銀行監管目標定位論文

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基于改革的市場取向，中國目前正在經歷的這場體制轉軌與制度變遷過程，可以被極為簡練地概括為經濟的市場化過程，在這一過程中更多表現出的是市場力量的不斷加強和政府干預的適當淡出。然而，對于銀行等金融部門而言，在金融市場不斷發展的同時，卻越來越重視和強調政府部門對金融市場以及銀行等金融機構的監督管理。從國際社會來看，也存在著這一看似矛盾的“二律背反”現象，伴隨金融全球化、自由化浪潮的推進，國際金融業也正在向強化監管復歸，強化監管與金融自由化同步發展。為什么要特別強調對銀行業進行監管，銀行監管的基本邏輯依據是什么，政府對銀行業進行監管的基本意圖與動機是什么？歸根結底，對銀行業實施監管的根本目標究竟是什么？只有明確這一問題，才能正確解決怎樣進行監管的問題。也即監管目標的定位是有效實施金融監管的前提和基礎，“只有將監管目標明確定義，并且準確無誤地將實現監管目標的責任委托給監管機構，監管才有可能有效進行”（Goodhart，1998），才可以圍繞這一目標而有針對性地對具體監管內容、對象、方式、技術、方法、手段以及監管組織形式進行選擇取舍，才可能確保監管效率甚至整個金融系統運行效率的提高。

一、監管目標及其主旨：理論的辨析

現代經濟學對銀行監管的原因、必要性及其應達到的目標的解釋，主要建立于新古典微觀經濟學理論之上，特別是“市場失靈理論”與“信息經濟學”理論。該理論體系認為，政府實施銀行監管是為了社會公眾利益而對市場運行過程中不適合或低效率的一種反應，是為糾正金融市場壟斷性、外部性、傳染性、脆弱性和信息不完備性等所引起的市場失靈問題而做的制度安排。從理論分析的邏輯看，主要有兩個基本分析視角：一是基于銀行系統的宏觀視角，主要著眼于銀行系統本身的重要性及其外部性效應，認為銀行體系在提供金融服務等特殊商品外，還支撐著整個社會的支付結算體系，對整個經濟體的平穩運行至關重要，從而使得銀行體系具有較強的外部性，銀行業是高風險聚集的行業，同時銀行風險會引起系統風險，一家銀行的破產倒閉可能誘發“多米諾骨牌”效應，引起銀行體系的連鎖反應，破壞整個支付結算體系，并通過貨幣信用緊縮影響經濟增長。因此，需要政府部門介入，通過外部監管來限制銀行倒閉的不利影響，保持整個金融體系的健康穩定。

另一種視角則是基于銀行合約參與者——存款人的微觀視角，主要著眼于保護一般存款人及金融商品消費者的合法權益（Kareken，1986）。認為在金融商品的提供者與消費者之間存在著復雜的委托關系，為保證作為人的金融機構更好地為委托人服務，金融商品的消費者需要對金融機構的經營者進行監督。對于銀行而言，為避免銀行經營者在使用存款人的資金發放貸款時過于冒險、損害存款人利益，存款人需要對其進行監督。但由于銀行與存款人及各金融交易者之間存在著嚴重的信息不對稱問題，監督成本很高，數量眾多而分散的中小存款者存在著普遍的“搭便車”傾向，中小存款人既沒有積極性也沒有能力去搜尋信息或干預銀行管理。因此，銀行監管對中小存款者而言具有公共品性質，供給嚴重不足，需要政府承擔這一公共品的供給。

作為這兩種不同的理論邏輯和關注視角，盡管在最終監管要求和監管內容等方面是基本統一的，兩者異曲同工，都要求被監管行盡可能穩健經營，避免其過度涉險，進而保持整個金融系統的穩定和存款人利益的最大化。以消費者保護為目標的監管，常常可以獲得對維護系統穩定有用的信息，而以維護系統穩定為目標的監管，也照樣可以甚至必須對具體業務行為進行監管（王君，2001）。然而，基于兩種不同的目標和關注視角，在具體的操作過程中，兩者有時會不可避免地出現一定的沖突，如基于穩定整個金融系統的角度考慮，在銀行業出現一定問題時，出于擔心整個市場崩潰的角度考慮，監管者可能會故意隱瞞一些重要的信息，但從存款人利益的角度來講，顯然具有一定的“欺詐”之嫌，侵犯了消費者的充分知情權，不利于其及時調整投資決策。

為了避免目標沖突，相當一批經濟學家主張監管機構應圍繞監管目標設置（Wallman，1977；Taylor，1995；Goodhart，1998）。但在具體方案的設計方面，理論界仍未達成共識。較為普遍的一種模糊分類方案認為，各類金融機構由于性質的不同，對維護系統穩定和消費者權益保護的要求也各不相同，銀行的系統性風險特征明顯，并且與宏觀經濟政策關系密切，因而應當由中央銀行負責監管；而保險業與證券業的消費者保護特征比較明顯，可以由相應的專業監管機構負責。但在這一框架下，對于某個金融機構的監管常常難以同時兼顧不同的目標，只能有所側重。如中央銀行對銀行業的監管只以維護系統穩定為重點，有時不可避免地難以顧及消費者權益的保護問題；對證券業的監管，則主要顧及了消費者權益的保護，而忽視了其對整個金融系統的影響。為避免這種主次的沖突，泰勒（Taylor，1995）提出了一種“雙峰”論（TwinPeaks）的觀點，認為整個金融系統的監管可以根據目標的不同，設置兩個相應的監管機構。兩者的監管對象都同時涉及銀行、證券、保險，只是前者針對系統性風險進行審慎性監管，以維護金融機構的穩健經營和金融體系的穩定，盡量防止發生系統性金融危機或金融市場崩潰；后者針對金融機構的機會主義行為進行“商業營運監察”性的行為監管，以防止其出現欺詐或機會主義行為，保護知情較少者（中小消費者和投資者）的合法利益。負責保護消費者權益的監管機構應以金融市場和金融機構為對象，而負責穩定金融體系的監管機構應以支付系統為對象。

二、銀行業監管目標體系的確定：中國的選擇

監管目標的確定與劃分，既應當遵循整個金融系統健康發展和監管工作有效進行的一般規律，同時也應充分考慮具體金融機構的體制安排、金融市場發展水平、歷史文化環境等國情實際，從既有利于整個金融系統長遠發展的戰略發展需要，又有利于保證體制改革平穩推進的現實需要出發進行具體設計、安排。

從目前我國的監管體制來看，隨著銀監會的成立，逐步形成了與分業經營相適應的分業監管體制框架。根據最近公布的中國人民銀行“三定”方案，中央銀行除了在傳統的貨幣政策職能之外，還有維護金融系統穩定的職能。而在目前正在討論的《中國銀行業監督管理法》中，就把保護廣大存款人和其他客戶的合法權益作為立法宗旨。這標志著我國銀行業監管的宏觀目標與微觀目標首次得到了明確區分，解決了長期以來人民銀行既承擔維護金融系統穩定的宏觀職能又負責保護存款人和消費者利益的微觀職能的雙重監管目標沖突問題。作為我國銀行業的專業監管機構，銀監會的成立使得保護存款人和金融消費者利益的監管目標獲得獨立化，使得保護存款人利益的監管目標得以凸顯，有利于存款人利益能得到切實保證。

從理論上講，銀行經營中對存款人或消費者可能造成的利益侵害，一方面是基于商業銀行經營的高負債率和有限責任制而導致的經營者過度涉險的機會主義行為，也就是在商業銀行主要通過吸收存款等負債業務取得經營資金并實行有限責任的條件下，對于其股東與經營者發放貸款或從事某項投資而言，如放貸或投資成功可以取得幾乎全部的收益，而如放貸或投資失敗則只需承擔極小部分的責任，因此，在缺乏必要的債權人監管的情況下，商業銀行的所有者和經營者都存在過度涉險的激勵，從而威脅到存款人資金的安全性等。另一方面可能的損害基本與一般企業類似，商業銀行可能會憑借其在市場上的壟斷地位降低銀行服務的質量和有效產出，侵犯消費者利益，造成社會福利的損失。因此，銀監會“保護廣大存款人和金融消費者的利益”的監管目標定位，就是要通過對于銀行機構市場準入的審批、高管人員任職資格的審查、各項經營業務的檢查和監控等各項審慎監管工作，保護消費者免受金融服務部門或金融市場其它參與者的機會主義行為或壟斷定價的損害，促進各商業銀行積極發展、穩健經營，加強內控制度，強化風險管理，確保消費者得到誠實、高效、優質的金融服務。

此外，由于金融市場上信息不對稱問題的普遍存在，消費者行為之間也具有相互模仿和影響的外部效應，金融市場的有效運作在相當程度上還取決于市場參與者對市場的信心。因此，出于對消費者整體利益的考慮，監管者還應當提供市場公信這樣一種公共產品，要通過審慎有效的監管，及時預警、控制和處置風險，有效防范金融系統性風險，通過增加信息供給，加強信息披露，提高銀行業經營的透明度，進而增進公眾對銀行體系的信心，防止出現因集中性的恐慌而引起金融市場的混亂，維護銀行業穩健運營。同時，保護存款人和金融消費者的利益，最為根本的是要提高其自身的自我保護能力。考慮到我國目前正處于向市場經濟轉型過程之中，長期受計劃經濟體制的影響，金融發展滯后，市場規則及相關知識尚未完全建立并深入人心，居民缺乏必要的金融風險意識，自我保護能力較弱。因此，作為監管者從保護消費者權益的角度考慮，還有一個重要職責便是“要通過宣傳教育工作和相關信息披露，增進公眾對現代金融產品、服務和相應風險的識別和了解”。金融機構要及時向公眾披露市場及金融產品的信息，監管者要對金融機構披露信息的真實性、準確度作出判斷，并糾正消費者對一些金融產品及服務的誤解。

最后，由于我國目前市場經濟體系還未健全，法制仍需進一步完善，市場主體在經營過程中不規范的行為時有發生，違法犯罪案件難以完全避免。因此，為從根本上保護存款人的合法權益，作為監管者必須嚴密監管銀行等金融機構的活動，通過加強監管，建立起防范金融犯罪的機制，有效減少金融犯罪。同時，通過嚴厲打擊各類金融違法犯罪活動，維護良好的金融市場秩序，最大限度的減少資金損失，進而促進整個金融體系的穩定。

應當說，目前銀監會的目標定位，從形式上看似乎是多目標的，但實質上保護存款人利益、增進市場信心、提高公眾金融意識、減少金融犯罪等四個目標都統一于保護存款人合法權益這一最高目標，前者是基礎與根本，后者則是其的具體化，四者共同構成我國銀行監管目標的有機體系。

三、中國銀行業監管的目標定位：基于政治經濟學的進一步分析

1、銀行監管目標的定位反映了執政黨“執政為民”的政治理念。現代政治經濟學對政府監管的分析認為，政府對不同行業的監管是不同利益集團政治斗爭和利益較量的結果，反映了一些特殊利益集團的要求（佩茨曼，1976；Stockman，1991）。對銀行業而言，正如前面的分析，政府介入主要為廣大存款人提供一個“有積極性的代表”（M.Dewatripont＆J.Tirole，2002），以解決廣大存款人之間因“搭便車”而出現的監管不足問題。目前我國由于金融市場發展的滯后，投資工具有限，居民主要以儲蓄存款為主，幾乎都是儲戶，其利益與銀行密切相關。因此，銀監會對廣大存款人和消費者權益的保護，最為直接而深切地體現了執政黨——中國共產黨代表最廣大人民群眾根本利益，立黨為公、執政為民的政治理念。

2、銀行監管的目標體系代表了國際銀行業監管的基本共識，反映了我國銀行監管與國際接軌的積極開放姿態。隨著經濟金融全球化的發展，銀行監管的國際化已成為大勢所趨。作為正在逐步融入國際社會的中國而言，也面臨著越來越嚴峻的國際金融風險和銀行業國際競爭的挑戰，不可能也不允許置身事外。考慮到中國加入世界貿易組織的承諾，根據金融服務協議規定，目前國內規則已在逐步放寬，而國際監管規則卻有不斷強化的趨勢，必須積極推進銀行監管的國際化，研究評估國際監管的先進經驗，積極學習和吸收國際先進的銀行監管理念與技術，在監管中盡可能采用國際標準、慣例，提高監管政策有效性和本國銀行業的國際競爭力。從國際上看，英國、韓國等國家的監管機構基本都具有與此相同的監管目標體系；美國、日本、德國等基本都明確地將保護存款人利益作為銀行監管的首要目標。因此，我國確定這一銀行監管目標，反映了我國監管目標甚至整個監管體制、監管法規的國際化水平進一步提高，反映了我國在開放的格局中建設一個適合國情的、更為有效的監管框架的積極姿態，體現了為中國銀行業參與國際競爭提供監管保障的客觀要求。

3、銀行監管的目標定位反映了規范我國銀行業金融機構經營行為與方向的必然要求。現代企業制度及其公司治理結構的有效，一個關鍵的因素便在于其股權所有者、債權所有者與企業經營管理人員之間恰當的權力分配和制衡機制安排。對于現代商業銀行而言，良好的公司治理結構和內控制度更是確保其正常運轉的根本所在，但基于商業銀行特殊的債權人結構，債權人自發的外部監管往往較弱，需要政府為此提供專業性的外部監管，以保證各方權力的均衡和商業銀行內部治理結構的完善。然而由于各種原因，長期以來我國各商業銀行及金融機構法人治理結構殘缺、內控體系薄弱等問題相當嚴重，從而導致大股東、經營人員侵犯存款人利益問題屢見不鮮。如某些地方政府借股東身份直接干預商業銀行經營，強迫商業銀行向一些質量與效益無保證的“政績工程”、“形象工程”提供貸款，導致貸款由于無法及時收回而造成資金損失。再如銀行經營人員的“內部人控制”問題，都直接影響著商業銀行的穩健經營，威脅著廣大存款人的資金安全。因此，保護廣大存款人利益的監管目標的確立，要求銀行業金融機構的經營管理者必須把保護存款人利益作為從業的最高目標，并以此規范經營行為和經營方向。當利潤最大化或效應最大化與保護存款人利益發生沖突時，決不能以犧牲存款人利益換取利潤或效應最大化。只有這樣才能真正有效的防范金融風險，維護金融的安全和穩定，實現銀行業的可持續穩健發展。