霧霾聯防聯控機制與主體機制法律研究

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［摘要］伴隨著粗放式經濟的發展，京津冀地區自然環境日益惡化，其中尤以霧霾污染最為嚴重，傳播區域甚為廣泛。流動性、復雜性是霧霾污染的特點，傳統的以行政區劃為單位的環境管理制度無法解決該污染問題。故京津冀地區亟需建立霧霾聯防聯控機制，但法律對于聯防聯控機制的規定較為籠統，可操作性不強，致使霧霾污染聯防聯控機制在實踐的運用中出現一些問題，本文就聯防聯控的主體機制進行探討。

［關鍵詞］霧霾聯防聯控機制；主體機制；聯席會議；科研機構；公眾參與

一、京津冀地區霧霾聯防聯控機制之主體機制存在的問題

隨著我國城市化水平和工業化水平的不斷提高，人民生活條件改善的同時伴隨而來的卻是環境的日益惡化。每到冬天，京津冀的大部分地方就籠罩在霧霾之中。霧霾的出現給人最直觀的感受就是能見度變低，嚴重影響了交通，提高了交通事故的發生率，給人們的出行帶來了極大的不便。并且霧霾中含有許多有毒的化學成分，它會造成呼吸道、心血管等疾病。因此,霧霾污染得到了社會公眾的廣泛關注和國家的高度重視，解決霧霾污染問題迫在眉睫。原先我們治理環境的方式是頭痛治頭、腳痛醫腳，手段單一并且沒有從根本上解決問題。而且不同地區的政府對治霾的態度也是不一樣的，如果不將防治霧霾污染的工作統一起來，那么在有的城市努力治霾的同時鄰近的城市卻對本地企業開綠燈，不與其他城市共同治理，城市之間的環境管理缺乏協調、各自為政，霧霾污染的問題永遠也得不到解決，此為“非合作博弈”。[1]由于霧霾這一大氣污染具有流動性和復雜性的特點，傳統的以行政區域為劃分的治理方式治標不治本。環境管理機構是由地方劃分的，而霧霾的傳播卻是隨風而走，不存在明顯的邊界。此時，針對現有制度的缺陷，提出了區域聯防聯控機制。區域聯防聯控機制的出現，突破了以往將行政區劃作為界限的傳統的防治模式，轉變成了以霧霾污染的范圍劃分界限，遵從霧霾污染的流動規律，劃定單位范圍時需要考慮氣象因素，如風向、日照；地形因素如山脈等，進而解決區域霧霾污染問題。[2]京津冀霧霾污染聯防聯控機制目前尚存在許多不足之處，但本文篇幅有限，不足以概述出來，因此筆者只在此討論主體機制的不足與完善建議。本文所指霧霾污染聯防聯控機制的主體包含的范圍廣泛，主要是管理與科研機構以及合作上的聯席會議制度，公民可以發揮監督的作用，也是重要的主體之一。首先，京津冀霧霾污染聯防聯控機制沒有一個常態機構。雖然為了解決跨界污染糾紛問題，原國家環保總局設置了六大環境保護督查中心，主要功能是有霧霾發生后能起到協調的作用，但作用有限且過于被動，與當下京津冀地區霧霾污染聯防聯控機制的需求不符合。現實中，真正需要的是合理化的頂層設計，制定符合區域現狀實際的行政協議，規范防控措施，以區域為單位，整體行動，統一監測和評估空氣質量，設置空氣污染預警機制，最終實現減排目標。任務繁重，必須設置專門的機構，合理制訂相關的區域行政協議，并負責之后的執行與維護的問題。其次，《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱大氣污染防治法）中的聯席會議相關的規定不夠具體，第八十六條中明確規定：“重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府應當確定牽頭的地方人SocialObservation·社會觀察民政府，定期召開聯席會議”。但對于聯席會議的規定仍過于籠統，例如省級政府中參與會議的人員和確定的牽頭政府中的參會人員均未明確指出，這可能會造成各地方事實上的差異，影響聯席會議效力的發揮。另外，對于如何產生牽頭政府沒有規定具體的方法和程序，也沒有明確牽頭政府的職責范圍，這會降低法律的適用性，無法貫徹執行的法律最終會被架空。再次，針對霧霾污染進行研究的科研機構缺乏，目前京津冀地區的各個聯防聯控區域均沒有設置此類機構，導致霧霾防治無從下手或者防治效率低下。實際上，科技是霧霾防治的有力武器，通過科研來對現有的霧霾防治手段進行改進進而提高防治效果的案例不勝枚舉。以美國為例，為了有效控制霧霾的發生與發展，美國科學院在1970年經過大量研究，得出了隱形的清潔空氣市場供求曲線，并以此研究為依據，對《清潔空氣法》進行了修改和完善。[3]由此可見，霧霾聯防聯控要實現，必須得到科研的支撐。而現實是目前京津冀地區缺少此類的機構，沒有權威的科學的防控依據，導致各個區域制訂的減排的目標與方案不符合實際情況，超出或遠低于合理數值，污染治理中所需要消耗的費用缺乏依據，浪費財政資源，發展規劃也缺乏合理性，防治缺乏整體性和統一性，嚴重阻礙了霧霾污染聯防聯控機制的運行。最后，京津冀霧霾污染聯防聯控機制缺乏公眾的參與。環境利益涉及公眾的切身利益，需要廣泛公眾的參與。但是大氣污染防治法聯防聯控的專章中并未提到公眾參與的制度，只提到了信息向社會公眾公開。霧霾污染聯防聯控機制的目的是改善空氣的質量保護公眾的環境權益，讓公眾無法親自參與到環境管理中來。環境到底有沒有得到改善，生活于此的公眾是最有發言權的。

二、健全京津冀地區霧霾聯防聯控機制之主體機制

1.應建立京津冀霧霾污染聯防聯控管理委員會作為常態機構。當然，霧霾污染作為大氣污染的一種，應設立在區域大氣污染聯防聯控管理委員會之下。該辦法是以美國的霧霾防控實際經驗為參考，但是基于我國的行政管理制度，不能照搬美國聯控的辦法設置專門的辦公室進行跨區管理，因此可以結合我國國情，在生態環境部下設立類似于京津冀霧霾污染聯防聯控管理委員會的機構，主要職能是處理京津冀霧霾污染聯防聯控的事物，主要功能是指導工作的開展，監督各項防控政策的實施，以及協調防控中涉及的各政府部門的配合與糾紛的問題。[4]2.制定京津冀霧霾污染聯防聯控聯席會議的具體實施細則。為了有效地對京津冀霧霾污染問題進行管控和治理，政府部門可以設立政策的決策和實施機構，可設立于聯席會議下。具有決策職能的機構建議由分管環境的省一級人民政府和生態環境部門派出人員組成，這里強調必須由省一級政府來牽頭，一是因為主管政府對區域內的具體情況掌握比較詳細，也具有協調各部門制定和下放各項政策的能力，真正實現環境與經濟等多元利益的相互協調；二是因為由省一級負責地方環保的部門人員參與，專業性比較高，能有效指導和監督決策部門制定的各種環保決策，而決策機構必須由國務院任命，對國務院負責。決策機構的主要職責包括：制定霧霾防治的相關協議，確定參與霧霾治理的相關主體，對各個參與方在霧霾防治中的具體義務進行明確的規定，作出決策；強化霧霾防治各涉事主體部門的合作與交流；針對霧霾的防治制定行之有效的措施，立項并作出合理規劃，確定防治的執行部門，執行機構直接向決策機構負責，主要職責就是堅定執行霧霾防治各項事務，執行機構的組成人員建議由各地分管環境保護的政府副職主管領導牽頭，下面由與霧霾成因相關的部門，如環保、交通、氣象、農業等部門的領導組成管理層，再由多部門派出執行人員，分工合作，同心協力，保證該機構各項政策執行的效率。3.建設京津冀霧霾污染防治的科研中心。加強針對霧霾防控的科學研究是霧霾防治的根本，加強科研中心的建設，能為聯防聯控管委會和聯席會議提供科學合理的霧霾防控意見與技術，因此必須重視。科研中心的主要任務是制定霧霾污染削減分配方案，審核并對各地區削減方案工作進行評估和判斷是否達標，對各地區的霧霾污染發生程度進行監測等。在科研中心設置專門霧霾監測的機構負責監測霧霾污染的動態狀況，尋找霧霾發生與發展的規律，并研究破解原理，設計科學的霧霾防控措施；再設立一個顧問委員會，該委員會的職責是為上級部門的決議提供科學支持；除此以外，科研中心還應該設置源清單組、監測組、氣象組、空氣質量模型組與效益評估組等部門，保證職能的完善與合理，各部門術業有專攻，且信息交流與數據傳輸通暢。[5]4.健全公眾參與機制。公眾參與能有力地促進上層決策的民主化，起到監督的作用。公眾能實現有效參與的前提是霧霾防治的各環節透明公開，保證公眾的知情權不受蒙蔽。要做到這點，需要政府建設完善的霧霾防治信息的公開渠道，如設立小區展板，或者相關網站及時公開數據信息等，成立環境監督委員會、聽證會等，邀請公眾參與，與政府一起進行環境管理和執法，實現各類信息的上傳和下達，完善公眾參與機制，保證公眾能在公開透明的環境下監督各項政策的實施，使霧霾聯防聯控機制更具民主化。要高度重視霧霾污染聯防聯控中的公眾參與制度建設，保障公眾參與的渠道合理且通暢。日本是對聯防聯控區域將引進的開發計劃的大氣環境影響評價對大眾進行公開，收集公眾對計劃的看法和意見，若反對的聲音比較大，證明開發計劃影響大部分公眾的利益，存在不合理的情況，此時政府就需要重新考慮是否重新制定開發計劃或干脆撤銷計劃，充分尊重了民意。[6]在項目計劃開始執行后，對執行的效果和數據進行公開也十分必要，若是出現對霧霾檢測的結果與公眾的感受不一致，如空氣質量檢測顯示防治效果好，但公眾仍然覺得空氣中有異味或可見度不夠高。此時可以參考歐盟的做法，將檢測的范圍分割成若干小塊，對各個小塊進行監測點位代表性評估法，將小塊區域的監測的結果和同一范圍的原監測點位提供的監測結果相對比，提高了檢測的精準性，此方法能夠判斷監測點位的設置代表性強與否。[7]同時，此舉得出的數據和結論更具有準確性，對公眾的說服力也更高，可以消除公眾對檢測執行的信任危機，提高公眾參與的積極性。此外，公眾中也包括大量的專家學者，此類人才具有各行業的專業知識儲備和科學的判斷能力，且在群眾中還有一定的權威和號召能力，政府在執行霧霾防治決策時應該給予此類人群高度的重視，征求他們的意見，提高霧霾防控決策的科學性。信訪也是公眾參與的重要渠道，要暢通信訪渠道，對群眾提供的信息必須及時處理，維護社會和諧穩定。通過上述措施，提高公眾參與治理的積極性，實現政府與民眾聯動，能大大提高防治的效率，實現霧霾防治政策的和諧、可持續發展。結語完善京津冀地區霧霾聯防聯控機制中的主體機制需要法律、法規對此作出更加具體和明確的規定；要建立京津冀霧霾污染聯防聯控管理委員會，協調參與防控的各方主體；在聯席會議下設決策機構和執行機構，構建科研中心，健全公眾參與機制，以達到聯防聯控機制的最終目的。

參考文獻：

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[6]李啟家.日本大氣污染防治立法新動向探微[J].環境導報,2000(04):12-15.

作者：王浩 單位：青海民族大學