政府債券風(fēng)險(xiǎn)防范論文

時(shí)間:2022-03-31 04:06:00

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政府債券風(fēng)險(xiǎn)防范論文

內(nèi)容摘要:地方政府債券存在償還風(fēng)險(xiǎn)、宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)。政府信息不對稱、財(cái)政分權(quán)不徹底、地方利益驅(qū)動、不合理的政績評價(jià)機(jī)制等是風(fēng)險(xiǎn)的主要成因。本文認(rèn)為地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)的防范應(yīng)著眼于公民權(quán)利表達(dá)、社會評價(jià)、地方債信息披露、財(cái)政分權(quán)的政府自我約束、權(quán)力對地方政府發(fā)債行為的制約、權(quán)利對地方政府發(fā)債行為的監(jiān)督等機(jī)制的建立。

關(guān)鍵詞:地方政府債券債券風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范

地方政府債券,簡言之,就是由地方政府發(fā)行的債券,可分為收益?zhèn)鸵话阖?zé)任債券兩大類。收益?zhèn)且运?xiàng)目本身收益擔(dān)保償還的債券;一般責(zé)任債券是用地方稅收擔(dān)保償還的債券。地方政府發(fā)行債券有很多優(yōu)點(diǎn),如可以彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口、降低地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、讓資金運(yùn)用更有效率等。地方政府債券雖然有以上一些優(yōu)點(diǎn),但能否在我國發(fā)行在學(xué)術(shù)界存在很大爭議。反對者的主要理由是我國的財(cái)政體制和政治體制尚不能有效控制風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。本文認(rèn)為為保持國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長,發(fā)揮地方債的積極作用,應(yīng)當(dāng)賦予地方政府發(fā)債權(quán),但必須采取適當(dāng)措施防范風(fēng)險(xiǎn)。地方債發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、控制,不僅是其能夠發(fā)行的必要條件,也是其能高效使用的保證。

地方政府發(fā)行債券的風(fēng)險(xiǎn)

(一)償還風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債券被稱為“銀邊證券”,信用度很高,一般不會出現(xiàn)無人購買的現(xiàn)象,但地方政府債券同公司債券一樣存在償還風(fēng)險(xiǎn)。以項(xiàng)目效益擔(dān)保的地方債存在難以預(yù)測的決策風(fēng)險(xiǎn)。世界經(jīng)濟(jì)形勢變化、國家宏觀政策調(diào)整、決策人員知識結(jié)構(gòu)缺陷和經(jīng)驗(yàn)不足都可能導(dǎo)致決策失敗。因此即使地方政府在發(fā)債前進(jìn)行了科學(xué)的可行性論證,對風(fēng)險(xiǎn)有充分的認(rèn)識并采取了有效措施,也不能在絕對意義上消除風(fēng)險(xiǎn)。以稅收擔(dān)保的地方債也存在償還風(fēng)險(xiǎn)。地方財(cái)政收入不足是地方政府發(fā)行債券的原因之一,以這樣的財(cái)政收入擔(dān)保地方政府債券的償還,本身就是存在風(fēng)險(xiǎn)的。目前我國地方政府沒有根據(jù)本地的實(shí)際情況選擇地方稅稅種、稅率的權(quán)力,也就不能通過調(diào)整稅種、稅率拓寬財(cái)源,這必然會影響地方政府財(cái)政收入的穩(wěn)定性。地方政府以不穩(wěn)定的財(cái)源擔(dān)保債券發(fā)行,給債券的償還帶來了風(fēng)險(xiǎn)。

(二)宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)

研究認(rèn)為,發(fā)行地方債引起的宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是地方債的發(fā)行可能引起通貨膨脹。地方債的發(fā)行意味著投資規(guī)模的擴(kuò)大,投資規(guī)模的擴(kuò)大加速了資金流動,貨幣流動性的提升和增大貨幣發(fā)行量一樣,都會導(dǎo)致通貨膨脹。二是地方債的發(fā)行將會沖擊證券市場。地方政府債券將會從其它證券市場吸引資金,直接導(dǎo)致這些證券市場的價(jià)格波動。三是實(shí)施地方債有可能加劇地區(qū)間的不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政信用狀況相對于內(nèi)陸地區(qū)要好得多,發(fā)達(dá)地區(qū)更容易獲得發(fā)行資格。在都有資格發(fā)行時(shí),更好的財(cái)政信用狀況會吸引不發(fā)達(dá)地區(qū)的資金流向發(fā)達(dá)地區(qū)。四是不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在沒有賦予地方政府發(fā)債權(quán)時(shí),地方政府就設(shè)法通過集資、迫使銀行貸款等手段為項(xiàng)目融資,從而造成全國各地嚴(yán)重的亂上項(xiàng)目、重復(fù)建設(shè)的情況。如果允許地方政府發(fā)債,在地方政府職能沒有完全轉(zhuǎn)換的情況下,亂上項(xiàng)目、重復(fù)建設(shè)可能會變得更嚴(yán)重。

(三)政治風(fēng)險(xiǎn)

以上所有風(fēng)險(xiǎn)都有可能導(dǎo)致政治風(fēng)險(xiǎn)。一旦讓地方發(fā)行債券,各地可能會一哄而上,競相舉債,結(jié)果導(dǎo)致地方債務(wù)危機(jī);許多地方政府近年來實(shí)際上早已大量負(fù)債,如果允許地方政府在“欠債不還”的同時(shí)正式展開融資,就可能出現(xiàn)政府失信;不論什么原因,只要政府不能償還到期債券的本息,都會導(dǎo)致公眾對政府的信任危機(jī);當(dāng)因?yàn)橥顿Y過熱引起通貨膨脹,人們生活水平下降時(shí),民怨隨即產(chǎn)生;地區(qū)差異的擴(kuò)大和資金運(yùn)用效率低下同樣也會引發(fā)社會公眾不滿;如果運(yùn)用資金去搞“政績工程”,不能真正改善民生,也可能激化地方政府與人民的矛盾。

地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)成因分析

(一)信息不對稱引起的決策偏差

政府決策的目的是要解決社會公共問題,滿足公眾需要,而公眾利益往往分散、復(fù)雜,政府難以完全掌握對決策有用的信息。此外,因?yàn)樾畔r(shí)效性很強(qiáng),信息的利用要做到隨機(jī)應(yīng)變,這對于任何人、任何機(jī)構(gòu)來說都難以做到完美無缺。因此無論是中央政府還是地方政府的決策都存在信息不對稱情況。中央政府對地方債的發(fā)行額度、期限、利率等的控制需要掌握足夠的信息才能決定,因?yàn)樾畔⒉怀渥悖刂齐y以到位。地方政府的決策還受到國家政策、市場變化的影響,當(dāng)國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)政策變化時(shí),建設(shè)項(xiàng)目可能不符合產(chǎn)業(yè)政策而難以獲得政策的持續(xù)支持;當(dāng)國際市場變化時(shí),項(xiàng)目所需設(shè)備的采購價(jià)格可能會大幅上升而增加建設(shè)成本。

(二)財(cái)政分權(quán)不徹底助長地方對中央的依賴心理

我國中央政府與地方政府在行政體制上存在著“父與子”的關(guān)系,地方政府對中央政府的依賴性很強(qiáng)。中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的錯位增強(qiáng)了地方政府對中央政府的財(cái)政依賴。一方面,中央政府把財(cái)權(quán)高度集中,在稅收分享上降低了地方政府所能取得的比重;另一方面,中央把更多的事權(quán)層層下放給地方,地方政府收支嚴(yán)重失衡。為均衡地方政府收支,中央通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向地方政府提供資金支持。在財(cái)政分權(quán)不徹底的情況下,地方政府發(fā)行債券難以破除地方政府對中央財(cái)政的依賴心理,這也將成為地方政府要求中央政府承擔(dān)債券償還“兜底”責(zé)任的借口。

(三)地方利益誘發(fā)地方政府的發(fā)債沖動

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中,地方政府成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的主體之一。由于市場和資源有限,各地方為了推動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,具有爭取更大公共項(xiàng)目投資、獲得更多資源的沖動,在與中央的決策發(fā)生沖突時(shí),會做出不利于宏觀經(jīng)濟(jì)的決策。如果賦予地方政府的發(fā)債權(quán),在地方利益驅(qū)動下,重復(fù)建設(shè)和盲目投資難以避免。

(四)不合理的政績評價(jià)機(jī)制導(dǎo)致“政績工程”

地方政府發(fā)債權(quán)使地方政府融資更為方便,也可能催生更多的“政績工程”。由于項(xiàng)目缺乏科學(xué)決策,僅憑個人意志拍板,不顧財(cái)力民力,必然帶來一系列的不良后果,尤其是前建后拆、前拆后建的現(xiàn)象較為普遍,結(jié)果是社會資源浪費(fèi)嚴(yán)重,引起群眾不滿。

地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制構(gòu)建

(一)公民權(quán)利表達(dá)機(jī)制

在地方政府發(fā)行債券過程中,應(yīng)建立公民權(quán)利表達(dá)機(jī)制,這不僅便于政府收集決策信息,而且能保證決策符合人民的根本利益。因此建設(shè)項(xiàng)目要向社會公布,讓社會公眾發(fā)表意見和建議,同時(shí)建立聽證制度。聽證制度是一種讓社會公共利益得到有效保護(hù)的制度。它通過吸納各方利益的代表參與社會公共事務(wù),協(xié)調(diào)各方利益,使公共決策更加合理,有利于緩和社會矛盾,保持社會穩(wěn)定。

(二)政府信用社會評價(jià)機(jī)制

社會評價(jià)機(jī)構(gòu)利用專業(yè)優(yōu)勢搜集、整理、分析地方政府的財(cái)務(wù)及資信狀況,向社會和投資者提供與債券發(fā)行有關(guān)的信息,既彌補(bǔ)了地方政府自身決策不足,又增加了債券發(fā)行的透明度,促進(jìn)了約束與監(jiān)督機(jī)制的形成。評價(jià)效果的優(yōu)劣主要取決于評價(jià)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性程度,只有獨(dú)立才能保證評價(jià)結(jié)果的公正。評價(jià)結(jié)果的公正性是地方政府債券管理制度成功實(shí)施的保證。本文認(rèn)為,在不影響國家主權(quán)的情況下,中央政府可批準(zhǔn)一些國際知名評估機(jī)構(gòu)在我國從事地方政府的信用評估活動。

(三)地方債信息披露制度

地方債信息披露制度對地方政府債券的安全運(yùn)行起到積極的約束作用,它不僅可以約束政府的非理性發(fā)債行為,還是中央政府宏觀調(diào)控的依據(jù)和發(fā)揮人民監(jiān)督作用的前提。發(fā)行公開原則應(yīng)成為政府發(fā)行債券所遵循的基本準(zhǔn)則之一,地方政府在發(fā)行債券時(shí),必須按規(guī)定將債券發(fā)行情況及其財(cái)務(wù)經(jīng)營狀況等向社會公布。我國的地方債信息披露內(nèi)容除政府財(cái)政收支信息、建設(shè)項(xiàng)目本身信息外,債券的批文、規(guī)模、用途、期限、利率、償還保證、發(fā)行程序、風(fēng)險(xiǎn)提示也應(yīng)公布。其中風(fēng)險(xiǎn)提示也是對投資者的一種教育方式,讓投資者明白地方債也有償還風(fēng)險(xiǎn),激勵他們加強(qiáng)對資金使用的監(jiān)督。

(四)政府自我約束機(jī)制

合理的財(cái)政分權(quán)不僅是地方債券發(fā)行的前提,也是約束政府行為的手段。一旦明確地方政府對債券債務(wù)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任,地方政府也就明確了“應(yīng)做什么”和“怎么做”,這在一定程度上能排除中央政府承擔(dān)發(fā)債“兜底”責(zé)任的可能。因此,建立地方債制度必須深化財(cái)政體制改革。一是合理確定地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán),進(jìn)一步完善財(cái)政體制。除盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度外,應(yīng)進(jìn)一步明確劃分中央與地方的事權(quán)和支出邊界,做到誰受益,誰支出,消除地方政府對中央財(cái)政的依賴心理。二是賦予地方政府一定的稅收立法權(quán),適當(dāng)給予地方政府制定稅種、選擇稅率的權(quán)力,增加地方財(cái)政收入的確定性,增強(qiáng)地方政府的償債能力。

(五)權(quán)力對地方政府發(fā)債行為的制約機(jī)制

孟德斯鳩認(rèn)為,從事政治的人都有無限擴(kuò)大權(quán)力的欲望,一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力;為了防止權(quán)力的濫用,就必須以權(quán)力約束權(quán)力。除了要完善政府績效評價(jià)和監(jiān)督體系,防止地方政府超越自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力大搞“政績工程”外,中央政府對地方政府的發(fā)債行為要適當(dāng)控制和協(xié)調(diào)。一是實(shí)行集中統(tǒng)一的地方債管理體制。地方債發(fā)行的規(guī)模、用途、期限、利率決定權(quán)等都應(yīng)由中央掌握。由于地方政府非理性投資比較突出,為穩(wěn)妥起見,建議暫限于省級政府以及特大城市政府有權(quán)發(fā)行地方債,資金使用范圍應(yīng)僅限于公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是協(xié)調(diào)地區(qū)間的利益關(guān)系。貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平偏低,償債能力較差,按照統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn),貧困地區(qū)能夠發(fā)行債券的可能性不大。為了縮小地區(qū)差距,必須充分協(xié)調(diào)好地方利益關(guān)系,以公正、合理原則為基礎(chǔ)在不同地方之間分配發(fā)債額度。為了提高貧困地區(qū)的償債能力,中央政府要提供必要的政策扶持,如政策性貸款,免征或減征地方債券收益所得稅等。三是強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。對發(fā)債項(xiàng)目的收支進(jìn)行審計(jì)不但可以提高融資的使用效率,而且可以明確政府的債務(wù)責(zé)任,防止前建后拆、前拆后建現(xiàn)象的發(fā)生。

(六)權(quán)利對地方政府發(fā)債行為的制約機(jī)制

社會契約論者認(rèn)為,國家和政府是公眾自然權(quán)利讓渡的產(chǎn)物,人民是主權(quán)者。如果沒有人民運(yùn)用民主權(quán)利對權(quán)力的約束,各種權(quán)力的執(zhí)掌者很有可能實(shí)行不當(dāng)聯(lián)合,因此還要實(shí)施“以權(quán)利約束權(quán)力”。來自債權(quán)人和人民對政府權(quán)力的制約是防止地方發(fā)債權(quán)異化的關(guān)鍵。一是加強(qiáng)對債權(quán)人的保護(hù)。對權(quán)利的保護(hù)即是對權(quán)力的制約。最重要的是防止政府利用手中權(quán)力強(qiáng)行攤派或變相攤派債券,侵犯債權(quán)人的選擇權(quán)。二是建立社會公眾監(jiān)督機(jī)制。除了繼續(xù)在現(xiàn)有法律框架內(nèi)完善人民的批評、建議、控告、檢舉權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制外,可嘗試建立公益訴訟制度。公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段。只要地方政府的行為損害了社會公共利益,即使沒有直接損害某一公民的利益,該公民也可以以原告身份起訴地方政府。把地方政府的發(fā)債行為置于人民的監(jiān)督之下,可以規(guī)范地方政府發(fā)債權(quán)的行使。

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