征收土地管理法范文10篇

摘要：我國農村產權制度改革經過長期摸索，已初步建立了“三權分置”模式，但在具體實踐中還存在一些問題，特別是伴隨著新《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的頒布實施，土地征收工作在當前的農村產權制度下出現很多新問題。文章通過分析當前農村產權制度改革中存在的問題，厘清農村產權確權和土地征收工作兩者之間的矛盾統一關系，探討了當前農村產權制度下土地管理工作面臨的新情況、新問題，并提出了有針對性的意見和建議。

關鍵詞：農村產權制度；土地征收；農村

農村產權制度改革是國家為實現農村集體土地所有者、使用者權益，保護農民切身利益，推進農民用益物權權益實現的重要手段[1]。土地征收工作是政府根據公共利益需要，通過合法程序征收農民集體土地的行政行為。兩者相互聯系又相互制約，既是保護農民切身利益的有效手段，又關系到政府實現公共利益的需要，是當前我國土地管理工作中的兩項重點工作內容，是實現我國土地管理法治化進程的重中之重[2]。

1農村產權制度改革和土地征收工作的有關情況

1.1現行農村土地產權制度的建立

自中華人民共和國成立以來，我國農村產權制度的演變經歷了4個發展階段[3]：一是實行土地改革，把土地制度改變為“耕者有其田”的農民所有私營制；二是在土地改革基礎上，以生產資料入股分紅的互助合作形式的農民私有合營；三是經過高級農業合作社和農民人民公社化實現了集體公有公營，即土地所有權與土地經營權統一的產權制度；四是1979年后實行集體所有家庭聯產承包責任制，實現了農村土地所有權與經營權的分離，并在20世紀80年代初便極大地促進了農業生產和農村經濟發展。自黨的十八屆三中全會部署開展以來，通過近5年時間的努力，截至2018年底，農村產權登記工作基本完成，我國農村土地產權的“三權分置”（所有權、承包權、使用權）格局基本形成。2019年國家部署開展農村宅基地不動產登記工作，2019年11月山東省濟南市作為試點先行推進。但目前在“宅地一體”農村不動產權登記推進過程中，出現一些新情況、新問題，各地進度不一。

提要：

本文結合憲法對土地征用制度的修改，對現行土地供應制度的基本內容作了分析和思考。認為，《憲法》的修改，勢必對1998年新修訂的《土地管理法》所確立的土地供應方式產生直接的影響。與修憲相適應，土地供應方式必須加以改革。其中，合理界定征收和征用的范圍、制定集體建設用地流轉相關規定、改革現行土地供應方式，是貫徹科學發展觀、保持經濟社會可持續發展的必然要求。在此基礎上，文章從區分征收與征用、合理規范集體建設用地流轉等5個方面提出了土地供應方式改革的一些基本思路，對如何進一步修改現行《土地管理法》、建立新的與憲法精神相吻合的土地供應方式等問題，進行了探討。對建立新的供地方式和修改《土地管理法》的三點建議：一是建議立法機關和有關部門，加快《土地管理法》的修改進程。二是建議抓緊進行改革土地供應制度的研究工作。三是建議循序漸進，科學建立并確立供地方式改革的法律體系。

關鍵詞：修憲土地供應改革

十屆人大二次會議通過的《中華人民共和國憲法》修正案中，將《憲法》第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《憲法》的修改，勢必對1998年新修訂的《土地管理法》所確立的土地供應方式產生直接的影響。

與修憲相適應，土地供應方式必須加以改革。其中，合理界定征收和征用的范圍、制定集體建設用地流轉相關規定、改革現行土地供應方式，是貫徹科學發展觀、保持經濟社會可持續發展的必然要求。

一、現行土地供應制度的基本內容

隨著我國水電開發逐步向自然環境較差、后備資源不足的高海拔等地區挺進［1］，當地以土地安置的環境容量嚴重不足，農村移民生產安置面臨較大的挑戰［2］。為此，相關各方為有效解決水電工程農村移民生產安置問題進行了大量探索［3－4］，逐年貨幣補償安置方式就是其中的一種。逐年貨幣補償安置方式實施以來，在一定程度上取得了效果［5］。但是，這種安置方式也存在諸多問題，特別是目前尚未在國家層面出臺相關政策，導致其在實施過程遇到阻礙。因此，筆者從法律法規的角度對逐年貨幣補償安置方式進行了探討。

1逐年貨幣補償安置方式

目前，逐年貨幣補償安置方式在湖南、廣西、云南、貴州、四川等省區的水電工程中進行了較為廣泛的探索和應用。早期逐年貨幣補償安置被稱為長期補償、長效補償、逐年補償，2011年國家發改委在對毛爾蓋水電站移民安置問題的復函中正式提出了“逐年貨幣補償安置方式”。1．1定義。綜合各省區相關政策初步定義為:對水電工程被征收農村集體經濟組織耕園地的移民戶，根據其被征收耕園地面積的產值(產量)或對應的逐年補償人口，采用逐年、長期發放貨幣補償金或實物的一種生產安置方式［6－7］。1．2主要內涵。(1)補償對象。從目前各省區執行的政策來看，補償對象分為“對人不對地”和“對地不對人”兩類。“對人不對地”是指對與生產安置人口掛鉤的補償人口進行補償。這種操作方式在云南省最為典型，《云南省人民政府關于進一步做好大中型水電工程移民工作的意見》(云政發［2015］12號)中稱之為“逐年補償安置人口”。“對地不對人”是指對因水電工程建設而征收的集體經濟組織所有的耕園地進行補償，不同項目在耕地和園地的范圍上存在一定的差異［7］，但基本都是遵循“淹多少、補多少”的原則。(2)補償標準。補償標準有兩種方式，一種是直接按照相關部門頒布的耕地畝產值(耕地統一年產值);另一種是耕地畝產值中扣除一定成本后的耕地凈產值。同時，對于補償對象為“逐年貨幣補償安置人口”的，首先確定建設征地范圍內人均耕園地面積，根據人均耕園地面積與耕地年產值(凈產值)確定補償標準。(3)補償期限。補償期限也有兩種，一種是與電站運行期一致，直至土地復墾為止;另一種是與耕地承包期一致。(4)資金來源。資金來源可以分為兩個階段，前期采用土地補償費和安置補助費(土地“兩費”);土地“兩費”發放完畢后，不足部分主要由項目業主等籌集資金進行補充。籌集的資金有的從項目業主發電收益中提取，有的計入電站運行成本，也有項目將不足部分納入投資概算。(5)兌付方式。不同地區和不同項目在資金兌付方式上有所差異，一是項目業主根據年度支付的補償數額逐年將當年資金撥付，二是項目業主將納入概算的補償資金一次性撥付。

2法律思考

目前，不同地區、不同項目在逐年貨幣補償安置操作上存在著較大差異。筆者從法律層面分析逐年貨幣補償安置的補償對象、補償期限、兌付方式與現行《土地管理法》《土地管理法實施條例》等法律之間的關系，從法理上探討逐年貨幣補償安置方式的合理性。2．1補償對象。(1)補償對象的確定。根據《土地管理法》第四十七條，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費……征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算”;《土地管理法實施條例》第二十六條規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”。同時，《物權法》第五十二條、《村民委員會自治法》第二十四條均規定“征地補償費的使用、分配方案”需經村民會議討論決定方可辦理。一方面，同安置相關的土地補償費用為土地補償費和安置補助費，土地補償費的使用可經村民會議討論決定用于安置被征收土地農業人口。另一方面，土地補償費的計算對象為被征收的土地，而安置補助費是根據“需要安置的農業人口”計算的，需要安置的農業人口計算的基礎為被征收的耕地。因此，根據我國現行法律的規定，與安置相關的費用計算和確定的基礎均為被征收的土地。同時，根據《物權法》的規定，“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利”，這些權利的載體為承包的土地，脫離土地這些權利將不復存在。從目前逐年貨幣補償安置的補償對象來看，“對地不對人”的操作方式似乎更符合法律規定。一方面，若以“人”為對象，根據現行“逐年補償安置人口”的計算方法，由于補償標準按照人均耕園地面積確定，逐年補償安置人口同人均耕園地面積的乘積在實際情況下基本都大于實際征收的耕園地，多出耕園地的土地補償費從何而來，難以用法律解釋;另一方面，從承包權的角度來看，《農村土地承包法》第三條規定“農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式”，農村集體土地承包的單位是家庭而非個人，因此以人作為補償對象不能用法律邏輯進行解釋。(2)補償對象的繼承。從權利繼承的角度來看，《農村土地承包法》第三十一條規定“承包人應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承”。作為一種權利或者收益，逐年貨幣補償是可以繼承的，但其繼承的載體應該是為承包人帶來收益的土地，而并非“逐年補償安置人口”的特殊身份。同時，在土地權利繼承方面，我國實施的是“增人不增地，減人不減地”，是以土地為權利實質進行繼承。因此，從權利繼承的角度看，以征收的耕園地為補償對象更合乎法律視角。因此，不論是從補償對象的確定還是補償對象的繼承，將征收的耕園地作為補償對象(對地不對人)更符合現行法律要求。2．2補償期限。目前，逐年貨幣補償的期限有與電站運行期一致和與土地承包期一致兩種。一般而言，電站運行期可以達到50a或者更長。《土地管理法》第十四條規定“土地承包經營期限為三十年”;《農村土地承包法》第四條規定“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定”等，預估在未來幾十年農村土地承包關系不會發生較大變化。如果從時間度量，電站運行期和承包期基本一致，但嚴格地講，只要電站在運行則不能停止實施逐年貨幣補償安置，而土地承包關系則存在變化和調整的可能。相比較而言，采用電站運行期作為補償期限更為合理。2．3兌付方式。目前兌付方式的差異主要體現在項目業主是否一次性撥付補償資金，而根據《土地管理法實施條例》第二十五條規定，“征用土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付”。可以看出，國家法律對補償資金要求“全額支付”，同時對撥付的時間也作出明確的規定。因此，項目業主一次性撥付補償資金才是符合法律要求的。項目業主逐年撥付補償金不僅違反了《土地管理法實施條例》第二十五條規定，還存在“租地”之嫌。同時，在兌付形式方面，還有一個程序值得重點關注，部分規劃設計成果及文獻在兌付程序上有這樣的表述，“(補償資金)由某某縣移民管理機構直接發放給移民戶”。如前所述，安置補助費主要用于移民安置，直接發放到移民戶無可厚非，但是根據《土地管理法實施條例》第二十六條之規定，土地補償費應歸集體經濟組織所有，它是農村土地集體所有制的體現，直接將土地補償費發放給移民戶有悖于法律規定，它本質上體現了農戶承包權同集體所有權的沖突，將土地補償費直接發放給移民的做法損害了集體經濟組織的利益，削弱了集體所有權權能［8］。根據法律規定，土地補償費應兌付給集體經濟組織，再由集體經濟組織決定其用途。對于土地補償費的使用，《土地管理法》第四十九條、《物權法》第五十二條、《村民委員會自治法》第二十四條均明確規定“征地補償費的使用、分配方案”需經村民會議討論決定。故從法律上講，土地補償費發放給移民戶是可行的，但是其必須是經過村民會議討論決定的結果，根據《村民委員會自治法》第三十條的規定，還需要建立村務檔案，該過程至關重要不能忽略。

3政策思考

《行政處罰法》第4條第3款規定：“對違法行為給予行政處罰的規定必須公布；未經公布的，不得作為行政處罰的依據”。一些地方政府和行政機關因此在制定的政府（政務）信息公開工作中規定，行政處罰的依據、程序、標準等事項公開。筆者認為，應該以“違法責任”公開代替“行政處罰”公開。

一、行政處罰僅僅是違法行為人應承擔的各種法律責任中的一種責任。

《行政處罰法》第8條規定的行政處罰是：（1）警告；（2）罰款；（3）沒收違法所得、沒收非法財物；（4）責令停產停業；（5）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法規規定的其他行政處罰。而目前我國法律、法規、規章規定的追究違法行為人的法律責任則很多，除行政處罰外，還有承擔民事責任、給予行政處分、承擔刑事責任和行政強制措施、責令糾正或者停止違法行為、具體行政行為的撤回或無效、征收行政收費、行政執行罰等法律責任。因此，行政處罰僅僅是違法行為人應承擔的各種法律責任中的一種責任，或者說是一部分責任，而不是全部法律責任。

以《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規定的部分法律責任為例。

1、行政處罰：“沒收違法所得”（《土地管理法》第73條、第81條）；“限期拆除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施”（《土地管理法》第73條）、“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施”（《土地管理法》第76條第1款）、“限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”（《土地管理法》第77條第1款）；“沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施”（《土地管理法》第76條第1款）、“沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施”（《土地管理法》第77條第1款）；“罰款”（《土地管理法》第73條、第74條、第75條、第76條第1款、第80條、第81條）；“收回土地使用權”（《土地管理法》第37第1款、第65條第1款第2項[1]）。

2、承擔民事責任：“恢復土地原狀”（《土地管理法》第73條、第76條第1款）；“責令限期治理”（《土地管理法》第74條）；“承擔賠償責任”（《土地管理法》第78條第2款）。

編者按：本論文主要從土地征收制度新的理念；征地改革過程中值得思索的幾點問題等進行講述，包括了按照被征用土地的原用途給予補償與市場機制的銜接、將實物補償作為征地補償方式中的主要構成部分、著手建立切實代表農民利益表達的團體,保障失地農民的合法權益、在征地制度改革這個長期的過程中,要認真研究社會主義市場經濟的特殊性等，具體資料請見：

【摘要】本文通過對我國征地制度方面新政策法規條文的分析,提出了征地制度改革過程中需要探討的一些小問題。

【關鍵詞】土地;征收;征用;改革

在市場經濟體制日益完善,土地市場蓬勃發展的今天,如何改革完善征地制度,如何在征地過程中保障失地農民的切身利益仍是重中之重。本文試圖針對土地制度政策方面的新條文對此問題進行初步探討。

1土地征收制度新的理念

隨著《土地管理法》的不斷完善和《物權法》的頒布實施,我國土地征收制度也被賦予新的思考和理念,主要可表現為以下三個方面:

為全面貫徹落實科學發展觀，進一步推進我縣土地開發整理復墾，保持全縣耕地總量動態平衡，促進經濟持續快速發展，我局根據有關法律法規規定，結合我縣實際，現就向磚瓦窯廠征收土地復墾費的具體問題提出如下意見：

一、征收土地復墾費的必要性

加強土地復墾開發整理，是保持耕地占補平衡、保護耕地資源、置換年度用地指標、順利報批土地的必要條件，特別是20**年9月省國土資源廳下發了《關于進一步加強和規范耕地占補平衡工作有關問題的通知》（冀國土資地字[20**]42號），進一步嚴格了占用耕地補償制度，要求在補充數量和質量相當的耕地后，才能申報建設項目用地，因此復墾土地更成為申報用地必需的先決條件。但要大面積地開展土地復墾開發整理，前提又需要大量的資金投入，解決資金問題單純依靠縣財政的投入還遠遠不夠。依法收取土地復墾費,既可以有效地減輕政府負擔,還能在一定程度上制止個別磚瓦廠超面積取土、浪費土地等問題的發生。因此，在當前從嚴控制土地的形勢下，依法收取土地復墾費，通過土地復墾開發整理置換年度用地指標成為必然選擇，也非常有必要。

二、征收土地復墾費的法律依據

《中華人民共和國土地管理法》第42條規定：因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關規定繳納土地復墾費。20**年9月30日國土資源部等七部委聯合下發的《關于加強生產建設項目土地復墾管理工作的通知》要求：凡從事燒制磚瓦等生產建設活動造成土地破壞的單位或個人是土地復墾法定義務人。復墾義務人必須根據破壞土地面積和類型、復墾標準等，依法繳納復墾費；對1999年1月1日新修訂的《中華人民共和國土地管理法》實施以后尚未履行復墾義務的，復墾義務人必須依法補繳土地復墾費。

三、征收的范圍和標準

摘要：即將實施的新《土地管理法》規定，征收農用地的土地補償費和安置補助費通過制定公布區片綜合地價確定，這對我國征地補償制度的改革具有重大意義。如何更好地制定落實征地區片綜合地價，是接下來各地政府的一項重要課題。本文在梳理征地補償制度變遷和典型地方模式的基礎上，分析了征地區片綜合地價的本質、制定原理、優越性及存在問題。結果表明，征地區片綜合地價的本質是政府壟斷價格，其具有提高征地補償標準、實現同地同價、趨向彈性化和考慮了土地增值分配的優越性的優點，同時它也存在一些不足之處，如“不同地同價”隱患、土地價值不明晰、結果科學性存疑和與現實情況不兼容等。針對存在的主要問題，本文從4個方面提出了建議，以期為政府更好落實征地區片綜合地價提供參考。

關鍵詞：征地區片綜合地價；征地補償；土地制度改革；失地農民；地方實踐

回顧改革開放40年，中國在世界歷史發展的潮流中創造出了一次又一的“經濟奇跡”，其迸發出的經濟活力前所未有。在我國經濟社會發展中，土地制度改革不僅拉開了中國經濟增長的閥門，還促進了中國經濟、社會和政治結構的深刻變革。1987年9月，深圳市分別以協議、招標和拍賣方式出讓5塊土地，敲響了土地使用權作為商品進入市場交易的第一鐘。此后，中國城市中出現了土地征收、土地出讓的熱潮。全國范圍內的土地出讓金在1993-2016年間由300億元飆升到3.56萬億元，增長了119倍[1]。雖然被征土地為城市建設提供了載體、高額的土地出讓金為城市發展注入了資金活力，但其也存在著不容忽視的問題。一是大量的農用地被征收嚴重威脅我國的糧食安全；二是大量的農民失去了他們賴以生存的土地，征地制度不完善伴隨的征地補償標準偏低、征地程序不公等問題嚴重損害了農民的權益，據統計，農用地征收中農民的補償費只占土地出讓收益的3%~16%之間[2]66-72，由征地誘發的社會沖突不僅在頻率上日漸增加，在規模、激烈程度上也呈現擴大、加深的趨勢。各界對調整現行征地制度的呼聲越來越高，新《土地管理法》應運而生。新規表明，征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市制定公布區片綜合地價確定，并至少每三年調整或者重新公布一次。征地補償新標準首次以“價格”的形式正式出現在土地管理法中，意味著我國征地補償向市場化方向邁進了至關重要的一步。基于以上大背景，本文從新《土地管理法》中的征地補償新標準入手進行理論探索，在梳理建國以來征地補償制度變遷的基礎上，分析征地區片綜合地價本質，探討區片綜合地價的優越性及存在問題，并提出相關建議與解決措施。

一、征地區片綜合地價研究簡況

目前學術界對于征地區片綜合地價的研究尚處于起步階段。關于征地區片綜合地價的內涵，國內學者側重于其價格構成分析，認為征地區片綜合地價主要由農用地質量價格、社會保障價格、糧食安全價格和生態安全價格組成（朱道林，2005；張裕鳳等，2009；吳煥發，2010）[3-5]，這符合農用地的價值內涵[6]。在評價征地區片綜合地價上，學者們有共識也有分歧。學者們認為征地區片綜合地價具有提高征地補償、實現同地同價、維護失地農民權利、提高制度運行效率和嚴謹性的優點（壽程杰，趙水陽，2009；許傳剛，2013）[7-8]。同時，有學者通過實地調研，得出征地區片綜合地價存在土地補償與安置補償費比例難以明細、區片層級過多級差過大、地方政府和農民不滿“不同地同價”等問題（孫立峰，2010；孫宏艷，2011）[9-10]。也有學者從制度創新角度出發，指出征地區片綜合地價存在混淆土地真實價格、有效性存疑、與原征地補償制度難兼容和與宏觀經濟制度相悖等問題（李明月，史京文，2010；左靜，2016）[11-12]。區片劃分和區片價測是制定區片綜合地價的兩個步驟。關于征地區片綜合地價的分區和測算，學者們運用的方法并不統一，采用疊加法、集對分析法、因素定級法、工業基準地價剝離法、社會保障法和收益還原加權法的都有（程文仕，2009；鮑海君，曾蓉等，2011；張志，龔建等，2016）[13-15]。學者們還對測算結果進行了分析討論，認為部分地區存在分區過細的現象（葉艷妹，孫帥，2011）[16]，以及土地增值收益分配是征地區片綜合地價測算的關鍵（田燕，楊喜會等，2018）[17]。通過以上文獻的梳理可以看出，眾多學者對征地區片綜合地價在價格的構成、其優劣勢和測算方法上給了詳細解答，但上述研究也存在著不足，比如沒有對征地區片綜合地價的本質進行闡述，也沒有對征地區片綜合地價在實施中可能會出現的問題進行解答。本文和既有文獻的不同之處在于：一是研究背景不同，本文是基于《新土地管理法》中的征地區片綜合地價，目前在這一背景下的相關研究寥寥無幾，背景不同導致其蘊涵的概念、測算指標、方法皆有所差異；二是梳理我國征地補償制度變遷的歷史，并簡要分析實施征地區片綜合地價的典型模式；三是從級差地租和區位地租等經濟學理論出發，分析征地區片綜合地價的本質和制定原理；四是通過已經公布最新征地區片綜合地價的省市，并結合以往的實施情況，深入分析征地區片綜合地價的優越性和可能存在問題，據此提出相關建議，為政府在未來制定征地區片綜合地價、學術界進行進一步研究提供參考。

二、征地補償的制度變遷和地方模式簡析

土地法律制度是以土地所有權為核心而構建起來的。我國土地的國家所有權和集體所有權的二元結構，使得我國土地法律制度具有其自身的特點。作為土地所有權發生根據的土地征收法律制度亦如此。一般意義上的土地征收，為國家對個人土地所有權的征收；而我國的土地征收，則是國家對集體土地所有權的征收。簡言之，我國的土地征收實質上即集體土地征收。（注：梁慧星主編：《中國物權法研究》（上），法律出版社，1998年版，第332頁。）土地征收作為土地法中的一個基本制度，對社會經濟生活及民事主體的財產權都具有重要的影響。另外，由于土地是稀缺資源，對其征收即意味著對土地資源的重新利用，從資源利用的效益最大化出發，也有必要對土地征收持十分謹慎的態度。從現實的土地征收法律制度出發，探討土地征收及其引發的法律問題，對土地征收法律制度的完善及土地權利的保護不無裨益。

一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國家以公權力強制地對他人的土地權利予以剝奪，使得他人的土地權利因征收或征用而消滅或終止。一般認為，土地征收為國家根據公共利益需要而行使公權力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權，他人的土地所有權因國家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國物權法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼隆：《土地法》，臺1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權以外的土地他項權利為利用，待特定公共事業目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼隆：《土地法》，臺1996年版，第494頁。）他人的土地所有權并不因國家的征用行為而消滅。

在現代法制國家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據，一則可以使政府行使公權力時須依嚴格的程序防止國家權力對他人財產權進行不適當干預；二則可以使土地所有權人或土地他項權利人在顧及國家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟，獲得公正、必要的補償。

名義上，我國現行法基本上僅涉及土地征用。《憲法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”（注：《中華人民共和國憲法》第十條。）《國家建設征用土地條例》即稱，該條例的規制對象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現在仍然生效。）原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》規定了農民集體土地所有權可因“國家征地”而發生變更。（注：原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》第二十條。）在這里，農民集體土地所有權的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國家征地”應理解為國家對集體土地的征收，因為它引起了集體土地所有權的變更。若依現行法的規定，則是對集體土地的“征用”。憲法、法律和法規并未規定“征收”，而只規定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經施行過的。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規定，“農村和城市郊區中已經依法沒收、征收、征購為國家的土地”屬于國家所有。）

實際上，現行法所規定的土地“征用”確實引起了土地所有權的變更，即集體土地所有權變更為國家土地所有權。《土地管理法實施條例》即規定了“國家依法征用的土地”屬于國家所有。《確定土地所有權和使用權的若干規定》亦明確了“國家建設征用的土地，屬于國家所有。”（注：《國家建設征用土地條例》第五條。）這樣，現行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。

現行法名義上為土地征用，實際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國家憑借公權力對他人土地權或土地他項權利予以強制性剝奪，但這種強制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國防、交通事業、水利事業、公共衛生、教育、政府機關及慈善事業等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權予以強制征收而是對他人的土地他項權利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質及需要出發，對具體的公共利益事項予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當劃分，使集體土地所有權不致遭受國家公權力的過分干預，應是保護土地資源的一項重要內容。對土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實，是物權和土地立法中應注意的一個問題。

本文作者：郭曉剛工作單位：山西大同大學政法學院

0引言

“農村土地”是指我國農民集體所有并由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農業的土地。［1］116在我國，農村土地無論對于國家還是農民都具有明顯不同的功能及效用。農村土地征收是國家強制取得農民集體土地所有權或對農民集體土地權利過度限制的一種行為和制度。農村土地征收已成為用于滿足國家各種建設用地的主要方式。然而，在我國的農村土地征收過程中，違法現象卻非常普遍，如何運用法律手段規制農村土地征收中的利益關系問題，是我國面臨的迫切任務。

1現行農村土地征收法律制度存在的問題

我國城市化進程不斷加快，推動了農村經濟的快速發展，提高了農民生活水平，也引發了諸多矛盾和問題。在現有的土地制度框架下，農村土地征收狀況不容樂觀，農村土地征收中出現的諸多矛盾和問題表明，現行農村土地征收過程與結果已被異化，農村土地征收正逐漸喪失其正當性基礎．［2］238主要表現為:現行農村土地制度安排致使農民的土地權益受到損害，農村土地征收補償法律制度有悖于失地農民權益的保障。

1．1現行農村土地征收制度致使農民土地權益受損

土地法律制度是以土地所有權為核心而構建起來的。我國土地的國家所有權和集體所有權的二元結構，使得我國土地法律制度具有其自身的特點。作為土地所有權發生根據的土地征收法律制度亦如此。一般意義上的土地征收，為國家對個人土地所有權的征收；而我國的土地征收，則是國家對集體土地所有權的征收。簡言之，我國的土地征收實質上即集體土地征收。（注：梁慧星主編：《中國物權法研究》（上），法律出版社，1998年版，第332頁。）土地征收作為土地法中的一個基本制度，對社會經濟生活及民事主體的財產權都具有重要的影響。另外，由于土地是稀缺資源，對其征收即意味著對土地資源的重新利用，從資源利用的效益最大化出發，也有必要對土地征收持十分謹慎的態度。從現實的土地征收法律制度出發，探討土地征收及其引發的法律問題，對土地征收法律制度的完善及土地權利的保護不無裨益。

一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國家以公權力強制地對他人的土地權利予以剝奪，使得他人的土地權利因征收或征用而消滅或終止。一般認為，土地征收為國家根據公共利益需要而行使公權力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權，他人的土地所有權因國家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國物權法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼隆：《土地法》，臺1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權以外的土地他項權利為利用，待特定公共事業目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼隆：《土地法》，臺1996年版，第494頁。）他人的土地所有權并不因國家的征用行為而消滅。

在現代法制國家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據，一則可以使政府行使公權力時須依嚴格的程序防止國家權力對他人財產權進行不適當干預；二則可以使土地所有權人或土地他項權利人在顧及國家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟，獲得公正、必要的補償。

名義上，我國現行法基本上僅涉及土地征用。《憲法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”（注：《中華人民共和國憲法》第十條。）《國家建設征用土地條例》即稱，該條例的規制對象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現在仍然生效。）原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》規定了農民集體土地所有權可因“國家征地”而發生變更。（注：原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》第二十條。）在這里，農民集體土地所有權的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國家征地”應理解為國家對集體土地的征收，因為它引起了集體土地所有權的變更。若依現行法的規定，則是對集體土地的“征用”。憲法、法律和法規并未規定“征收”，而只規定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經施行過的。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規定，“農村和城市郊區中已經依法沒收、征收、征購為國家的土地”屬于國家所有。）

實際上，現行法所規定的土地“征用”確實引起了土地所有權的變更，即集體土地所有權變更為國家土地所有權。《土地管理法實施條例》即規定了“國家依法征用的土地”屬于國家所有。《確定土地所有權和使用權的若干規定》亦明確了“國家建設征用的土地，屬于國家所有。”（注：《國家建設征用土地條例》第五條。）這樣，現行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。

現行法名義上為土地征用，實際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國家憑借公權力對他人土地權或土地他項權利予以強制性剝奪，但這種強制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國防、交通事業、水利事業、公共衛生、教育、政府機關及慈善事業等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權予以強制征收而是對他人的土地他項權利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質及需要出發，對具體的公共利益事項予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當劃分，使集體土地所有權不致遭受國家公權力的過分干預，應是保護土地資源的一項重要內容。對土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實，是物權和土地立法中應注意的一個問題。