傳媒產業政策管理論文

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內容摘要：改革開放20年來，中國大眾傳媒產業和消費有力促動著中國大眾傳媒體制變革，傳媒政策在民營資本和國外資本的開放領域屢有突破，但是迄今為止，中國大眾傳媒體制的變動總體上看來仍以原有體制內變革為主。文章通過對政府傳媒產業政策的解讀，試圖找出傳媒產業發展需要的政策條件，并對政府傳媒政策的調整方向作出建議和預測。

關鍵詞：傳媒產業政策解讀、訴求與重構

一、有限開放的傳媒產業政策

自中國傳媒產業化1978年啟動以來，二十多年時間里，中國大眾傳媒形態發生了巨大變化，以集團化為顯著標志，市場引導、商業取向、消費主導傾向明顯，都市生活、財經、文化娛樂類傳媒發展迅猛，政治意識形態嚴重泛化的局面大為改觀。隨著中國社會主義市場經濟和社會主義民主政治的發展，隨著中國社會日益全方位地融入世界政治、經濟、文化、社會潮流并與之深刻互動，中國大眾傳媒產業和消費有力促動著中國大眾傳媒體制變革，傳媒政策在民營資本和國外資本的開放領域屢有突破，但是迄今為止，和美國等國家的市場調節、商業驅動、產權多元、自由競爭、經貿自由化的傳媒管控體制與政策引領的世界潮流相比較，中國大眾傳媒體制的變動總體上看來仍以原有體制內變革為主。

1978年財政部批準《人民日報》等首都幾家報紙實行企業化管理的報告，其后形成“事業單位，企業化管理”的傳媒體制構成了當代中國大眾傳媒體制演變的基調。圍繞這一基調，當代中國大眾傳媒體制內變革以“事業單位企業化管理”、籌資方式社會化與市場化、逐項審批的中外合資合作、傳媒集團化等方式為主要特點。

以報業為例，我們可以清晰地看出傳媒業由事業單位向企業單位演變的趨勢。1979年4月，財政部頒發《關于報社試行企業基金的實施辦法》，明確報社是黨的宣傳事業單位，在財務上實行企業管理辦法，從而使報業經營改革成為可能。1987年國家編制投入產業表，傳媒也列入“信息、咨詢服務業”；1988年3月新聞出版署、國際工商行政管理局頒布了《關于報社、期刊舍、出版社開展有償服務和經營活動的暫行辦法》，報社多種經營合法化。1994年，上海東方明珠股份有限公司在上海證券交易所上市。這是我國第一家上市的傳媒行業股份有限公司。1996年1月15日，經由中共中央宣傳部同意，國家新聞出版署正式批準廣州日報作為報業集團試點單位，組建我國第一家報業集團。1996年4月，《廣州日報》報業集團正式掛牌試點。廣州日報報業集團在工商部門注冊的全稱是‘廣州日報報業集團有限公司’”，表明該報業集團已經轉變為企業性質。

伴隨著國有傳媒單位“事業”—“企業”身份的趨勢，民營傳媒也或明或暗萌生著發展著。七、八十年代之交，民營書刊零售業得到政策許可，九十年代中葉影視音像節目制作民營之門開啟，至2001年全國較有影響的民營音像企業約五、六十家，九十年代中國廣告傳媒對外對內大幅度開放。

2000年至2002年間，隨著中國逼近WTO，中國大眾傳媒領域經歷了一定的徘徊。1999年底出臺的國辦發82號文件實際上不是一個開放的文件，總體上來講是一個往里收的文件。第一它限制有線網基本上是不能上市了，第二是廣電和郵電也不能相互進入了。2000年的制播分離，因為有人提出廣播電視的制作權和播出權是統一的，不能分割它，所以廣電總局又提出了一個新的說法叫做廣播電視節目制作的多元化來代替制播分離的說法。跨媒體、跨行業、跨地區、跨國傳媒投融資遭遇清理，有限的對外合作合資項目受到嚴控。在2001年廣播電視清場中，有港資背景的中信泰富在跟湖南廣電之爭中退場出局。同年，國泰實業公司和《生活周刊》中斷合資關系。貝塔斯曼中國控股有限公司首席代表劉激揚先生在中國大陸姿態低調。國家廣電總局準備允許美國在線時代華納在廣東省內提供有線電視服務的傳聞2001年并沒落實。“中國出版第一股”——湖南出版集團借殼丹東化纖上市的行動，在經過整整一年長達13輪的談判后卻悄然擱淺。這些事件之所以成為中國傳媒界一時議論的熱點，決非偶然。2000年下半年，“媒介產業化”和“制播分離”遭到否定。

然而，這一徘徊期是短暫的，即使在此時期內，中國大眾傳媒業的體制變革依然沒有停止腳步。2001年年初全國宣傳部長會議提出“宏觀管理機制創新、微觀領域結構創新、市場組織體系創新、投融資體制創新”四個創新。2001年5月，在中國證監會新版的《上市公司行業分類指引》中，已將傳媒與文化產業定為上市公司13個基本產業門類之一，其下含出版、聲像、廣播電影電視、藝術、信息傳播服務業5各大類。傳媒資本經營開始引人關注，盡管國內傳媒學者普遍認同當前中國傳媒投資處在高風險期。就在2001年，資本掀動傳媒投資潮，民營資本在其中推波助瀾。山東三聯計劃三年斥資8000萬元打造《經濟觀察報》，北大青鳥投資5000萬元參股《京華時報》，湖南廣電傳媒耗資8600萬元創辦《財富中國》，巴士股份注資《上海商報》5000萬元，占股50%，誠成文化投資《希望》雜志，賽迪傳媒巨資推出電視節目《環球IT報道》和《三聯生活》，《成都商報》通過控股公司博瑞投資公司實現間接上市，海外傳媒集團、維阿柯姆、迪斯尼、新聞集團、美國在線時代華納、貝塔斯曼、福布斯公司、星傳媒等進行頻繁的商業試探。

2000年底至今，在普遍推行和加強審查與許可證制度的同時，中國傳媒政策呈現在徘徊中加大改革開放力度的態勢，對民營和外資管制有所松動，產權多元化和投資自由化程度接近傳統計劃體制內變革的底線。

2000年10月25日的《外商投資電影院暫行規定》，原則上同意外方投資影院，控股最高可達49%。2001年8月是中國傳媒新政策有實質變動的月份，8月20日中共中央辦公廳下發、國家廣電總局、新聞出版總署《關于深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見》（又稱17號文件），明確推進傳媒集團化改革和組建跨地區、多媒體大型新聞集團的目標，以積極的姿態回應傳媒業融資、中外合資、跨媒體發展等問題。由此在中國傳媒界引發連鎖反應。2001年12月15日《電影管理條例》鼓勵企事業單位和其他社會組織以及個人以資助與投資形式參與攝制電影，允許企事業單位和其他社會組織以及個人投資改造電影院。2003年3月，國產電影發行權全面開放，同年8月8日進口影片發行的第二家官方公司華影電影發行公司掛牌成立，此前的6月，中國七家民營企業首獲國產電影國內發行資格。2003年11月，國家電影事業管理局副局長長吳克宣布：“CERA以后，國家已經認定，以后任何和香港合拍的影片，除了內地演員要占三分之一外，其他主創人員不再受到任何條件的限制。香港影片進口內地，不再受到任何進口配額的限制，也就是說，只要通過審查，香港影片就可以長驅直入內地市場。始于2003年中的電影分級制至同年11月初已進入起草階段。2003年下半年，出現跨省合資影院和外資影院曲線進入中國的局面。2003年12月，政府將對電影立項和審查制度進行改革，12月1日起，國產電影在立項方面，除重大革命歷史題材、特殊題材、國家資助影片、合拍片四類之外的影片不必再向廣電總局申報劇本，只需提供3000字的故事概綱；作為試點單位，上影、長影等部分制片廠的影片將試行由地方自主申請、自主審查。同日，外商被允許進入制片，唯一的限制是不得控股。2002年6月，新聞集團放言有意參與中國付費電視建設。2003年8月，國家廣電總局給八家民營機構發放了電視劇制作甲種證。2003年11月4日，上海第一財經傳媒有限公司、浙江電視臺經濟生活頻道和四川電視臺經濟頻道結成合作伙伴，開創國內省級電視臺跨區合作的先河。2003年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式下發《進一步治理黨政部門報刊散濫和利用職權發行，減輕基層和農民負擔的通知》，簡稱為19號文件；此外還有新聞出版總署的《治理報刊攤派細則》。有專家認為，本次改革的主要核心就是治理行政權力對報刊的介入。雖然過去政府也講過要減少行政力量對報刊發展的介入，但遠沒有這次明確。“這次治理整頓給的出路很明確：報刊要走市場化道路。”2002年1月10日起施行的《中外合作音像制品分銷企業管理辦法》和2002年4月10日起施行的《音像制品批發、零售、出租管理辦法》標志著我國開始實現中國入世承諾。2003年1月國家新聞出版總署領導倡言出版改革，在五年內開放外資在圖書、報刊、音像制品銷售和批發方面的業務，近期內對國內出版企事業逐步實行許可證制度，以便它們跨省經營，促進印刷業民間投資進程。2003年9月23日，中國首家擁有報刊總發行權的民營企業文德廣運發行集團在京成立。2003年10月16日，國家新聞出版總署批準光明日報報業集團和南方日報報業集團聯合辦《京報》。2003年11月4日，李嘉誠旗下的TOM正式與三聯書店協議組建北京三聯世紀文化傳播有限公司，TOM和三聯分別持股49%與51%，這標志著海外資本首次進入大陸出版市場。

進入2004年，傳媒管理體制進一步呈現開放姿態。2月11日《關于促進廣播影視產業發展的意見》的文件出現在國家廣電總局的網站上。該《意見》中的一部分內容引人關注：允許各類所有制機構作為經營主體進入除新聞宣傳外的廣播電視節目制作業，在確保控股的前提下，可吸收國內社會資本探索進行股份制改造，條件成熟的廣播電視節目（包括電視劇）生產營銷企業經批準可以上市融資。廣播影視產業發展的基本原則是堅持面向市場，堅持國有為主、多種經濟成分共同發展。在電影方面，為了促進電影產業的發展，廣電總局年初頒布《關于電影產業發展的若干意見》。文件規定國有和民營機構可參與付費頻道的合作。允許境外制片機構同境內國有電影制片單位合資組建由中方控股的影片制作公司。在付費頻道引進節目的播放比例、外資在改造影院中的比例和華語影片的引進配額上都有了進一步的放開。2004年4月初，從國家新聞出版總署副署長柳斌杰處透出消息，中央已決定進行出版體制改革，全國現有的527家官辦出版社，除人民出版社一家保留事業單位的體制外，其他所有出版社都將轉型為經營型企業單位，這標志著從去年就開始的文化體制改革的重要部分——出版體制改革，正式拉開了帷幕。作為改革試點，國務院在4月5日正式批準中國出版集團改制為中國出版集團公司。在這個被稱為“改革的最后一個堡壘”的行業里，中國傳媒業政策開始駛入改制的快車道。

縱觀最近二十多年中國大眾傳媒業發展狀況，投資自由化和民營化涌動，并且愈趨擴大，這是中國大眾傳媒產業體制轉型實質所在，意義重大，但是對其實際作用不可過高估計。

2001年8月的17號文件雖然對傳媒業的投資已被認為是投資了，而不像以前認為是借款，但17號文件的規定是這種投資只能是傳媒業內部的投資，或者是國有資本的投入，對于民間資本、外資的投入，在政策、體制面的角度來說，事實上還不是合法的。盡管有很多暗箱的運作，但事實上這樣的一種運作風險是很大的。迄今為止，我國所有上市的傳媒公司業績并不理想，報業和廣電集團如果嚴格按照企業標準來衡量，其經濟效益大有疑問。究其原因，產權結構極為重要。如果不跟傳媒產權結構的重建結合起來，傳媒跨媒體、跨地區、跨產業變革很可能流于形式，實際效果不大。

所以，究其本質而言，近年中國傳媒新政策開放程度前所未聞，但仍然以嚴格的政府管制為主要特征。在進入管制方面，傳媒政策不允許私人辦報（臺）和傳媒集團辦報（臺）。有資格辦報的單位也必須經過嚴格的審批（對于嚴格限制的市場少數進入許可，對于一般閑置的市場多家進入許可），才能獲得辦報許可和報紙刊號。從管制制度的形式上看，復雜的行政審批程序和嚴格的刊號控制構筑了進入傳媒業的非常高的行政性門檻。在行為管制方面，傳媒政策嚴格禁止或者限制傳媒的產權交易，禁止或者嚴格限制外部資本進入傳媒領域。最主要的管制手段就是實行主管、主辦制，即只有符合一定條件的國有單位才能辦傳媒。此外還對傳媒異地經營有嚴格的許可權限管制。

2002年2月1日起實施的新版《出版管理條例》再次明確聲明設立出版單位的審批制度是我國出版管理制度中最重要、最基本的一項制度。其包含兩項重要內容——（1）有符合國務院出版行政部門認定的主辦單位及其主管機關；（2）符合國家關于出版單位總量、結構、布局的規劃。這項政策的出臺實際上宣布：傳媒業的市場壁壘依然存在。

這樣的傳媒政策主觀上是力圖在傳統計劃模式中實現中國傳媒業的飛躍；客觀上，一方面有利于傳媒體制創新，另一方面適應了傳統傳媒管制觀念。結果是，傳媒投資自由化和民營化沒有實質性突破，傳媒產權結構仍然是相當程度的一元化。按照國際經驗來看，中國傳媒產業能否做大作強仍是未知數。[page_break]二傳媒產業發展的政策訴求

從“事業單位，企業化管理”起步，我國傳媒經歷了事業單位、企事業混合型單位、企業單位的形態變更；傳媒從原來依靠國家財政補貼，走向“自主經營，自負盈虧，自我積累，自我發展”之路；傳媒業也從傳媒事業、傳媒行業向傳媒產業的方向發展。

但是，當傳媒的產權多元化和投資自由化接近傳統計劃體制內變革的底線時，傳媒產業制度瓶頸造成的“行政性市場壟斷”的弊端更是一覽無余。

其最突出的特點是：壟斷依靠市場和行政的雙重力量形成，既具有計劃經濟體制下國家壟斷的特點，依靠行政組織和行政手段來推動壟斷的形成和運行，又融進了市場經濟體制下市場壟斷的成分，依托目前尚不完善的市場機制來操縱壟斷，是當前體制轉軌過程中行政權力加市場力量而形成的特殊壟斷，亦即“行政性市場壟斷”。這種壟斷在縱向的行業內，表現為行業壟斷；在橫向的區域內，表現為地區壟斷。長期以來，受政府管制的影響，我國傳媒業條塊分割，形成了森嚴的行政壁壘和區域市場壁壘，傳媒資源無法通過市場實現優化配置。所謂條塊，從“條”的方面來說，就是按照國家的行政系統組織來進行，強調縱向的“歸口管理”；從“塊”的方面來說，就是強調各級地方黨委和政府的屬地管理。這種條塊限制，使得跨媒體的經營很難進行，也使一些實力雄厚的傳媒無法向外擴張。這是我國傳媒產業發展緩慢的主要原因之一。

這樣的傳媒體制使得傳媒滿懷豪情走向市場經濟的時候，卻沒有想到，他們所走向的僅僅是“市場”，并不是真正的市場經濟。產業化和非市場化構成了現階段傳媒經濟的內在矛盾。

具體的講，第一，傳媒在市場經濟中作為獨立市場主體的和企業法人的身份不明確。說是企業法人，傳媒顯然缺乏在市場上獨立經營、獨立承擔責任的能力，在編制上又屬于全民所有制的事業單位，而且有行政級別，媒介集團還具有政府行政部門的管理職能，直屬一級政府；說是事業法人，或機關法人，它又以贏利為目的，在媒體市場上沖鋒陷陣，這種混亂的身份給媒介的產業經營帶來很大的麻煩。對此，復旦大學童兵教授認為，中國傳媒的性質是事業屬性、產業屬性和機關屬性的混合體。第二，傳媒產權不明晰。傳媒身份的混亂和模糊直接影響著傳媒產權的界定，表現為傳媒資本所有者的缺位。誰來充任國資的代表是一個問題，黨委只進行政治領導，它不是政府部門，不能行使所有者代表的職權；政府的廣電、新聞出版部門不能既是媒介的管理者又是所有權的代表，因為這違反“政企分開”的原則，政府部門不能既當裁判員又當運動員。雖然一些傳媒集團也模擬現代法人治理結構規范了內部組織機構。但是，在國有產權制度沒有進行根本性改革的情況下，這種治理結構雖不同于傳統治理結構，但也與現代法人治理結構相距甚遠，多數傳媒集團實際上是“翻牌公司”。實際上，傳媒業遇到的產權問題是國企改革中遇到的共同問題。第三，傳媒在市場經濟中應該享有的機會平等和公平競爭難以落實。傳媒身份和產權的特殊性使得傳媒具有“官商”的特點。表現在傳媒雖然走向市場，參與競爭，但沒有優勝劣汰的市場機制，加之嚴格的資本等級制度和行業壁壘構筑的巢穴使得傳媒只生不死。同時媒介領導由政府指派，使得不同級別的媒介享有不同級別的政治優勢，市場競爭從一開始就拉開了距離。

中國傳媒產業之所以“暴利”，很大程度上與傳媒獲得的行政和市場雙重壟斷的地位有關。

放眼全球，中國的傳媒產業在這種體制下絕沒有做大作強的動力與能量。當代國際大眾傳媒產業主流的發展態勢一目了然：在以經濟全球化為核心的世界發展總格局中，市場調節、商業驅動、民營產權、自由競爭、經貿自由化、科技革命整合而成為當代世界大眾傳媒產業發展的基本動力。雖然從1998年起，中國傳媒業的利潤總額就超過了煙草業，躍居國家第四大支柱產業。但是，我國大眾傳媒業壟斷性和封閉性明顯，嚴重缺乏競爭力，其巨大的發展潛力和內在的發展要求無法通過市場實現。

湖南廣電2001年在經營上遇到的困局折射出了傳媒集團在市場上的盲動。《南方周末》文章《電視湘軍虛火上升》披露：2001年上半年湖南衛視廣告收入5700多萬元，而支出卻高達1.3億元。湖南廣電上市后籌集到資金4億元都投入到了湖南廣播電視中心，除了廣電系統的辦公需要外，建有四星級賓館和一個世界公園以及高檔的音樂噴泉。在人口只有一百多萬和農業背景的長沙要收回資金難度可想而知。

回顧中國傳媒產業化的發展，我們可以發現：“媒介經營的個體發展到一定階段，必然向獨立的企業法人過渡，并以市場平等、競爭的原則建構內外關系，從而形成經濟學意義上的‘同類企業的集合體’——‘媒介產業’。”也就是說，傳媒產業化發展具有自身的發展邏輯，必然要對“事業單位”的實現方式產生規定性影響，傳媒既然走向產業化道路，就難以阻擋其經營管理的基本體制與運行機制同企業同化的趨勢。相應地，政府的管控體制與政策也應該與傳媒的產業性質發生互動。

傳媒產業作為當代社會最重要的經濟產業之一，其大部分是在現代經濟活動中，通過為使用者提供消費文化和信息產品等，以此獲取利潤，市場經濟和企業本位是其生命線。因此，除了對內容進行必要的政治監管之外，大眾傳媒產業中的大多數跟其它經濟產業基本相同。市場經濟、自由競爭、產權多元化、民營化是所有經濟產業繁榮發展的基本條件。

與計劃經濟高度集中的權力中心壟斷社會資源的分配不同，市場經濟的本質是通過進行資源配置和調節社會生產。它要求打破國家對社會經濟生活的高度控制，把政府掌握的經濟權利歸還給獨立的市場主體。在西方學者眼里，“獨立產權的利益和嚴肅的交易合同的結合就構成市場經濟的基本概念”。

由此可見，傳媒產業發展生態環境應該具備以下特征：1通過市場能夠進行資源的自發調節和配置；2相互獨立的產權所有者能夠進行自由的市場交換；3公平競爭的市場規則；4完善的法制。

具體的講，“事業單位，企業化管理”傳媒體制的改革要與傳媒建立產權明晰與產權多元的現代企業制度的發展要求相一致。

所謂現代企業制度是指現代的公司制度，包括有限責任公司、股份有限公司等等，其主要特征就是“產權清晰、權責明確、管理科學”。實行現代企業制度的企業，其產權屬于各個投資者，投資者以其投入公司的資本承擔有限責任，公司作為法人以其經營的資本承擔有限責任，在公司中股東大會、董事會、監事會和經理形成相互制衡的治理結構，所有權與經營權分離。現代企業制度最典型的代表是公開上市公司。公開上市公司的股權比較分散，所有權與經營權高度分離。

對中國傳媒產業的發展來說，實行股份制改造，建立現代企業制度，尤其具有重要意義，特別是成為上市公司的企業，上市前的重組、改制使其建立起現代公司的框架；上市后，機構投資者和社會投資者既可以通過股東大會和董事會“用手投票”參與企業的經營決策，又可以在二級市場上“用腳投票”買入賣出股票甚至對公司進行并購，這種強大的外部壓力對于推進傳媒機構的制度建設具有不容忽視的作用。

與之相匹配，還要建立健全傳媒資本市場，廣泛開辟融資渠道，通過資本市場優化資源配置，促進傳媒業的規模經營。此外，人力資源市場的完善也是傳媒政策改革不可或缺的組成部分，畢竟傳媒產業的核心競爭力來自于人的創造力。

簡而言之，我國的傳媒產業對體制與政策改革的訴求是：讓市場在國家宏觀調控下，對傳媒資源配置起基礎性作用；在微觀上，傳媒能夠通過規范的市場運作，實現自身所消耗的各種資源的價值補償和價值增值。[page_break]三傳媒管制體制與政策的重構

2003年下半年，國內眾多傳媒學者和專家紛紛發表文章，斷言就發展傳媒產業而言，中國傳媒體制內的改革已經到了底線，體制“革命性”轉型迫在眉睫。

復旦大學童兵教授和上海大學鄭涵博士不約而同的用“十字路口”形容當前傳媒業發展困局。童兵教授指出：“對于中國傳媒體制而言，改革正由邊緣向腹地進發，目前正處于一個多重利益格局糾結與博弈的十字路口”。中國人民大學喻國明則用“拐點”和“轉型”概括局勢。他認為:“我們需要在20余年中國社會改革開放的基礎上真正地對于傳媒業來一次比較深刻的、功能性、結構性的轉型與改革了”，這是“當前發展階段上解放傳播生產力、促進傳媒業發展的關鍵”。北京廣播學院的周鴻鐸教授、黃升民教授、復旦大學的李良榮教授也在學術演講中多次提及傳媒體制與產業的改革問題。

“事業單位，企業化管理”的傳媒體制變革的癥結到底何在？

“喉舌”論以及由此衍生的“特殊產業”論應該是目前最難克服的觀念障礙與制度屏障。在我國，傳媒作為黨和政府的喉舌是傳媒最基本的性質，或者說是體制中最核心的問題。所以，傳媒首要的任務是完成黨和國家的宣傳任務，引導輿論。以此為出發點，傳媒產業化具有其相應的特殊性。傳媒在市場行為中，社會效益和經濟效益要雙豐收，但兩者相比較社會效益還是第一位的。

“喉舌”論和“特殊產業”論是我們傳媒管理部門一直堅守和奉行的一種理念與實踐。其表現就是嚴格的進入管制和行為管制。可以說，這樣的體制與政策很好的解決了“喉舌”功能的發揮與輿論的引導問題。但是“媒介機構本身也意識形態化了”，其結果就是在傳媒領域陳舊的權力機制與市場機制并存，前者寄生于后者，扭曲后者；傳媒產業國股一枝獨大，產權高度一元，傳媒產業卻喪失了在市場上應該具備的競爭力。

很顯然，在如何發展中國媒介產業的認識上，我們存在誤區。其一，在傳媒屬性與功能上存在誤區，把傳媒工具誤認為意識形態。其實，傳媒的政治屬性與功能只是傳媒眾多屬性與功能中的一個，而且，也不是所有傳媒都具有或顯示出強烈的政治屬性與功能。現今傳媒產業屬性與功能的凸起即使自然屬性與功能的復歸，也是與時俱進的表現。其二，在引導輿論上存在誤區，把掌握輿論工具誤認為掌握了輿論。輿論工具、輿論導向與輿論三者根本不是同一個范疇的概念：輿論工具是無路形態的東西；輿論導向是觀念形態的東西；輿論是社會形態的東西。

所以，中國對傳媒領域實行嚴格的政府管制，不是因為西方經典管制理論中強調的起因“市場失效”，而是源自意識形態的需要和計劃經濟的慣性與本能。

在當前，傳媒管理部門應該有兩點認識：發展傳媒產業并不是對傳媒政治屬性和功能的侵蝕，營造傳媒產業發展的宏觀環境也應該是傳媒管制體制與政策的環節之一；讓民營資本和外資資本進入傳媒投資領域，搞傳媒產權多元化，是有利于傳媒產業引進競爭力，搞活傳媒產業的。簡單的說，就是應該讓傳媒要成為市場經濟中的活動主體。

至于傳媒的“喉舌”功能是一個重點，但只是問題的一個方面，并不是傳媒管制體制與政策的全部。

當今中國大眾傳媒產業的改革之路，就是放松政府的傳媒進入管制與傳媒產權管制，建立與市場經濟匹配的管制體制與政策。具體的講就是“辦好黨辦傳媒，逐步放開民營傳媒”。

當然，放開民營傳媒也是應該分階段的，目前仍須嚴控電子傳媒的播出系統，放開節目制作，而對于紙質傳媒中娛樂性和生活類以及財經等政治意識形態相對比較弱的或沒多少政治意識形態的，宜試點開放民辦傳媒，并逐步擴大，最終建立傳媒市場的準入許可制度。

國外傳媒產業放松政府管制對我國傳媒產業體制與政策革新有著很好的啟示。自上個世紀80年代以來，以英美為首的西方發達國家逐步放松了政府對傳媒產業的管制。最典型的就是1996年美國國會通過的新電信法。這一政策性的改變，大幅度地吸引了私有資本進入媒產業，增強了本國的傳媒產業實力，保證了美英等國在全球化進程中的主導地位。

那么，“辦好黨辦傳媒，逐步放開民營傳媒”，是否是否定了“黨管傳媒”的原則呢？這里必須澄清幾大觀念問題。

首先，“黨管傳媒”不等于“黨辦傳媒”，“黨辦傳媒”只是“黨管傳媒”的具體實現形態之一。“黨管傳媒”等同于“黨辦傳媒”，這一大眾傳媒管理體制是傳統計劃經濟和一切政治掛帥（即大政府與小社會）的產物。它已嚴重不適應新的社會歷史條件了。

第二，“黨管傳媒”的宗旨是繁榮社會主義傳媒產業，而不是保守一個“虛胖”的和“積貧積弱”的傳媒發展狀態。隨著我黨由革命黨變而為執政黨，隨著社會主義市場經濟和民主政治的深入發展，隨著非或淡政治意識形態的消費文化和信息文化市場的巨大拓展，“黨管傳媒”應該與時俱進，區分強政治意識和弱政治意識形態的傳媒，控制前者，逐步放開后者；由直接經辦，改為通過國家宏觀行政調控，黨的機構在微觀上以對傳媒內容的政治監管來體現“黨管傳媒”原則。這樣既能搞活大眾傳媒，又保證了傳媒的政治傾向。在過渡時期，可以采取國際上行之有效的威權主義傳媒管理模式，新加坡、馬來西亞有民營傳媒（包括平面與電子的傳媒），但是由于實行威權主義的傳媒體制（諸如嚴格的內容限制與審查等），并沒有造成對政府和社會大的沖擊。除此之外，對民營傳媒還有許多控制方法，例如許可證制度以及數量控制，提高申辦傳媒的經濟門檻。一般而言，大企業有避免政治風險的強烈傾向，中國改革開放以來合資合作傳媒基本上是穩妥的。

第三，逐步放開以消費文化為主的傳媒產業，不會對中國社會主義社會穩定造成沖擊。現當代文化理論，無論是批判的，還是肯定的，基本上都強調當代消費文化在政治上對社會制度的保護作用和對社會矛盾的調和作用。

總而言之，以企業化為前提和以產權與資本市場體制變革為核心的當代中國大眾傳媒歷史性轉型，其關鍵是黨和政府對大眾傳媒領導體制的變革。諾思在談到經濟史中的結構與變遷時指出：國家和意識形態作用重大，尤其是前者：“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源，這一悖論使國家成為經濟史研究的核心。”我國大眾傳媒領導體制的變革，其目的是“改善黨的領導，加強黨的領導”，其基本制度安排是實現公共事業和商業企業的分流重組。前者為社會提供公共產品（包括從政治意識形態上發揮黨的喉舌功能）；后者辦成企業，產權多元化，市場調節為基礎，政府宏觀調控，并在微觀層面上施加少量管制，企業自主經營，消費引導生產與服務，盈利為目的，繁榮人民文化生活。黨與政府對傳媒企業的領導，主要表現在政治意識形態的監管（諸如審查制度）和少量行政管制（諸如許可證制度和文化分級制以及較高經濟門檻等），應該逐步確立傳媒企業創辦由普遍的審批制過渡到審核制。同時為在體制轉型過渡時期確保傳媒企業自主經營，應該設立合理的制衡機制（諸如透明度、行政復議、司法仲裁、經貿公平等），以防止審查審批過程中人治、尋租、不負責等現象，在審查審批跟被審查審批者的互動協調關系中既保證黨與政府政治審查審批功能正常運行，又維護傳媒企業的獨立自立，遏止濫用審查審批權限。作為企業，傳媒生產與服務單位應該實行所有制的多元化和股權結構的適度分散化。

如果把我國傳媒從行政事業單位運行向企業化管理轉變看作是一次革命的話，那么政府建立適應市場經濟的規律的傳媒產業管控體制，讓傳媒單位建立真正的現代企業制度，將是第二次革命。