論銀行業有效監管對策

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摘要：中國銀監會的成立是我國金融監管機制步向專業化與法治化的一個重要舉措。然而，從目前央行與銀監會的實際職能來考察，這種分設的模式并沒有使中國的銀行業監管走向專業性、高效率性與更有效性，也沒有真正解決央行原有的雙重角色沖突問題，只是使原有的內部沖突外部化；同時，由于銀監會的弱勢，中國銀行業監管的有效性正潛伏著可能失靈的危機。

關鍵詞：分立模式；央行；中國銀監會：對策

雖然中國銀監會的新設使我國銀行業的監管有了一定的改觀，但筆者認為由于-這種分工的不徹底性及銀監會所處的相對“有職無權”狀態，目前我國銀行業的監管并沒有達到預期的欲求。相反，這種不徹底的分離已給我國銀行業監管的有效性埋伏下了監管失靈及監管成本擴張的風險。因此，有必要從中國銀監會的角度來考察一下我國銀行業監管所面臨的困惑，并以此為基礎提出相應對策。

一、獨立監管基礎的欠缺：中國人民銀行抽空3-中國銀監會獨立監管之基礎

金融監管的有效性必須依賴于一個前提，即相應監管者必須具有正式的權力及以有效的信息為依托。然而，考察一下目前中國人民銀行在分離后所保留的職權，不難發現銀監會有效監管基礎基本上呈現為一種相對的真空狀態，且在監管實踐上目前中國銀監會還擺脫不了受中國人民銀行的制約，這在一定程度上迫使其在監管中成為中國人民銀行的“影子”或“化身”。這正如有些學者所言，中國銀監會與中國人民銀行的關系是“分手不分家”的婆媳型關系。雖說筆者并不完全贊同這種過激的觀點，但這種定位也揭示了一定的事實。關于中國銀監會獨立監管的缺失，筆者作如下探討。

(一)信貸管理問題中國銀監會成立后信貸管理的去留便成為人們討論的熱點。保留派認為：在中國經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中，央行的信貸政策一直是貨幣政策的一個重要組成部分。同時，由于在這個時期，商業銀行缺乏有效的自我約束與激勵機制，貨幣政策的傳導還不能完全依賴于市場，所以央行對商業銀行的行為還要進行一些必要的窗口指導與監督。此外，目前央行的主要目標是維護幣值穩定，而這一目標的核心在于防止泡沫經濟的產生，而房地產又是泡沫的主要生產源。于是，2003年6月央行以《關于進一步加強房地產信貸管理的通知》的形式事實上占據了這一灘頭陣地。

筆者認為，央行的這一做法是值得質疑的，因為信貸政策是規范商業銀行經營管理的重要內容，若銀監會要依法履行其監管職能，除了根據現行法律法規進行現場檢查和非現場監管外，其中的一項重要任務就是制定與完善包括信貸政策在內的銀行業的監管制度與法規。同時，信貸政策的制定要以“銀行監管過程中所發現的問題及商業銀行在業務創新中對現行監管所提出的要求”為依據，而非脫離銀行監管的實踐。由于實現職責分離后，央行主要依賴于運用利率、再貸款、及存款準備金等宏觀經濟杠桿來對金融市場進行調控，而不直接涉及微觀上的商業銀行之經營管理。因此，央行制定信貸政策就失去了應有的基礎。雖然《銀行業監督管理法》在第3章“監督管理職責”中并沒有明確規定中國銀監會享有對信貸管理的職能，但該章卻明確地提出了“審慎監管”的理念，這事實上表明信貸管理應屬于銀監會的職能。因此，央行目前所造成的一種“事實狀態”已在一定程度上抽空了銀監會有效監管的基礎。

(二)反洗錢監控權的歸屬問題由于洗錢能讓黑錢洗白進入流通領域，有可能造成貨幣量增加的假象，從而致使經濟統計產生誤差，甚至導致國家宏觀經濟決策走偏。因此，自2001年起，央行就開發了一套商業銀行內大額資金統計分析系統和大額資金可疑支付交易系統。2002年7月央行又成立了反洗錢工作處、支付交易監測處，專司反洗錢的具體工作。2003年初，央行的《金融機構反洗錢規定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》及《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》三文件初步勾勒出了我國金融機構領域反洗錢的基本法律框架。然而，在中國銀監會成立后，這部分職能目前仍保留于中國人民銀行。

從國外反洗錢機構的設置來看，當金融監管職能與央行分立后，對金融機構反洗錢的職能一般都集中于分立后的金融監管機構，而非央行。如英國的金融服務局根據《金融服務與市場化法》負責金融機構的反洗錢監管工作，日本的金融廳則設立專門的金融情勢辦公室來專司反洗錢的監管。這種配置的根本原因在于反洗錢是與銀行機構的日常監管緊密相聯的。洗錢與簡單的存貸款不同，它是一個通過銀行往來賬戶、郵政匯票、旅行支票及其他流通工具而發生的連鎖過程，這種洗錢幾乎會滲透銀行業務的各個環節，這說明反洗錢職能必須伴隨機構的分離而發生移轉。

(三)支付結算監管權歸屬中國銀監會分設后，央行繼續保留了原有的對商業銀行支付結算情況進行監督與檢查的權力。作為央行直屬事業單位的清算中心不僅為商業銀行的支付結算活動制定相關規章，對業務活動中產生的紛爭進行協調，提供網絡設備支持服務，而且還對商業銀行的支付結算業務負有檢查與監督的職能。支付結算業務不僅是銀行內部與銀行之間進行資金清償與余缺調配的潤滑劑，更是資金安全與市場穩定的基礎。目前，在金融監管機構與央行分設的國家，支付與結算的管理仍由央行負責，但許多國家的支付結算系統都傾向于非官方化，如澳大利亞的支付清算協會、韓國的金融電信與清算協會及新加坡清算所協會等，其會員都由會員銀行組成。對于我國而言，支付結算的民間化可能性不大，現在的問題是央行仍持有的該項職能是否移交給銀監會。在該問題的處理上會出現兩難：

一難是若將該職能移轉給銀監會，則涉及如何移轉的問題。多年來，央行在“總行至縣支行與央行至各商業銀行”之間已構建了龐大的支付清算網絡，雖然專職的管理人員可以“人隨業務”，但是支付系統的物理轉移則是一項復雜的工程；另一方面，央行宏觀政策上的公開市場活動也必須依賴于支付結算系統。二難是若維護現狀而將支付結算系統保留于央行，那么對銀監會而言則意味著其對商業銀行經營監管鏈的斷裂，因為商業銀行的支付與結算與其他業務密不可分。若將支付結算的管理與日常業務的管理進行切割處理，則無疑不利于銀監會對銀行業進行整體性的監管。同時，從修訂后的《中國人民銀行法》來看，也只是在該法第4條規定央行“維護支付、清算系統的正常運行”，而沒有明確決定這項權能的歸屬。因此，作為法定監管者的銀監會基于監管的目的就有可能直接要求商業銀行接受此方面的管理，在面臨兩個“婆婆”的情況下，一方面商業銀行可能無所適從，另一方面法律規定的不明也增加了商業銀行的守法成本。

(四)“最后貸款人制度”所衍生的挑戰最后貸款人制度長期以來都是央行不可推卸的責任，即使在金融監管機構分立的情況下，各國央行仍然保留了一這職責。然而，這里有一個問題值得我們思考，即如何確保央行最后貸款人的角色與真正需要救助的程度評估的一致性。客觀而言，由于銀監會沒有創造貨幣的功能，所以也就沒有為陷入困境的銀行體系提供流動性的能力。因此，對于最后貸款人職責的行使，央行是責無旁貸的，但其行使是以充分了解銀行的經營狀況及風險水平為基礎的。若央行沒有微觀的監管職能，則存在信息、權、責等不對稱等現象，因而可以說央行在行使最后貸款人職能時將更多地依賴于銀監會對銀行困境與資金需求額度的判斷，這容易引發新的道德風險：若銀監會運用過于嚴格的監管標準，或援助請求過遲，則又有可能使援助錯過防范銀行風險的最佳時機。因此，我們可以下這樣一個結論：在銀監會設立后，央行在決定是否援用最后貸款人制度時已不是基于應有的“建設性模棱兩可”原則，其更多地是基于銀監會對被救助銀行機構狀況的說明及銀監會自身的請求。同時，由于銀監會的存在，央行在該項職能的決策上也易滋生責任轉嫁的心理效應，由此導致其決策時的審慎性被削弱，而非原有的市場中立姿態，這也是金融監管權剝離后所衍生的新問題。

實際上，上述幾個方面還沒有全部涵蓋央行所持有的與銀行監管相關的職能，如修改后的《中國人民銀行法》第4條便添加了央行監管銀行間同業拆借市場與銀行間債券市場及外匯管理等職能。雖然從理論上說，央行對銀行業的監管是宏觀上的，銀監會的職責主要是微觀上的，且兩個機構的出發點都是一致的，即確保整個銀行業的穩定與健康發展，但是在職能分配兩極化及缺乏有效的協作機制下，則可能會產生事與愿違的結果。

二、分立理論與現實基礎的薄弱性：銀行業有效監管所面臨的危機

(一)“分拆理由”的檢討與反思央行貨幣政策的執行與銀行監管的雙重角色是人們傾向于將央行與監管部分機構分拆的主要理由。持該種觀點的人認為：央行身兼兩任時，為了保證整個金融體系的穩定性，央行會傾向于保護銀行機構的利益，而忽略對存款人利益的保護。實際上，這是一個帶有悖論性的觀點。分拆是否能確保央行貨幣政策職能的實現及銀行業監管的更有效性呢?

從理論上看，分拆能保證央行執行貨幣政策的中立性，能夠使用更多的時間、人力與物力資源等，這一點對于分立后的銀監會而言亦似乎如此。然而，人為地將這兩種緊密關聯性的職責進行切割，也會引發諸多理論上與現實上都難以解決的問題，如信息不對稱現象。在分離的情形下，央行與銀監會無疑都具有各自的信息比較優勢，如央行擁有較充分的貨幣政策信息與不完備的監管信息。而銀監會則擁有較充分的監管信息與不完全的貨幣政策信息。這兩種信息鏈的斷層無疑影響了貨幣政策與銀行監管的有效性。雖然目前可以借助信息交流機制來克服這一難題，但其效果還有待進一步的檢驗。

此外，從現實考察，雖然可以通過有形機構及通過法律頒布的形式來實現貨幣職能與金融監管職能的分拆，但是由于央行宏觀上的監管職責仍然存在、新設立的金融監管者并沒有創造流動性的功能及職責交接中的有所保留等，分離出的監管機構往往成為央行影子下的監管者。如即使是像德國那樣將貨幣政策與金融監管分離較早的國家，其《銀行法》仍然承認德國銀監局的功能與德意志銀行的功能密不可分。事實上，其銀監局缺乏自有的分支機構，必須借助于德意志銀行的機構與網點才能有效實施金融監管，這說明其央行事實上參與了金融監管。同時，在涉及銀行資本與流動性的重大政策上，其銀監局必須征得德意志銀行的同意。這些事實說明，分立后的金融監管機構職能的有效發揮無論是從信息平臺的需求上，還是從提供流動性所需資金上等都離不開央行的支持，而央行則很少依賴分立后的機構。因此，筆者認為，分立后原有的“雙重角色沖突”問題并沒有全部得以解決，這種矛盾只不過是借助機構的外設而被外部化。在機構分離的情形下，若央行與金融監管機構就金融風險的評估及金融穩定所須采取的措施發生分歧而相持不下，則會面臨一個最終裁決者的問題。在原有的模式下，無論這一問題是多么復雜，總是可以有相應的答案，但在分離情形下，若法律地位上平等的各方相持不下，則最終只能訴求于共同的上級部門。另外，為了保證宏觀金融體系的穩定性，各國一般都保留了央行的“建議權”與“監督檢查權”，如我國《中國人民銀行法》第33—34條便對這兩種權力作出了規定。這種處置又為央行間接地“侵蝕”銀監會的監管權營造了可能的空間。

(二)金融監管之專業化：一個比較模糊的概念構建專業化的監管體制是我國一直在追求的目標，如1998年的央行機構變動及2003年銀監會的設立等。然而，有一個問題仍值得我們注意，即監管的專業化是否就是機構的設置?事實上，監管專業化是一個系統性的工程，它不僅需要高業務素質的金融監管人員與相對獨立的監管機構設置，更重要的是它需要在另起爐灶設立新機構時就必須具備完善的以持續性風險管理為框架的規則體系。而非沿用以前數量繁多，參差不齊且矛盾叢生的監管規則體系；它需要專門進行審慎風險監管研究的專業人員、能真正發揮作用的金融業協會及金融業內部有效的治理機制：它必須考慮貨幣政策與銀行監管政策的信息共享，使央行和銀監會之間進行合理分工和協作，必須使非現場監控與現場檢查能有序協調，既充分監管，又不破壞商業銀行經營的規律，上述種種問題是在實施機構變革之前應予充分考慮的。

從中國銀監會目前的情形來考察，不難發現我國只是在機構上進行了有形的變動，機構的分立還并沒有觸及到一些金融監管專業化所要求的實質內容。如在人員的配備上，中國銀監會主要是由原人民銀行總行的“銀行一司、銀行二司、非銀司、合作管理司、銀行管理司”等負責銀行監管的部門來充實的。另外，在監管規則上，目前的監管依據也主要是沿用原人民銀行頒布的千頭萬緒的部門規章。再者，央行與銀監會之間的信息共享機制還沒有有效確立。同時，內部治理及行業協會在中國銀行業監管中也只是起到裝飾性作用，中國銀行業的監管基本上處于“跛行”狀態。因此，我們可以得出這樣一個結論：機構變動不是金融監管專業化的必要前提，正確的態度是：我們必須審慎地反思原有監管為什么效能不佳的體制因素，并充分考慮作為發展中國家的中國由于其特殊的經濟環境、較低的經濟發展階段、不同的法律體制和抑制型金融體系本身的慣性對有效金融監管的種種制約。

理性而言，中國銀監會的分設是一個價值取舍問題，具有一定的合理性。然而，分設只是銀行業有效監管的一個因素，而非絕對的條件。若要真正達到預期的價值定位，就必須擺正中國銀監會的位置。使其具有比較實質性的獨立監管權力，而非停滯于形式上的分離。

筆者認為，由于央行的貨幣政策職能本身就與銀行業的運行及其監管密不可分，所以若對央行與中國銀監會斷然地“一分為二”，而形成一種“井水不犯河水”的狀態，這也是不現實與不理性的。然而，我們現在所面臨的問題在于，無論是從《中國人民銀行法》及央行的規章與把持的職能來看，還是從機構網點、技術基礎等考察，央行都或多或少地成為了銀監會的“影子”。這種局面是非常不樂觀的，因為它可以造成兩種不好的后果：其一是形式上獨立的中國銀監會出于對自身獨立地位的敏感性，一方面會以比較積極的姿態來捍衛自己的獨立性，從而可能會在央行實施貨幣政策需援助時而進行冷處理：另一方面由于處于一種相對無權的狀態中，會以消極的態度來對待監管。其二是對于央行而言，雖然權力職能的多項擁有能帶來一定的優勢，但也事實上導致銀行監管的責任向央行的集中，這說明央行仍可能徘徊于原有的執行貨幣政策與監管職能的怪圈之中。總而言之，職能的分離與機構的分設只是表明向專業化監管過渡的一種姿態，分設的實質還應在于權力分配的適度、平衡及協調。其分配的標準是各方都能運用配置的權力在職能范圍內得心應手地履行各自的職責，而不感到在對方的影子下而左右為難。否則，機構分設的價值便會黯然失色。

三、對策

(一)調整目前的金融監管協調機制在這方面，我們具有較充分的法律依據，如《銀行業監督管理法》第6條規定：“國務院銀行業監督管理機構應當和中國人民銀行、國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制。”《中國人民銀行法》第9條明確規定了：“國務院建立金融監督管理協調機制，具體辦法由國務院制定。”其第35條亦規定：“中國人民銀行應當和國務院銀行業監督管理機構、國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制。”事實上，早在2000年9月，央行曾與中國證監會、保監會建立了監管聯席會議制度；在2004年6月，中國銀監會、證監會及保監會又簽訂了《金融監管方面分工合作備忘錄》(后簡稱《備忘錄》)，建議建立監管聯席會議與經常聯系機制，并提出了對金融控股公司的“主管人”概念。雖然我國已開了金融監管協調機制的先河，但這種機制卻存在很多缺陷：一是上述《備忘錄》并沒有央行的參與，只是象征性地規定三機構應與財政部及中國人民銀行密切合作，這無疑使銀行業的有效監管大打折扣；二是從性質上分析，《備忘錄》并不具有法律約束力，只是三機構之間的君子協定，因而在不遵循的情況下，只能訴諸于道德方面的譴責及向上級部門投訴：三是從文件出臺的目的上看，其關注的焦點并不在于銀行業的有效監管，而是針對金融業務的相融而引發的新監管問題提出對策，至于銀監會與央行之間的關聯問題則不是文件的重點。可以說，這也是在締結《備忘錄》時沒有央行參加的原因。那么，在目前的情況下，監管協調機制的出路何在呢?筆者的看法如下：

可以考慮由國務院出臺一部《金融監管協調機制條例》，該條例所涉的當事方應包括中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會、中國保監會及財政部等五方。在內容上可以原《備忘錄》為基礎進行適當的細化與內容上的擴展，但主體的內容應圍繞各方之間的信息交流與分享、金融突發事件的磋商、監管聯席會議制度、信息共享平臺的構建、現場與非現場檢查請求權的實施、監管聯席日常機構的設立及法律責任追究機制等。另外，由于銀監會的監管與央行具有更緊密的關系，所以在出臺上述條例時，國務院也有必要對這兩者之間的協調問題作出更具體的規定。

(二)央行與銀監會之間職責分工明確化問題雖然中國銀監會自成立之初就提出了“一管機構、二管人”的口號，但客觀而言在實踐監管中，銀監會處于一種比較尷尬的相對無權狀態。這無疑有背于《有效銀行監管核心原則》中所倡導的“監管者正式權力”的主張。筆者認為，若我國意圖讓分離的模式發揮真正的作用，就必須賦予銀監會比較全面的、實質性的監管權力。

基于上述思維，筆者認為就有必要將一些現在由央行所把持的、目前《銀行業監督管理法》規定不明確的權力自央行進行再次剝離，以實質增強銀監會的監管權力。這些可考慮移轉的權力包括信貸政策的管理、支付結算的監管、對反洗錢的監管與存在于央行內的與銀行緊密相關的信息系統及人員的分離等：另外，由于《中國人民銀行法》第33-34條所規定的央行之監督檢查權與建議權行使的條件是“經國務院批準”，但具體批準的條件并不明確，規則的模糊性無疑不利于銀監會對此種行為有個合理的預期。因此，我國有必要使這種檢查權與建議權行使的條件具體化，以避免在央行與銀監會發生沖突時，央行濫用此種權利來制約銀監會的監管行為。

(三)銀行監管法律規則平臺的構建盡管自銀監會成立以來，其已了一些監管規章，但不可否認目前的銀行監管依據主要是原中國人民銀行所頒布的行政規章。客觀而言，這些行政規章暫時性地彌補了法律規則的不足，但同時也存在許多問題，如許多規章被冠以“試行”、“暫行”、與“通知”等，但一般都“只生而不死”，這就導致了雖然某些規章已經時過境遷，但其效力仍然處于游離狀態，如人民銀行于1986年4月的《再貼現管理暫行規定》及于1990年12月的《利率管理暫行規定》歷經十余年仍處于暫行之中。監管規則是金融監管法治化與專業化中的核心，因為它直接指引著監管行為的走向，左右著被監管者對自我行為的評價與預期，并引導著金融的可能創新及展現一個國家金融法治化的質與量。因此，可以說金融監管的專業化的第一個條件就是法律規則平臺的構造，而非單純機構的物理轉移。

筆者認為，從銀行監管法治化來考察，現在中國銀監會工作的重心應在于對原有的監管規則進行系統性的匯編，其目的有四：其一是使銀監會對所有的。監管依據有個全面的了解；其二是消除規則之間的矛盾與沖突現象；其三是決定某些陳舊性規章的去留；其四是為未來嚴格的統一立法提供依據。