二，數(shù)據(jù)資源共享過程中缺少必要的法律支撐。近幾年來國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》等管理辦法和政策文件，在制度層面上對(duì)信息和數(shù)據(jù)共享做出了規(guī)劃安排，但并未完全將其上升到法律層面，制定全國(guó)性的普遍適用的法律，缺少法律政策的剛性支持。第三，地方政府并未建立與政務(wù)數(shù)據(jù)資源有關(guān)的有效激勵(lì)機(jī)制。一方面，在政府人員和機(jī)構(gòu)的績(jī)效考核中很少出現(xiàn)關(guān)于數(shù)據(jù)共享突出的工作成果的考核指標(biāo)，大家對(duì)于數(shù)據(jù)共享的積極性不高。另一方面，數(shù)據(jù)供應(yīng)商等相關(guān)企業(yè)和社會(huì)組織往往手握大量有價(jià)值的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，但在面對(duì)數(shù)據(jù)隱私安全和利益競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，出于對(duì)自身權(quán)益的維護(hù)和考慮，他們很少會(huì)與政府和其他主體進(jìn)行數(shù)據(jù)資源的全面共享，目前我國(guó)缺乏政府與各社會(huì)治理主體共同參與政務(wù)數(shù)據(jù)治理的激勵(lì)機(jī)制。

2.傳統(tǒng)管理存在信息鴻溝

在過去的一元管理形式下，政府扮演的主要是管理者角色，對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)的治理較為封閉，從而導(dǎo)致政府與外界環(huán)境的互動(dòng)沒有形成有效溝通的機(jī)制。從社會(huì)層面來看，一方面，普通民眾缺少可以主動(dòng)反映意愿的渠道，無法將自身的需求、意愿及時(shí)地反饋給政府，導(dǎo)致政府只是一味地供給，沒有將群眾納入到政府決策管理環(huán)節(jié)中來，從而協(xié)同治理無法達(dá)到預(yù)期成效。另一方面，社會(huì)組織等社會(huì)治理主體因政府職能的集中化和封閉性很難融入和參與到政府?dāng)?shù)據(jù)治理當(dāng)中來，會(huì)削弱其他治理主體的積極性和主動(dòng)性，政務(wù)數(shù)據(jù)治理無法做到多方合力，無法達(dá)成良好的互動(dòng)關(guān)系。從政府內(nèi)部來看，關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)治理的有關(guān)機(jī)構(gòu)存在職能重疊和碎片化問題。即使大多數(shù)的地方政府應(yīng)大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展設(shè)立了數(shù)據(jù)治理有關(guān)的組織機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上受到科層制和部門內(nèi)部條塊分割的影響，政府和部門對(duì)于治理目標(biāo)往往難以達(dá)成一致，加上政府內(nèi)部的利益沖突和信任缺失等因素，政府部門權(quán)責(zé)分工并不明確。在解決一些跨界政務(wù)數(shù)據(jù)治理問題時(shí)因治理主體間的協(xié)同不足導(dǎo)致數(shù)據(jù)治理進(jìn)程緩慢。

3.各主體間的認(rèn)知存在強(qiáng)烈的分歧

政府部門的數(shù)據(jù)分布碎片化，權(quán)屬不明、數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)治理權(quán)責(zé)分工不明確等都會(huì)給政府?dāng)?shù)據(jù)治理產(chǎn)生影響。因此，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民等各治理主體需要達(dá)成共同的認(rèn)知。否則就會(huì)產(chǎn)生一些形式主義和思想惰性。比如，在政務(wù)數(shù)據(jù)治理初期階段，政府在數(shù)據(jù)采集、處理和分析時(shí)仍保持“我是管理者，我來安排和管控”的思維，這使得在信息和數(shù)據(jù)采集和儲(chǔ)存環(huán)節(jié)更多是單邊交流，這種模式實(shí)際上受到傳統(tǒng)科層制的影響。同時(shí)，矛盾往往是在各主體間存在利益沖突出現(xiàn)時(shí)發(fā)生，在面對(duì)數(shù)據(jù)隱私安全風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)等阻礙因素時(shí)，如何確保多元社會(huì)治理主體的目標(biāo)和利益一致，有效的合作和充分溝通必不可少。一方面，政府部門和機(jī)構(gòu)內(nèi)部以及各地方政府之間在數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)認(rèn)知上存在偏差，政府內(nèi)部從追求自身利益出發(fā)，各自為政，在制定政策和制度安排時(shí)缺乏相互合作，缺乏協(xié)同意識(shí)。另一方面，政府與社會(huì)組織等其他社會(huì)主體的協(xié)同是否到位，在相關(guān)要素上銜接順暢有序與否，很大程度上會(huì)影響政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的效果。但在實(shí)踐過程中多元治理主體間缺乏信任支持，在數(shù)據(jù)處理的敏感度和開放共享方面沒有形成正確的認(rèn)知，更有不了解的群眾認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)自然是由政府部門全權(quán)主導(dǎo)和安排，主動(dòng)參與政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理意識(shí)自愿性不強(qiáng)，導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)治理多元協(xié)同共治的驅(qū)動(dòng)力不足。

三、政務(wù)數(shù)據(jù)治理的協(xié)同邏輯

政務(wù)數(shù)據(jù)治理的實(shí)踐發(fā)展需要以治理理論為指導(dǎo)并加之以相適應(yīng)的治理模式。政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的目標(biāo)是在政府、企業(yè)和社會(huì)組織等多元主體的共同努力下基于共同的認(rèn)知，統(tǒng)籌政府?dāng)?shù)據(jù)，加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的信息化建設(shè)，構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府。數(shù)據(jù)共享是一個(gè)涉及多元主體的復(fù)雜活動(dòng)，協(xié)同理論適用于解釋數(shù)據(jù)共享中各多元主體之間的相互協(xié)調(diào)與合作關(guān)系[14]。對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)的協(xié)同治理研究可以從政務(wù)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)分成的四個(gè)維度進(jìn)行分析。

一是主體協(xié)同。在協(xié)同治理模式下，政府不再是單一主體，而變成了以政府為中心的多中心治理，這時(shí)政府就需要借助社會(huì)力量，與非政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行互動(dòng)，打破數(shù)據(jù)壁壘，破解數(shù)據(jù)分散化、碎片化的難題。這里的主體不僅僅是政府內(nèi)部各機(jī)構(gòu)和部門間的協(xié)同，還包括政府與社會(huì)組織、企業(yè)、公眾等主體之間的協(xié)同，沒有多元主體在部門職責(zé)和各主體的業(yè)務(wù)能力以及政府在政策決策制定和實(shí)施環(huán)節(jié)的溝通協(xié)作，就無法達(dá)到良好的政務(wù)數(shù)據(jù)治理協(xié)同效果。

二是客體協(xié)同。政務(wù)數(shù)據(jù)治理是個(gè)系統(tǒng)性工程，包含著多重要素，數(shù)據(jù)、信息、人員、服務(wù)都是治理過程的中心和目標(biāo)事物。政務(wù)數(shù)據(jù)涉及的要素多元，數(shù)據(jù)價(jià)值需要數(shù)據(jù)、知識(shí)、人才的協(xié)同配合才能實(shí)現(xiàn)[15]。在治理理念方面應(yīng)該是在數(shù)字化、科學(xué)化的軌道上進(jìn)行治理，但也更應(yīng)注重人的訴求和社會(huì)發(fā)展。在政務(wù)數(shù)據(jù)治理過程中需要注重政策激勵(lì)，人才職業(yè)培訓(xùn)和教育能給政務(wù)數(shù)據(jù)治理的標(biāo)準(zhǔn)化提供強(qiáng)勢(shì)支撐。在政府內(nèi)部的考核績(jī)效引入激勵(lì)機(jī)制能夠促進(jìn)相關(guān)人員的積極性。

三是手段協(xié)同。政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理需要跨領(lǐng)域、跨層級(jí)、跨部門協(xié)調(diào)和協(xié)同，采取多種措施，將法律法規(guī)、組織管理、科學(xué)技術(shù)、市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行整體化統(tǒng)籌，多管齊下。從法律角度看，強(qiáng)制的法律法規(guī)可以填補(bǔ)國(guó)家強(qiáng)制力和政府部門在政務(wù)數(shù)據(jù)治理方面的空白，比制度安排更上升一個(gè)層面，實(shí)現(xiàn)跨部門政府在信息和數(shù)據(jù)共享方面的戰(zhàn)略的完善推進(jìn)。從組織管理來看，組織機(jī)構(gòu)是政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的基礎(chǔ)和依托，是政府部門內(nèi)部協(xié)同的主心骨，除了受科層制影響在垂直管理系統(tǒng)上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享外，還需要明確清晰橫向跨部門政府以及不同部門內(nèi)部職能邊界和組織責(zé)任，從而打破“數(shù)據(jù)孤島”“信息孤島”問題，同時(shí)，健全政務(wù)數(shù)據(jù)治理的組織架構(gòu)，協(xié)調(diào)好機(jī)構(gòu)內(nèi)部的部門之間的利益沖突等，為政務(wù)數(shù)據(jù)治理營(yíng)造一個(gè)良好環(huán)境。從市場(chǎng)機(jī)制來看，政務(wù)數(shù)據(jù)治理需要的是政府、社會(huì)組織和企業(yè)等協(xié)同共治，政府可以讓渡某些公權(quán)力等，加強(qiáng)市場(chǎng)行業(yè)組織的培育和能力建設(shè)，營(yíng)造健康有序的營(yíng)商市場(chǎng)環(huán)境。激發(fā)企業(yè)和社會(huì)組織自愿積極參與，擴(kuò)展其在政務(wù)數(shù)據(jù)治理的活動(dòng)空間，從而發(fā)揮各類治理主體的自身優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)治理的協(xié)同共治。

四是目標(biāo)協(xié)同。協(xié)同創(chuàng)新在提升組織效率，服務(wù)效能方面有著不可忽視的作用，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的最終價(jià)值指向是社會(huì)公共利益。只有在開放共享的條件下數(shù)據(jù)才能實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值，使數(shù)據(jù)技術(shù)向著更加“普惠式”的方向發(fā)展。同時(shí)，當(dāng)前信息革命的發(fā)展不僅推進(jìn)了數(shù)據(jù)的高速增長(zhǎng)，也加劇了信息數(shù)據(jù)隱私泄露的風(fēng)險(xiǎn)，在數(shù)據(jù)共享的過程中要增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全的保護(hù)，切實(shí)保障公民和社會(huì)組織的數(shù)據(jù)隱私與安全等權(quán)益。技術(shù)手段的革新可以引發(fā)治理機(jī)制的創(chuàng)新，在社會(huì)數(shù)據(jù)與政府?dāng)?shù)據(jù)融合交換的階段政府部門、社會(huì)層面的數(shù)據(jù)提供方以及平臺(tái)建設(shè)公司等可以共同介入政務(wù)數(shù)據(jù)治理的過程中，更應(yīng)關(guān)注各主體間的共享交換協(xié)調(diào)，從而進(jìn)行制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新。

四、政務(wù)數(shù)據(jù)治理的運(yùn)行機(jī)制

面對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實(shí)推進(jìn)困境，僅僅依靠政府是明顯不夠的，信息化部門需要形成縱向聯(lián)動(dòng)，橫向協(xié)同的推進(jìn)機(jī)制，及時(shí)進(jìn)行反饋，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，突出各治理行動(dòng)主體的自主性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性。有效形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、管理建設(shè)機(jī)制、開發(fā)創(chuàng)新機(jī)制和權(quán)責(zé)明晰機(jī)制的機(jī)制體系聯(lián)動(dòng)十分必要。政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的任何一個(gè)有效運(yùn)行機(jī)制的形成都離不開各治理主體協(xié)同合作的共同行動(dòng)，只有通過協(xié)同治理才可以形成提高政務(wù)數(shù)據(jù)開放和利用的能力，從而推進(jìn)數(shù)字治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

1.加強(qiáng)合作，建立共享聯(lián)動(dòng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

政務(wù)數(shù)據(jù)與所有的數(shù)據(jù)要素相同，經(jīng)歷著“數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)銷毀”的全動(dòng)態(tài)生命周期，這個(gè)過程中涉及政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多方治理主體，所以政務(wù)數(shù)據(jù)治理需要從只有政府掌握的數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)變?yōu)榭珙I(lǐng)域、跨地域、跨層級(jí)、跨部門的信息資源共享管理。從而數(shù)據(jù)資源的單一價(jià)值才會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獌r(jià)值，信息的傳遞也將從單向轉(zhuǎn)為多向。整體化統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)是解決“信息孤島”問題的前提之一，可以增進(jìn)政府與非政府組織間的互聯(lián)互通。作為在多中心治理處于主導(dǎo)地位的政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)多利益相關(guān)方合作的聯(lián)盟，并且提供跨學(xué)科復(fù)合型人才支持。在整個(gè)數(shù)據(jù)要素“采、存、算、管、用”全生命周期活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)從決策、實(shí)施、監(jiān)管到評(píng)估的整個(gè)環(huán)節(jié)。由此，政務(wù)數(shù)據(jù)治理必須謀求合作行動(dòng)，構(gòu)建適應(yīng)時(shí)代特征的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。

2.突出制度效能，形成科學(xué)有效的管理建設(shè)機(jī)制

制度是依靠人們主動(dòng)建立起來的規(guī)則發(fā)揮作用，制度建設(shè)具有艱巨性和復(fù)雜性。一項(xiàng)制度制定之后，努力促使其形成相應(yīng)的機(jī)制才能使制度的效能真正地發(fā)揮出來[16]?？v觀政務(wù)數(shù)據(jù)治理促進(jìn)資源開放共享和公共服務(wù)的進(jìn)程，可以看到在建設(shè)初期，政府部門關(guān)注的重點(diǎn)集中在服務(wù)前臺(tái)的集成，比如建設(shè)“一站式”服務(wù)網(wǎng)站，通過集成的前端系統(tǒng)為公眾提供各種服務(wù)。隨著信息化建設(shè)的推進(jìn)，公眾的現(xiàn)實(shí)需求也在發(fā)生變化，因此，在政府切實(shí)履職、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、增進(jìn)公共服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)管理的要求下，科學(xué)的管理、配套的管理工作制度建設(shè)是必不可少的。一方面，領(lǐng)導(dǎo)者需要明確規(guī)定直屬下級(jí)的崗位責(zé)任，讓各個(gè)崗位負(fù)責(zé)人清楚自己的職責(zé)，以避免職責(zé)不清、互相推諉的問題發(fā)生。另一方面，強(qiáng)化考核激勵(lì)，通過嚴(yán)格考核，以考核結(jié)果作為獎(jiǎng)懲依據(jù)，增強(qiáng)人員的積極性和責(zé)任意識(shí)。通過制定規(guī)章制度提高行政效率，以便為公眾提供更好、更便捷的服務(wù)。

3.利用好信息技術(shù)，打造能動(dòng)的開發(fā)創(chuàng)新機(jī)制

隨著公眾的信息技能的不斷提高，對(duì)信息化建設(shè)的期望和需求也被不斷提高到一個(gè)新的高度，政府自身能力已無法滿足新的信息技術(shù)環(huán)境和公眾需求，也就是說，增強(qiáng)政府在信息化條件下的管理創(chuàng)新是十分重要的一個(gè)方面。一些地方政府及其部門在整合數(shù)據(jù)資源時(shí)需要擁有主動(dòng)利用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理創(chuàng)新的意識(shí)。在大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能蓬勃發(fā)展的今天，技術(shù)賦能需要進(jìn)一步增強(qiáng)和深入應(yīng)用，釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值，加強(qiáng)提供和利用大數(shù)據(jù)技術(shù)、工具和平臺(tái)，激活數(shù)據(jù)要素潛能。此外，數(shù)據(jù)統(tǒng)籌能力和創(chuàng)新開發(fā)能力仍需加大投入，創(chuàng)新應(yīng)用方式。

4.明確機(jī)構(gòu)職責(zé)，優(yōu)化數(shù)據(jù)的權(quán)責(zé)明晰機(jī)制

各級(jí)地方政府在推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)治理工作時(shí)一般會(huì)建立明確的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)管理和開發(fā)應(yīng)用，包括各級(jí)地方政府成立的大數(shù)據(jù)中心或者大數(shù)據(jù)管理局，以及大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)辦公室等。但在分析機(jī)構(gòu)職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)政府的數(shù)據(jù)部門機(jī)構(gòu)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)缺乏清晰界定，對(duì)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程中各方的責(zé)任和義務(wù)沒有明確，這時(shí)就需要對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)各個(gè)部門、層級(jí)和人員之間的從屬關(guān)系進(jìn)行確認(rèn)，保證政務(wù)數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)角色的明晰化，明確數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)，以此來深化政務(wù)數(shù)據(jù)的匯聚和應(yīng)用。

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作者:何苗 葉戰(zhàn)備 單位:南京審計(jì)大學(xué) 公共管理學(xué)院