征信業(yè)監(jiān)管分析論文

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一､完善征信業(yè)監(jiān)管體系的必要性

完善征信業(yè)監(jiān)管體系的目的是通過運用征信法規(guī)､開展征信監(jiān)管､實行行業(yè)自律等方式,規(guī)范征信機構(gòu)的行為,維護征信市場的正常秩序,促進征信業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展,保障被征信人的合法權(quán)利｡具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)促進我國征信業(yè)快速健康發(fā)展的必然要求

隨著我國經(jīng)濟市場化程度的加深,加快征信業(yè)發(fā)展己成為社會共識,而僅靠征信業(yè)的自然發(fā)展無法滿足市場緊迫的現(xiàn)實需要,必須由政府進行推動｡征信監(jiān)管機構(gòu)作為政府推動的執(zhí)行者,可以通過制定征信業(yè)發(fā)展的整體規(guī)劃,認可征信機構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格,監(jiān)管征信機構(gòu)和征信市場的運作,營造良好的行業(yè)競爭氛圍,培育市場需求主體等多種方式,促進征信市場的形成,確保征信業(yè)的快速健康發(fā)展｡

(二)維護被征信人合法權(quán)益的客觀需要

征信業(yè)涉及征信機構(gòu)､被征信對象､征信產(chǎn)品使用者等多個方面,對各方的權(quán)利､義務(wù)和各環(huán)節(jié)運作都要進行規(guī)范,其中保護被征信人合法權(quán)益是征信監(jiān)管的重要內(nèi)容｡征信業(yè)監(jiān)管體系一般通過三種途徑維護被征信人合法權(quán)益,一是通過征信立法保障被征信人的知情權(quán)､異議權(quán)､糾錯權(quán)等權(quán)利,同時明確界定征信機構(gòu)數(shù)據(jù)采集的范圍和用途､數(shù)據(jù)擴散的條件等｡二是賦予部分政府部門專門負責(zé)實施被征信人數(shù)據(jù)保護事宜｡三是以多種方式確保被征信者及時發(fā)現(xiàn)問題并以較低的成本提出異議和加以解決,樹立被征信者對征信機構(gòu)的信心｡

(三)健全市場經(jīng)濟體制下的社會信用體系的重要保障

從各國市場經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗來看,比較成熟的市場經(jīng)濟體制的運行都是以完善的社會信用體系為基礎(chǔ)的｡征信監(jiān)管部門用經(jīng)濟的､行政的､法律的手段規(guī)范征信市場,可以促使征信機構(gòu)合法采集和利用信息,并在全社會逐步建立起失信約束機制,加大被征信主體的失信成本,促使其從自身長遠利益出發(fā),自覺規(guī)范自身的市場行為,維護信用市場秩序,在全社會營造講誠實守信用的濃郁氛圍,推進社會信用體系建立｡

二､國外征信業(yè)監(jiān)管模式選擇與啟示

(一)國外征信業(yè)監(jiān)管模式概述

由于征信數(shù)據(jù)及其處理結(jié)果在某種程度上比較敏感,因此不論哪一國政府對征信行業(yè)都要進行監(jiān)督管理,但各國對監(jiān)管體系的選擇有很大的區(qū)別｡目前國際上主要存在以下幾種監(jiān)管模式：

1.美國模式——以征信公司商業(yè)運作為基礎(chǔ)的征信業(yè)監(jiān)管模式

美國､巴西､秘魯､哥倫比亞等國家屬于這種“美國式”的監(jiān)管模式,這一模式的實質(zhì)表現(xiàn)為政府對征信行業(yè)的監(jiān)管主要體現(xiàn)在制定和細化征信法律法規(guī)方面,行政監(jiān)管手段相對弱化｡它的主要特征是政府不對征信行業(yè)實施任何準營許可,征信業(yè)實行完全的自由準入制,征信機構(gòu)的生存與發(fā)展完全取決于市場的需求｡在這種模式下,政府必須具備比較完善的征信業(yè)法律體系,征信活動的全部過程均被納入法律軌道,征信機構(gòu)只需依法開展征信業(yè)務(wù)即可｡同時,為形成相互制約機制,｡這些國家往往會由兩個或兩個以上的政府機構(gòu)對征信行業(yè)實行監(jiān)管,監(jiān)管部門主要是在信用監(jiān)督和執(zhí)法方面發(fā)揮作用｡

2.歐洲模式——以中央銀行建立征信系統(tǒng)為基礎(chǔ)的征信業(yè)監(jiān)管模式

這種模式以比利時､德國和法國等歐洲國家為代表｡與美國相同,歐洲經(jīng)濟發(fā)達國家也非常重視征信立法工作,但是完善的法律并不能取代監(jiān)管機構(gòu)對征信機構(gòu)嚴格的行政監(jiān)管｡按照法律規(guī)定,歐洲國家成立征信公司必須向國家數(shù)據(jù)保護機構(gòu)登記｡同時,由于中央銀行建立中央信貸登記系統(tǒng),有關(guān)信息的搜集與使用等方面的管理制度也由中央銀行提供并執(zhí)行,因而對征信機構(gòu)的監(jiān)管通常由中央銀行承擔(dān)｡

3?郾“政府驅(qū)動型”監(jiān)管模式——以政府為主導(dǎo)建立的征信業(yè)監(jiān)管模式

一些發(fā)展中國家屬于這種“政府驅(qū)動型”的發(fā)展模式,這一模式的實質(zhì)表現(xiàn)為政府不僅是征信市場的監(jiān)管者,而且是促進該國征信行業(yè)發(fā)展的直接推動力｡它的主要特征是政府監(jiān)管部門對資信評級機構(gòu)和評級業(yè)務(wù)的推動及有效監(jiān)管是評級業(yè)務(wù)發(fā)展的主要動力之一｡在該模式下,國家一般會對評級機構(gòu)的市場準入､資格認定以及評級業(yè)務(wù)范圍的核準等做出明確規(guī)定,而且有的國家的監(jiān)管機構(gòu)還直接參與發(fā)起設(shè)立評級機構(gòu)｡但這種模式容易產(chǎn)生一些副作用,如這些國家征信機構(gòu)的生命可能會由政府所左右,而不是由市場來決定等｡

(二)國外征信業(yè)監(jiān)管模式對我國的啟示

啟示一：政府對征信業(yè)的管理方式與該國征信業(yè)法律體系的發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)｡

從國際經(jīng)驗看,征信法律法規(guī)越完善,政府的直接管理職能就相對弱化,征信行業(yè)的發(fā)展也比較規(guī)范;法律法規(guī)不健全,政府或中央銀行的直接管理職能就更為重要一些,征信業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r就容易受政府行為的影響｡在我國,征信業(yè)的發(fā)展只有十幾年的歷史,相關(guān)的法律法規(guī)基本空白,因此,在加快征信立法進程的同時,征信監(jiān)管部門對該行業(yè)進行必要的監(jiān)管顯得尤為重要｡

啟示二：各國監(jiān)管機構(gòu)不僅管理征信業(yè),而且還代表政府直接推動征信業(yè)發(fā)展｡

征信行業(yè)的發(fā)展是一個相當(dāng)長的過程,單純依靠市場的力量很難在短期內(nèi)建立起完善的信用體系,因此需要借助政府的推動,無論是信用制度的建立､征信機構(gòu)的建設(shè),還是信息的披露､社會信用文化的培育等,都離不開政府的制度供給和積極推動｡各國的征信監(jiān)管機構(gòu)在征信業(yè)的發(fā)展過程中,不僅管理征信業(yè),而且還是政府推動的執(zhí)行者｡即使是在征信行業(yè)發(fā)達的美國,也離不開監(jiān)管機構(gòu)的直接推動｡例如,美國資信評級業(yè)發(fā)展的主要動因就是政府將信用評級作為債券市場的準入條件,同時,監(jiān)管部門于1975年以“全國認可的統(tǒng)計評級機構(gòu)”方式對標準普爾､穆迪､惠譽的評級機構(gòu)資格進行了認定｡通過這種形式,不僅直接推動了這些評級機構(gòu)的發(fā)展,而且規(guī)范了評級市場,方便了投資者和監(jiān)管者對評級結(jié)果的使用｡

啟示三：征信業(yè)的發(fā)展歷史和發(fā)展現(xiàn)狀是各國選擇征信監(jiān)管模式的主要依據(jù)｡

對于征信業(yè)發(fā)達的國家而言,隨著征信市場的形成和完善,以制度約束和行業(yè)自律為主的監(jiān)管模式也會隨之形成｡而對于征信業(yè)剛剛起步的國家,為便于集中管理,統(tǒng)一籌劃和資源利用,縮短征信體系建設(shè)周期,減少行政沖突,往往由政府直接推動建設(shè)征信系統(tǒng),并由一個機構(gòu)對征信業(yè)進行獨立監(jiān)管｡我國征信機構(gòu)建設(shè)雖然有一定基礎(chǔ),但從整個體系建設(shè)來看,基礎(chǔ)還十分薄弱,要在短期內(nèi)形成高效､統(tǒng)一的征信市場,建成比較完善的征信體系,必須由政府進行組織推動｡同時,為便于行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展,應(yīng)明確由一個監(jiān)管機構(gòu)對征信業(yè)進行集中監(jiān)管｡隨著征信體系建設(shè)的日漸完善,再逐步向政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合的方向過渡｡

三､我國征信業(yè)監(jiān)管體系現(xiàn)狀

(一)征信法律法規(guī)建設(shè)滯后,尚未形成剛性的市場監(jiān)管

征信活動直接涉及公民隱私和企業(yè)商業(yè)秘密等方面的問題,是一項法律性要求很強的工作｡目前,我國現(xiàn)有的法律體系中,直接規(guī)范征信行業(yè)的法律規(guī)范主要是以部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為主,缺乏效力層級較高的法律法規(guī)｡同時,各規(guī)章之間缺乏協(xié)調(diào),沒有形成系統(tǒng)､全面､統(tǒng)一的征信業(yè)監(jiān)管法律體系｡以各省(市)己出臺的地方規(guī)章為例｡目前北京､上海､天津､安徽､福建等16個省(市)均己經(jīng)出臺了征信方面的地方規(guī)章｡從總體看,這些規(guī)章主要是規(guī)范企業(yè)信用信息的征集活動,關(guān)于個人征信和征信監(jiān)管方面的規(guī)范較少｡即使涉及到征信監(jiān)管,各地規(guī)章的規(guī)定也不盡相同｡這些規(guī)章關(guān)于行業(yè)監(jiān)管的條款,大致分為3種類型：第一類,設(shè)立新機構(gòu)行使行業(yè)監(jiān)管職能｡如上海專門成立了征信管理辦公室,深圳成立了信用征信及評級監(jiān)督委員會;海南､湖南成立了信用活動綜合監(jiān)督管理機構(gòu);《征信管理條例》(2002年征求意見稿)也有類似規(guī)定｡第二類,由省政府指定一個部門為行業(yè)監(jiān)管部門,大部分為發(fā)展改革行政主管部門,如廣東､安徽和浙江省｡第三類,由社會信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組或協(xié)調(diào)小組行使監(jiān)管職能,如寧波市等｡這些地方規(guī)章雖對各地的征信業(yè)發(fā)展起到了一定促進作用,但是,由于各地授權(quán)的管理部門和管理方式各不相同,采集信息的范圍和對征信活動各當(dāng)事人權(quán)利､義務(wù)､責(zé)任規(guī)定也有很大差異,不僅加劇了征信業(yè)的多頭監(jiān)管,不利于建立全國統(tǒng)一的征信市場,而且由于征信機構(gòu)缺乏完備的法律法規(guī)約束,發(fā)展呈現(xiàn)出無序狀態(tài),法律監(jiān)管的約束力大大減弱｡

(二)行政監(jiān)管模式尚未成熟,未能形成統(tǒng)一的市場監(jiān)管

行政監(jiān)管是法律監(jiān)管的必要補充,在我國相關(guān)法律法規(guī)建立健全之前,行政監(jiān)管尤為重要｡目前,我國的征信業(yè)監(jiān)管模式尚未成熟,主要表現(xiàn)在：

1.征信監(jiān)管主體各自為政｡這里的監(jiān)管主體是指由誰來對征信業(yè)進行監(jiān)管｡目前,對征信業(yè)進行監(jiān)管的部門很多,包括人民銀行､發(fā)改委､證監(jiān)會､各地建立的監(jiān)管部門等｡以資信評級機構(gòu)為例,目前,資信評級機構(gòu)在從事不同業(yè)務(wù)時,歸口管理部門也不盡相同,如國家發(fā)展改革委負責(zé)企業(yè)債券發(fā)行的評級管理工作;中國人民銀行負責(zé)銀行間債券市場和信貸市場的信用評級管理工作;證監(jiān)會負責(zé)上市公司可轉(zhuǎn)換債券的信用評級管理工作｡這些部門監(jiān)管的依據(jù)不同,管理要求不一,給評級機構(gòu)增加了不必要的管理成本｡同時,由于在責(zé)任追究方面沒有統(tǒng)一負責(zé)的監(jiān)管機構(gòu),被征信人的權(quán)益也難以得到保障｡

2.行政監(jiān)管措施不到位｡行政監(jiān)管的主要內(nèi)容,一是市場準入｡按照十六屆三中全會提出的“特許經(jīng)營､商業(yè)運作”的原則,征信機構(gòu)必須達到一定標準,具備一定資質(zhì)｡二是征信業(yè)務(wù)規(guī)范｡監(jiān)管機構(gòu)必須對征信機構(gòu)執(zhí)行征信法規(guī)情況和規(guī)范運營情況等進行有效監(jiān)管｡目前,我國對征信機構(gòu)進行監(jiān)管的部門雖然很多,但監(jiān)管的措施相對有限,行政監(jiān)管的主要內(nèi)容無法實現(xiàn)｡在征信機構(gòu)的市場準入方面,我國還沒有明確規(guī)定,什么樣的社會中介機構(gòu)可以從事征信業(yè)務(wù)以及中介機構(gòu)如何進入市場即市場準入條件和準入機制｡在征信業(yè)務(wù)規(guī)范的監(jiān)管方面,我國還沒有出臺征信機構(gòu)的從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格､執(zhí)業(yè)技術(shù)準則､行業(yè)標準等方面的規(guī)范性管理規(guī)定｡資信評級機構(gòu)的從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格､執(zhí)業(yè)技術(shù)準則等方面迄今為止沒有出臺任何規(guī)范性的管理規(guī)定,人民銀行于2006年出臺了《中國人民銀行信用評級管理指導(dǎo)意見》規(guī)范評級機構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為,對信用評級標識進行了統(tǒng)一界定,開始對評級機構(gòu)部分業(yè)務(wù)進行規(guī)范｡由此可見,由于我國對征信業(yè)進行行政監(jiān)管的法律規(guī)范依據(jù)不足,各監(jiān)管部門對該行業(yè)的行政監(jiān)管也相對較弱｡

(三)征信行業(yè)缺乏自律機制,難以達到規(guī)范的市場監(jiān)管

征信機構(gòu)的行業(yè)自律至關(guān)重要,作為獨立第三方的征信機構(gòu)長遠存在與發(fā)展的基礎(chǔ)是征信機構(gòu)的公信力｡從國際社會看,各征信國家均成立了行業(yè)協(xié)會,如美國的信用管理協(xié)會和信用報告協(xié)會等,這些行業(yè)協(xié)會在整個國家信用體系的建設(shè)過程中起到了極大的作用｡而我國目前的情況是,征信業(yè)受發(fā)展情況等制約,至今沒有行業(yè)協(xié)會｡雖然目前存在中華資信評估聯(lián)席會､中國信息協(xié)會信用專業(yè)委員會､各地的資信評估機構(gòu)總經(jīng)理聯(lián)席會等組織,但無論規(guī)模､影響都較小,尚不能起到行業(yè)協(xié)會的作用｡由此可見,我國的征信行業(yè)自律機制并未形成,行業(yè)內(nèi)的交流､人員的教育培訓(xùn)､行業(yè)執(zhí)業(yè)技術(shù)標準和執(zhí)業(yè)規(guī)范的制訂等都不能提上議事日程,制約了征信業(yè)的規(guī)范發(fā)展｡

四､借鑒國外監(jiān)管模式,完善我國征信業(yè)監(jiān)管體系的政策建議

(一)借鑒國外監(jiān)管模式應(yīng)遵循的原則

我國在選擇對征信業(yè)監(jiān)管模式時應(yīng)遵循以下幾項原則：一是有效性原則｡我國在選擇征信業(yè)監(jiān)管模式時,要充分考慮我國征信行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀,監(jiān)管模式要適合我國國情,能夠?qū)ξ覈恼餍艡C構(gòu)進行有效監(jiān)管｡二是低成本原則｡對征信機構(gòu)監(jiān)管的成本控制｡因為監(jiān)管的高成本最終是要分攤到征信機構(gòu)身上,不利于我國征信業(yè)的長遠發(fā)展｡三是可操作原則｡即強調(diào)我國選擇的監(jiān)管模式要有明確的程序設(shè)計,要做到在監(jiān)管中有章可循､有法可依｡在堅持上述幾項原則的基礎(chǔ)上,借鑒國際經(jīng)驗對探索建立適合我國國情的監(jiān)管體系具有重要意義｡

(二)完善我國征信業(yè)監(jiān)管體系的政策建議

規(guī)范我國的征信市場秩序,建立社會信用體系,是一項復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程,包括許多方面的內(nèi)容,而征信業(yè)監(jiān)管體系的完善無疑是建立社會信用體系的一個至關(guān)重要的組成部分｡針對我國征信監(jiān)管中的問題,建議從以下幾個方面強化：

1.加快征信立法步伐,提供監(jiān)管的法律依據(jù)征信業(yè)的監(jiān)管法規(guī)調(diào)整對象是征信機構(gòu)和全社會的征信活動｡主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范征信機構(gòu)資格､市場準入､從業(yè)范圍以及高級管理人員任職資格;規(guī)范信用信息的采集､加工､披露和使用;規(guī)范被征信人權(quán)益保護,異議信用信息的核查､處理;規(guī)范征信監(jiān)督管理部門的職責(zé)､監(jiān)管方式和有關(guān)機構(gòu)的法律責(zé)任及違規(guī)處罰等｡建議盡快頒布《征信管理條例》,對上述內(nèi)容進行明確規(guī)定｡考慮到征信立法過程較長,在條例頒布前,為盡快規(guī)范和促進我國征信行業(yè)的發(fā)展,可由國務(wù)院先行組織相關(guān)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào),統(tǒng)一出臺一些暫行性行業(yè)指導(dǎo)規(guī)范,避免不同地方不同部門各行其是,妨礙全國統(tǒng)一市場的形成｡同時,要盡快完善配套法律規(guī)范｡出臺《政府信息公開條例》,修改現(xiàn)行法律法規(guī)中與征信立法相沖突的地方｡比如《保密法》､《商業(yè)銀行法》､《合同法》､《貸款通則》等｡修改后的法律應(yīng)明確規(guī)定,何種數(shù)據(jù)可以向社會開放､開放的方式､數(shù)據(jù)處理和傳播的方式､范圍以及時限等等,為征信活動和征信監(jiān)管提供參考依據(jù)｡

2.統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu),實施有效監(jiān)管考慮到我國要在短期內(nèi)建成比較完善的征信體系,應(yīng)選擇單一監(jiān)管模式,明確由一個監(jiān)管機構(gòu)對征信業(yè)進行集中監(jiān)管｡監(jiān)管機構(gòu)可以新設(shè)立也可以在現(xiàn)有的監(jiān)管部門中指定｡但無論是新設(shè)立還是指定,需把握和解決四個關(guān)鍵問題：一是監(jiān)管部門的法律授權(quán)和權(quán)限界定問題｡從理論上講,征信涉及全體公民的基本民事權(quán)利,屬于法律調(diào)整的范疇｡如果沒有高層級法律法規(guī)的授權(quán),地方政府､各部門必定會各自為政,獨立監(jiān)管,公民面臨的權(quán)利和義務(wù)也就會各不相同,違反“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”的憲法規(guī)定｡從全國征信監(jiān)管實踐工作來看,目前,中國人民銀行是被國務(wù)院唯一明確授權(quán)具有監(jiān)管職責(zé)的部門,但并沒有從法律上對人民銀行授權(quán),因此,人民銀行在征信管理工作中面臨無法依法行政的尷尬局面,嚴重制約和影響征信管理職責(zé)的履行｡要實施有效行政監(jiān)管,必須從法律法規(guī)層面對監(jiān)管部門授權(quán),并明確界定權(quán)限范圍｡二是單一監(jiān)管不能離開相關(guān)部門的配合｡征信數(shù)據(jù)分散,行業(yè)協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)集中等都離不開相關(guān)部門的支持｡三是監(jiān)管部門必須做好職能定位,設(shè)計好監(jiān)管運行機制,制定規(guī)范的管理制度,做到既能在征信體系建設(shè)中發(fā)揮最大的作用,又不過分干預(yù)征信機構(gòu)在市場中的自主行為｡四是監(jiān)管方式問題｡在法律法規(guī)出臺前,行政手段仍然是主要的征信業(yè)監(jiān)管方式｡監(jiān)管機構(gòu)要根據(jù)十六屆三中全會提出的“特許經(jīng)營､商業(yè)運作”的原則,確定征信機構(gòu)及其從業(yè)人員的準入資質(zhì);積極制訂市場規(guī)則,維護平等競爭秩序;加強業(yè)務(wù)規(guī)范管理,對征信機構(gòu)提供虛假信息､以級定價,侵犯商業(yè)秘密和個人隱私等多種行為進行嚴格查處｡

3.組建行業(yè)協(xié)會,加強行業(yè)自律管理在完善行政監(jiān)督管理的同時,應(yīng)注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用,加強行業(yè)間自律｡初期可由監(jiān)管部門推動組建信用行業(yè)協(xié)會,出臺同業(yè)自律管理辦法,并指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會在征信研究､制訂行業(yè)規(guī)劃和從業(yè)標準､建立信用評價標準､協(xié)調(diào)行業(yè)與政府及各方面的關(guān)系､加強行業(yè)從業(yè)人員培訓(xùn)､進行國際交流活動等方面發(fā)揮作用｡隨著征信行業(yè)的發(fā)展,行業(yè)協(xié)會將逐步成熟,逐步實現(xiàn)行業(yè)的自我教育､自我約束和自我完善｡論文關(guān)鍵詞:征信;監(jiān)管模式;行業(yè)自律;征信監(jiān)管體系

論文摘要:征信業(yè)監(jiān)管體系的完善對于促進我國征信業(yè)的規(guī)范發(fā)展具有重要意義｡目前,我國征信業(yè)監(jiān)管體系尚不完善｡本文在分析國外征信業(yè)監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國當(dāng)前征信業(yè)的監(jiān)管現(xiàn)狀,提出了完善我國征信業(yè)監(jiān)管模式的主要思路和建議｡