影子銀行監(jiān)管革新及啟發(fā)

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一、國際主要發(fā)達(dá)國家影子銀行監(jiān)管改革的實踐

（一）美國2008年3月31日，美國財政部公布了《現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)圖》，其中提出了向影子銀行金融機構(gòu)提供貼現(xiàn)窗口服務(wù)的建議。2009年3月，在《金融體系全面改革方案》中，又提出將監(jiān)管覆蓋金融衍生品和一定規(guī)模的私募股權(quán)基金和風(fēng)險投資基金，超過一定規(guī)模的對沖基金及其他私募基金須在美國證券交易委員會注冊登記，向監(jiān)管機構(gòu)披露更多有關(guān)其資產(chǎn)和杠桿使用的信息，并強調(diào)建立針對諸如CDS等場外衍生品市場的全面監(jiān)管、保護和披露框架。2009年6月17日奧巴馬政府公布了名為《金融監(jiān)管改革：新基礎(chǔ)》的改革藍(lán)圖，表示將全面加強監(jiān)管，明確美聯(lián)儲對投資銀行、證券交易委員會對對沖基金、聯(lián)邦政府對保險公司及短期貨幣市場加強監(jiān)管，對所有場外衍生品交易市場進行標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管，將衍生品交易納入統(tǒng)一的清算體系，以提高市場的透明度與有效性。2010年7月，美國通過的金融監(jiān)管改革法中規(guī)定，私募基金和對沖基金資本總額超過1億美元的須在美國證券交易委員會（SEC）注冊，資本未達(dá)到的須接受州政府監(jiān)管，并要求證券化機構(gòu)必須保留通過發(fā)行ABS的方式轉(zhuǎn)移、出售、轉(zhuǎn)讓的任何資產(chǎn)至少5%的信用風(fēng)險，并明確禁止證券化機構(gòu)直接、間接地對沖或轉(zhuǎn)移要求留存的有關(guān)資產(chǎn)的信貸風(fēng)險。同時，要求在SEC內(nèi)部設(shè)立信用評級機構(gòu)監(jiān)管辦公室，行使處罰和撤銷評級機構(gòu)的權(quán)力，責(zé)成SEC研究建立一個半官方實體，解決信貸評級業(yè)務(wù)中的利益沖突問題。法案授予上市公司股東對于公司高管薪酬和“黃金降落傘”非約束性投票的權(quán)力，美國政府對接受問題資產(chǎn)救助計劃援助的公司高管薪酬實施管制。法案原則上禁止銀行擁有或投資對沖基金和私募股權(quán)基金，例外情形下銀行投資對沖基金和私募股權(quán)的規(guī)模不得超過基金資本的3%，也不得超過銀行一級資本的3%，銀行不得向其投資的基金實施救助等。法案還要求銀行將信用違約掉期（CDS）等高風(fēng)險衍生產(chǎn)品剝離到特定的子公司，銀行只保留常規(guī)的利率、外匯、大宗商品等衍生產(chǎn)品。美國還出臺了要求貨幣市場基金的高流動性證券資產(chǎn)配置須滿足一定要求、限制其對風(fēng)險較高債券的投資、縮短其投資組合久期限制等方面的新舉措，進一步控制了貨幣市場基金風(fēng)險。雖然美國加強了對影子銀行的監(jiān)管，但是從美國政府出臺的問題資產(chǎn)舒困計劃救助對象中包括影子銀行及其持有的“有毒資產(chǎn)”中，可以看出美國管理機構(gòu)并不希望影子銀行退出金融市場的舞臺。

（二）英國2009年2月，英國通過了旨在加強影子銀行監(jiān)管，維護金融市場穩(wěn)定的《2009年銀行法》，該法建立了干預(yù)和處置問題銀行的特別處理機制。2009年3月，英國金融服務(wù)局了《特納報告》，明確提出要加強對對沖基金等影子銀行的監(jiān)管，呼吁限制信貸衍生品市場并確保投資者了解信貸衍生品市場的運作情況，建議集中清算信用違約掉期市場的大部分交易。2009年7月，英國政府公布了《改革金融市場》白皮書，其主要內(nèi)容是創(chuàng)立金融穩(wěn)定理事會，強調(diào)通過英國金融服務(wù)局的監(jiān)管執(zhí)法來降低系統(tǒng)性風(fēng)險的危害。2009年12月，英國金融服務(wù)局與財政部聯(lián)合了《衍生品場外交易市場改革方案》，加強了對場外金融衍生品的監(jiān)管，要求衍生產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化，探索引入中央對手方清算機制，強化了場外衍生品的交易對手風(fēng)險管理。2010年3月，英國財政部公布了《高層管理人員薪酬報告監(jiān)管規(guī)定》草案，要求對在英國經(jīng)營的大型銀行的薪酬體系進行充分披露，對年薪超過百萬的雇員，其總薪酬的60%須在接下來的3年里遞延支付。2010年7月，英國金融服務(wù)局要求所有信用評級機構(gòu)注冊，注冊評級機構(gòu)需嚴(yán)格遵守國際證監(jiān)會組織有關(guān)利益沖突、公司治理、評級透明度方面的監(jiān)管規(guī)定，并按要求披露相關(guān)評級模型和方法。2010年8月，英國金融服務(wù)局了《交易行為的審慎制度》（討論稿），提出要加強監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合，減少銀行體系和其他金融體系之間結(jié)構(gòu)性套利的機會。2011年9月，英國銀行業(yè)獨立委員會提出了“圍欄改革”的建議，要求大型金融機構(gòu)將零售銀行業(yè)務(wù)與公司銀行、投資銀行業(yè)務(wù)分離，但沒有《格拉斯—斯蒂爾法案》要求拆分金融機構(gòu)那樣果斷和強硬。總體來看，英國由于私募基金業(yè)比較發(fā)達(dá)，因而對私募基金和對沖基金的態(tài)度比較寬容，監(jiān)管仍偏于寬松。

（三）歐盟2009年4月，歐盟委員會了《另類投資基金經(jīng)理指引》（草案），其中規(guī)定，管理資金超過1億歐元的對沖基金、私募股權(quán)投資基金在歐盟范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)，需得到母國的許可并且需向東道國披露其風(fēng)險暴露、業(yè)績表現(xiàn)等情況。在私募和對沖基金方面，歐盟要求所有歐盟境內(nèi)的另類投資基金提供證明其資質(zhì)能力的報告以及內(nèi)部治理、估值方法、資產(chǎn)安全方面的材料，并須滿足最低資本金標(biāo)準(zhǔn)。同月，歐洲議會了《信用評級機構(gòu)監(jiān)管》法規(guī)，加強了對歐洲信用評級機構(gòu)的監(jiān)管，對信用評級機構(gòu)在注冊、治理結(jié)構(gòu)、評級方法、透明度等方面采取比國際證券業(yè)協(xié)會更為嚴(yán)格的監(jiān)管原則。歐盟委員會還提議成立專門針對歐洲大型跨境影子銀行金融機構(gòu)的監(jiān)管協(xié)會，并著手對《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》中交易賬戶、跨境機構(gòu)流動性監(jiān)測及特殊投資管道等內(nèi)容進行改進。2009年10月20日，歐盟了《衍生品的未來政策行動》公告，包括建立統(tǒng)一的中央對手方法律框架、清算標(biāo)準(zhǔn)化合約的要求、交易信息庫立法和提高透明度要求等。2010年7月2日，歐盟委員會又公布了信用評級機構(gòu)監(jiān)管法案修訂稿，提出由新成立的歐洲證券及市場監(jiān)管局負(fù)責(zé)對歐盟境內(nèi)的信用評級機構(gòu)進行統(tǒng)一監(jiān)管。

（四）日本日本并沒有如歐美一樣進行大規(guī)模的金融改革，而是將監(jiān)管和應(yīng)對舉措的主要目標(biāo)定位于防止外部風(fēng)險內(nèi)部化，確保金融體系的穩(wěn)定，根據(jù)G20峰會提出的要求針對性地修訂和完善了相關(guān)法規(guī)制度。2009年6月17日，日本國會通過了《金融商品交易法修正案》，其中增加了關(guān)于信用評級機構(gòu)的相關(guān)法律法規(guī)，如采取注冊制、每年向內(nèi)閣總理大臣提交報告、對發(fā)行的債券實行“雙評級”制度等。當(dāng)前，在日本的金融商品交易法中，已經(jīng)基本具備了要求對沖基金進行“注冊”的有關(guān)規(guī)定。日本金融廳還將進一步擴充對沖基金在資產(chǎn)運用過程中有關(guān)風(fēng)險管理狀況的報告事項。2009年12月28日，的《金融商品交易業(yè)內(nèi)閣府令修正案》，對信用評級機構(gòu)的監(jiān)管框架作出了更為具體的規(guī)定，包括完善對信用評級機構(gòu)的報告提供義務(wù)、現(xiàn)場檢查、業(yè)務(wù)改善、停業(yè)、注銷登記等監(jiān)管事項的規(guī)定，限制使用未注冊信用評級機構(gòu)提供的評級等。同月，日本金融廳了《對主要銀行綜合監(jiān)管原則的部分修正案》，制定了如完善薪酬委員會體制、確保薪酬體系和風(fēng)險管理的一致性、公布關(guān)于薪酬體系的設(shè)計和運用等監(jiān)管方針。2010年5月12日，日本國會通過的《金融商品交易法修正案》中，建立了對場外衍生品交易采取集中清算及交易信息的保存和報告制度。同時，日本金融廳要求加強金融機構(gòu)證券化資產(chǎn)的信息披露，確保其基礎(chǔ)資產(chǎn)的真實性，金融機構(gòu)要審查相關(guān)資產(chǎn)的內(nèi)容，加強風(fēng)險管理，并成立了專門的工作組監(jiān)控大型金融集團的跨行業(yè)風(fēng)險。日本金融廳還著手更新保險監(jiān)管指引，其中對非傳統(tǒng)保險領(lǐng)域的監(jiān)管進行了加強，如對信用違約掉期合約（CDS）和金融擔(dān)保的風(fēng)險管理等，并對保險公司的投資行為進行了一定程度的規(guī)范。

二、國際影子銀行監(jiān)管改革的啟示

綜上所述，當(dāng)前國際上對加強影子銀行監(jiān)管的改革實踐主要集中在六個方面：一是強化對影子銀行體系的監(jiān)管要求，將部分影子銀行納入監(jiān)管范疇，提高了對影子銀行的監(jiān)管強度；二是在影子銀行和傳統(tǒng)商業(yè)銀行間設(shè)立隔離帶，加強了風(fēng)險隔離；三是建立風(fēng)險處置預(yù)案，防范道德風(fēng)險；四是關(guān)注并改進銀行管理的薪酬激勵約束機制；五是突出了信用評級機構(gòu)的改革和信息披露制度的建設(shè)；六是在加強影子銀行的監(jiān)管中，注重在穩(wěn)健的基礎(chǔ)上推進影子銀行的監(jiān)管改革。由此可見，雖然各發(fā)達(dá)經(jīng)濟體的政府強化了對影子銀行體系的有效監(jiān)管和風(fēng)險防范，擴大了金融監(jiān)管的范圍，但是并沒有把影子銀行“一棒子打死”，認(rèn)為它依然是金融市場特別是貨幣市場的重要力量，對經(jīng)濟和金融發(fā)展有特殊的意義，影子銀行仍具有存在和發(fā)展的空間。因此在監(jiān)管改革實踐中，他們在強化監(jiān)管的同時，注重提高影子銀行體系的穩(wěn)健性，既保留了過去30余年金融創(chuàng)新和金融自由化的基本成果，注重引導(dǎo)發(fā)揮影子銀行體系在提高金融效率等方面的積極作用，繼續(xù)鼓勵發(fā)展那些簡單、透明、真正服務(wù)于實體經(jīng)濟的影子銀行產(chǎn)品和工具，確認(rèn)了市場化仍是現(xiàn)代金融業(yè)改革發(fā)展基本方向，又強調(diào)了“疏堵結(jié)合”的監(jiān)管思路，提出了有效管理影子銀行風(fēng)險、提高影子銀行運行合規(guī)性和透明度的一些現(xiàn)實路徑。

三、加強我國影子銀行監(jiān)管的建議

我國影子銀行體系的現(xiàn)狀與問題與主要發(fā)達(dá)國家相比具有以下差異性：首先，我國影子銀行體系起步較晚，體系規(guī)模與國外相比較小，運行機制也相對簡單，總體上處于初級發(fā)展階段；其次，我國影子銀行體系與歐美發(fā)達(dá)國家以高杠桿率批發(fā)融資為特征的影子銀行體系不同，影子銀行活動主要表現(xiàn)為信貸融資，其他表外業(yè)務(wù)以及各類產(chǎn)品比重正逐步上升；再次，我國影子銀行體系參與主體眾多，整個金融體系的關(guān)聯(lián)度較高，盲目擴張和違規(guī)經(jīng)營現(xiàn)象普遍；最后，我國部分影子銀行業(yè)務(wù)缺乏明顯的法制規(guī)范和有效監(jiān)管。針對我國影子銀行特點，借鑒國際影子銀行監(jiān)管改革的實踐經(jīng)驗，加強我國影子銀行監(jiān)管應(yīng)從以下幾個方面入手：

（一）建立健全有關(guān)影子銀行體系的金融立法目前，中國人民銀行、銀監(jiān)會已經(jīng)展開了一系列影子銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，但是相關(guān)金融法律法規(guī)體系還不能完全覆蓋“影子銀行”或“影子銀行業(yè)務(wù)”，因此亟需加強和完善銀行理財產(chǎn)品、民間融資、資產(chǎn)證券化、股權(quán)投資基金、場外金融衍生品等方面的法律法規(guī)，細(xì)化模式要求，明確制度安排，提供立法支持，引導(dǎo)其有序發(fā)展，并盡快修訂1996年的《貸款通則》等相關(guān)法律法規(guī)，建立健全金融衍生品市場的監(jiān)管體制，加大對金融違法犯罪行為的打擊力度。

（二）妥善處理影子銀行創(chuàng)新與監(jiān)管的關(guān)系金融創(chuàng)新是主方向，但必須以服務(wù)實體經(jīng)濟為根本，穩(wěn)步開展有益于服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展的金融創(chuàng)新，充分發(fā)揮影子銀行體系作為傳統(tǒng)金融體系有益補充的積極作用，以全面的金融監(jiān)管、有效的風(fēng)險控制保障金融創(chuàng)新的有序開展，要不斷探索金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新之間的平衡與契合，實現(xiàn)監(jiān)管與創(chuàng)新的協(xié)調(diào)發(fā)展，推動影子銀行穩(wěn)健、科學(xué)發(fā)展。

（三）強化對影子銀行體系的宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管一是不斷收集影子銀行的相關(guān)資料和數(shù)據(jù)，并進行相應(yīng)的統(tǒng)計分析，為強化影子銀行管理提供數(shù)據(jù)支持；不斷健全社會融資規(guī)模總量統(tǒng)計制度，以全面反映實體經(jīng)濟獲得的全部資金總額及影子銀行體系的信用轉(zhuǎn)化、信用創(chuàng)造功能。二是引入逆周期調(diào)節(jié)機制和杠桿率的動態(tài)調(diào)整方法，建立具有前瞻性的動態(tài)貸款損失撥備監(jiān)管制度。三是嘗試建立影子銀行機構(gòu)監(jiān)管部門聯(lián)席會議機制，建立健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范預(yù)警體系、快速糾偏機制、處置機制和處置應(yīng)急預(yù)案，定期評估不同影子銀行機構(gòu)和業(yè)務(wù)的影響程度和風(fēng)險水平，據(jù)此確定適合的監(jiān)管方式和監(jiān)管強度。五是建立傳統(tǒng)商業(yè)銀行與影子銀行之間的風(fēng)險隔離機制，加強風(fēng)險阻隔，防止風(fēng)險交叉?zhèn)魅尽?/p>

（四）加強影子銀行的公司治理建設(shè)一是建立有效的委托機制，明確董事會與經(jīng)營者之間的權(quán)責(zé)劃分，強化各治理主體的制約與制衡，進一步明確董事會在公司治理中的核心地位，強化董事會對經(jīng)營者執(zhí)行目標(biāo)的監(jiān)管，建立科學(xué)的董事履職評價問責(zé)機制。二是以公司治理的激勵理論為出發(fā)點，以銀行價值和發(fā)展戰(zhàn)略為主導(dǎo)，建立市場化、長效化的激勵約束機制和科學(xué)化、多元化的薪酬獎勵模式，強化薪酬監(jiān)督機制，實現(xiàn)薪酬與績效、風(fēng)險的匹配。三是加強信息披露機制的建設(shè)，提高信息披露的質(zhì)量和金融市場環(huán)境的透明度，促使影子銀行自律意識，有效保護投資者及消費者的利益。

（五）推動國際間影子銀行的監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作一是主動作為，加強與各國金融監(jiān)管部門、國際金融組織的溝通、交流與合作，積極開展雙邊乃至多邊的監(jiān)管合作，強化對影子銀行監(jiān)管的全球合作，避免監(jiān)管真空。二是注重發(fā)揮國際金融組織的作用，推進影子銀行國際監(jiān)管法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)的一致和行為的協(xié)調(diào)，盡量避免監(jiān)管差異的存在，遏制監(jiān)管套利的機會，減少套利空間。