影子銀行監(jiān)管制度革新

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一、金融危機(jī)暴露的監(jiān)管盲區(qū)———影子銀行

2008年發(fā)端于美國(guó)的金融危機(jī)肆掠全球，導(dǎo)致大量的金融機(jī)構(gòu)紛紛倒閉，整個(gè)金融體系受到了嚴(yán)重的沖擊。危機(jī)爆發(fā)后，各國(guó)紛紛進(jìn)行反思。人們不禁要問(wèn)，美國(guó)在經(jīng)歷20世紀(jì)30年代的大蕭條之后，已經(jīng)從中吸取教訓(xùn)，建立了一套完善和嚴(yán)密的金融監(jiān)管體系，為什么還會(huì)爆發(fā)如此嚴(yán)重的金融危機(jī)？美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家克魯格曼解開(kāi)了謎底：從未受到過(guò)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)—影子銀行而非備受監(jiān)管的傳統(tǒng)銀行，是這場(chǎng)危機(jī)的核心。〔1〕危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)立的金融危機(jī)調(diào)查委員會(huì)專門(mén)針對(duì)2008年金融危機(jī)的成因進(jìn)行調(diào)查，最終也認(rèn)定：對(duì)影子銀行監(jiān)管的失誤，成為此次危機(jī)爆發(fā)的重要原因。〔2〕在危機(jī)爆發(fā)之前，美國(guó)金融體系的結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化。影子銀行迅速崛起并成為與傳統(tǒng)銀行平行的金融體系，甚至在資金規(guī)模上一度超過(guò)傳統(tǒng)銀行體系。這一點(diǎn)可用下表來(lái)顯示：但是，影子銀行這一龐大的金融體系卻在金融監(jiān)管體系之外運(yùn)行，監(jiān)管部門(mén)并未如同監(jiān)管傳統(tǒng)銀行一樣對(duì)影子銀行采取有效監(jiān)管措施。不受監(jiān)管的影子銀行體系個(gè)體性風(fēng)險(xiǎn)加上其迅速膨脹的規(guī)模，成為引發(fā)美國(guó)整個(gè)金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。2007年次貸危機(jī)的爆發(fā)導(dǎo)致影子銀行系統(tǒng)的流動(dòng)性出現(xiàn)問(wèn)題，并進(jìn)一步觸發(fā)了影子銀行自我強(qiáng)化的資產(chǎn)拋售循環(huán)。最終結(jié)果類似一場(chǎng)大規(guī)模的銀行擠兌，它造成影子銀行系統(tǒng)類似于20世紀(jì)30年代傳統(tǒng)銀行系統(tǒng)的崩潰。影子銀行體系中，最具影響力的華爾街五大投資銀行，三家（貝爾斯登、雷曼兄弟和美林證券）破產(chǎn)或被收購(gòu)，兩家（高盛和摩根士丹利）由投資銀行回歸傳統(tǒng)銀行控股公司而被置于美聯(lián)儲(chǔ)的嚴(yán)密監(jiān)管之下。此外，大量的對(duì)沖基金、私募股權(quán)基金等影子銀行機(jī)構(gòu)紛紛倒閉，包括拍賣利率證券和資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)等影子銀行的創(chuàng)新工具和產(chǎn)品元?dú)獯髠踔翉氖袌?chǎng)上消失。次貸危機(jī)對(duì)影子銀行體系產(chǎn)生了巨大沖擊，而影子銀行體系的特殊性又加劇了危機(jī)的惡化，并波及到傳統(tǒng)銀行體系。最終，一場(chǎng)全面的金融危機(jī)在美國(guó)乃至全球蔓延開(kāi)來(lái)。危機(jī)爆發(fā)后，影子銀行—一個(gè)長(zhǎng)期潛伏在金融體系內(nèi)的龐大體系，開(kāi)始成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。游離于監(jiān)管體系之外的影子銀行不僅存在于美國(guó)，同時(shí)也存在于諸多其他國(guó)家。加強(qiáng)對(duì)影子銀行的監(jiān)管，成為后危機(jī)時(shí)代國(guó)際金融監(jiān)管法制變革的重要方面。

二、影子銀行及其金融監(jiān)管

（一）影子銀行的內(nèi)涵與特點(diǎn)

影子銀行（shadowbanking）是在過(guò)去30多年中發(fā)展壯大起來(lái)的，但直到2008年金融危機(jī)爆發(fā)，人們才開(kāi)始認(rèn)識(shí)和重視到它。影子銀行或影子銀行體系是對(duì)傳統(tǒng)銀行體系以外的各種信用中介集合的一種形象稱呼，并非法律概念。這一術(shù)語(yǔ)一般認(rèn)為是由美國(guó)太平洋投資管理公司執(zhí)行董事麥卡利（McCulley）于2007年首次提出，意指游離于監(jiān)管體系之外的，與傳統(tǒng)、正規(guī)、接受監(jiān)管的商業(yè)銀行系統(tǒng)相對(duì)應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)。〔5〕盡管還存在諸如“平行銀行系統(tǒng)”（parallelbankingsystem）〔6〕或“準(zhǔn)（類）銀行實(shí)體”（near－bankentities）〔7〕的稱呼，但目前國(guó)際社會(huì)通用的還是影子銀行或影子銀行體系這一術(shù)語(yǔ)。盡管影子銀行的稱呼已為國(guó)際社會(huì)所廣泛使用，但是目前并未形成對(duì)它的統(tǒng)一、清晰的定義。現(xiàn)有關(guān)于影子銀行的研究資料對(duì)影子銀行概念的介紹，大都是以描述性分析代替嚴(yán)謹(jǐn)定義。例如，美國(guó)紐約聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的報(bào)告《影子銀行》對(duì)此的定義是：從事期限、信用和流動(dòng)性轉(zhuǎn)換，但不能獲得中央銀行提供的流動(dòng)性擔(dān)保或是公共部門(mén)提供信貸擔(dān)保的金融中介，包括財(cái)務(wù)公司、資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)通道、有限目的財(cái)務(wù)公司、結(jié)構(gòu)化投資工具（SIVs）、信貸對(duì)沖基金、貨幣市場(chǎng)共同基金、融券機(jī)構(gòu)以及政府支持企業(yè)等。〔8〕在我國(guó)，學(xué)者對(duì)影子銀行也未形成一致性意見(jiàn)。有從狹義角度進(jìn)行定義的，即將影子銀行限定為傳統(tǒng)銀行之外的實(shí)體，認(rèn)為影子銀行是指“履行銀行職能、逃避銀行監(jiān)管的類似銀行的實(shí)體”。〔9〕也有從相對(duì)寬泛的角度進(jìn)行定義的，將影子銀行限定為包括傳統(tǒng)銀行在內(nèi)的金融實(shí)體，認(rèn)為“影子銀行是指通過(guò)高度杠桿操作持有大量證券、債券等復(fù)雜金融工具，但卻無(wú)足夠資本及復(fù)雜的監(jiān)督機(jī)制在背后作為支撐的金融中間機(jī)構(gòu)”。〔10〕也有人將相關(guān)實(shí)體和工具或產(chǎn)品都囊括進(jìn)影子銀行體系內(nèi)，認(rèn)為影子銀行是指“游離于傳統(tǒng)銀行體系之外，從事類似于傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的市場(chǎng)型非銀行機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)和相關(guān)產(chǎn)品形成的市場(chǎng)統(tǒng)稱為影子銀行體系”。〔11〕出現(xiàn)上述眾說(shuō)紛紜狀況，一方面是因?yàn)橛白鱼y行是一個(gè)新生的概念，人們對(duì)它的認(rèn)識(shí)尚不夠深入，并且由于各國(guó)的金融體系結(jié)構(gòu)和監(jiān)管政策不一致，導(dǎo)致在不同的國(guó)家中影子銀行呈現(xiàn)的狀態(tài)存在差異，另一方面影子銀行機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)本身非常復(fù)雜，隨著金融創(chuàng)新和監(jiān)管環(huán)境變化等因素而不斷發(fā)展。因此，影子銀行的概念難于清楚統(tǒng)一地界定。從有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的有效性角度出發(fā)，本文認(rèn)為，采用最寬泛的定義，將影子銀行界定為“涉及傳統(tǒng)銀行體系之外的實(shí)體及業(yè)務(wù)的信用中介體系”，涵蓋傳統(tǒng)銀行之外的影子銀行機(jī)構(gòu)、應(yīng)用影子銀行方法的傳統(tǒng)銀行機(jī)構(gòu)以及影子銀行工具或產(chǎn)品，相對(duì)而言較為合理。影子銀行的運(yùn)作機(jī)制與傳統(tǒng)銀行極其相似。在它的運(yùn)行過(guò)程中，也有三個(gè)主要參與方：投資者、非銀行信貸中介機(jī)構(gòu)（影子銀行機(jī)構(gòu)）與借款方。影子銀行從投資者那里吸收資金形成其負(fù)債，并將這些資金提供給借款人形成其資產(chǎn)。從法律的角度來(lái)看，影子銀行不同于傳統(tǒng)銀行的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，影子銀行從事信用中介活動(dòng)但不吸收存款，它是從證券市場(chǎng)上獲得資金供應(yīng)。相應(yīng)地，影子銀行與資金的提供方—證券市場(chǎng)上的投資者之間的權(quán)利義務(wù)受證券法律的調(diào)整，而不受銀行法律的調(diào)整，這使得影子銀行在吸收資金鏈條上具有先天的脆弱性。一方面，證券市場(chǎng)本身充滿風(fēng)險(xiǎn)并且推崇“風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”，在銀行法律中通行的關(guān)于存款保護(hù)的相關(guān)法律制度，如存款保險(xiǎn)制度和中央銀行最后貸款人制度，不適用于證券市場(chǎng)中的投資，這使得投資者的資金供應(yīng)并不穩(wěn)固。另一方面，影子銀行與投資者之間的證券交易，往往還發(fā)生在證券法律監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)：影子銀行開(kāi)發(fā)出各類復(fù)雜多樣的金融衍生產(chǎn)品，向投資者兜售，大都在監(jiān)管較少、信息披露制度不完善的場(chǎng)外市場(chǎng)交易。因此，投資者對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和掌握程度極為有限，對(duì)影子銀行無(wú)法形成有效的約束。總之，相比于傳統(tǒng)銀行，影子銀行更容易受到擠兌和資金潰逃的打擊。第二，影子銀行及其活動(dòng)不受監(jiān)管或所受監(jiān)管較小。不受監(jiān)管存在三種情況：首先，法律上的不受監(jiān)管，即影子銀行運(yùn)行于法律監(jiān)管豁免條款之內(nèi)。其次，監(jiān)管狀態(tài)不明所導(dǎo)致的不受監(jiān)管，即影子銀行的機(jī)構(gòu)及活動(dòng)基于其創(chuàng)新性而處于法律尚未識(shí)別的領(lǐng)域，在新的針對(duì)性法律出臺(tái)之前，依據(jù)現(xiàn)有法律無(wú)法確定其監(jiān)管狀態(tài)因而游離于監(jiān)管體系之外。最后，事實(shí)上的不受監(jiān)管，即法律設(shè)定了相關(guān)禁止性要求但現(xiàn)實(shí)中仍存在的違反法律規(guī)定運(yùn)行但尚未為監(jiān)管部門(mén)所監(jiān)控到的“影子銀行”。當(dāng)然，最后一種情況本質(zhì)上屬于法律的執(zhí)行問(wèn)題。所受監(jiān)管較小，表明現(xiàn)有法律對(duì)影子銀行已有監(jiān)管規(guī)定，但是相比于影子銀行機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)有的監(jiān)管力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，無(wú)法控制相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。總之，相比于傳統(tǒng)銀行，影子銀行不受審慎性監(jiān)管。因此，影子銀行可以將從投資者那里吸取的資金投資于大量風(fēng)險(xiǎn)高、流動(dòng)性較低的長(zhǎng)期資產(chǎn)，并且通過(guò)高杠桿率的運(yùn)用，以獲得高額收益。而對(duì)于傳統(tǒng)銀行而言，相關(guān)銀行法律是禁止其進(jìn)行高杠桿率、高風(fēng)險(xiǎn)的投資的。這意味著，影子銀行能夠使用同樣多的資本從事更加高收益的業(yè)務(wù)活動(dòng)，但同時(shí)也暴露于更大的風(fēng)險(xiǎn)之中。

（二）對(duì)影子銀行疏于監(jiān)管的危害性

盡管在2008年金融危機(jī)之前，很少有人關(guān)注影子銀行，但是它確實(shí)像幽靈一樣存在于金融體系之中，并逐漸成為與傳統(tǒng)商業(yè)銀行并駕齊驅(qū)的另一個(gè)銀行系統(tǒng)，對(duì)整個(gè)金融體系造成嚴(yán)重威脅。金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）于2011年4月的一項(xiàng)報(bào)告認(rèn)為，影子銀行所帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管套利是最大也是最需要予以關(guān)注的威脅。〔12〕1．系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)影子銀行的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與其運(yùn)作方式密不可分。影子銀行采取借短貸長(zhǎng)的方式進(jìn)行運(yùn)作，從證券市場(chǎng)上獲取短期資金投資于高風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性低的長(zhǎng)期資產(chǎn)。這種運(yùn)作方式使其承擔(dān)著市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)以及流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。由于運(yùn)行在監(jiān)管體系之外，因而影子銀行無(wú)法獲得法律設(shè)置的安全網(wǎng)（如存款保險(xiǎn)制度和中央銀行最后貸款人制度）的保護(hù)，這使得它們?cè)诿鎸?duì)擠兌時(shí)不堪一擊。此外，影子銀行因未受到如同傳統(tǒng)銀行一樣的審慎性監(jiān)管，這使得它們可以采取高杠桿操作經(jīng)營(yíng)。高杠桿率在經(jīng)濟(jì)繁榮之時(shí)會(huì)給影子銀行帶來(lái)高額收益，但是在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)會(huì)擴(kuò)大損失。尤其是，信貸市場(chǎng)的崩潰將使得影子銀行迅速去杠桿化，這意味著它們需要出售長(zhǎng)期資產(chǎn)以支付債務(wù)，而出售資產(chǎn)將導(dǎo)致資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)一步降低以及被迫出售更多的資產(chǎn)，從而形成一個(gè)損失的自我強(qiáng)化、愈演愈烈的循環(huán)。作為金融市場(chǎng)的參與者，影子銀行本身是懼怕風(fēng)險(xiǎn)的，它采取各種措施對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控，將自身的風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)技術(shù)手段（例如證券化）轉(zhuǎn)移到整個(gè)金融體系之中，最終經(jīng)過(guò)累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。影子銀行與傳統(tǒng)銀行之間千絲萬(wàn)縷的關(guān)系（傳統(tǒng)銀行通常是影子銀行業(yè)務(wù)鏈上的一環(huán)，或者為影子銀行進(jìn)行期限／流動(dòng)性轉(zhuǎn)換提供支持，或者成為影子銀行的交易對(duì)手，購(gòu)買影子銀行發(fā)行的產(chǎn)品），使得影子銀行的風(fēng)險(xiǎn)還可能被迅速傳導(dǎo)至傳統(tǒng)銀行，從而進(jìn)一步加劇整個(gè)金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。2．監(jiān)管套利監(jiān)管套利是指在其他條件相同的情況下，金融機(jī)構(gòu)利用不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)上的不同，選擇監(jiān)管環(huán)境最寬松的市場(chǎng)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而獲得因降低監(jiān)管成本、規(guī)避管制而獲取的超額收益。〔13〕影子銀行從事與傳統(tǒng)銀行類似的信貸中介活動(dòng)，但是卻并未如同傳統(tǒng)銀行一樣受到法律監(jiān)管的約束，容易成為監(jiān)管套利的工具。這種監(jiān)管套利包括兩種方式：一方面，從主體身份轉(zhuǎn)換入手，從原先受審慎性監(jiān)管的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換成監(jiān)管豁免或者少受監(jiān)管的主體；另一方面，從業(yè)務(wù)形式轉(zhuǎn)換入手，設(shè)計(jì)不受法律監(jiān)管的業(yè)務(wù)形式從事原本受到法律限制的業(yè)務(wù)。FSB在其2011年4月的報(bào)告中對(duì)影子銀行引發(fā)的監(jiān)管套利進(jìn)行了分析：如果影子銀行體系的運(yùn)作無(wú)需將其風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)成本內(nèi)部化，那么這種相對(duì)于傳統(tǒng)銀行的優(yōu)勢(shì)（監(jiān)管立法通常要求銀行消化其真實(shí)成本）可能會(huì)帶來(lái)監(jiān)管套利。〔14〕事實(shí)上，影子銀行之所以能夠在激烈的金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中立足并不斷發(fā)展壯大，在某種程度上正是監(jiān)管套利的結(jié)果。因?yàn)樵诒O(jiān)管體系外運(yùn)行，影子銀行不受監(jiān)管部門(mén)的種種規(guī)定的限制，尤其是不需要按規(guī)定詳細(xì)披露財(cái)務(wù)狀況，不需要考慮資本充足率，在杠桿、衍生品等方面也沒(méi)有嚴(yán)格限制，這使其在金融市場(chǎng)中具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這一特性使得影子銀行成為了監(jiān)管套利的重災(zāi)區(qū)，流入影子銀行體系的資金規(guī)模不斷擴(kuò)大。監(jiān)管套利帶來(lái)的消極影響是顯而易見(jiàn)的。傳統(tǒng)銀行可以將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到影子銀行，利用影子銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)，規(guī)避監(jiān)管法律對(duì)其自身施加的資本或流動(dòng)性要求，這無(wú)疑使得相關(guān)監(jiān)管法律無(wú)法達(dá)到其防范風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的目的，同時(shí)又給整個(gè)金融體系增加了額外的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）危機(jī)前對(duì)影子銀行的監(jiān)管失誤

在2008年金融危機(jī)爆發(fā)之前，盡管影子銀行體系在規(guī)模上已經(jīng)與傳統(tǒng)銀行并駕齊驅(qū)甚至超過(guò)傳統(tǒng)銀行，但是美國(guó)相關(guān)的監(jiān)管立法卻并未對(duì)金融體系的這一變化作出回應(yīng)，沒(méi)有設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)和確立監(jiān)管規(guī)則以對(duì)影子銀行體系進(jìn)行有效監(jiān)管。從影子銀行機(jī)構(gòu)方面來(lái)看，最重要的幾類影子銀行機(jī)構(gòu)都游離于監(jiān)管之外。美國(guó)《1933年銀行法》將投資銀行從傳統(tǒng)商業(yè)銀行分離，投資銀行因從事傳統(tǒng)證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)而處于證券交易委員會(huì)（SEC）的監(jiān)管之下。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，投資銀行開(kāi)展了越來(lái)越多的混業(yè)經(jīng)營(yíng)，業(yè)務(wù)范圍不再局限于傳統(tǒng)的證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)。但是，危機(jī)前SEC對(duì)投資銀行的監(jiān)管范圍仍舊局限于傳統(tǒng)的證券經(jīng)紀(jì)及相關(guān)活動(dòng)，投資銀行從事的大量資產(chǎn)證券化和場(chǎng)外衍生品交易則不受監(jiān)管。同時(shí)，由于投資銀行屬于證券投資機(jī)構(gòu)，因而也不受傳統(tǒng)資本充足率的限制。此外，對(duì)沖基金和私募股權(quán)基金符合一定的條件即可獲得《1940年投資顧問(wèn)法》的注冊(cè)豁免，從而免于受到聯(lián)邦政府的監(jiān)管。事實(shí)上，大部分的對(duì)沖基金和私募股權(quán)基金都獲得注冊(cè)豁免，逃離了聯(lián)邦政府監(jiān)管。從影子銀行工具或活動(dòng)來(lái)看，它們大都也處于監(jiān)管的真空地帶。在美國(guó)，由SEC和商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）根據(jù)衍生品的屬性是“商品”還是“證券”而分別對(duì)衍生品市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。由于衍生品日益復(fù)雜，對(duì)其屬性的準(zhǔn)確劃分變得十分困難，因此出現(xiàn)SEC和CFTC監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空的情況。2000年頒布的《商品期貨現(xiàn)代化法》還將部分衍生品交易排除在監(jiān)管當(dāng)局的管轄范圍之外，尤其是將場(chǎng)外交易排除在監(jiān)管之外，而影子銀行使用的證券化和信用衍生品都是場(chǎng)外交易。例如，引爆2008年金融危機(jī)的影子銀行工具—信用違約互換（CDS），在危機(jī)前并未被納入監(jiān)管體系，造成過(guò)度交易，留下巨大隱患。當(dāng)然，美國(guó)出現(xiàn)對(duì)影子銀行的監(jiān)管盲區(qū)，客觀上與影子銀行刻意利用最復(fù)雜的技術(shù)和手段（影子銀行甚至還將數(shù)學(xué)和物理模型大量引入）制造出相關(guān)產(chǎn)品和工具，以躲避或少受監(jiān)管息息相關(guān)。但更為重要的原因還在于監(jiān)管當(dāng)局對(duì)影子銀行可能引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管套利的忽視。美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)影子銀行體系監(jiān)管的忽視，很大程度上是受到在美國(guó)盛行的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)以“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”（即經(jīng)濟(jì)人做選擇的目的是個(gè)人效用最大化）為核心，是金融危機(jī)前主流金融監(jiān)管理念的理論基礎(chǔ)。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)金融監(jiān)管的啟示是，因?yàn)槭袌?chǎng)參與者是理性的并且市場(chǎng)是有效的，金融監(jiān)管的一個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)是排除造成市場(chǎng)非有效的因素，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，少監(jiān)管或不監(jiān)管。〔15〕新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)深刻地影響著立法和監(jiān)管部門(mén)，導(dǎo)致金融立法不足和管制放松。此外，影子銀行代表著一種金融創(chuàng)新，在一定時(shí)期內(nèi)提高了美國(guó)金融業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)了美國(guó)金融業(yè)的繁榮，因此美國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局不愿意對(duì)影子銀行進(jìn)行嚴(yán)厲監(jiān)管。美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局一方面對(duì)于市場(chǎng)消化風(fēng)險(xiǎn)的能力過(guò)于自信，另一方面沉迷于影子銀行帶來(lái)的金融繁榮假象，因此放松了對(duì)影子銀行體系的監(jiān)管。事實(shí)證明，市場(chǎng)消化風(fēng)險(xiǎn)的能力是有限的，尤其是對(duì)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)本身是無(wú)法解決也缺乏動(dòng)力去解決的。同時(shí)，對(duì)傳統(tǒng)銀行和影子銀行的差別化監(jiān)管（金融安全穩(wěn)定主導(dǎo)型的審慎監(jiān)管模式對(duì)于非銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，相較于商業(yè)銀行更為寬松），使得監(jiān)管套利有機(jī)可尋，這更是市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法解決的問(wèn)題。〔16〕如果沒(méi)有外部立法的監(jiān)管，影子銀行的消極作用最終對(duì)整個(gè)金融體系的沖擊將是不可估量的。總之，在危機(jī)前，影子銀行借助監(jiān)管方面存在的灰色地帶，在寬松的環(huán)境里，使用金融創(chuàng)新及高科技手段發(fā)明賺錢機(jī)器，短時(shí)間內(nèi)迅速崛起。監(jiān)管部門(mén)本應(yīng)意識(shí)到，影子銀行的壯大正在使當(dāng)年誘發(fā)“大蕭條”的金融脆弱局面重新出現(xiàn)。他們本應(yīng)采取對(duì)策，擴(kuò)大監(jiān)管，將金融風(fēng)險(xiǎn)防范網(wǎng)覆蓋這些新金融機(jī)構(gòu)。但是，當(dāng)局沒(méi)有采取任何行動(dòng)來(lái)擴(kuò)大監(jiān)管，相反卻在對(duì)“金融創(chuàng)新”大唱贊歌。美國(guó)金融體系與整個(gè)經(jīng)濟(jì)遭遇危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大，而這些風(fēng)險(xiǎn)卻被置之不理。于是，危機(jī)爆發(fā)了。〔17〕

三、后危機(jī)時(shí)代因應(yīng)影子銀行監(jiān)管不力的法制變革

2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，國(guó)際社會(huì)進(jìn)行了各種反思，提出了改革金融監(jiān)管的相關(guān)建議。影子銀行體系的監(jiān)管受到前所未有的重視。如何建構(gòu)影子銀行監(jiān)管的法律制度，填補(bǔ)監(jiān)管漏洞，成為后危機(jī)時(shí)代金融監(jiān)管法制變革中的重要話題。

（一）美歐監(jiān)管變革的立法

2008年金融危機(jī)發(fā)端于美國(guó)，對(duì)美歐等發(fā)達(dá)金融體的沖擊最大，因此美歐改革對(duì)影子銀行監(jiān)管法律體制的行動(dòng)最為迅速，力度也最大。影子銀行的監(jiān)管漏洞，在危機(jī)進(jìn)行過(guò)程中，就受到美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的注意。2009年7月，紐約聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行率先了《影子銀行體系：金融監(jiān)管的啟示》的報(bào)告，對(duì)美國(guó)影子銀行體系的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了簡(jiǎn)要介紹，并建議在后危機(jī)時(shí)代加強(qiáng)監(jiān)管。〔18〕除此之外，其它組織和個(gè)人也紛紛開(kāi)始對(duì)影子銀行進(jìn)行剖析。其中，2009年經(jīng)美國(guó)國(guó)會(huì)授權(quán)設(shè)立并負(fù)責(zé)查明金融危機(jī)起因的金融危機(jī)調(diào)查委員會(huì)（FCIC），對(duì)影子銀行也非常關(guān)注。在歷時(shí)一年半的調(diào)查過(guò)程中，F(xiàn)CIC專門(mén)就影子銀行的議題舉行聽(tīng)證會(huì)并對(duì)證人進(jìn)行訪談。2010年5月4日，F(xiàn)CIC就影子銀行和金融危機(jī)的關(guān)系了一份初步報(bào)告，認(rèn)定影子銀行是美國(guó)金融危機(jī)的起因之一，并對(duì)美國(guó)影子銀行的內(nèi)涵與外延、特點(diǎn)、發(fā)展概況及其在金融危機(jī)中的崩潰過(guò)程進(jìn)行了全面的闡述。〔19〕在2011年1月的關(guān)于金融危機(jī)成因的最終調(diào)查報(bào)告中，F(xiàn)CIC單列一個(gè)章節(jié)對(duì)影子銀行的發(fā)展、監(jiān)管狀況和對(duì)金融危機(jī)的影響進(jìn)行闡述。〔20〕相關(guān)的研究受到立法部門(mén)的重視，在2010年7月通過(guò)的《多德－弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》（下稱“《多德－弗蘭克法》”）中，盡管該法案沒(méi)有明確提出監(jiān)管影子銀行體系，但卻在多個(gè)條款中涉及對(duì)影子銀行機(jī)構(gòu)和活動(dòng)的監(jiān)管改革。在歐洲，尤其在英國(guó)，影子銀行的監(jiān)管也受到前所未有的重視。早在2009年3月，英國(guó)金融服務(wù)監(jiān)管局（FSA）就了一份報(bào)告，將迅速崛起但游離于銀行業(yè)監(jiān)管體系之外的影子銀行歸結(jié)為金融危機(jī)的起源之一，并建議在未來(lái)應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)而非法律形式來(lái)對(duì)影子銀行進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)有權(quán)識(shí)別影子銀行并且在必要情況下對(duì)影子銀行進(jìn)行審慎性監(jiān)管或限制影子銀行對(duì)受監(jiān)管實(shí)體的影響。〔21〕危機(jī)發(fā)生后，在歐盟層面，諸多法案紛紛出臺(tái)，以強(qiáng)化對(duì)影子銀行的監(jiān)管。從美歐關(guān)于影子銀行監(jiān)管的具體立法情況來(lái)看，盡管二者之間存在一定的差異，但是總體而言，立法的思路和方向大同小異，即圍繞系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管套利的防范來(lái)設(shè)計(jì)相關(guān)的監(jiān)管法律制度。一方面，在宏觀層面成立相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)，系統(tǒng)性地審視和評(píng)估影子銀行體系，識(shí)別和監(jiān)控影子銀行的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并作出相應(yīng)處置。美國(guó)根據(jù)《多德－弗蘭克法》設(shè)立了一個(gè)由多方參與的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC）。FSOC的主要職責(zé)是識(shí)別、監(jiān)測(cè)和處理危及美國(guó)金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。如果FSOC認(rèn)為某家非銀行金融機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性金融風(fēng)險(xiǎn)或其性質(zhì)、規(guī)模、集中度、關(guān)聯(lián)度或其金融活動(dòng)的混同程度可能對(duì)美國(guó)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定構(gòu)成威脅，則可認(rèn)定其為“系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)”（SystemicallyImportantFinancialInstitutions）從而被納入美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管范疇。這使得影子銀行受到類似銀行的嚴(yán)格監(jiān)管，美聯(lián)儲(chǔ)有權(quán)對(duì)這些機(jī)構(gòu)實(shí)施更嚴(yán)格的資本、杠桿流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)管理及其它規(guī)定。在歐盟，也成立了一個(gè)類似的機(jī)構(gòu)—?dú)W洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)（ESRB）。ESRB的職能為宏觀性地監(jiān)控整個(gè)歐盟金融市場(chǎng)可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并在重大風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)及時(shí)發(fā)出預(yù)警，在必要情況下提出包含應(yīng)對(duì)措施的建議。影子銀行體系作為潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，受到ESRB的監(jiān)控。另一方面，在微觀層面，通過(guò)對(duì)影子銀行機(jī)構(gòu)、活動(dòng)及其與傳統(tǒng)銀行關(guān)聯(lián)的規(guī)制填補(bǔ)影子銀行監(jiān)管的漏洞，防范監(jiān)管套利并控制影子銀行的風(fēng)險(xiǎn)。首先，加強(qiáng)對(duì)原先不受監(jiān)管或者少受監(jiān)管的影子銀行實(shí)體的監(jiān)管。在美國(guó)，《多德－弗蘭克法》將大型的對(duì)沖基金、私募股權(quán)基金及其他投資顧問(wèn)機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管體系，要求其在SEC注冊(cè)登記，披露交易信息并接受定期檢查。對(duì)于其他影子銀行機(jī)構(gòu)，根據(jù)其是否具有系統(tǒng)重要性，將其納入美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管之下。在歐盟，歐洲議會(huì)于2010年11月通過(guò)了《另類投資基金經(jīng)理人指令》（DirectiveonAlternativeInvestmentFundManagers），對(duì)包括對(duì)沖基金、私募股權(quán)基金、房地產(chǎn)基金、商品基金，以及其他沒(méi)有歸于原歐盟《可交易集合投資證券指令》監(jiān)管下的各類基金進(jìn)行監(jiān)管。影子銀行體系中的重要機(jī)構(gòu)，幾乎都被納入監(jiān)管體系。其次，加強(qiáng)對(duì)影子銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管。影子銀行的主要業(yè)務(wù)是各種游離于監(jiān)管體系之外的復(fù)雜的金融衍生品（如CDO、CDS、ABS、ABCP等），這些讓人眼花繚亂的衍生品在危機(jī)之后紛紛被納入監(jiān)管。美國(guó)《多德－弗蘭克法》首次針對(duì)場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)的交易行為及市場(chǎng)參與者頒布了監(jiān)管規(guī)定，重點(diǎn)包括：將大部分場(chǎng)外衍生品移入交易所和清算中心進(jìn)行交易和監(jiān)管，按照客戶要求定制的掉期交易仍可在場(chǎng)外交易，但必須向中央數(shù)據(jù)庫(kù)報(bào)告并且監(jiān)管者可以對(duì)這種不需集中清算的掉期交易提出保證金要求；對(duì)注冊(cè)從事衍生品交易的金融機(jī)構(gòu)及受聯(lián)邦銀行監(jiān)管者監(jiān)管的主要衍生品市場(chǎng)參與者，其審慎監(jiān)管者要制定資本、保證金、報(bào)告、交易紀(jì)錄和商業(yè)行為等方面新的監(jiān)管規(guī)定，對(duì)于其他衍生品交易商由負(fù)責(zé)制定資本和保證金要求。同樣地，歐盟也試圖將衍生品交易納入監(jiān)管范圍。2010年9月，歐盟委員會(huì)了一份關(guān)于場(chǎng)外衍生品交易監(jiān)管的草案。該草案將所有類型的場(chǎng)外衍生品交易納入其中，以提高交易透明度、減少運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和交易對(duì)手風(fēng)險(xiǎn)為核心內(nèi)容，全面加強(qiáng)對(duì)此前游離于監(jiān)管體系之外的場(chǎng)外衍生品交易的監(jiān)管。該草案經(jīng)過(guò)反復(fù)討論，預(yù)計(jì)在2012年將成為歐盟的正式立法。由此，影子銀行的業(yè)務(wù)將受到更加嚴(yán)密的監(jiān)管。最后，強(qiáng)化對(duì)傳統(tǒng)銀行的監(jiān)管，減少傳統(tǒng)銀行與影子銀行的關(guān)聯(lián)，以防止風(fēng)險(xiǎn)傳染。美國(guó)《多德－弗蘭克法》中引入了“沃爾克規(guī)則”，限制傳統(tǒng)銀行的自營(yíng)交易，規(guī)定傳統(tǒng)銀行投資對(duì)沖基金和私募股權(quán)基金的規(guī)模不得超過(guò)基金資本和銀行一級(jí)資本的3％，另類投資總規(guī)模不能超過(guò)銀行有形股權(quán)的3％；在衍生品交易方面，要求銀行將CDS、農(nóng)產(chǎn)品掉期、能源掉期等高風(fēng)險(xiǎn)衍生品交易業(yè)務(wù)拆分到特定的子公司，自身只保留利率掉期、外匯掉期以及金銀掉期等業(yè)務(wù)。在歐盟，歐盟委員會(huì)對(duì)其2006年出臺(tái)的《資本金要求指令》（CapitalRequirementDirective）進(jìn)行多次修改，強(qiáng)化對(duì)傳統(tǒng)銀行的混合資本工具、資產(chǎn)再證券化和復(fù)雜證券投資業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)約束，進(jìn)一步分隔傳統(tǒng)銀行與影子銀行之間的聯(lián)系。盡管美歐都采取了積極的監(jiān)管改革措施，但從目前的立法現(xiàn)狀來(lái)看，對(duì)影子銀行體系監(jiān)管強(qiáng)度總體不高，監(jiān)管思路也不甚清晰，具有試探性特征。〔22〕美歐的改革法案只是將影子銀行體系內(nèi)的部分機(jī)構(gòu)和活動(dòng)納入以加強(qiáng)監(jiān)管，而并未站在整個(gè)影子銀行體系監(jiān)管改革的角度建立一套系統(tǒng)的解決方案。現(xiàn)有的改革措施并不全面、徹底，諸多存在重大風(fēng)險(xiǎn)和威脅的影子銀行機(jī)構(gòu)或活動(dòng)（例如，貨幣市場(chǎng)共同基金、回購(gòu)協(xié)議和證券化等），并未反映到現(xiàn)有監(jiān)管法律之中，仍舊游離于監(jiān)管之外。事實(shí)上，美歐監(jiān)管當(dāng)局也意識(shí)到影子銀行監(jiān)管改革是一項(xiàng)尚未完成的工作，并計(jì)劃進(jìn)一步采取行動(dòng)，構(gòu)建系統(tǒng)的影子銀行監(jiān)管體系。〔23〕可以預(yù)見(jiàn)，影子銀行的監(jiān)管法制將進(jìn)一步朝著縱深方向改革和發(fā)展。

（二）國(guó)際層面的監(jiān)管變革

對(duì)于影子銀行的國(guó)際監(jiān)管也成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。早在2009年2月6日，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）即了《危機(jī)的初步教訓(xùn)》的報(bào)告。該報(bào)告在總結(jié)2008年金融危機(jī)的基礎(chǔ)之上指出：影子銀行一直以來(lái)都只受到諸多監(jiān)管機(jī)構(gòu)的輕度監(jiān)管，并且通常并不受審慎性監(jiān)管，由此金融創(chuàng)新可以（通過(guò)影子銀行）在市場(chǎng)約束制度之下繁榮發(fā)展。但是，市場(chǎng)約束機(jī)制失敗，監(jiān)管的有效性也喪失了，因?yàn)殂y行通過(guò)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至影子銀行體系內(nèi)的關(guān)聯(lián)實(shí)體（監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其活動(dòng)知之甚少）而規(guī)避了資本要求。影子銀行迅速膨脹的規(guī)模，在本次危機(jī)開(kāi)始已經(jīng)與傳統(tǒng)銀行體系相當(dāng)，這意味著危機(jī)將不可避免。IMF的報(bào)告進(jìn)一步提出了影子銀行監(jiān)管問(wèn)題的解決方案，包括擴(kuò)大監(jiān)管范圍以將影子銀行體系納入，影子銀行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)信息披露義務(wù)以及受到審慎性規(guī)則（可能涵蓋資本、流動(dòng)性、有序清算以及早期干預(yù)）的約束，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)行監(jiān)管規(guī)定的過(guò)程應(yīng)予以強(qiáng)化，并且為了減少監(jiān)管套利，應(yīng)根據(jù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)而非機(jī)構(gòu)的類型來(lái)確定不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及其執(zhí)行過(guò)程，為了應(yīng)對(duì)金融體系的不斷變化應(yīng)當(dāng)確立彈性監(jiān)管范圍等。〔24〕除IMF之外，其他國(guó)際組織亦從不同的側(cè)面，對(duì)影子銀行監(jiān)管盲區(qū)的填補(bǔ)提出了建設(shè)性的意見(jiàn)。2010年1月，巴塞爾委員會(huì)（BCBS）、國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織（IOSCO）和國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)（IAIS）組成的聯(lián)合論壇了一份報(bào)告。報(bào)告分析了不同性質(zhì)的金融監(jiān)管產(chǎn)生的問(wèn)題和監(jiān)管范圍缺口，著重討論了未受監(jiān)管或者監(jiān)管不足的機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)，主要內(nèi)容涉及到銀行和保險(xiǎn)以及證券行業(yè)間的監(jiān)管差異、加強(qiáng)對(duì)金融集團(tuán)的監(jiān)管、提高抵押貸款承銷標(biāo)準(zhǔn)的一致性、擴(kuò)大對(duì)沖基金監(jiān)管的范圍、強(qiáng)化對(duì)信貸風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移產(chǎn)品的監(jiān)管五個(gè)方面。〔25〕該報(bào)告強(qiáng)調(diào)平衡因分業(yè)監(jiān)管所帶來(lái)的監(jiān)管法律制度差異，這對(duì)填補(bǔ)影子銀行的監(jiān)管漏洞，防范監(jiān)管套利威脅，尤其具有指導(dǎo)意義。盡管不同的國(guó)際組織對(duì)影子銀行的監(jiān)管問(wèn)題都表示了關(guān)切，但國(guó)際層面上致力于解決影子銀行監(jiān)管漏洞的主要機(jī)構(gòu)還要屬20國(guó)集團(tuán)（G20）及其設(shè)立的金融穩(wěn)定委員會(huì)（FSB）。2008年金融危機(jī)以來(lái)，G20成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融治理的最重要平臺(tái)。2009年4月召開(kāi)的G20倫敦峰會(huì)決定加強(qiáng)全球金融監(jiān)管體系的監(jiān)管和協(xié)調(diào)，在原有金融穩(wěn)定論壇的基礎(chǔ)之上成立FSB，并賦予FSB更廣泛的職能，以承擔(dān)全球金融監(jiān)管體系改革的重任。在2010年11月召開(kāi)的G20首爾峰會(huì)上，與會(huì)國(guó)家達(dá)成共識(shí)：盡管國(guó)際社會(huì)在金融監(jiān)管改革的諸多領(lǐng)域已經(jīng)取得了重大進(jìn)步，但是仍舊存在一些值得更多關(guān)注的問(wèn)題，其中包括影子銀行監(jiān)管的問(wèn)題。因此，G20要求FSB“與其他國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)厘定組織合作，在2011年年中之前形成關(guān)于加強(qiáng)對(duì)影子銀行監(jiān)管的建議”。〔26〕由此，F(xiàn)SB肩負(fù)重任，成為國(guó)際社會(huì)上關(guān)于影子銀行監(jiān)管改革的主要推動(dòng)者。迄今為止，F(xiàn)SB已經(jīng)分別于2011年4月和10月了兩份關(guān)于影子銀行監(jiān)管的報(bào)告。〔27〕在2011年4月的《影子銀行：?jiǎn)栴}的范圍》報(bào)告中，F(xiàn)SB對(duì)影子銀行進(jìn)行了界定并制定出監(jiān)測(cè)影子銀行體系的方法，還探討了處理影子銀行引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管套利威脅的監(jiān)管措施。在2011年10月的《影子銀行：加強(qiáng)監(jiān)督和監(jiān)管》報(bào)告中，F(xiàn)SB對(duì)監(jiān)測(cè)和監(jiān)管影子銀行進(jìn)行了更深入的分析，并提供了相關(guān)建議。根據(jù)FSB的研究報(bào)告，影子銀行監(jiān)管法律體系的構(gòu)建，重點(diǎn)涵蓋三個(gè)方面的問(wèn)題：

1．影子銀行的定義

FSB認(rèn)為，影子銀行體系可以被寬泛地定義為“涉及傳統(tǒng)銀行體系之外的實(shí)體或活動(dòng)的信貸中介體系”，并建議監(jiān)管當(dāng)局采取如下兩個(gè)步驟對(duì)影子銀行進(jìn)行界定：第一，以系統(tǒng)性眼光審視影子銀行體系，將所有非銀行信貸中介納入審查范圍，以確保對(duì)影子銀行體系的數(shù)據(jù)收集和監(jiān)管覆蓋到所有可能對(duì)金融體系造成與影子銀行相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域；第二，將關(guān)注焦點(diǎn)集中于如下的非銀行信貸中介：存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)增加的情況（尤其是期限／流動(dòng)性轉(zhuǎn)換、不良信貸風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換和／或杠桿經(jīng)營(yíng)）和／或監(jiān)管套利正在損害金融監(jiān)管所帶來(lái)利益。〔28〕可見(jiàn)，F(xiàn)SB報(bào)告并未對(duì)影子銀行下一個(gè)精確的定義，而是主張將信貸中介體系中所有涉及到在通常銀行監(jiān)管體系之外運(yùn)行并且會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管套利的實(shí)體及活動(dòng)納入監(jiān)管范圍，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管套利成為判斷是否將某一實(shí)體或活動(dòng)納入影子銀行予以監(jiān)管的重要標(biāo)準(zhǔn)。

2．影子銀行的監(jiān)測(cè)

FSB建議采取如下三個(gè)步驟同時(shí)改善數(shù)據(jù)的報(bào)告和披露要求以確保監(jiān)測(cè)的有效性：第一，對(duì)整個(gè)影子銀行體系進(jìn)行系統(tǒng)性地掃描和勾畫(huà)；第二，對(duì)影子銀行體系可能會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)或監(jiān)管套利擔(dān)憂的部分進(jìn)行識(shí)別；第三，對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和／或監(jiān)管套利進(jìn)行詳細(xì)評(píng)估。〔29〕可見(jiàn)，F(xiàn)SB報(bào)告對(duì)影子銀行的監(jiān)測(cè)視野開(kāi)闊，將整個(gè)非銀行信貸中介納入監(jiān)測(cè)范圍，同時(shí)強(qiáng)調(diào)關(guān)注影子銀行中引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)或監(jiān)管套利擔(dān)憂的部分，建立風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型的監(jiān)測(cè)制度。

3．影子銀行監(jiān)管措施的構(gòu)建

FSB認(rèn)為，影子銀行體系由多種類型的機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)活動(dòng)組成，采用單一監(jiān)管方式難以達(dá)到理想的效果，應(yīng)當(dāng)根據(jù)影子銀行的業(yè)務(wù)模式、風(fēng)險(xiǎn)特征和對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的作用來(lái)設(shè)計(jì)不同的監(jiān)管制度。因此，F(xiàn)SB提議對(duì)影子銀行從如下四個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)管：第一，規(guī)制銀行與影子銀行機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)（間接監(jiān)管）；第二，對(duì)影子銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管（直接監(jiān)管）；第三，對(duì)影子銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管；第四，宏觀審慎監(jiān)管措施，致力于化解影子銀行體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而不是關(guān)注單一機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。〔30〕上述四個(gè)方面，宏觀監(jiān)管措施和微觀監(jiān)管措施相結(jié)合，既是對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有效回應(yīng)，同時(shí)也致力于填補(bǔ)監(jiān)管漏洞，減少影子銀行體系監(jiān)管與傳統(tǒng)銀行監(jiān)管的差距，縮小監(jiān)管套利空間。FSB經(jīng)歷一年多才逐步確定影子銀行體系的基本含義、范疇、監(jiān)管框架和強(qiáng)化監(jiān)管的實(shí)驗(yàn)性措施，反映了國(guó)際社會(huì)對(duì)于監(jiān)管影子銀行的努力和共識(shí)。與巴塞爾協(xié)議相同，F(xiàn)SB對(duì)于影子銀行體系的監(jiān)管建議不具有法律強(qiáng)制意義，意在增加國(guó)際金融監(jiān)管組織在相關(guān)國(guó)家的金融話語(yǔ)權(quán)。但是，F(xiàn)SB的監(jiān)管框架和建議無(wú)疑對(duì)于全球化背景下的國(guó)際金融體系具有導(dǎo)向性影響，對(duì)影子銀行監(jiān)管的國(guó)際金融法制變革起到了推動(dòng)作用。〔31〕在《影子銀行：加強(qiáng)監(jiān)督和監(jiān)管》報(bào)告中，F(xiàn)SB表示：隨著諸多國(guó)內(nèi)和國(guó)際倡議已經(jīng)付諸執(zhí)行，另外有一些正在制定之中，當(dāng)前無(wú)需再就影子銀行的監(jiān)管提出額外的國(guó)際倡議。FSB讓其設(shè)立的執(zhí)行情況監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)工作組對(duì)G20成員國(guó)執(zhí)行FSB建議的情況進(jìn)行跟蹤，并將任何需要予以關(guān)注的成員國(guó)的不一致行動(dòng)標(biāo)識(shí)出來(lái)。〔32〕通過(guò)這種執(zhí)行評(píng)估機(jī)制，F(xiàn)SB關(guān)于影子銀行監(jiān)管的建議，可望在全球主要經(jīng)濟(jì)體之間予以推廣和執(zhí)行。

四、影子銀行監(jiān)管的法律制度構(gòu)建

根據(jù)FSB于2011年夏天所作的一項(xiàng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全球主要經(jīng)濟(jì)體（包括歐元區(qū)國(guó)家、澳大利亞、加拿大、日本、韓國(guó)、英國(guó)以及美國(guó)）內(nèi)，影子銀行的總資產(chǎn)在危機(jī)之后已經(jīng)迅速回升至危機(jī)之前的水平，于2010年達(dá)到約60萬(wàn)億美元，占整個(gè)金融體系資產(chǎn)比例接近30％，相當(dāng)于傳統(tǒng)銀行資產(chǎn)的60％。〔33〕對(duì)這一規(guī)模龐大的金融體系，如果仍舊像危機(jī)前一樣僅追求金融效率與創(chuàng)新、提高本國(guó)的金融競(jìng)爭(zhēng)力，任其游離于監(jiān)管體系之外，完全寄望于市場(chǎng)機(jī)制的約束，無(wú)疑將使整個(gè)金融體的運(yùn)行處于極大的風(fēng)險(xiǎn)之中。此外，隨著《巴塞爾協(xié)議III》的實(shí)施，傳統(tǒng)銀行受到更嚴(yán)格的監(jiān)管，這無(wú)疑將促使更多的風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)被轉(zhuǎn)移至影子銀行體系。因此，在后危機(jī)時(shí)代，構(gòu)建一套全方位的影子銀行監(jiān)管體制，顯得必要且急需。

（一）影子銀行監(jiān)管法制的路徑與框架

各國(guó)金融體系本質(zhì)上互相依存、密不可分。影子銀行的有效規(guī)制，除各國(guó)加強(qiáng)監(jiān)管立法之外，還離不開(kāi)國(guó)際層面的監(jiān)管協(xié)作。2008年11月15日召開(kāi)的G20華盛頓峰會(huì)的宣言對(duì)此有著精辟的論述：“金融監(jiān)管是各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的首要職責(zé)，各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)構(gòu)成金融市場(chǎng)動(dòng)蕩的第一道防線。但是，我們的金融市場(chǎng)已經(jīng)全球一體化，因此增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)際合作，強(qiáng)化必須的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)并且予以切實(shí)執(zhí)行顯得非常必要，這樣才能防止不利的跨邊境、跨地區(qū)和全球性的影響全球發(fā)展的國(guó)際性金融混亂的出現(xiàn)。監(jiān)管者必須確保他們的行動(dòng)支持市場(chǎng)原則，避免對(duì)其它國(guó)家產(chǎn)生可能的不利影響，其中包括監(jiān)管套利行為和支持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、活力和創(chuàng)新。”〔34〕在金融全球化日益加深的今天，影子銀行監(jiān)管法律制度的構(gòu)建，最終應(yīng)是在國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)層面同時(shí)采取行動(dòng)，單獨(dú)的國(guó)內(nèi)立法行動(dòng)難以完全有效地解決影子銀行監(jiān)管漏洞問(wèn)題。在國(guó)際層面，應(yīng)當(dāng)從全球和整體經(jīng)濟(jì)的角度識(shí)別和評(píng)估影子銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)，建立影子銀行監(jiān)管的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或原則，同時(shí)確立完善有效的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，由此形成影子銀行監(jiān)管的國(guó)際金融法律框架。目前，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)達(dá)成共識(shí)：由FSB主導(dǎo)影子銀行監(jiān)管的國(guó)際金融法制變革。為此，F(xiàn)SB已經(jīng)初步完成了相關(guān)工作。在影子銀行監(jiān)管的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)確定方面，F(xiàn)SB已經(jīng)就影子銀行的定義和范圍、監(jiān)測(cè)方法、監(jiān)管目標(biāo)以及措施進(jìn)行了研究，并形成了相關(guān)的建議。下一步，F(xiàn)SB需要結(jié)合影子銀行在全球發(fā)展的實(shí)際情況會(huì)同IOSCO、BCBS等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)厘定組織進(jìn)一步細(xì)化其監(jiān)管建議，從而形成國(guó)際公認(rèn)的影子銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)或原則，為各國(guó)改革國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管法律提供指導(dǎo)和參照。在影子銀行監(jiān)管的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行方面，盡管FSB的影子銀行監(jiān)管建議不像世界貿(mào)易組織法律一樣構(gòu)成對(duì)成員國(guó)的強(qiáng)制性法律約束，但是鑒于FSB被賦予“會(huì)同國(guó)際貨幣基金組織監(jiān)督各國(guó)財(cái)長(zhǎng)執(zhí)行G20峰會(huì)達(dá)成的各項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的情況”的職責(zé)，F(xiàn)SB本身的協(xié)調(diào)、評(píng)估機(jī)制可被充分利用，以促進(jìn)FSB相關(guān)建議的落實(shí)和執(zhí)行。FSB設(shè)有標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行常務(wù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)其建議的執(zhí)行和監(jiān)督。就影子銀行監(jiān)管問(wèn)題，F(xiàn)SB還專門(mén)責(zé)令其設(shè)立的執(zhí)行情況監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)工作組負(fù)責(zé)后續(xù)執(zhí)行情況的跟蹤。此外，F(xiàn)SB的專題同行評(píng)估和國(guó)別評(píng)估計(jì)劃，都可以把執(zhí)行影子銀行監(jiān)管建議的執(zhí)行納入，以加強(qiáng)不同國(guó)家落實(shí)金融和監(jiān)管政策的一致性，并評(píng)估各國(guó)取得預(yù)期目標(biāo)的有效性。最后，國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行聯(lián)合開(kāi)展的金融部門(mén)評(píng)估規(guī)劃還可將影子銀行監(jiān)管納入，為各國(guó)就如何應(yīng)對(duì)影子銀行挑戰(zhàn)開(kāi)展相互學(xué)習(xí)和交流提供了平臺(tái)，推動(dòng)影子銀行監(jiān)管的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或原則在各國(guó)的一致性執(zhí)行和落實(shí)。在國(guó)內(nèi)層面，一方面，相關(guān)國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極參與到推動(dòng)影子銀行監(jiān)管的國(guó)際金融法制變革中來(lái)，推動(dòng)合理可行的國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)或原則的形成；另一方面，根據(jù)國(guó)際社會(huì)形成的關(guān)于影子銀行監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)或原則，對(duì)本國(guó)金融監(jiān)管法律予以改革，將相關(guān)國(guó)際組織（尤其是FSB）關(guān)于影子銀行監(jiān)管建議融入到立法之中。不論是美歐等已經(jīng)采取相關(guān)監(jiān)管措施的國(guó)家還是其他尚未采取行動(dòng)的國(guó)家，都應(yīng)當(dāng)保持其金融監(jiān)管法律與政策與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)一致，同時(shí)還需定期接受評(píng)估和監(jiān)督。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)往往是國(guó)際社會(huì)在妥協(xié)的基礎(chǔ)之上達(dá)成的最低標(biāo)準(zhǔn)。各國(guó)根據(jù)本國(guó)金融監(jiān)管的實(shí)際情況，可制定高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管立法，以對(duì)影子銀行進(jìn)行有效監(jiān)管。總之，國(guó)際社會(huì)可利用FSB督促各會(huì)員國(guó)監(jiān)管當(dāng)局結(jié)合本國(guó)金融發(fā)展水平和金融機(jī)構(gòu)實(shí)際狀況，接受和執(zhí)行FSB制定的有關(guān)改進(jìn)和加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管的建議，強(qiáng)化國(guó)內(nèi)監(jiān)管，逐步實(shí)現(xiàn)各國(guó)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的趨同，形成具有全球一致性的有效的國(guó)際監(jiān)管框架。

（二）我國(guó)的啟示與應(yīng)有的對(duì)策

盡管我國(guó)受2008年金融危機(jī)的影響相對(duì)較小，但對(duì)影子銀行缺乏監(jiān)管而可能造成的災(zāi)難性后果在我國(guó)同樣存在。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著全球金融自由化的快速發(fā)展，我國(guó)政府逐步放松對(duì)金融體系的干預(yù)和管制，融資格局發(fā)生了深刻的變化。大量傳統(tǒng)銀行以外的組織機(jī)構(gòu)（如小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行等）開(kāi)始參與信貸中介活動(dòng)。從當(dāng)前我國(guó)監(jiān)管立法的現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》將非銀行金融機(jī)構(gòu)（包括金融資產(chǎn)管理公司、信托公司、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司、汽車金融公司、貨幣經(jīng)紀(jì)公司以及其他金融機(jī)構(gòu)等）全部納入了銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管范圍。銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了大量約束性、規(guī)范性規(guī)章及規(guī)范性文件，對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，但在此之外仍然存在大量不受監(jiān)管或受到監(jiān)管較輕的實(shí)體參與信貸中介活動(dòng)。此外，即使是受到監(jiān)管的非銀行金融機(jī)構(gòu)，也能夠通過(guò)與傳統(tǒng)銀行展開(kāi)合作，利用法律的漏洞開(kāi)發(fā)出另類產(chǎn)品，逃避法律的監(jiān)管。〔35〕這些實(shí)體和機(jī)構(gòu)成為我國(guó)影子銀行的主體。由于我國(guó)影子銀行的定義及其涵蓋的范圍存在爭(zhēng)論，再加上一些影子銀行運(yùn)行于監(jiān)管的灰色地帶而未被納入監(jiān)測(cè)體系（如地下錢莊、網(wǎng)絡(luò)借貸等），因此我國(guó)影子銀行體系的具體規(guī)模尚不得而知。根據(jù)IMF的2011年《中國(guó)金融系統(tǒng)穩(wěn)定評(píng)估報(bào)告》，我國(guó)影子銀行的基本情況如下：我國(guó)影子銀行同美國(guó)的影子銀行一樣，實(shí)質(zhì)都是通過(guò)不同的信貸關(guān)系進(jìn)行無(wú)限的信用擴(kuò)張。影子銀行所帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管套利，在我國(guó)同樣適用。影子銀行使原有金融調(diào)控鞭長(zhǎng)莫及，大量資金規(guī)避了金融監(jiān)管，使整個(gè)宏觀調(diào)控效果受到對(duì)沖（影子銀行成為持續(xù)緊縮政策下的放水者，流動(dòng)性緊縮政策遭遇影子銀行的對(duì)沖），而由此導(dǎo)致的信用擴(kuò)張則極易給金融危機(jī)埋下禍根。因此，影子銀行體系的監(jiān)管也是我國(guó)金融監(jiān)管法制改革面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。影子銀行的監(jiān)管問(wèn)題已引起我國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)的注意，相關(guān)部門(mén)已經(jīng)在不同的場(chǎng)合表示要加強(qiáng)對(duì)影子銀行的監(jiān)管。〔37〕我國(guó)也采取了一些措施填補(bǔ)部分監(jiān)管盲區(qū)。例如，在監(jiān)測(cè)方面，中國(guó)人民銀行自2011年4月14日起正式引入“社會(huì)融資規(guī)模”的新統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，將傳統(tǒng)銀行體系之外的社會(huì)融資渠道納入監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)了對(duì)影子銀行的監(jiān)測(cè)力度；在監(jiān)管措施方面，自2010年開(kāi)始，我國(guó)逐步明確了典當(dāng)行、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司和私募基金等的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)了對(duì)商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)的監(jiān)管等。但是目前我國(guó)尚未建立一套系統(tǒng)性的影子銀行監(jiān)管法律體系。考慮到影子銀行在我國(guó)的不斷發(fā)展及其對(duì)金融體系帶來(lái)的潛在威脅，加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管已勢(shì)在必行。借鑒國(guó)際上相關(guān)監(jiān)管法制變革的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以從如下兩個(gè)方面思考相應(yīng)的對(duì)策：

1．積極參與加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管的國(guó)際金融法制變革

當(dāng)前，關(guān)于影子銀行監(jiān)管的國(guó)際法律框架尚在不斷構(gòu)建過(guò)程中，就此我國(guó)可以發(fā)揮較大的作用。利用現(xiàn)有的諸如G20等國(guó)際金融治理平臺(tái)，我國(guó)可以推動(dòng)更多關(guān)于影子銀行監(jiān)管共識(shí)和建議的達(dá)成，進(jìn)而推動(dòng)相關(guān)國(guó)際金融法制的變革，以指導(dǎo)和推動(dòng)各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取一致性的監(jiān)管行動(dòng)，將影子銀行體系在全球范圍內(nèi)納入監(jiān)管。目前國(guó)際影子銀行監(jiān)管的研究主要還是基于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)際情況進(jìn)行的，對(duì)于像我國(guó)這樣影子銀行體系尚處在初級(jí)階段，金融創(chuàng)新產(chǎn)品并不豐富，杠桿化率也不高的國(guó)家，少有關(guān)注。作為FSB以及其他國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)厘定組織、國(guó)際金融監(jiān)管組織的成員，我國(guó)可以充分發(fā)揮自身的影響力，推動(dòng)公平合理的關(guān)于影子銀行監(jiān)管的國(guó)際共識(shí)、原則、指南或建議，防止出現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)單方面將其國(guó)內(nèi)監(jiān)管政策向國(guó)際延伸，或者幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家組成監(jiān)管同盟實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)際金融市場(chǎng)的監(jiān)管壟斷。

2．加強(qiáng)國(guó)內(nèi)法律改革，建立與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相符的影子銀行監(jiān)管法律體系

我國(guó)應(yīng)根據(jù)FSB的監(jiān)管建議，圍繞影子銀行的消極面—系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管套利，構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)管體系：首先，應(yīng)當(dāng)建立宏觀性監(jiān)管機(jī)制，包括相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置及權(quán)限的授予。影子銀行體系的機(jī)構(gòu)與產(chǎn)品跨越了銀行業(yè)、非銀行金融機(jī)構(gòu)、資本市場(chǎng)、貨幣市場(chǎng)等機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)體系，其風(fēng)險(xiǎn)具有聯(lián)動(dòng)性與傳染性，我國(guó)現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管模式顯然難以應(yīng)對(duì)。因此，建議組建專門(mén)的“影子金融監(jiān)管協(xié)作委員會(huì)”，由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)共同委任專家組成，按照功能監(jiān)管模式設(shè)計(jì)監(jiān)管職能部門(mén)，包括風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、信用控制、產(chǎn)品統(tǒng)計(jì)、機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)、違規(guī)懲處等功能部門(mén)。〔38〕

該委員會(huì)應(yīng)當(dāng)獲得足夠的法律授權(quán)，以全面監(jiān)控影子銀行體系，這樣就避免了因?yàn)榉謽I(yè)監(jiān)管的條塊分割所導(dǎo)致的監(jiān)管漏洞，實(shí)現(xiàn)對(duì)影子銀行監(jiān)管全覆蓋性，還能從宏觀的角度審視系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。其次，應(yīng)當(dāng)健全金融立法，完善法律監(jiān)管。從影子銀行的機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)活動(dòng)以及影子銀行與傳統(tǒng)銀行關(guān)聯(lián)的規(guī)制等方面，確立全面的監(jiān)管體系，是非常必要的。具體而言，在影子銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面，建議盡快修訂《證券投資基金法》，將私募股權(quán)投資基金納入監(jiān)管范圍，加強(qiáng)對(duì)私募股權(quán)基金資金流動(dòng)的監(jiān)測(cè)，細(xì)化對(duì)基金管理公司門(mén)檻、資質(zhì)、基金管理模式、募集對(duì)象基本資質(zhì)、投資規(guī)范及信息披露等方面的要求。加強(qiáng)民間融資活動(dòng)監(jiān)管的法律法規(guī)的建設(shè)，盡快出臺(tái)保障和促進(jìn)民間金融規(guī)范化發(fā)展的法律法規(guī)，一方面對(duì)典當(dāng)行、信用擔(dān)保公司、小額貸款公司等新興的類金融機(jī)構(gòu)加快立法進(jìn)程，提升立法層級(jí)，確立明確的監(jiān)管主體和監(jiān)管措施，另一方面對(duì)其他地下金融中介，從立法上界定合法與非法的界限，對(duì)合法的行為進(jìn)行有效引導(dǎo)并加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，對(duì)非法的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。建議盡快出臺(tái)《資產(chǎn)證券化條例》，為規(guī)范資產(chǎn)證券化行為提供明確的法律支持。在影子銀行與傳統(tǒng)銀行關(guān)聯(lián)的規(guī)制方面，應(yīng)完善銀行監(jiān)管立法，加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)的監(jiān)管，尤其是多種形式的理財(cái)產(chǎn)品的監(jiān)管，對(duì)存在重大風(fēng)險(xiǎn)的表外業(yè)務(wù)，應(yīng)提出更高的風(fēng)險(xiǎn)資本要求乃至根據(jù)情況要求商業(yè)銀行將之轉(zhuǎn)至表內(nèi)。總之，建立一套符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和我國(guó)國(guó)情的監(jiān)管法律體系，是我國(guó)金融監(jiān)管的客觀要求，也是我國(guó)積極履行國(guó)際承諾和責(zé)任的要求。我國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)可用來(lái)檢驗(yàn)影子銀行國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的有效性，也可進(jìn)一步推動(dòng)影子銀行國(guó)際監(jiān)管法制的發(fā)展。